CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 15 de septiembre de 2016 (1)
Asuntos acumulados C‑508/15 y C‑509/15
Sidika Ucar
contra
Land Berlin (asunto C‑508/15)
y
Recep Kilic
contra
Land Berlin (asunto C‑509/15)
[Peticiones de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Turquía — Derecho de residencia de los miembros de la familia de un trabajador turco que forma parte del mercado legal de trabajo de un Estado miembro — Requisitos — Necesidad del reagrupante de formar parte del mercado legal durante los tres primeros años de residencia del miembro de la familia»
1. Mediante las dos presentes peticiones de decisión prejudicial, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania) pregunta al Tribunal de Justicia sobre los requisitos que deben reunirse para conceder a los miembros de la familia de un trabajador turco que reside en el territorio de un Estado miembro de la Unión Europea el derecho a ejercer una actividad por cuenta ajena. Estos requisitos se establecen en el artículo 7 de la Decisión n.o 1/80, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la asociación (en lo sucesivo, «Decisión n.o 1/80»), adoptada por el Consejo de Asociación instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara (Turquía), el 12 de septiembre de 1963, por la República de Turquía, por una parte, y los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de ésta mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (2) (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación CEE‑Turquía»).
I. Marco jurídico
A. Decisión n.o 1/80
2. El artículo 6, apartado 1, de la Decisión n.o 1/80 tiene el siguiente tenor:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7 en relación con el libre acceso al empleo de los miembros de su familia, el trabajador turco que forme parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro:
– tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de un año de trabajo legal, a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario si dispone de un empleo;
– tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de tres años de trabajo legal y sin perjuicio de la preferencia que debe concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar, para desempeñar la misma profesión en una empresa de su elección, otra oferta realizada en condiciones normales y registrada en los servicios de empleo de este Estado miembro;
– tendrá derecho, en dicho Estado miembro después de cuatro años de trabajo legal, al libre acceso a cualquier actividad laboral por cuenta ajena que elija.»
3. El artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 se refiere a los derechos reconocidos a los familiares de un trabajador turco que forme parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro y que hayan sido autorizados a reunirse con él. Éste prevé que dichos miembros «tendrán derecho, sin perjuicio de la preferencia que debe concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar cualquier oferta de empleo, siempre que hayan residido legalmente en el Estado miembro durante por lo menos tres años [y] podrán acceder libremente a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección, cuando hayan residido legalmente en el Estado miembro de que se trate durante por lo menos cinco años».
4. El artículo 14, apartado 1, de la Decisión n.o 1/80 dispone que «las disposiciones de la presente Sección se aplicarán sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas».
B. Derecho alemán
5. Los elementos pertinentes para los presentes asuntos figuran en la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwebstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley sobre residencia, trabajo e integración de los extranjeros en el territorio federal; en lo sucesivo, «AufenthG»). (3)
6. El artículo 4, apartado 5, de la AufenthG establece que «todo extranjero que pueda acceder al derecho de residencia en virtud del Acuerdo de Asociación CEE/Turquía está obligado a acreditar la existencia de tal derecho mediante la titularidad de un permiso de residencia, siempre que no disponga de un permiso de establecimiento ni de un permiso de residencia permanente en la Unión Europea. El permiso de residencia se expedirá a solicitud del interesado».
7. El artículo 53 de la AufenthG tiene el siguiente tenor:
«Se expulsará al extranjero cuando:
1. haya sido condenado mediante sentencia firme, por uno o varios delitos dolosos, a una pena privativa de libertad o a una medida especial para menores de al menos tres años; haya sido condenado mediante sentencia firme, por delitos dolosos, a varias penas privativas de libertad o medidas especiales para menores con una duración total de al menos tres años durante un período de cinco años, o cuando, en el caso de la última condena mediante sentencia firme, se haya ordenado su ingreso en prisión[;]
2. haya sido condenado mediante sentencia firme a una medida especial para menores de al menos dos años o a una pena privativa de libertad por un delito doloso con arreglo a la Ley de estupefacientes [...] y la ejecución de la condena no haya sido objeto de suspensión condicional.»
