DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
8 janvier 2015 (*)
« Aides d’État – Exploitation d’appareils de loterie vidéo – Octroi par la République hellénique d’une licence exclusive – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen – Difficultés sérieuses – Droits procéduraux des parties intéressées – Obligation de motivation – Droit à une protection juridictionnelle effective – Avantage – Évaluation conjointe des mesures notifiées »
Dans l’affaire T‑58/13,
Club Hotel Loutraki AE, établi à Loutraki (Grèce),
Vivere Entertainment AE, établie à Athènes (Grèce),
Theros International Gaming, Inc., établie à Patra (Grèce),
Elliniko Casino Kerkyras, établi à Athènes,
Casino Rodos, établi à Rhodes (Grèce),
Porto Carras AE, établie à Alimos (Grèce),
Kazino Aigaiou AE, établie à Syros (Grèce),
représentés par Me S. Pappas, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mme M. Afonso et M. P.-J. Loewenthal, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République hellénique, représentée par Mme E.-M. Mamouna et M. K. Boskovits, en qualité d’agents,
et par
Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP), établi à Athènes, représenté initialement par M. K. Fountoukakos-Kyriakakos, solicitor, Mes L. Van den Hende et M. Sánchez Rydelski, avocats, puis par Mes M. Petite et A. Tomtsis, avocats,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C (2012) 6777 final de la Commission, du 3 octobre 2012, relative à l’aide d’État SA 33 988 (2011/N) – Grèce – Modalités d’extension du droit exclusif de l’OPAP pour opérer treize jeux de hasard et octroi d’une licence exclusive portant sur l’exploitation de 35 000 appareils de loterie vidéo pour une période de dix ans,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. M. van der Woude (rapporteur), président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. I. Ulloa Rubio, juges,
greffier : Mme S. Spyropoulos, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 juillet 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Les requérants, le Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE et Kazino Aigaiou AE, sont sept casinos détenteurs d’une licence d’établissement en Grèce qui exploitent, parmi d’autres jeux de hasard, des machines à sous.
2 Le 1er décembre 2011, les autorités grecques ont notifié à la Commission européenne deux mesures en faveur de l’Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (organisme de pronostic des matches de football).
3 La première mesure concernait l’octroi à l’OPAP, en échange d’une redevance de 560 millions d’euros, d’une licence exclusive pour l’exploitation de 35 000 appareils de loterie vidéo (ci-après les « ALV ») pour une période de dix ans, prenant fin en 2022 (ci-après l’« accord ALV »).
4 La seconde mesure concernait la prorogation de dix ans, de 2020 à 2030, des droits exclusifs déjà accordés à l’OPAP pour l’exploitation de treize jeux de hasard par tout moyen. Cette prorogation a été accordée par le biais d’un addendum à une convention signée entre l’État grec et l’OPAP en 2000 (ci-après l’« addendum »). Dans le cadre de l’addendum, il était prévu que l’OPAP verse en contrepartie de ces droits, d’une part, un montant forfaitaire de 375 millions d’euros et, d’autre part, une redevance prélevée par l’État grec correspondant à 5 % des recettes brutes générées par les jeux concernés pendant la période allant du 13 octobre 2020 au 12 octobre 2030.
5 Le 4 avril 2012, les requérants, à l’exception de Kazino Aigaiou AE, ont déposé une plainte devant la Commission. Dans le cadre de cette plainte, ils ont dénoncé le fait que l’accord ALV impliquait l’octroi à l’OPAP d’une aide d’État incompatible avec le marché intérieur. Selon les requérants, l’État grec aurait pu percevoir un prix supérieur à celui du montant de 560 millions d’euros versé par l’OPAP, s’il avait octroyé plus d’une licence pour l’exploitation des ALV et organisé un appel d’offres public international pour leur attribution. De surcroît, les requérants ont fait valoir que les bénéfices générés par l’OPAP dans le cadre de l’exploitation exclusive des ALV étaient considérablement plus élevés qu’ils ne l’auraient été si l’OPAP avait opéré sur le marché avec d’autres prestataires détenant une licence pour les ALV dans des conditions de libre concurrence.
6 Le 3 octobre 2012, la Commission a adopté, sur la base de l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), la décision C (2012) 6777 final relative à l’aide d’État SA 33 988 (2011/N) – Grèce – Modalités d’extension du droit exclusif de l’OPAP pour opérer treize jeux de hasard et octroi d’une licence exclusive portant sur l’exploitation de 35 000 appareils de loterie vidéo pour une période de dix ans (ci-après la « décision attaquée »).
7 Dans la décision attaquée, la Commission a indiqué que l’existence d’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 2, TFUE pouvait être exclue en l’espèce si, dans le cadre de l’octroi des droits exclusifs à l’OPAP, l’État grec avait uniquement garanti à ce dernier le rendement minimal dont une entreprise moyenne aurait eu besoin pour couvrir ses coûts de fonctionnement et de financement. En suivant cette méthodologie, la Commission a d’abord déterminé la valeur actuelle nette de l’accord ALV et de l’addendum en tenant compte du rendement de marché raisonnable qui pouvait être laissé à l’OPAP et a comparé ensuite cette valeur avec la contrepartie payée par ce dernier pour l’octroi des droits exclusifs.
