CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 13 de mayo de 2015 (1)
Asunto C‑8/14
BBVA, S.A., anteriormente Unnim Banc, S.A.,
contra
Pedro Peñalva López,
Clara López Durán,
Diego Fernández Gabarro,
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Martorell (Barcelona)]
«Procedimiento prejudicial — Cláusulas abusivas en los contratos celebrados con los consumidores — Préstamo hipotecario — Procedimiento de ejecución — Oposición — Plazo preclusivo de un mes a contar desde el día siguiente a la publicación de una ley — Principios de equivalencia y de efectividad»
I. Introducción
1. El Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Martorell desea esencialmente que se dilucide si los principios de equivalencia y de efectividad del Derecho de la Unión se oponen a una disposición nacional transitoria que impone a los consumidores un plazo preclusivo de un mes, a contar desde el día siguiente a la publicación de la ley de la que forme parte dicha disposición en el boletín oficial del Estado miembro en cuestión, para formular oposición sobre la base del supuesto carácter abusivo de cláusulas contractuales en el marco de una ejecución hipotecaria en curso.
2. Esta cuestión se añade a la larga lista —iniciada con la sentencia Aziz— (2) de las ya planteadas, con carácter prejudicial, acerca de la conformidad con el Derecho de la Unión de diversas disposiciones nacionales españolas relativas a los procedimientos de ejecución hipotecaria.
3. Por lo tanto, el presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de precisar su jurisprudencia sobre los plazos razonables en materia de protección de los consumidores.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva 93/13/CEE prevé: (3)
«Los Estados miembros establecerán que no vincularán al consumidor, en las condiciones estipuladas por sus derechos nacionales, las cláusulas abusivas que figuren en un contrato celebrado entre éste y un profesional y dispondrán que el contrato siga siendo obligatorio para las partes en los mismos términos, si éste puede subsistir sin las cláusulas abusivas.»
5. El artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva dispone que:
«Los Estados miembros velarán por que, en interés de los consumidores y de los competidores profesionales, existan medios adecuados y eficaces para que cese el uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores.»
B. Derecho español
6. La Directiva 93/13 se transpuso en el ordenamiento jurídico español mediante la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre condiciones generales de la contratación, (4) y mediante el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias. (5)
7. La Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social (en lo sucesivo, «Ley 1/2013»), (6) modificó la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil (en lo sucesivo, «LEC»), (7) a su vez modificada por el Decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestarias y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación. (8)
8. La disposición transitoria cuarta de la Ley 1/2013 (en lo sucesivo, «disposición transitoria cuarta») versa sobre los procesos de ejecución en curso, iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2013. Esta disposición es del siguiente tenor:
«1. La[s] modificaciones de la [LEC], introducidas por la presente Ley serán de aplicación a los procesos de ejecución iniciados a su entrada en vigor, únicamente respecto a aquellas actuaciones ejecutivas pendientes de realizar.
2. En todo caso, en los procedimientos ejecutivos en curso a la entrada en vigor de esta Ley en los que haya transcurrido el período de oposición de diez días previsto en el artículo 556.1 de la [LEC], las partes ejecutadas dispondrán de un plazo preclusivo de un mes para formular un incidente extraordinario de oposición basado en la existencia de las nuevas causas de oposición previstas en el apartado 7.ª del artículo 557.1 y 4.ª del artículo 695.1 de la [LEC].
El plazo preclusivo de un mes se computará desde el día siguiente a la entrada en vigor de esta Ley y la formulación de las partes del incidente de oposición tendrá como efecto la suspensión del curso del proceso hasta la resolución del incidente, conforme a lo previsto en los artículos 558 y siguientes y 695 de la [LEC].
Esta Disposición transitoria se aplicará a todo procedimiento ejecutivo que no haya culminado con la puesta en posesión del inmueble al adquirente conforme a lo previsto en el artículo 675 de la [LEC].
3. Asimismo, en los procedimientos ejecutivos en curso en los que, a la entrada en vigor de esta Ley, ya se haya iniciado el período de oposición de diez días previsto en el artículo 556.1 de la [LEC], las partes ejecutadas dispondrán del mismo plazo preclusivo de un mes previsto en el apartado anterior para formular oposición basada en la existencia de cualesquiera causas de oposición previstas en los artículos 557 y 695 de la [LEC].
4. La publicidad de la presente Disposición tendrá el carácter de comunicación plena y válida a los efectos de notificación y cómputo de los plazos previstos en los apartados 2 y 3 de este artículo, no siendo necesario en ningún caso dictar resolución expresa al efecto.
[…]»
9. El procedimiento de ejecución hipotecaria está regulado por los artículos 681 a 698 de la LEC. Para la mejor comprensión de este procedimiento, son pertinentes, además de las disposiciones particulares mencionadas, otras disposiciones generales de la LEC.