8. El artículo 55 de la AufenthG dispone que «podrá expulsarse a un extranjero cuando su residencia menoscabe la seguridad y el orden público o cualquier otro interés esencial de [Alemania]» (4) y, en particular, cuando «haya infringido, no sólo con carácter aislado o de escasa importancia, disposiciones legales o bien decisiones o resoluciones judiciales o administrativas [...]». (5)
II. Litigios principales, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
A. Asunto C‑508/15
9. La Sra. Sidika Ucar es una ciudadana turca que se casó con el Sr. Ucar en 1977. La pareja tuvo cuatro hijos antes de divorciarse en 1991. Ese mismo año, el Sr. Ucar abandonó Turquía, donde residía con su familia, se trasladó a Alemania y contrajo matrimonio con una ciudadana alemana. En 1996, las autoridades nacionales concedieron al Sr. Ucar un permiso de residencia permanente. En 1999 se disolvió el segundo matrimonio del Sr. Ucar. En septiembre de 2000, la Sra. Ucar volvió a casarse con el Sr. Ucar. En noviembre de 2001, la Sra. Ucar entró en territorio alemán con el menor de sus hijos, provista de un visado concedido para la reagrupación familiar con su esposo por el Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (Servicio de extranjería del Land de Berlín, Alemania; en lo sucesivo, «Servicio de extranjería») y de un permiso de residencia por matrimonio válido hasta el 26 de noviembre de 2002.
10. En lo referente a la situación profesional del Sr. Ucar, éste trabajó desde mayo de 2000 hasta finales de 2001 como panadero por cuenta ajena. A comienzos de 2002, inició una actividad por cuenta propia como panadero, a la que puso fin en octubre de 2005 para retomar una actividad por cuenta ajena en el mismo sector hasta diciembre de 2011.
11. El permiso de residencia de la Sra. Ucar se renovó el 28 de noviembre de 2002 por dos años. El 29 de noviembre de 2004 fue renovado otra vez por dos años. Para conceder estas dos renovaciones, el Servicio de extranjería comprobó que la manutención de la Sra. Ucar estuviera garantizada por los ingresos obtenidos por su marido con su actividad profesional.
12. El 21 de noviembre de 2006, el Servicio de extranjería concedió a la Sra. Ucar un permiso de residencia para la reagrupación familiar, teniendo en cuenta que el Sr. Ucar había vuelto a ejercer una actividad por cuenta ajena. Dicho permiso fue renovado en varias ocasiones y, por última vez, el 12 de diciembre de 2013.
13. El 16 de agosto de 2013, la Sra. Ucar solicitó al Servicio de extranjería un permiso de residencia con arreglo al artículo 4, apartado 5, de la AufenthG, que acreditase la existencia de un derecho de residencia con arreglo al Acuerdo de Asociación CEE–Turquía, alegando que reunía los requisitos previstos en el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, atendiendo, en particular, a la circunstancia de que su esposo había ejercido una actividad por cuenta ajena de forma continuada desde noviembre de 2005.
14. Mediante resolución de 6 de mayo de 2014, el Servicio de extranjería denegó su solicitud y la renovación de su permiso de residencia. Por una parte, consideró que la manutención de la Sra. Ucar ya no estaba garantizada. Por otra parte, estimó también que la Sra. Ucar no disfrutaba de ningún derecho adquirido en virtud del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, ya que el Sr. Ucar no cumplía el requisito relativo a la pertenencia al mercado legal de trabajo durante los tres años inmediatamente posteriores a la llegada de su esposa al territorio alemán y a la expedición del primer permiso de residencia que le fue concedido para la reagrupación familiar con su esposo. El hecho de que el Sr. Ucar haya ejercido una actividad por cuenta ajena de forma continuada desde el 1 de noviembre de 2005 hasta diciembre de 2011 no puede generar un derecho respecto a su esposa. Por último, el Servicio de extranjería consideró que la renovación del permiso de residencia de la Sra. Ucar no podía ser asimilada a una autorización de reunirse con el trabajador, en el sentido del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, puesto que esta autorización se refiere necesariamente, según dicho Servicio, a la primera autorización expedida en el momento de la llegada al territorio de un Estado miembro, y no a las autorizaciones posteriores.
15. Rebatiendo estas conclusiones, la Sra. Ucar interpuso un recurso contra la resolución del Servicio de extranjería de 6 de mayo de 2014 ante el órgano jurisdiccional remitente.
16. Así pues, ante una dificultad de interpretación del Derecho de la Unión, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín) decidió suspender el procedimiento y, mediante resolución recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de septiembre de 2015, plantear a éste, en el asunto C‑508/15, las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Ha de interpretarse el artículo 7, apartado 1, primer guion, de la Decisión no 1/80 en el sentido de que también se cumplen los requisitos de hecho cuando el período de tres años de residencia legal del miembro de la familia con el trabajador turco que forma parte del mercado legal de trabajo ha sido precedido por un período durante el cual el reagrupante, tras la reagrupación del miembro de su familia autorizada a efectos de dicha disposición, abandonó el mercado legal de trabajo del Estado miembro?