8 La méthode utilisée pour déterminer la valeur actuelle nette de l’accord ALV et de l’addendum a été celle des flux de trésorerie actualisés (discounted cash flows). En particulier, cette valeur a été calculée sur la base des recettes et des dépenses escomptées résultant de l’exploitation dans le futur des différents jeux et des flux de trésorerie libres générés par ces jeux. La Commission a également précisé que cette valeur dépendait du taux d’escompte utilisé.
9 Bien que la Commission ait évalué chaque accord séparément, elle a effectué une analyse conjointe de l’accord ALV et de l’addendum, étant donné que les deux accords avaient été notifiés conjointement par les autorités grecques, qu’ils concernaient l’octroi de droits exclusifs à la même société au même moment pour des activités très similaires et eu égard à la perspective de la privatisation annoncée de l’OPAP à court terme.
10 S’agissant, en premier lieu, de l’addendum, la Commission a relevé que l’étude fournie par les autorités grecques était fondée sur des projections de ventes estimées par une société indépendante, spécialisée dans le secteur des paris. C’est sur la base de ces projections, que la Commission a considérées comme étant fiables, que la valeur actuelle nette de l’addendum a été calculée.
11 À la suite de ce calcul, la Commission a constaté que le montant payé par l’OPAP en échange de l’addendum, en ce compris la redevance prélevée par l’État grec correspondant à 5 % des recettes brutes générées par les jeux concernés pendant la période allant du 13 octobre 2020 au 12 octobre 2030 (voir point 4 ci-dessus), était supérieur à la valeur actuelle nette de l’addendum.
12 S’agissant, en second lieu, de l’accord ALV, la Commission a également calculé sa valeur actuelle nette sur la base de l’étude commanditée par les autorités grecques.
13 Sur la base de ce calcul, la Commission a constaté que la valeur actuelle nette de l’accord ALV était significativement supérieure au montant de 560 millions d’euros prévu dans l’accord ALV, ce qui aurait économiquement avantagé l’OPAP.
14 Toutefois, la Commission a indiqué qu’il était logique d’évaluer la conformité de l’accord ALV et de l’addendum avec l’article 107, paragraphe 1, TFUE conjointement. De cette façon, elle a tenu compte du surprix payé par l’OPAP pour l’addendum afin d’apprécier la conformité de l’accord ALV avec cet article. La Commission a constaté ainsi que le surprix réduisait la différence entre la valeur actuelle nette de l’accord ALV et le montant de 560 millions d’euros dû par l’OPAP, mais qu’il n’était pas suffisant pour garantir que, en moyenne, le montant de 560 millions d’euros soit supérieur ou égal à la valeur actuelle nette de l’accord ALV.
15 Lors des discussions entre la Commission et les autorités grecques dans le cadre de la notification, il a été convenu qu’un complément à la rémunération initialement prévue pour l’accord ALV devrait être introduit. Par lettre du 7 août 2012, les autorités grecques ont déposé un engagement visant à instituer un prélèvement additionnel sur le produit brut des jeux généré par l’OPAP en vertu de l’exploitation des ALV, en plus du montant de 560 millions d’euros prévu dans l’accord ALV (ci-après le « prélèvement supplémentaire »).
16 Le prélèvement supplémentaire a été calculé comme suit. L’OPAP verserait une redevance correspondant à 5 % du produit brut des jeux généré par l’exploitation des ALV lorsque ce produit dépasserait un certain plafond, calculé sur la base des recettes journalières obtenues par chaque ALV. Lorsque le produit brut des jeux serait inférieur à un certain seuil, également calculé sur la base des recettes journalières obtenues par chaque ALV, l’OPAP ne devrait pas verser de redevance supplémentaire. Enfin, lorsque le produit brut des jeux se situerait entre le seuil et le plafond susmentionnés, l’OPAP verserait un pourcentage réduit sur le produit brut des jeux, calculé au moyen d’une interpolation linéaire.
17 La Commission a constaté que le paiement par l’OPAP du prélèvement supplémentaire avait réduit considérablement la valeur actuelle nette de l’accord ALV, de telle sorte que, sur la base de la plupart des estimations, cette valeur (qui incluait un rendement raisonnable pour l’OPAP) était inférieure au montant de 560 millions d’euros. En se référant à la modification introduite par les autorités grecques et en tenant compte du surprix payé pour l’addendum, la Commission a constaté que, en moyenne, l’OPAP paierait plus que la valeur de l’accord ALV.
18 En d’autres termes, la Commission a estimé que, après la modification de la notification initiale, l’OPAP verserait à l’État grec un montant supérieur à la valeur conjointe des droits exclusifs conférés par l’accord ALV et par l’addendum (incluant un rendement raisonnable pour l’OPAP).
19 Dans ces conditions, la Commission a conclu que les accords notifiés ne conféreraient pas un avantage à l’OPAP, dès lors que les modifications apportées par les autorités grecques garantissaient que l’OPAP paierait globalement au moins la valeur de l’addendum (incluant un rendement raisonnable pour l’OPAP) et de l’accord ALV (incluant un rendement raisonnable pour l’OPAP), pris ensemble.
20 Sur cette base, la Commission a conclu que les mesures notifiées ne constituaient pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Procédure et conclusions des parties
21 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 29 janvier 2013, les requérants ont introduit le présent recours.