10. El artículo 556 de la LEC prevé un plazo de diez días, a contar desde la notificación del auto en que se despache la ejecución, para que el ejecutado pueda oponerse a ella. Este plazo se aplica a las ejecuciones hipotecarias, puesto que a él se remite el artículo 557 de la LEC, relativo a la oposición a la ejecución fundada en títulos no judiciales ni arbitrales (entre los que se encuentran las escrituras públicas de préstamo hipotecario que sirven de fundamento a la ejecución hipotecaria).
11. El artículo 557 de la LEC, en su versión modificada por la Ley 1/2013, dispone:
«1. Cuando se despache ejecución por los títulos previstos en los números 4.º, 5.º, 6.º y 7.º, así como por otros documentos con fuerza ejecutiva a que se refiere el número 9.º del apartado 2 del artículo 517, el ejecutado sólo podrá oponerse a ella, en el tiempo y en la forma prevista en el artículo anterior, si se funda en alguna de las causas siguientes:
[...]
7° Que el título contenga cláusulas abusivas.
2. Si se formulare la oposición prevista en el apartado anterior, el Secretario judicial mediante diligencia de ordenación suspenderá el curso de la ejecución.»
12. El artículo 695 de la LEC, también en su versión resultante de la Ley 1/2013, tiene la siguiente redacción:
«1. En los procedimientos a que se refiere este Capítulo sólo se admitirá la oposición del ejecutado cuando se funde en las siguientes causas:
[...]
4.ª El carácter abusivo de una cláusula contractual que constituya el fundamento de la ejecución o que hubiese determinado la cantidad exigible.
2. Formulada la oposición a la que se refiere el apartado anterior, el Secretario judicial suspenderá la ejecución y convocará a las partes a una comparecencia ante el Tribunal que hubiera dictado la orden general de ejecución, debiendo mediar quince días desde la citación, comparecencia en la que el Tribunal oirá a las partes, admitirá los documentos que se presenten y acordará en forma de auto lo que estime procedente dentro del segundo día.
3. El auto que estime la oposición basada en las causas 1.ª y 3.ª del apartado 1 de este artículo mandará sobreseer la ejecución; el que estime la oposición basada en la causa 2.ª fijará la cantidad por la que haya de seguirse la ejecución.
De estimarse la causa 4.ª, se acordará el sobreseimiento de la ejecución cuando la cláusula contractual fundamente la ejecución. En otro caso, se continuará la ejecución con la inaplicación de la cláusula abusiva.
[…]»
III. Hechos del litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
13. BBVA, S.A., anteriormente Unnim Banc, S.A. (en lo sucesivo, «BBVA»), instó un procedimiento de ejecución hipotecaria contra el Sr. Peñalva López, la Sra. López Durán y el Sr. Fernández Gabarro. El procedimiento se inició antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2013, el 15 de mayo de 2013, fecha en la que aún continuaba pendiente.
14. Las partes demandadas en el litigio principal presentaron incidente extraordinario de oposición a la ejecución hipotecaria el 17 de junio de 2013, es decir, una vez expirado el plazo de un mes previsto a tal efecto por la disposición transitoria cuarta. Alegaron ante el órgano jurisdiccional remitente que el señalamiento de un plazo preclusivo para invocar la abusividad de las cláusulas establecidas en el título ejecutivo no resultaba conforme con la Directiva 93/13. En apoyo de esta afirmación, las partes demandadas en el litigio principal invocan la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en concreto, la sentencia Cofidis. (9)
15. Asimismo, señalan que, en cualquier caso, el plazo de un mes es notoriamente corto y que el elevado número de afectados hace que los profesionales jurídicos se hayan visto desbordados para atender a todas las situaciones que se les plantean.
16. El órgano jurisdiccional remitente considera necesario, para poder resolver el litigio de que conoce, que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la prevalencia o el efecto de los plazos procesales para poder alegar o formular alegaciones sobre el eventual carácter abusivo de una cláusula contenida en un título ejecutivo.
17. En este contexto, el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Martorell decidió, mediante auto de 28 de octubre de 2013, recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de enero de 2014, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«Si el plazo de un mes dispuesto por la [disposición transitoria cuarta] debe entenderse que se opone al sentido de los artículos 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE.»
18. Han presentado observaciones escritas las partes del litigio principal, el Gobierno español y la Comisión.
19. En la vista de 11 de febrero de 2015 se oyeron las observaciones orales de las partes del litigio principal, del Gobierno español y de la Comisión.