2) ¿Ha de interpretarse el artículo 7, apartado 1, de la Decisión no 1/80 en el sentido de que la renovación de un título de residencia debe considerarse como una autorización de reagrupación con un trabajador turco que forma parte del mercado legal de trabajo, a efectos de dicha disposición, cuando el miembro de la familia, tras su reagrupación autorizada a efectos de dicha disposición, ha convivido ininterrumpidamente con el trabajador turco, pero éste, tras haber abandonado el mercado legal de trabajo del Estado miembro, no vuelve a formar parte del mismo hasta el momento de la renovación del título?»
B. Asunto C‑509/15
17. El Sr. Recep Kilic nació en Turquía en 1993, durante unas vacaciones de sus padres, residentes alemanes, en su país de origen. El Sr. Kilic entró en Alemania el 16 de abril de 1994. Ninguno de sus padres ejercía una actividad profesional en aquel momento.
18. Sus padres se divorciaron en mayo de 1996, y el Sr. Kilic quedó a cargo exclusivamente de su madre, que comenzó a ejercer una actividad por cuenta ajena el 30 de junio de 1998, que mantuvo de forma casi ininterrumpida hasta abril de 2003, fecha en la que disfrutó de un permiso por maternidad y posteriormente de un permiso parental.
19. El 5 de mayo de 1997, momento en que, con arreglo al Derecho alemán, se introdujo una obligación de disponer de un permiso de residencia, el Sr. Kilic obtuvo dicho permiso por una validez de dos años. En 1999, a raíz de la presentación de un certificado del empleador de la madre del Sr. Kilic y a pesar de que ésta percibía una ayuda social, el permiso de residencia del Sr. Kilic se renovó por un año. Posteriormente, dicho permiso fue objeto de sucesivas renovaciones hasta el 10 de noviembre de 2011, fecha desde la que el Sr. Kilic sólo ha disfrutado de permisos provisionales.
20. El Sr. Kilic, que se encontraba en situación de fracaso escolar, ha sido objeto de varios procedimientos penales, así como condenado a penas de prisión, la última vez el 11 de junio de 2013, cuando se le impuso una medida especial para menores de tres años y tres meses de prisión por tráfico ilegal de estupefacientes con pertenencia a banda organizada. Salió de prisión el 27 de mayo de 2015.
21. El 24 de julio de 2014, el Servicio de extranjería denegó su solicitud de renovación del permiso de residencia y ordenó su expulsión con arreglo a los artículos 53, puntos 1 y 2, y 55, de la AufenthG. Por una parte, consideró que el Sr. Kilic no podía invocar ningún derecho basado en el Acuerdo de Asociación CEE–Turquía ni en el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 porque sus padres no habían cumplido el requisito de pertenencia al mercado legal de trabajo de forma ininterrumpida durante los tres años posteriores a la entrada legal del Sr. Kilic en el territorio alemán. Por otra parte, consideró que, atendiendo a la cantidad y a la gravedad de las infracciones penales ya cometidas, a la probabilidad de reincidencia y a la amenaza para la seguridad y el orden público que suponía, el Sr. Kilic debía ser expulsado a Turquía. Esta ponderación de los intereses en juego le llevó a la conclusión de que, en tales circunstancias, los vínculos personales estrechos que el Sr. Kilic mantenía con el territorio alemán debían ser relegados a un segundo plano.
22. El 1 de septiembre de 2014, el Sr. Kilic interpuso un recurso contra esta resolución ante el órgano jurisdiccional remitente. Alega que debe reconocérsele un derecho de residencia con arreglo al artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, puesto que su madre había ejercido una actividad por cuenta ajena de forma continuada durante casi cinco años. Asimismo, afirma poder acogerse a la protección particular contra la expulsión que el artículo 14 de esta misma Decisión ofrece a los nacionales turcos.
23. Mediante resolución separada recibida el mismo día en la Secretaría del Tribunal de Justicia, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín) planteó, en el marco del asunto C‑509/15, una sola cuestión al Tribunal de Justicia, que tiene el siguiente tenor:
«¿Puede entenderse como autorización de reagrupación a efectos del artículo 7 de la Decisión no 1/80 el hecho de que, tras haberse concedido a un miembro de la familia una autorización de reagrupación familiar con reagrupantes que no formaban parte del mercado de trabajo, se renueve el permiso de residencia del miembro de la familia en un momento en que el reagrupante con quien convive habitualmente ese miembro de la familia tenga un trabajo por cuenta ajena?»