22 Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 27 mai et 11 juin 2013, la République hellénique et l’OPAP ont demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la Commission.
23 Par ordonnance du 12 juillet 2013, le président de la quatrième chambre du Tribunal a fait droit à la demande d’intervention de la République hellénique. Cette dernière a déposé son mémoire en intervention le 1er octobre 2013. La Commission et les requérants ont déposé des observations sur ce mémoire par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 28 novembre et 2 décembre 2013.
24 Par ordonnance du 12 septembre 2013, le président de la quatrième chambre du Tribunal a également fait droit à la demande d’intervention de l’OPAP. Ce dernier a déposé son mémoire en intervention le 30 octobre 2013. La Commission et les requérants ont déposé des observations sur ce mémoire par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 28 novembre et 17 décembre 2013.
25 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la septième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
26 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, a invité la Commission et les parties intervenantes à répondre à certaines questions et a demandé à la République hellénique de produire divers documents. Ces parties ont répondu dans les délais impartis.
27 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 3 juillet 2014.
28 Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
29 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant, pour partie, non fondé et, pour partie, irrecevable, en ce qui concerne le quatrième moyen ;
– condamner les requérants aux dépens.
30 La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours comme étant irrecevable ou comme étant non fondé.
31 L’OPAP conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme étant non fondé ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
32 Les requérants soulèvent quatre moyens au soutien de leur recours. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et d’un détournement de pouvoir, en ce que la Commission a omis d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Le deuxième moyen, qui est tiré d’une violation de l’obligation de motivation et du droit à une bonne administration, et le troisième moyen, qui est tiré d’une violation du droit à une protection juridictionnelle effective, concernent tous les deux l’occultation, dans la version non confidentielle de la décision attaquée à laquelle ils ont eu accès, de données économiques que les requérants qualifient d’essentielles. Ces moyens seront dès lors traités ensemble. Le quatrième moyen est tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce que la décision attaquée a examiné conjointement l’accord ALV et l’addendum pour parvenir à la conclusion que ces derniers ne conféraient pas un avantage économique à l’OPAP.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et d’un détournement de pouvoir
33 Les requérants font valoir que, en adoptant la décision attaquée à la suite d’un examen préliminaire, la Commission a violé leurs droits d’être entendus dans le cadre de la procédure formelle d’examen prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE et a commis un détournement de pouvoir. La Commission serait tenue d’ouvrir cette procédure formelle d’examen lorsqu’une première analyse ne lui permettrait pas de surmonter objectivement toutes les difficultés rencontrées lors de l’appréciation de la conformité de la mesure étatique en cause avec le marché intérieur.
34 À l’appui de ce moyen, les requérants font valoir, d’une part, que la Commission a violé l’article 7, paragraphe 2 et 3, du règlement n° 659/1999 (voir point 6 ci-dessus) et, d’autre part, qu’elle a rencontré des difficultés sérieuses lors de son appréciation de la nature des mesures notifiées, eu égard à la durée de la phase préliminaire d’examen, au nombre et la nature des échanges entre la Commission et les autorités helléniques durant cette phase et au contenu de la décision attaquée.
35 Avant d’examiner ces arguments, il convient de rappeler quelques principes développés dans la jurisprudence relative à l’article 108 TFUE.
36 Premièrement, lorsque la Commission ne peut pas acquérir la conviction, à la suite d’un premier examen mené dans le cadre de la procédure de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, qu’une mesure d’aide d’État soit ne constitue pas une « aide » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, soit, si elle est qualifiée d’aide, est compatible avec le traité, ou lorsque cette procédure ne lui a pas permis de surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de la mesure considérée, cette institution est dans l’obligation d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE sans disposer à cet égard d’une marge d’appréciation (voir arrêt du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C‑487/06 P, Rec, EU:C:2008:757, point 113 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 9 octobre 2001, Italie/Commission, C‑400/99, Rec, EU:C:2001:528, point 48). Cette obligation est d’ailleurs expressément confirmée par les dispositions combinées de l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 659/1999 (arrêt British Aggregates/Commission, précité, EU:C:2008:757, point 113).
37 Deuxièmement, la notion de difficultés sérieuses revêt un caractère objectif. L’existence de telles difficultés doit être recherchée tant dans les circonstances de l’adoption de l’acte attaqué que dans son contenu, d’une manière objective, en mettant en rapport les motifs de la décision avec les éléments dont la Commission disposait lorsqu’elle s’est prononcée sur la compatibilité des aides litigieuses avec le marché commun (voir arrêt du 28 mars 2012, Ryanair/Commission, T‑123/09, Rec, EU:T:2012:164, point 77 et jurisprudence citée). Il en découle que le contrôle de légalité effectué par le Tribunal sur l’existence de difficultés sérieuses, par nature, ne peut se limiter à la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation (arrêt du 27 septembre 2011, 3F/Commission, T‑30/03 RENV, Rec, EU:T:2011:534, point 55). En effet, une décision adoptée par la Commission sans ouverture de la phase formelle d’examen peut être annulée pour ce seul motif, en raison de l’omission de l’examen contradictoire et approfondi prévu par le traité FUE, même s’il n’est pas établi que les appréciations portées sur le fond par la Commission sont erronées en droit ou en fait (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2010, British Aggregates e.a./Commission, T‑359/04, Rec, EU:T:2010:366, point 58).