IV. Análisis
A. Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial
20. En sus observaciones escritas, BBVA niega la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. En primer lugar, alega que la cuestión planteada es hipotética, sin que su respuesta pueda resultarle útil al órgano jurisdiccional remitente para la resolución del litigio de que conoce. Indica que dicho órgano jurisdiccional no proporciona indicación alguna acerca de cuáles puedan ser las cláusulas contractuales en cuestión. En segundo lugar, BBVA considera que el órgano jurisdiccional remitente, a raíz de la sentencia Aziz, (10) puede apreciar de oficio las cláusulas controvertidas. En tercer lugar, subraya que la existencia de posibles cláusulas abusivas, presentes en el contrato cuya ejecución se solicita, ya se ha invocado hasta en dos ocasiones ante el órgano jurisdiccional remitente.
21. Considero que no pueden acogerse estas alegaciones. En contra de lo que afirma BBVA, la interpretación del Derecho de la Unión que se ha solicitado guarda relación con la cuestión prejudicial. Además, estimo que el órgano jurisdiccional remitente indica claramente los motivos que lo llevan a considerar que, para poder pronunciarse, le es necesaria la interpretación del Derecho de la Unión y que la cuestión prejudicial puede tener incidencia en la resolución del litigio principal. Por último, el hecho de que, a raíz de la sentencia Aziz, (11) el juez remitente pueda apreciar de oficio la existencia de cláusulas abusivas carece de relevancia sobre el derecho de las partes del litigio principal a invocar la concurrencia de estas cláusulas en el título ejecutivo en el que se basa el procedimiento de ejecución.
22. Cabe recordar a este respecto que, en el marco de la cooperación judicial consagrada por el artículo 267 TFUE, las cuestiones sobre el Derecho de la Unión disfrutan de una presunción de pertinencia. Sólo en determinadas circunstancias particulares, es posible que el Tribunal de Justicia rechace la petición formulada por un órgano jurisdiccional nacional. (12) Además, el órgano jurisdiccional nacional es el único competente para apreciar tanto la necesidad de una decisión prejudicial como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. (13)
23. Considero, por tanto, que la cuestión prejudicial es admisible.
B. Análisis de la cuestión prejudicial
24. La presente cuestión prejudicial, tal como la ha formulado el órgano jurisdiccional remitente, se refiere a la interpretación de la Directiva 93/13 en el marco de un contrato de préstamo hipotecario que se encontraba en curso de ejecución en la fecha de entrada en vigor de la Ley 1/2013.
25. Antes de nada, conviene recordar que, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, corresponde a este último proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio de que conoce. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le han planteado. (14) Para ello, el Tribunal de Justicia puede extraer del conjunto de elementos aportados por el órgano jurisdiccional nacional y, especialmente, de la motivación de la resolución de remisión, las normas y los principios del Derecho de la Unión que requieren una interpretación, teniendo en cuenta el objeto del litigio principal. (15)
26. En el presente caso, considero que con su cuestión prejudicial el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Martorell solicita en realidad al Tribunal de Justicia que interprete los principios de equivalencia y de efectividad en el marco de la aplicación de los artículos 6 y 7 de la Directiva 93/13, al objeto de poder evaluar la consonancia de la disposición transitoria cuarta con el Derecho de la Unión.
27. En este contexto, debe entenderse que con la cuestión prejudicial se pretende en esencia dilucidar si, a luz de los principios de equivalencia y de efectividad, los artículos 6 y 7 de la Directiva 93/13 se oponen a una disposición transitoria nacional, como la controvertida en el litigio principal, que impone a los consumidores un plazo preclusivo de un mes, a partir del día siguiente al de la publicación de la ley de la que forme parte dicha disposición, para plantear oposición sobre la base del supuesto carácter abusivo de cláusulas contractuales en el marco de un procedimiento de ejecución hipotecaria en curso.
28. Para responder a esta cuestión, dividiré mi análisis en cuatro etapas. En primer lugar, presentaré el contexto en el que se inscribe el presente asunto, efectuando algunas observaciones acerca de la Ley 1/2003, en general, y de su disposición transitoria cuarta, en particular. En segundo lugar, en lo que atañe a esta disposición transitoria, analizaré la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia sobre los principios de equivalencia y de efectividad, tal como se aplican a los diferentes tipos de plazos. En tercer lugar, examinaré a la luz de dicha jurisprudencia las particularidades del plazo controvertido en el litigio principal. En cuarto y último lugar, proporcionaré al órgano jurisdiccional remitente indicaciones útiles para determinar si el Derecho de la Unión se opone a un plazo de ese tipo.