C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24. Mediante resolución de 27 de octubre de 2015, los asuntos C‑508/15 y C‑509/15 fueron acumulados a efectos de la fase escrita, oral y de la sentencia.
25. Únicamente han presentado observaciones escritas la Sra. Ucar, el Servicio de extranjería y la Comisión Europea.
III. Análisis jurídico
A. Observaciones preliminares
26. Cabe recordar que la Decisión n.o 1/80 prevé que un trabajador turco que forme parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro tendrá derecho a la renovación de su permiso de trabajo, después de un año de trabajo legal, si trabaja en la misma empresa. Después de tres años de empleo, tendrá derecho a aceptar otras ofertas de empleo en la misma profesión realizadas por otras empresas. Después de cuatro años de empleo legal, dicho trabajador podrá acceder libremente a cualquier actividad por cuenta ajena en ese Estado miembro. En lo que atañe a los derechos adquiridos en virtud del artículo 6 de la Decisión n.o 1/80, se establece asimismo que «los permisos anuales y las ausencias por razón de maternidad, de accidente de trabajo o de enfermedad de corta duración se asimilarán a los períodos de empleo legal». (6) En cuanto a los períodos de desempleo involuntario y a las ausencias por razón de enfermedad de larga duración, «si bien no se asimilan a períodos de empleo legal, no menoscabarán los derechos adquiridos en virtud del período anterior de empleo». (7)
27. Al mismo tiempo que los derechos de acceso al mercado del trabajador turco que ha entrado legalmente en el territorio de un Estado miembro se consolidan, tal consolidación va a tener como consecuencia favorecer la situación de los miembros de la familia de dicho trabajador. Si han sido autorizados a reunirse con este trabajador en el territorio del Estado miembro de acogida, los miembros de su familia adquieren el derecho a aceptar cualquier oferta de empleo, siempre que lleven residiendo legalmente en el Estado miembro al menos tres años. Después de cinco años de residencia legal, los miembros de la familia podrán acceder libremente a cualquier actividad por cuenta ajena. A este respecto, es irrelevante que dichos miembros hayan manifestado o no la intención de ejercer una actividad por cuenta ajena efectiva. (8)
28. Por lo que respecta a la cuestión del acceso del trabajador turco y de los miembros de su familia al mercado de trabajo de un Estado miembro, el Tribunal de Justicia ha declarado que debe reconocerse necesariamente un derecho de residencia como corolario al acceso a dicho mercado. Poder aceptar de manera eficaz una oferta de empleo o disfrutar de la libertad de acceder a cualquier actividad por cuenta ajena precisa, evidentemente, poder residir en el territorio del Estado miembro en que se realiza la actividad en cuestión o en que se presenta la oferta. (9)
29. Pues bien, la cuestión que se plantea en las presentes remisiones prejudiciales es sin lugar a dudas la de la residencia de la Sra. Ucar y del Sr. Kilic. Si han adquirido el derecho de acceder al mercado de trabajo en Alemania con arreglo al artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, el Servicio de extranjería deberá reconocerles un derecho de residencia ya no sólo basado en las disposiciones de Derecho nacional, sino en dicha Decisión. La dificultad reside en el hecho de que el trabajador turco con el que se han reunido no tenía o no ha mantenido la condición de trabajador que forma parte del mercado legal de trabajo en los tres años inmediatamente posteriores a su llegada a Alemania. Con arreglo a la interpretación que defienden las autoridades alemanas de la Decisión n.o 1/80 y del Acuerdo de Asociación CEE–Turquía, la Sra. Ucar sólo habría podido adquirir derechos con arreglo al artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 si su esposo hubiera ejercido una actividad por cuenta ajena legal y continuada desde noviembre de 2001 —fecha en la que la Sra. Ucar entró en Alemania— hasta noviembre de 2004. Asimismo, el Sr. Kilic sólo habría adquirido tales derechos si su madre hubiera ejercido dicha actividad desde abril de 1994 —fecha en la que el Sr. Kilic llegó al territorio alemán— hasta abril de 1997. Éste es el objeto de la primera cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia en el asunto C‑508/15. (10)
30. Por otra parte, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia confirme la interpretación defendida por el Servicio de extranjería y que los derechos resultantes del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 nazcan únicamente en caso de que el trabajador turco con el que el miembro de su familia se haya reunido en el territorio del Estado miembro de acogida forme parte, a partir de la llegada de dicho miembro y durante el período de tiempo necesario para la constitución de tales derechos, del mercado legal de trabajo, el órgano jurisdiccional remitente pregunta además al Tribunal de Justicia si es posible asimilar la resolución por la que se concede la renovación del permiso de residencia a dicho miembro a la decisión inicial de autorización de reagrupación familiar, de modo que el período durante el que el trabajador turco deba formar parte del mercado legal de trabajo pueda correr también válidamente a partir de la fecha de la decisión de renovación, y no sólo a partir de la fecha de la primera entrada del miembro de la familia en el territorio del Estado miembro de acogida. Éste es el objeto de la segunda cuestión planteada en el marco del asunto C‑508/15 y de la única cuestión del asunto C‑509/15. No obstante, habida cuenta de la respuesta a la primera cuestión del asunto C‑508/15 que voy a proponer al Tribunal de Justicia, me limitaré a abordar esta problemática con carácter eminentemente subsidiario.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial, planteada en el asunto C‑508/15