38 Troisièmement, si la Commission ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire quant à la décision d’engager la procédure formelle d’examen, lorsqu’elle constate l’existence de telles difficultés, elle jouit néanmoins d’une certaine marge d’appréciation dans la recherche et dans l’examen des circonstances de l’espèce afin de déterminer si celles-ci soulèvent des difficultés sérieuses. Conformément à la finalité de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et au devoir de bonne administration qui lui incombe, la Commission peut, notamment, engager un dialogue avec l’État notifiant ou des tiers afin de surmonter, au cours de la phase préliminaire d’examen, des difficultés éventuellement rencontrées (arrêts du 15 mars 2001, Prayon-Rupel/Commission, T‑73/98, Rec, EU:T:2001:94, point 45, et du 3 mars 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commission, T‑36/06, Rec, EU:T:2010:61, point 126). Or, cette faculté présuppose que la Commission puisse adapter sa position en fonction des résultats du dialogue engagé, sans que cette adaptation doive être a priori interprétée comme établissant l’existence de difficultés sérieuses (arrêt du 12 décembre 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid et Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Commission, T‑95/03, Rec, EU:T:2006:385, point 139).
39 Quatrièmement, l’écoulement d’un délai excédant notablement ce qu’implique un premier examen dans le cadre des dispositions de l’article 108, paragraphe 3, TFUE peut, avec d’autres éléments, conduire à reconnaître que la Commission a rencontré des difficultés sérieuses d’appréciation exigeant que soit ouverte la procédure prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE (arrêts du 10 mai 2000, SIC/Commission, T‑46/97, Rec, EU:T:2000:123, point 102, et du 10 février 2009, Deutsche Post et DHL International/Commission, T‑388/03, Rec, EU:T:2009:30, point 94 ; voir également, en ce sens, arrêt du 20 mars 1984, Allemagne/Commission, 84/82, Rec, EU:C:1984:117, points 15 et 17).
40 Cinquièmement, la partie requérante supporte la charge de la preuve de l’existence de difficultés sérieuses, preuve qu’elle peut rapporter à partir d’un faisceau d’indices concordants, relatifs, d’une part, aux circonstances et à la durée de la phase préliminaire d’examen et, d’autre part, au contenu de la décision attaquée (arrêt Bundesverband deutscher Banken/Commission, point 38 supra, EU:T:2010:61, point 127).
Sur la violation de l’article 7, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 659/1999
41 Les requérants font valoir que l’article 7, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 659/1999 s’oppose à ce que la Commission prenne en considération, en vue de clôturer une affaire à la suite de la phase préliminaire d’examen, toute modification entreprise par l’État membre concerné. Ce ne serait qu’après l’ouverture de la procédure formelle d’examen que la Commission pourrait décider, en tenant compte de la modification appropriée, que la mesure notifiée, ou la mesure visée par une plainte, ne constitue pas une aide d’État.
42 À cet égard, il convient de rappeler, à l’instar de la Commission, que le Tribunal a déjà précisé que la Commission est compétente pour adopter à la suite de la phase préliminaire d’examen, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, du règlement nº 659/1999, une décision par laquelle, tout en constatant l’absence d’aide d’État, elle prenait acte des engagements pris par l’État membre (voir, en ce sens, arrêt du 13 juin 2013, Ryanair/Commission, C‑287/12 P, EU:C:2013:395, points 67 à 73).
43 En effet, conformément à la finalité de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et au devoir de bonne administration qui lui incombe, la Commission peut engager un dialogue avec l’État notifiant ou des tiers afin de surmonter, au cours de la procédure liminaire, des difficultés éventuellement rencontrées. Or, cette faculté présuppose que la Commission puisse adapter sa position en fonction des résultats du dialogue engagé, sans que cette adaptation doive être a priori interprétée comme établissant l’existence de difficultés sérieuses (arrêt Ryanair/Commission, point 42 supra, EU:C:2013:395, point 71).
44 Il en résulte que la Commission a pu légalement adopter, sur la base de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999, la décision attaquée, après avoir pris acte de l’engagement des autorités grecques.
Sur l’existence de difficultés sérieuses lors de l’examen préliminaire des mesures notifiées
45 Les requérants font observer, premièrement, que de nombreux échanges ont eu lieu entre la Commission et les autorités grecques pendant la phase préliminaire d’examen et qu’ils n’étaient pas de nature purement informative ou explicative. Par ailleurs, la mise en œuvre des simulations et des calculs, évoquée au paragraphe 22 de la décision attaquée, ainsi que la modification par les autorités grecques des mesures notifiées prouveraient que la Commission avait objectivement de sérieux doutes quant à la conformité de l’accord ALV avec le marché intérieur.
46 En outre, cette modification n’aurait pas été effectuée dans le seul but d’éliminer les aspects suscitant des préoccupations de la Commission. La modification était fondée sur une analyse chiffrée approfondie et constituait le résultat de négociations menées entre la Commission et les autorités grecques qui avaient conduit à la modification complète de la mesure notifiée.