1. Observaciones preliminares
29. El órgano jurisdiccional remitente, las partes del litigio principal, el Gobierno español y la Comisión se han referido, sin excepción, al alcance de la Ley 1/2013 y de su disposición transitoria cuarta.
a) Ley 1/2013
30. De los autos de que dispone el Tribunal de Justicia resulta que, antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2013, el consumidor no podía invocar el posible carácter abusivo de las cláusulas de un contrato de préstamo para oponerse a una ejecución hipotecaria. El carácter abusivo de dichas cláusulas no podía apreciarse de oficio por el juez de la ejecución, ni tampoco a instancia del consumidor. En consecuencia, el consumidor se veía privado, tanto en el procedimiento específico de la ejecución hipotecaria de bienes hipotecados o pignorados, como en el procedimiento de ejecución ordinaria en virtud de títulos extrajudiciales, (16) de la posibilidad de conseguir que el juez de la ejecución suspendiese el procedimiento, cuando tal medida fuera necesaria para garantizar la eficacia de la resolución definitiva.
31. Como se desprende del auto de remisión, esta situación cambió a raíz de la sentencia Aziz. (17) La Ley 1/2013 modificó los artículos de la LEC relativos, en particular, al procedimiento de ejecución de los bienes hipotecados o pignorados, con el fin de adaptar el procedimiento de la ejecución hipotecaria a dicha jurisprudencia. (18) Más concretamente, el legislador español modificó la LEC permitiendo, por un lado, al juez de la ejecución apreciar de oficio, en cualquier momento del procedimiento, el carácter abusivo de tales cláusulas (19) y añadiendo, por otro lado, un nuevo motivo de oposición, basado en el carácter abusivo de una cláusula contractual que constituya el fundamento de la ejecución o que haya determinado la cantidad exigible. (20) A ojos de la doctrina, estas modificaciones constituían una auténtica novedad dentro del ordenamiento jurídico español. (21)
32. También se desprende de los autos que la oposición del ejecutado sobre la base del carácter abusivo de una cláusula contractual posibilita ahora la suspensión del procedimiento de ejecución hipotecaria hasta que se resuelva el incidente de oposición a la ejecución. (22) Esta oposición puede ejercitarse en los procedimientos de ejecución, tanto ordinarios como hipotecarios, (23) que se hayan iniciado tras la entrada en vigor de la Ley 1/2013 y debe plantearse en el plazo ordinario de diez días a partir de la notificación del auto en el que se despache la ejecución.
33. En cambio, para los procedimientos de ejecución en curso en el momento de entrada en vigor de la Ley 1/2013, en los que ya ha comenzado a correr o ha transcurrido el plazo de oposición de diez días, (24) el legislador previó la disposición transitoria cuarta. Esta disposición concede un plazo preclusivo de un mes a partir del día siguiente al de la entrada en vigor de dicha Ley para que el ejecutado formule un incidente extraordinario de oposición basado, en particular, en la existencia de cláusulas abusivas. (25)
b) Disposición transitoria cuarta
34. La disposición transitoria cuarta encuentra su razón de ser en el efecto retroactivo de la interpretación del artículo 3 de la Directiva 93/13 proporcionada en la sentencia Aziz, (26) que es la que debe prevalecer a partir de la fecha de entrada en vigor de la disposición interpretada. (27) Quiere esto decir que el legislador español estaba obligado a prever un mecanismo para evitar que las decisiones que fueran a tomarse en los procedimientos de ejecución en curso, iniciados al amparo de la normativa anterior y no concluidos en la fecha de entrada en vigor de la Ley 1/2013, resultaran incompatibles con el Derecho de la Unión. (28)
35. Sobre esta norma procesal, recogida en la disposición transitoria cuarta, versa precisamente la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente. En el litigio principal, la oposición basada en el carácter abusivo de las cláusulas contractuales, nuevo motivo de oposición previsto en dicha Ley, se presentó fuera de plazo. El órgano jurisdiccional remitente desea, por tanto, que se dilucide, como se desprende del punto 27 de las presentes conclusiones, si el plazo de que se trata es contrario al Derecho de la Unión.
36. Me dispongo a abordar esta cuestión, previamente contextualizada por el examen de la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia sobre los principios de equivalencia y de efectividad, tal como se aplican a los diferentes tipos de plazos.
2. Breve presentación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
37. La cuestión que se plantea con carácter preliminar es la de si, para analizar un plazo establecido por una disposición transitoria de una ley nacional cuyo punto de partida se calcula en función del día siguiente al de la publicación de la ley en el boletín oficial del Estado miembro en cuestión, es pertinente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los plazos razonables. Al igual que la Comisión, creo que efectivamente lo es y que, en consecuencia, esta jurisprudencia nos proporciona elementos de interpretación útiles, aunque no se haya pronunciado expresamente sobre un plazo como el que es objeto del litigio principal.