31. Mediante la primera cuestión prejudicial, planteada en el asunto C‑508/15, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia al Tribunal de Justicia si el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 debe interpretarse en el sentido de que esta disposición otorga un derecho de residencia al familiar de un trabajador turco instalado en Alemania cuando dicho trabajador forme parte del mercado legal de trabajo por un período ininterrumpido de tres años y cuando, durante este período, el familiar haya convivido con dicho trabajador, sin que se oponga a ello el hecho de que el cumplimiento de tal período no haya sido inmediatamente posterior a la entrada del miembro de la familia en cuestión en el territorio alemán.
32. Para responder a esta cuestión, es necesario volver momentáneamente a las consideraciones generales formuladas por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa al artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 antes de prestar atención, en particular, al concepto de pertenencia al mercado legal de trabajo.
1. Artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
33. Es jurisprudencia reiterada que el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 tiene efecto directo, de forma que los nacionales turcos a los que se aplica dicha disposición tienen derecho a invocarla directamente ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros para impedir la aplicación de las normas de Derecho interno que se opongan a ésta. (11) Este artículo forma parte, además, de las disposiciones sociales de la Decisión n.o 1/80, que constituye una etapa más hacia la realización de la libre circulación de los trabajadores que se inspiran en los artículos 45 TFUE a 47 TFUE, de modo que los principios admitidos en el marco de estos últimos artículos deben aplicarse, en la medida de lo posible, a los nacionales turcos que puedan acogerse a los derechos reconocidos por esta Decisión. (12)
34. El Tribunal de Justicia ha declarado, además, que el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 establece un «sistema de adquisición progresiva de derechos» que persigue un doble objetivo. (13) De este modo, el Tribunal de Justicia ha considerado que «en un primer momento, antes de que expire el plazo inicial de tres años, dicha disposición pretende autorizar la presencia de los miembros de la familia del trabajador migrante junto a él, para favorecer de este modo, mediante la reagrupación familiar, el empleo y la permanencia del trabajador turco ya legalmente integrado en el Estado miembro de acogida […]. Posteriormente, la misma disposición persigue reforzar la inserción permanente de la familia del trabajador migrante turco en el Estado miembro de acogida, al otorgar al miembro de la familia interesado, después de tres años de residencia legal, la posibilidad de que sea él quien acceda al mercado laboral. La finalidad esencial que se persigue con ello es consolidar la posición de dicho miembro de la familia que, en ese momento, ya se encuentra legalmente integrado en el Estado miembro de acogida, dándole los medios para ganarse su propia vida en el Estado en cuestión y para que se constituya así en el mismo una situación autónoma respecto a la del trabajador migrante». (14) Por consiguiente, interpretado a la luz del objetivo general perseguido por la Decisión n.o 1/80, «el sistema establecido en particular por el artículo 7, párrafo primero, de la [Decisión n.o 1/80] pretende, por tanto, crear unas condiciones favorables a la reagrupación familiar». (15)
35. En cuanto al margen de flexibilidad de que disponen los Estados miembros, aunque, según reiterada jurisprudencia, éstos siguen siendo competentes para regular tanto la primera entrada en su territorio de los ciudadanos turcos como las condiciones en las éstos que pueden acceder, por primera vez, al mercado de trabajo, (16) cuando tales ciudadanos cumplen los requisitos previstos en una de las disposiciones de la Decisión n.o 1/80 y disfrutan, por ello, de los derechos que ésta les confiere, estos mismos Estados miembros no están autorizados a adoptar una normativa de diferente naturaleza a la resultante de la Decisión n.o 1/80 o que imponga otros requisitos distintos a los previstos por ésta. (17) Por consiguiente, los Estados miembros no pueden modificar unilateralmente el alcance del sistema de integración progresiva de los nacionales turcos en el Estado miembro de acogida. (18)
36. Se trata, por tanto, de determinar si las autoridades alemanas han modificado unilateralmente el sistema que acabo de mencionar al exigir, a efectos del reconocimiento de los derechos derivados del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, que el trabajador turco con el que se ha reunido, en el territorio de un Estado miembro, el miembro de su familia forme parte del mercado legal de trabajo desde la fecha de llegada de dicho miembro y durante el período de tiempo necesario para la adquisición de los derechos previstos por esta disposición, sin que puedan tomarse en consideración períodos de pertenencia a dicho mercado de una duración equivalente pero cumplidos posteriormente a tal fecha.