47 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence mentionnée au point 38 ci-dessus, le seul fait que des discussions se soient instaurées entre la Commission et l’État membre notifiant durant la phase d’examen préliminaire et que, dans ce cadre, des informations complémentaires aient pu être demandées par la Commission sur les mesures soumises à son contrôle ne peut pas, en soi, être considéré comme un indice de ce que cette institution se trouvait confrontée à des difficultés sérieuses d’appréciation. Toutefois, il ne saurait être exclu que la teneur des discussions engagées entre la Commission et l’État membre notifiant durant cette phase de la procédure puisse, dans certaines circonstances, révéler l’existence de telles difficultés (voir arrêt du 10 juillet 2012, TF1 e.a./Commission, T‑520/09, EU:T:2012:352, points 76 et 77 et jurisprudence citée). De plus, un nombre élevé de demandes d’information adressées à l’État membre notifiant par la Commission peut, associé à la durée de l’examen préliminaire, constituer un indice de difficultés sérieuses (arrêt Deutsche Post et DHL International/Commission, point 39 supra, EU:T:2009:30, point 99).
48 En l’espèce, il ressort des paragraphes 1 à 7 de la décision attaquée que, à la suite de la notification initiale du 1er décembre 2011, la Commission a envoyé à la République hellénique une demande d’information, le 31 janvier 2012, à laquelle cette dernière a répondu par courrier du 29 février 2012. Le 21 mars 2012, une réunion a eu lieu entre les services de la Commission et les autorités helléniques. Ces dernières ont fourni des informations complémentaires les 7 et 14 mai 2012. Les représentants de la Commission et de la République hellénique ont eu une conférence téléphonique le 11 mai 2012. Enfin, les autorités helléniques ont présenté, le 7 août 2012, une lettre d’engagement complétant leur notification initiale, de sorte que ce n’était qu’à cette date que la Commission disposait de l’ensemble des données lui permettant de statuer sur les mesures notifiées.
49 Par ailleurs, il ressort du paragraphe 22 de la décision attaquée qu’il y a eu plusieurs tours de simulations et de calculs effectués par la Commission et par les autorités grecques au cours de la phase préliminaire d’examen, concernant la valeur de marché des droits exclusifs accordés à l’OPAP par l’addendum et par l’accord ALV.
50 Or, contrairement à ce que les requérants font valoir, de tels échanges ne sauraient être considérés comme particulièrement fréquents ou intenses, eu égard à la technicité des questions qui visaient à déterminer le niveau de rémunération garantissant que l’OPAP ne perçoive pas un avantage indu par l’octroi des droits exclusifs. En effet, la Commission observe à juste titre que le fait que les échanges aient porté sur de telles questions techniques n’implique pas nécessairement que la Commission ait été confrontée à des difficultés sérieuses pour apprécier la conformité des mesures. De fait, il ne ressort pas de la décision attaquée que les autorités grecques aient été en désaccord, d’une part, avec le test proposé par la Commission pour déterminer l’existence d’un avantage et, d’autre part, avec la méthode utilisée pour appliquer ce test. Le fait, souligné par les requérants, que ces échanges n’étaient pas de nature purement informative ou explicative ne démontre pas non plus l’existence de doutes sérieux au moment de l’adoption de la décision attaquée. Au contraire, le fait que la Commission et les autorités grecques se soient engagées, dans le cadre de ces échanges, dans des simulations et des calculs conjoints milite en faveur des arguments de la Commission selon lesquels, au moment de l’adoption de la décision attaquée, les mesures en cause ne soulevaient pas de doutes sérieux.
51 De manière similaire, l’engagement des autorités grecques déposé formellement le 7 août 2012 visait précisément à éviter tout doute que la Commission aurait pu avoir. Contrairement à ce que les requérants allèguent, il ressort des paragraphes 51 et 52 de la décision attaquée que cet engagement n’a pas changé la nature des mesures initialement notifiés, mais visait uniquement à augmenter le niveau de rémunération prévu dans le cadre de l’accord ALV.
52 Deuxièmement, les requérants font valoir que le contenu de la décision attaquée serait également révélateur de l’existence de difficultés sérieuses. À cet égard, ils observent que les éléments de cette décision relatifs à une évaluation conjointe des mesures en cause et sa conclusion finale établie sur la base d’études externes fondées sur des sources secondaires et spéculatives ne correspondent pas à un examen prima facie.
53 Ces arguments ne sauraient être accueillis. En effet, il n’existe aucun motif interdisant à la Commission d’entreprendre une appréciation conjointe de mesures au stade de l’examen préliminaire si les faits de l’espèce la justifient. De plus, le raisonnement juridique et économique sur lequel la Commission s’est appuyée pour conclure que les deux accords n’avaient conféré aucun avantage à l’OPAP est clair. À cet égard, le simple fait que la Commission ait dû effectuer des calculs relativement complexes pour arriver à une telle conclusion n’est pas nécessairement révélateur de difficultés d’appréciation sérieuses, dans la mesure où la réponse à la question de savoir si un État membre a agi comme un opérateur de marché privé se fonde nécessairement sur des considérations chiffrées. Enfin, les requérants n’ont avancé aucun argument permettant de considérer que l’étude fournie par les autorités grecques se fondait sur des sources spéculatives.
54 Troisièmement, les requérants notent que la décision attaquée a été adoptée à l’issue d’un examen préliminaire ayant duré dix mois, alors que ce délai est normalement de deux mois. Les requérants font valoir également que sept mois se sont écoulés entre le dépôt de leur plainte et l’adoption de la décision attaquée. Ces délais démontreraient que la Commission a rencontré des difficultés sérieuses.