38. Cabe recordar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ha declarado en numerosas ocasiones que, a falta de armonización en materia de normativa procesal, esta cuestión pertenece al ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros en virtud del principio de autonomía procesal de éstos. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha subrayado que esta regulación debe responder al doble requisito de no ser menos favorable que la que rige situaciones similares sometidas al Derecho interno (principio de equivalencia) y de no imposibilitar en la práctica o dificultar en exceso el ejercicio de los derechos conferidos a los consumidores por el Derecho de la Unión (principio de efectividad). (29)
39. Por lo que se refiere al respeto del principio de equivalencia, éste exige que la norma nacional controvertida se aplique indistintamente a los recursos basados en la vulneración del Derecho de la Unión y a los que se fundamentan en el incumplimiento del Derecho interno y que tengan un objeto y una causa semejantes. Para comprobar si el principio de equivalencia se respeta, corresponde al órgano jurisdiccional nacional, que es el único que conoce directamente la regulación procesal de los recursos en el ámbito del Derecho interno, controlar si la regulación procesal destinada a garantizar en Derecho interno la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables es conforme con este principio y examinar tanto el objeto como los elementos esenciales de los recursos de carácter interno supuestamente semejantes. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional debe apreciar la similitud de los recursos de que se trate desde el punto de vista de su objeto, su causa y sus elementos esenciales. Para determinar si una disposición procesal nacional es menos favorable, ha de tener en cuenta el lugar que ocupa esa disposición en el conjunto del procedimiento, su desarrollo y sus particularidades. (30)
40. Por lo que respecta a la aplicación del principio de efectividad, el Tribunal de Justicia ha declarado también que cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, su desarrollo y sus particularidades, ante las diversas instancias nacionales. Desde esta perspectiva, el Tribunal de Justicia ha precisado que procede tomar en consideración, en su caso, los principios en los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento. (31)
41. Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha reconocido la compatibilidad con el Derecho de la Unión del establecimiento de plazos de recurso razonables sujetos a caducidad. Según lo declarado en su jurisprudencia, los plazos de este tipo no son de una naturaleza tal que hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión. (32) El Tribunal de Justicia ha declarado también que corresponde a los Estados miembros determinar plazos, en relación con las normativas nacionales comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, teniendo en cuenta, en particular, la importancia que tengan para los interesados las decisiones que hayan de adoptarse, la complejidad de los procedimientos y la legislación que deba aplicarse, el número de personas a las que puedan afectar y los demás intereses públicos o privados que deban considerarse. (33) Asimismo, el Tribunal de Justicia ha precisado que los plazos deben ser materialmente suficientes para la preparación e interposición de un recurso efectivo. (34)
42. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado también en asuntos relativos a disposiciones transitorias análogas a la controvertida en el litigio principal. Ha señalado que la reducción por parte de los Estados miembros del plazo en que puede reclamarse la devolución de cantidades pagadas cuando se ha infringido el Derecho de la Unión se supedita no solamente a la condición de que el nuevo plazo establecido presente un carácter razonable, sino también de que esa nueva normativa contenga un régimen transitorio que permita a los justiciables disponer de un plazo suficiente, después de la adopción de ésta, para poder presentar las solicitudes de devolución que podían presentar al amparo de la anterior normativa. (35)
43. Por último, según reiterada jurisprudencia, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación del Derecho interno, tarea que incumbe exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que, en este caso concreto, habrá de determinar si las disposiciones de la normativa nacional pertinente satisfacen las exigencias de equivalencia y efectividad. (36) No obstante, el Tribunal de Justicia, al pronunciarse en el marco de una remisión prejudicial, puede aportar en su caso precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su apreciación. (37)
44. Una vez expuesto brevemente el contexto jurisprudencial general de los principios de equivalencia y de efectividad, tal como se aplican a los diferentes tipos de plazos, paso ahora a analizar las particularidades del plazo controvertido en el litigio principal, para verificar a continuación si cumple con los mencionados principios del Derecho de la Unión.
3. Análisis de las particularidades del plazo controvertido en el litigio principal
45. El plazo que es objeto del litigio principal se caracteriza por dos rasgos esenciales: por un lado, su duración, de un mes; por otro, su punto de partida, que se fija en el día siguiente al de la publicación de la Ley 1/2003 en el Boletín Oficial del Estado (en lo sucesivo, «BOE»).
a) Duración del plazo
46. Soy de la opinión de que un plazo procesal de un mes es suficiente para plantear oposición a una ejecución hipotecaria. Considero que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirma esta postura. El Tribunal de Justicia ha admitido con frecuencia plazos procesales más cortos, concretamente de catorce y de quince días. De este modo, para el reconocimiento del estatuto de refugiado en el marco de un procedimiento acelerado, el Tribunal de Justicia ha considerado suficiente un plazo de quince días para la preparación e interposición de un recurso efectivo. (38) Asimismo, el Tribunal de Justicia ha estimado razonable un plazo de catorce días para la impugnación de una sanción administrativa por falta de publicidad de los documentos contables de una sociedad mercantil. (39)
47. Por consiguiente, estimo que una duración de un mes no suscita, en cuanto tal, ninguna dificultad desde el punto de vista de la conformidad de la disposición transitoria cuarta con los principios de equivalencia y de efectividad.