2. Pertenencia al mercado legal de trabajo y requisitos para la adquisición de los derechos previstos en el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80
37. ¿Cuáles son los requisitos específicos que debe cumplir un miembro de la familia de un trabajador turco para adquirir derechos con arreglo al artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80? Aunque el Tribunal de Justicia ya ha respondido parcialmente a esta cuestión, no ha adoptado nunca una posición clara respecto del orden en que deben cumplirse dichos requisitos.
38. Antes de abordar la interpretación dada por el Tribunal de Justicia acerca de dichos requisitos, me gustaría señalar que el propio tenor del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 no prevé expresamente nada comparable a lo que exigen las autoridades alemanas. En efecto, de la lectura de este artículo se desprende simplemente la idea de que el familiar de un trabajador turco que forme parte del mercado legal de trabajo de un Estado miembro autorizado a reunirse con ese trabajador tiene derecho en principio a aceptar cualquier oferta de empleo siempre que lleve residiendo legalmente en dicho Estado al menos tres años (artículo 7, párrafo primero, primer guion, de la Decisión n.o 1/80) y que, posteriormente, podrá acceder libremente a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección, siempre que lleve residiendo en dicho Estado miembro al menos cinco años (artículo 7, párrafo primero, segundo guion, de la Decisión n.o 1/80).
39. El Tribunal de Justicia ha interpretado el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 en el sentido de que «la adquisición de los derechos previstos en dicha disposición está supeditada a dos requisitos acumulativos, a saber, por una parte, el hecho de que el interesado debe ser miembro de la familia de un trabajador turco que ya forme parte del mercado legal de trabajo del Estado miembro de acogida y, por otra parte, el hecho de que haya sido autorizado por las instancias competentes de dicho Estado a reunirse con dicho trabajador. Dado que se cumplen los antedichos requisitos, falta comprobar, a efectos de la aplicación del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, si el nacional turco de que se trata reside legalmente desde hace un cierto tiempo en el territorio del Estado miembro de acogida con el trabajador de quien derivan sus derechos». (19)
40. En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia se ha referido por igual al «período inicial» (20) de tres años, al «período» (21) de tres años, a un «determinado período» (22) o incluso al «período de tres años a partir del acceso del miembro de la familia de que se trate al territorio del Estado miembro de acogida». (23) Estos elementos no me parecen decisivos. Por una parte, la referencia al período «inicial» simplemente tiene por objeto diferenciarlo del período posterior de dos años suplementarios que dan derecho, con arreglo al artículo 7, párrafo primero, segundo guion, de la Decisión n.o 1/80, al libre acceso a cualquier actividad laboral por cuenta ajena al miembro de la familia de un trabajador turco que forme parte del mercado legal de trabajo de un Estado miembro. Por otra parte, la precisión formulada en la sentencia Pehlivan (24) es totalmente excepcional y se efectuó en un asunto en el que no existía ningún problema de orden cronológico como el que se plantea en el presente asunto. (25)
41. Con respecto a la Sra. Ucar y al Sr. Kilic, consta que estos últimos cumplen los requisitos tradicionalmente establecidos por el Tribunal de Justicia para que se les reconozca que pueden disfrutar de los derechos que reconoce el artículo 7 de la Decisión n.o 1/80. Ambos son familiares de un trabajador turco y han sido autorizados legalmente a reunirse con éste en el territorio del Estado miembro de acogida. Asimismo, consta que ambos cumplen el requisito relativo a la convivencia efectiva en el hogar del trabajador. (26)