55 À cet égard, les requérants précisent que l’on ne saurait considérer que l’examen préliminaire a duré deux mois comme cela est prévu par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 659/1999. Premièrement, les autorités grecques n’ont pas expressément consenti à ce que le délai de deux mois soit prorogé. Deuxièmement, ce délai de deux mois n’aurait pas commencé à courir le 7 août 2012, date à laquelle l’État a présenté une lettre d’engagement, mais à la date de la notification initiale des mesures en cause, à savoir le 1er décembre 2011. Troisièmement, même dans l’hypothèse où il devrait être considéré que le délai de deux mois a commencé à courir en l’espèce à partir de l’engagement des autorités grecques, il faudrait retenir le 14 mai 2011, date à laquelle la République hellénique a présenté les modifications de la mesure en cause. Enfin, les circonstances politiques et économiques de la Grèce ne confirmeraient pas le caractère raisonnable du délai de dix mois, mais prouveraient plutôt l’existence de difficultés sérieuses.
56 Les requérants relèvent, à juste titre, que les parties intéressées au sens de l’article 1er, sous h), du règlement n° 659/1999 peuvent invoquer la méconnaissance du délai de deux mois prévu par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 659/1999 suivant la notification d’une mesure par un État membre en tant qu’indice de l’existence de difficultés sérieuses rencontrées par la Commission dans le cadre de l’examen préliminaire de la notification, au soutien d’un recours tendant à la sauvegarde des droits procéduraux qu’elles tirent de l’article 108, paragraphe 2, TFUE (arrêt TF1 e.a./Commission, point 47 supra, EU:T:2012:352, point 66).
57 En effet, aux termes de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 659/1999, les décisions de la Commission à la fin de l’examen préliminaire sont prises dans un délai de deux mois à compter du jour suivant celui de la notification complète. Partant, quand l’examen préliminaire est déclenché par la notification d’un État membre, la Commission est tenue de respecter le délai imposé par le règlement n° 659/1999.
58 En l’espèce, la Commission a pris plus de dix mois après la notification du 1er décembre 2011 avant d’adopter la décision attaquée, le 3 octobre 2012. Cette durée a donc excédé celle que la Commission est, en principe, tenue de respecter pour achever son examen préliminaire.
59 Toutefois, il convient de rappeler que le dépassement du délai de deux mois ne saurait en lui-même suffire pour conclure à l’existence de difficultés sérieuses dont la résolution aurait nécessité l’ouverture d’une procédure formelle d’examen. Partant, une durée de dix mois, telle qu’alléguée par les requérants, pour la phase d’examen préliminaire ne peut constituer un indice probant de l’existence de difficultés sérieuses que si cet indice est conforté par d’autres éléments (voir, en ce sens, arrêts Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid et Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Commission, point 38 supra, EU:T:2006:385, point 135 et jurisprudence citée, et Deutsche Post et DHL International/Commission, point 39 supra, EU:T:2009:30, points 98 et 106).
60 Or, il résulte de l’examen des autres arguments formulés par les requérants qu’il n’existe aucun autre élément révélateur de l’existence de telles difficultés (voir points 45 à 53 ci-dessus).
61 Au surplus, il y a lieu de remarquer que le délai de six mois qui s’est écoulé entre le dépôt de la plainte des requérants le 4 avril 2012 et l’adoption de la décision attaquée le 3 octobre suivant ne saurait davantage être révélateur de difficultés sérieuses. À cet égard, il convient de rappeler que le caractère raisonnable de la durée d’une procédure d’examen préliminaire suivant le dépôt d’une plainte doit s’apprécier en fonction des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, du contexte de celle-ci, des différentes étapes procédurales que la Commission doit suivre et de la complexité de l’affaire (arrêts du 10 mai 2006, Air One/Commission, T‑395/04, Rec, EU:T:2006:123, point 61, et du 11 juillet 2007, Asklepios Kliniken/Commission, T‑167/04, Rec, EU:T:2007:215, point 81).
62 Or, en l’espèce, une durée de dix mois ne paraît pas déraisonnable compte tenu, d’une part, de la nécessité de rassembler les données nécessaires pour effectuer les calculs et simulations permettant à la Commission de déterminer la valeur actuelle nette de l’accord ALV et de l’addendum (voir points 48 ci-dessus), et, d’autre part, de la technicité de ces exercices. À cet égard, il convient de préciser que la Commission n’a pu prendre position sur les mesures notifiées qu’après avoir reçu toutes les informations nécessaires, soit dans le contexte d’une demande d’information, soit lors de ses contacts avec les autorités helléniques. De plus, ce n’est qu’à partir de la réception de la lettre d’engagement de ces dernières, le 7 août 2012, qu’elle disposait de l’ensemble des données lui permettant de comparer la valeur actuelle nette des deux mesures notifiées aux contreparties financières consenties par l’OPAP et donc de déterminer si cet organisme avait bénéficié d’un avantage (voir, en ce sens, arrêt TF1 e.a./Commission, point 47 supra, EU:T:2012:352, points 61 à 63).