48. Sin embargo, queda por examinar el momento en que empieza a correr el plazo.
b) Punto de partida del plazo
49. El apartado 2, párrafo segundo, de la disposición transitoria cuarta establece que el plazo de que se trata en el litigio principal comienza a correr a partir del día siguiente al de la entrada en vigor de la Ley 1/2013. A este respecto, la disposición final cuarta de la misma Ley prevé que ésta entrará en vigor el mismo día de su publicación en el BOE. Además, el apartado 4 de la disposición transitoria cuarta precisa que esta publicación «tendrá el carácter de comunicación plena y válida a los efectos de notificación y cómputo de los plazos previstos en los apartados 2 y 3 de [esta disposición transitoria], no siendo necesario en ningún caso dictar resolución expresa al efecto».
50. En otras palabras, esto significa que el legislador español ha equiparado la publicación de la Ley 1/2013 en el BOE a una notificación de carácter procesal.
51. Debe subrayarse que es precisamente el hecho de que el plazo controvertido en el litigio principal comience a correr a partir del día siguiente al de la publicación de la Ley 1/2013 en el BOE, sin haber sido notificado a las partes demandadas en dicho litigio, lo que plantea problemas en este caso a la luz de los principios de equivalencia y de efectividad.
i) Observancia del principio de equivalencia
52. BBVA y el Gobierno español consideran que ningún dato permite concluir que el plazo en cuestión sea menos favorable que otros plazos similares de Derecho español. Por un lado, BBVA se refiere al plazo para interponer el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional por la violación de derechos fundamentales con origen inmediato y directo en actos de los órganos jurisdiccionales. Este plazo empieza a contar desde la notificación de la resolución judicial. Por otro lado, el Gobierno español compara el plazo controvertido en el litigio principal con otros plazos procesales de Derecho español, como la contestación a una demanda en un juicio declarativo ordinario, que comienza a correr a partir de la notificación de la demanda. (40) Por su parte, la Comisión señala que el plazo controvertido en el litigio principal tiene la finalidad expresa de permitir la protección transitoria, en el paso de la ley antigua a la ley nueva, de los derechos conferidos a los consumidores por la Directiva 93/13. Estima que, por lo tanto, no se prevén condiciones menos favorables para los derechos basados en el ordenamiento de la Unión.
53. No encuentro convincentes estos argumentos. Los plazos mencionados por BBVA y por el Gobierno español no me parecen análogos al plazo controvertido en el litigio principal. No obstante, aun cuando tenga dudas sobre la conformidad con el principio de equivalencia del plazo de que se trata, no me resulta fácil identificar plazos procesales comparables que pudieran llevarme a la certidumbre de que la disposición transitoria cuarta, fundada en el Derecho de la Unión, es menos favorable que otras disposiciones similares adoptadas en Derecho español para garantizar la salvaguardia de derechos análogos de los justiciables, verificación que queda a cargo del órgano jurisdiccional nacional.
ii) Observancia del principio de efectividad
54. Como expongo en los puntos siguientes, hay varios datos que me llevan a considerar, en cambio, que el plazo controvertido en el litigio principal imposibilitó o dificultó en exceso el ejercicio de los derechos conferidos por la Directiva 93/13.
55. En primer lugar, se desprende de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia que en el Derecho procesal español no es corriente que un plazo procesal comience a correr a partir de la fecha de publicación en el BOE, salvo cuando se trata del recurso inicial contra un acto de alcance general. (41) La Comisión señala que lo normal, para los actos procesales de un procedimiento en curso, es que los plazos corran desde que se reciben las distintas notificaciones que envía el tribunal competente, lo que garantiza que el interesado o sus representantes legales tengan plena utilización de los plazos. (42)
56. Asimismo, debe subrayarse que los plazos procesales analizados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia se diferencian del plazo transitorio controvertido en el litigio principal en la medida en que comienzan a correr a partir de una notificación procesal concreta. (43) Esto implica que, una vez recibida la notificación de la que son destinatarios, los justiciables o sus representantes legales disponen plenamente del plazo para preparar su defensa y actuar. En cambio, el plazo controvertido en el litigio principal comienza a correr a partir del día siguiente al de la publicación de la Ley 1/2013, lo que no garantiza la plena disponibilidad del plazo, que depende del conocimiento efectivo por los interesados de la existencia de la disposición transitoria cuarta.