42. Por último, la jurisprudencia exige que el trabajador turco con el que se hayan reunido los miembros de su familia forme parte del mercado legal de trabajo del Estado miembro en el que reside «durante todo el período necesario para que el miembro de la familia adquiera el derecho de acceso al mercado de trabajo» (27) de dicho Estado miembro. La pertenencia al mercado legal de trabajo es un concepto diferente del ejercicio de un empleo legal que figura en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión n.o 1/80. (28) Pues bien, con respecto a esta pertenencia, el Tribunal de Justicia ha declarado que «este concepto designa el conjunto de los trabajadores que se han atenido a las disposiciones legales y reglamentarias del Estado miembro de acogida y que de este modo tienen derecho a ejercer una actividad profesional en su territorio». (29) Una interrupción temporal de la relación laboral no supone necesariamente que el trabajador turco deje de formar parte del mercado legal de trabajo, al menos durante el período de tiempo que le resulte razonablemente necesario para encontrar otra actividad laboral por cuenta ajena y siempre que dicha ausencia revista carácter provisional. (30) En definitiva, «un trabajador turco sólo queda excluido del mercado legal de trabajo cuando carece objetivamente de posibilidad alguna de reintegrarse en el mercado de trabajo, o cuando ha superado un plazo razonable para encontrar una nueva actividad laboral por cuenta ajena una vez finalizado un período de inactividad temporal». (31)
43. Además, como ha puesto de manifiesto la Comisión, la adquisición de derechos en virtud del artículo 6 de la Decisión n.o 1/80 se admite incluso si la pertenencia al mercado legal de trabajo que exige este artículo no es efectiva desde la llegada del nacional turco en cuestión —que puede incluso que, en ese momento, no tenga aún la condición de trabajador— al territorio del Estado miembro de acogida. (32) Ahora bien, teniendo en cuenta el objetivo perseguido por el artículo 7 de la Decisión n.o 1/80, resultaría poco juicioso imponer, en el marco de su aplicación, un rigor que no tenía razón de ser en el momento de aplicar el artículo 6 de esta Decisión.
44. En lo que respecta a este objetivo, no estoy de acuerdo con el argumento del Servicio de extranjería de que el artículo 7 de la Decisión n.o 1/80 dejaría de guardar coherencia con el objetivo que persigue si hubiera de interpretarse en el sentido de que pueden constituirse derechos basados en él aun cuando el período de pertenencia al mercado legal de trabajo no se cumpla de forma inmediatamente posterior a la llegada del miembro de la familia, dado que, en tal caso, ya no habría que favorecer la reagrupación familiar. En efecto, considero que, a fin de crear condiciones favorables para la reagrupación familiar, el artículo 7 de la Decisión n.o 1/80 no debe interpretarse de forma excesivamente estricta. El hecho de que el trabajador turco en cuestión sólo haya cumplido de forma plena su período de pertenencia al mercado legal de trabajo del Estado miembro de acogida después de la llegada del miembro de la familia que se ha reunido con él no resta pertinencia a la idea de que el empleo y la residencia del trabajador turco ya legalmente integrado resulta más soportable si éste puede reconstituir su núcleo familiar de forma permanente en este Estado miembro.
45. En consecuencia, ha de considerarse que, al exigir a los trabajadores turcos, con el fin de que se reconozcan a los miembros de su familia los derechos previstos en el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, que formen parte del mercado legal de trabajo durante el período necesario para la constitución de tales derechos a partir de la llegada de tales miembros, sin que pueda tenerse en cuenta el cumplimiento posterior de períodos equivalentes de pertenencia al mercado legal de trabajo, las autoridades alemanas han impuesto un requisito que no establece la Decisión n.o 1/80.