63 Au vu de ce qui précède, la Commission n’a pas été confronté à des difficultés sérieuses lors de son appréciation des mesures notifiées et n’était, dès lors, pas tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
64 Il y a donc lieu de rejeter le premier moyen dans son ensemble.
Sur les deuxième et troisième moyens, tirés d’une violation de l’obligation de motivation et des droits des requérants à une bonne administration et à une protection juridictionnelle effective
65 Les requérants observent que, dans la version non confidentielle de la décision attaquée à laquelle ils ont eu accès, toutes les données économiques essentielles ayant amené la Commission à adopter cette décision n’ont pas été divulguées, au motif qu’elles étaient couvertes par le secret professionnel.
66 Dans le cadre du deuxième moyen, les requérants font valoir que la Commission, en occultant ces données, a violé l’article 296 TFUE relatif à l’obligation de motivation suffisante et l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne relatif au droit des requérants à une bonne administration. Dans le cadre du troisième moyen, les requérants soutiennent que l’occultation de ces données est également contraire à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux et à l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, relatifs au droit à une protection juridictionnelle effective.
67 Les requérants précisent que la Commission n’aurait pas divulgué les données économiques qui sont visées aux points 38 à 43 de la décision attaquée et qui indiquent, selon eux, la méthode par laquelle la Commission a conclu que la redevance versée par l’OPAP pour les droits fixés dans l’addendum était supérieure à leur valeur commerciale. Il en irait de même pour les données économiques visées aux points 44 à 56 de la décision attaquée et indiquant, d’une part, dans quelle mesure l’écart entre la valeur actuelle nette de l’accord ALV et la redevance versée par l’OPAP a été réduit par l’inclusion du montant excédentaire de l’addendum et, d’autre part, la méthode par laquelle le prélèvement supplémentaire versé à l’État grec a été calculé. Les requérants ajoutent que la Commission n’a révélé aucune information quant aux valeurs des différents accords déterminées par la société de conseil indépendante consultée par l’État grec.
68 Les requérants soutiennent que, n’ayant pas eu accès à ces données décisives, ils n’ont pas pu établir si la Commission a commis une erreur manifeste en estimant ne pas être en présence de difficultés sérieuses d’appréciation de la conformité de l’aide litigieuse avec le marché intérieur. Ils estiment également que l’absence des données les a empêchés de contester le fond de la décision attaquée, dès lors qu’ils sont incapables de déterminer, par tout moyen, le raisonnement qui la sous-tend. En particulier, les requérants font valoir qu’ils n’ont pas été en mesure de comparer les valeurs retenues par la Commission avec le niveau des redevances à acquitter par l’OPAP. Par ailleurs, le fait de ne pas divulguer des données économiques décisives ne permettrait pas au Tribunal d’exercer son contrôle de légalité.
69 Les requérants estiment que ces défauts de motivation ne sauraient être justifiés par la nécessité de préserver le secret professionnel. Une telle nécessité ne pourrait pas vider l’obligation de motivation de son contenu essentiel. En tout état de cause, la Commission aurait occulté des données qui ne sont normalement pas couvertes par l’obligation de respecter le secret professionnel, tel que précisé dans la communication de la Commission C (2003) 4582, du 1er décembre 2003, sur le secret professionnel dans les décisions en matière d’aides d’État (JO C 297, p. 6, ci-après la « communication sur le secret professionnel »). En effet, le produit brut des jeux généré par les ALV devrait être rendu public lors de la publication des comptes annuels de la société tandis que la valeur actuelle nette de l’accord ALV ne représenterait aucun intérêt public particulier. Si besoin en était, la Commission aurait à tout le moins dû donner des indications en présentant les données dans des fourchettes ou par ordre de grandeur, conformément au paragraphe 21 de la communication sur le secret professionnel.
70 Enfin, les requérants relèvent que, conformément aux articles 101 TFUE et 102 TFUE, la Commission ne saurait fonder une décision sur des informations confidentielles qui n’ont pas été portées à la connaissance de l’autre partie. Eu égard à la convergence évolutive entre les procédures d’interdiction des ententes et celles en matière d’aides d’État, un tel principe pourrait être transposé à la présente affaire.
71 À cet égard, il convient de rappeler la jurisprudence constante selon laquelle la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec, EU:C:1998:154, point 63 et jurisprudence citée).
72 De même, l’article 337 TFUE fait obligation aux membres, fonctionnaires et agents des institutions de l’Union européenne de ne pas divulguer les informations qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel. Cependant, un défaut de motivation ne saurait être justifié par l’obligation édictée à l’article 337 TFUE de respecter le secret professionnel. Conformément à la jurisprudence, l’obligation de respecter les secrets d’affaires ne saurait être interprétée à ce point extensivement qu’elle vide l’exigence de motivation de son contenu essentiel (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 1985, Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commission, 296/82 et 318/82, EU:C:1985:113, point 27).
73 En l’espèce, il convient de constater, à l’instar des requérants, que la version non confidentielle de la décision attaquée occulte un grand nombre de données économiques et que l’absence d’accès à ces données ne permet pas de vérifier l’exactitude des calculs effectués par la Commission. Toutefois, cette absence ne permet pas de conclure à un défaut de motivation au sens de l’article 296 TFUE ou à une violation du droit à une protection juridictionnelle effective.