57. A este respecto, debe observarse que el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado en contra de un plazo de caducidad en relación con determinadas medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, (44) por cuanto dicho plazo empezaba a correr, no desde que se recibía la carta de despido, sino desde que se depositaba en correos. Por consiguiente, podían pasar varios días de los contabilizados dentro del plazo sin que la mujer embarazada pudiera comenzar a buscar asesoramiento eficaz y ejercitar sus derechos en vía jurisdiccional. (45)
58. Me parece, por tanto, evidente que el plazo controvertido en el litigio principal ha podido tener la consecuencia de que una gran parte del plazo, cuando no todo —como es el caso del litigio principal—, puede haber transcurrido sin que los consumidores hayan podido procurarse un asesoramiento eficaz ni ejercitar las acciones necesarias para la salvaguardia de sus derechos.
59. En segundo lugar, se desprende también de los autos que en el ordenamiento jurídico español es necesaria la intervención de un abogado y de un procurador para plantear oposición al despacho de ejecución. (46) La Comisión señala, no obstante, que la gran mayoría de las ejecuciones hipotecarias se tramitan sin que la parte ejecutada se persone ni formule oposición. La situación de precariedad económica en que se encuentra esa parte, la dificultad de oponerse a la ejecución y el coste del procedimiento de ejecución juegan en contra de los consumidores, que renuncian normalmente a personarse en el procedimiento. (47) En este contexto, considero innegable que, en líneas generales, los consumidores afectados corrían un riesgo muy significativo de no poder formular oposición a la ejecución hipotecaria. A mi juicio, este riesgo se debe bien a los costes potencialmente disuasorios de la oposición (obligación de contar con un abogado y un procurador), bien al desconocimiento de los consumidores acerca de sus derechos, por no tener noticia de la publicación de la Ley 1/2013 y de la disposición transitoria cuarta (48) o, en caso de tenerla, por haber llegado ésta a su conocimiento tardíamente, una vez iniciado el plazo extraordinario.
60. A este respecto, cabe recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que una situación caracterizada por una gran incertidumbre jurídica puede constituir una vulneración del principio de efectividad, subrayando la necesidad de que puedan determinarse los plazos con un grado de certidumbre razonable. (49) Ahora bien, en el litigio principal, el plazo transitorio comenzó a correr a partir del día siguiente al de la publicación de la Ley 1/2013 en el BOE, con la consecuencia, como he señalado en los puntos 58 a 60 de las presentes conclusiones, de un grado muy elevado de incertidumbre jurídica para las partes demandadas del litigio principal, que me parece inadmisible en un ámbito como el de la protección de los consumidores. A mi juicio, el plazo no era adecuado para la preparación e interposición de un recurso efectivo.
61. Por último, como he recordado en el punto 41 de las presentes conclusiones, corresponde a los Estados miembros determinar plazos, en relación con las normativas nacionales comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, teniendo en cuenta, en particular, la importancia que tengan para los interesados las decisiones que hayan de adoptarse, la complejidad de los procedimientos y de la legislación que deba aplicarse, el número de personas a las que puedan afectar y los demás intereses públicos o privados que deban considerarse. (50)
62. Por lo que respecta, en primer lugar, a la importancia que tengan para los interesados las decisiones que hayan de adoptarse, considero evidente que para los consumidores afectados la importancia de estas decisiones, que pueden suponer la pérdida irreversible de sus bienes inmuebles, es particularmente elevada. (51)
63. En segundo lugar, en lo que atañe a la complejidad de los procedimientos y de la legislación que debe aplicarse, resulta también evidente que la articulación entre el procedimiento de ejecución, el procedimiento declarativo y la normativa hipotecaria da lugar a un marco jurídico muy complejo, en especial para los consumidores.
64. En tercer lugar, en cuanto al número de personas que puedan resultar afectadas por la disposición transitoria cuarta, de las observaciones presentadas por las partes demandadas en el litigio principal y por la Comisión se desprende que, en la fecha en que entró en vigor la Ley 1/2013, los procedimientos de ejecución pendientes eran cientos de miles. La Comisión, citando cifras procedentes de un informe del Consejo General del Poder Judicial, subraya que en 2013 se iniciaron 82 680 ejecuciones hipotecarias. (52)
65. Teniendo en cuenta estos datos, ¿puede aún considerarse que el plazo controvertido en el litigio principal sea razonable? Lo dudo.
66. En mi opinión, en el contexto procesal examinado resultaba indispensable, para que los consumidores pudieran ejercitar adecuada y eficazmente los derechos que les confiere la Directiva 93/13, que el legislador español estableciera un plazo razonable que les permitiera oponerse a la ejecución y conseguir así que cesara el uso de cláusulas abusivas. Considero que la disposición transitoria cuarta no ha alcanzado este objetivo.