46. En la medida en que mi postura se ve respaldada por el hecho de que —recuérdese— la Decisión n.o 1/80 no contiene ninguna disposición expresa contraria, considero por tanto, muy concretamente, que la Sra. Ucar, que ha convivido de forma efectiva con su esposo durante casi catorce años, adquirió derechos en virtud del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 a partir del momento en que el Sr. Ucar, que forma parte del mercado legal de trabajo, ejerció un actividad ininterrumpida de tres años, realizada de forma plenamente conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Decisión n.o 1/80. De este modo, desde noviembre de 2008, la Sra. Ucar disfruta de los derechos resultantes del artículo 7, párrafo primero, primer guion, de la Decisión n.o 1/80 y, desde noviembre de 2010, de los derechos resultantes del artículo 7, párrafo primero, segundo guion, de dicha Decisión. En cuanto al Sr. Kilic, éste adquirió un derecho en virtud del artículo 7, párrafo primero, primer guion, de la Decisión n.o 1/80 a partir del momento en que su madre pasó a formar parte del mercado legal de trabajo durante un período suficiente para generar este derecho, es decir, desde junio de 2001. (33)
47. Las autoridades alemanas consideran que dicha interpretación ampliaría de forma significativa el ámbito de aplicación personal del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80. Ya se mencionó un riesgo análogo, asumido por diversas razones, en el contexto de la sentencia de 19 de julio de 2012, Dülger. (34) Entonces el Tribunal de Justicia recordó que el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 «somete expresamente la reagrupación familiar a la autorización de reunirse con el trabajador migrante turco de acuerdo con las prescripciones de la normativa del Estado miembro de acogida [...] Este requisito [...] obedece a que, en el marco de la Asociación CEE-Turquía, la reagrupación familiar no constituye un derecho para los miembros de la familia del trabajador migrante turco, sino que, al contrario, depende de una decisión de las autoridades nacionales tomada con arreglo exclusivamente al Derecho del Estado miembro de que se trate, sin perjuicio de la exigencia del respeto de los derechos fundamentales [...]». (35) En otras palabras, el hecho de que el Estado miembro de acogida autorice la reagrupación familiar no es suficiente para que el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 pueda desplegar sus efectos. Son, pues, las normativas nacionales las que definen de manera prioritaria el ámbito de aplicación personal de esta disposición.
48. Por todas las razones anteriores, el artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80 debe interpretarse en el sentido de que un miembro de la familia de un trabajador turco autorizado a entrar en el territorio del Estado miembro de acogida para la reagrupación familiar puede, si cumple todos los demás requisitos establecidos en dicho artículo, acogerse a los derechos que esta disposición reconoce cuando el período de tres o cinco años durante el que el trabajador turco con el que se ha reunido debe formar parte del mercado legal de trabajo no es inmediatamente posterior a la llegada de este miembro de la familia al territorio del Estado miembro de acogida.
C. Sobre la segunda cuestión prejudicial, planteada en el asunto C‑508/15 y sobre la única cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑509/15
49. Como ya he expuesto, habida cuenta de la respuesta que propongo que el Tribunal de Justicia dé a la primera cuestión planteada en el asunto C‑508/15, que creo que es, por otra parte, útil para aclarar la situación jurídica del Sr. Kilic, considero que no procede responder a la segunda cuestión del asunto C‑508/15 ni a la única cuestión del asunto C‑509/15.
50. No obstante, desearía recordar al órgano jurisdiccional remitente, que en el asunto C‑509/15 tiene ante sí una orden de expulsión, algunos elementos pertinentes de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 14 de la Decisión n.o 1/80, aunque soy plenamente consciente de que la petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia no se refiere de ningún modo a esta disposición. Sin embargo, las observaciones presentadas por el Servicio de extranjería en el presente asunto se han centrado asimismo en la licitud de la decisión de expulsión dirigida al Sr. Kilic. (36)
51. A todos los efectos pertinentes, es preciso por tanto recordar que, para interpretar la excepción de orden público prevista en el artículo 14, apartado 1, de la Decisión n.o 1/80, procede remitirse a la interpretación dada a esta excepción en materia de libre circulación de trabajadores. (37) El concepto de orden público «requiere, aparte de la perturbación social que constituye toda infracción de la ley, que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad». (38) Dado que la excepción de orden público debe interpretarse de manera restrictiva, «la existencia de una condena penal sólo puede justificar una expulsión en la medida en que las circunstancias que dieron lugar a dicha condena pongan de manifiesto la existencia de un comportamiento personal que constituya una amenaza actual para el orden público». (39) Un nacional turco sólo podrá ser privado «de los derechos que le confiere directamente la Decisión n.o 1/80 mediante la expulsión cuando tal medida esté justificada por la circunstancia de que el comportamiento personal del interesado supone un riesgo concreto de nuevas perturbaciones graves del orden público». (40)
52. En su caso, el órgano jurisdiccional remitente deberá por lo tanto comprobar que estos requisitos se cumplen respecto del Sr. Kilic.
IV. Conclusión
53. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania) del siguiente modo:
«El artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o 1/80, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la asociación, adoptada por el Consejo de Asociación instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, debe interpretarse en el sentido de que un miembro de la familia de un trabajador turco autorizado a entrar en el territorio del Estado miembro de acogida para la reagrupación familiar puede, si cumple todos los demás requisitos establecidos en dicho artículo, acogerse a los derechos que esta disposición reconoce cuando el período de tres o cinco años durante el que el trabajador turco con el que se ha reunido debe formar parte del mercado legal de trabajo no es inmediatamente posterior a la llegada de este miembro de la familia al territorio del Estado miembro de acogida.»