67. Por lo tanto, se impone la conclusión de que es precisamente el hecho de que el plazo controvertido en el litigio principal comenzara a correr desde el día siguiente al de la publicación de la Ley 1/2013 lo que excluye que pueda considerarse razonable y de que este plazo dificultó en exceso el ejercicio efectivo de los derechos conferidos por la Directiva 93/13.
4. Consideraciones finales
68. Creo conveniente recordar, en primer lugar, que el sistema de protección establecido por la Directiva 93/13 se basa en la idea de que el consumidor se halla en situación de inferioridad respecto al profesional, en lo referente tanto a la capacidad de negociación como al nivel de información. (53)
69. Con el fin de garantizar la protección a que aspira la Directiva 93/13, el Tribunal de Justicia ha señalado en varias ocasiones que la situación de desequilibrio existente entre el consumidor y el profesional sólo puede compensarse mediante una intervención positiva, ajena a las partes del contrato. (54) Esta intervención positiva incluye, en particular, el control de oficio por parte del juez competente sobre la existencia o inexistencia de cláusulas abusivas.
70. En el marco del procedimiento español de ejecución hipotecaria, no existía este control antes de que se dictara la sentencia Aziz. (55) Como se desprende de los puntos 31 y 32 de las presentes conclusiones, a raíz de dicha sentencia, el juez quedó habilitado para apreciar de oficio la existencia de tales cláusulas. (56) Sin embargo, si bien este control de oficio es necesario, no basta para proteger de manera completa y eficaz los derechos conferidos a los consumidores por la Directiva 93/13. Por consiguiente, al igual que la Comisión, opino que una intervención positiva y ajena a las partes del contrato debe también incluir plazos suficientes que permitan a los consumidores invocar sus derechos de manera eficaz.
71. Cabe observar asimismo que, en el ámbito del Derecho de los consumidores, los principios de equivalencia y de efectividad, en cuanto límites a la autonomía procesal de los Estados miembros, son particularmente importantes, de modo que el Tribunal de Justicia debe velar por su estricto cumplimiento.
72. Por último, me parece evidente que una disposición transitoria que impone a los consumidores un plazo preclusivo extraordinario que comienza a correr a partir del día siguiente al de la publicación de una ley en el boletín oficial del Estado miembro en cuestión no cumple con la obligación de poner en conocimiento de los consumidores la posibilidad de formular oposición sobre la base del carácter abusivo de cláusulas contractuales que constituyan el fundamento de la ejecución. Estimo esencial que se informe personalmente a los consumidores del plazo de que disponen para procurarse asesoramiento eficaz y ejercitar las acciones necesarias para la salvaguardia de los derechos que les confiere la Directiva 93/13. (57) A este respecto, viene al caso recordar que en el ámbito de la protección de los consumidores la regla ignorantia iuris nocet no puede aplicarse o, al menos, sólo admite una aplicación matizada. (58)
73. Todas estas consideraciones abogan en favor de un plazo que debería notificarse personalmente a los interesados. En otras palabras, debería subsanarse la falta de notificación a las partes por el mismo expediente que se utiliza en Derecho nacional para notificar a las partes ejecutadas la existencia del procedimiento de ejecución. Por consiguiente, en línea con lo alegado por la Comisión, considero que el legislador español debería haber previsto que se notificase a todas las partes demandadas en procedimientos de ejecución la posibilidad de formular un incidente extraordinario de oposición en el plazo de un mes a partir de dicha notificación. Podría haberse contado para ello con los jueces que conociesen de tales procedimientos, que hubieran podido efectuar la notificación a través de los representantes legales de las partes o directamente en el domicilio de éstas, cuando no se hubieran personado en el procedimiento de ejecución hipotecaria.
74. En virtud de lo anteriormente expuesto, considero que, a la luz del principio de efectividad, los artículos 6 y 7 de la Directiva 93/13 se oponen a una disposición nacional transitoria, como la controvertida en el litigio principal, que impone a los consumidores un plazo preclusivo de un mes, a contar desde el día siguiente al de la publicación de la ley de la que forme parte dicha disposición, para formular oposición sobre la base del carácter abusivo de cláusulas contractuales en el marco de un procedimiento de ejecución hipotecaria en curso.
V. Conclusión
75. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Martorell:
«A la luz del principio de efectividad, los artículos 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, se oponen a una disposición nacional transitoria, como la controvertida en el litigio principal, que impone a los consumidores un plazo preclusivo de un mes, a contar desde el día siguiente al de la publicación de la ley de la que forme parte dicha disposición, para formular oposición sobre la base del carácter abusivo de cláusulas contractuales en el marco de un procedimiento de ejecución hipotecaria en curso.»