74 En effet, le raisonnement de la Commission ressort clairement de la version non confidentielle de la décision attaquée à laquelle les requérants ont eu accès. Dans cette version de la décision attaquée, la Commission a, premièrement, énoncé au paragraphe 32 le critère qu’elle entendait appliquer pour déterminer l’existence ou non d’un avantage. Ce critère consistait à déterminer la valeur actuelle nette des droits exclusifs accordés par l’accord ALV et par l’addendum, en tenant compte du rendement de marché raisonnable qui pouvait être laissé à l’OPAP, et à comparer cette valeur avec la contrepartie payée par l’OPAP pour le bénéfice des droits exclusifs qui lui ont été accordés. Deuxièmement, la Commission a expliqué aux paragraphes 33 à 36 la manière dont elle avait calculé la valeur actuelle nette de ces accords. La méthode utilisée a été celle des flux de trésorerie actualisés et ce calcul a été effectué sur la base des recettes et des dépenses escomptées résultant de l’exploitation dans le futur des différents jeux et des flux de trésorerie libres générés par ces jeux. La Commission a également précisé que cette valeur dépendait du taux d’escompte utilisé. Troisièmement, la Commission a indiqué aux paragraphes 37 et 48 de la décision attaquée les raisons pour lesquelles elle estimait qu’elle pouvait faire une analyse conjointe des deux mesures. Quatrièmement, la Commission a précisé au paragraphe 43 de la décision attaquée que la rémunération prévue dans l’addendum était supérieure à la valeur actuelle nette des droits exclusifs accordés par celui-ci. Cinquièmement, s’agissant de la rémunération prévue dans l’accord ALV, la Commission a expliqué aux paragraphes 47 à 50 de la décision attaquée qu’elle était inférieure à la valeur actuelle nette des droits exclusifs et que, même en ajoutant le surprix payé par l’OPAP dans le cadre de l’addendum, cette rémunération restait insuffisante. Sixièmement, la Commission a expliqué aux paragraphes 51 à 59 de la décision attaquée que l’augmentation de la rémunération prévue dans l’accord ALV, stipulée dans l’engagement déposé par les autorités grecques le 7 août 2012, garantissait que le niveau de rémunération fût suffisant pour exclure tout avantage. La méthode de calcul de cette rémunération supplémentaire a également été expliquée au paragraphe 23 de la décision attaquée.
75 La version non confidentielle de la décision attaquée fait donc apparaître clairement la méthodologie suivie par la Commission dans le cas d’espèce. Il convient dès lors de rejeter les arguments des requérants selon lesquels ils n’étaient pas en mesure de contester le bien-fondé du raisonnement de la Commission.
76 Par ailleurs, les requérants n’ont pas précisé la pertinence des données occultées aux fins du présent recours. Ils n’ont expliqué l’importance de ces données ni pour la compréhension du raisonnement suivi par la Commission ni pour le développement de leurs moyens relatifs à l’obligation d’ouvrir une procédure formelle d’examen (premier moyen) et à l’analyse conjointe de l’accord ALV et de l’addendum (quatrième moyen). Les requérants n’ont pas non plus précisé quels autres moyens ils auraient souhaité développer à l’appui du présent recours, s’ils avaient eu accès aux données occultées.
77 Dans ces conditions, il convient de conclure que l’occultation des données économiques dans la version non confidentielle de la décision attaquée n’a pas empêché les requérants de comprendre le raisonnement suivi par la Commission, ni entravé leur possibilité de contester cette décision devant le Tribunal, ni empêché celui-ci d’exercer son contrôle judiciaire dans le cadre du présent recours.
78 Il convient dès lors de rejeter les deuxième et troisième moyens.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE
79 Les requérants font valoir d’abord que la Commission aurait reconnu, au paragraphe 37 de la décision attaquée, que l’addendum et l’accord ALV portaient sur des marchés distincts. La Commission les aurait néanmoins examinés de manière conjointe. Les requérants estiment que l’existence d’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être appréciée pour chaque marché et non sur la base d’un examen conjoint de mesures similaires concernant des marchés différents, quand bien même les mesures examinées concernent le même bénéficiaire. S’il en allait autrement, la protection de la concurrence serait incomplète, car des mesures constituant un avantage anticoncurrentiel au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE sur un marché déterminé pourraient échapper à l’emprise de cet article sur la base d’une appréciation conjointe. Inversement, des mesures qui ne conféreraient aucun avantage économique sur un marché déterminé pourraient néanmoins être visées par cette disposition en raison d’un examen conjoint avec une mesure affectant un autre marché.
80 Les requérants précisent que la définition du marché est une étape nécessaire dans l’évaluation des aides d’État et que la Commission ne pouvait donc pas apprécier les mesures notifiées conjointement sans avoir procédé préalablement à une analyse de marché exhaustive. Le fait que l’addendum et l’accord ALV concernent tous les deux des jeux de hasard ne serait pas pertinent dès lors qu’il s’agirait d’une catégorie de jeux très large soumise à des réglementations différentes. Les requérants considèrent que la cannibalisation entre le jeu « KINO » et les ALV est un phénomène incertain qui n’est pas évoqué dans la décision attaquée et qui ne permet pas, en tout état de cause, de conclure à l’existence d’un même marché pour tous les jeux visés par l’addendum et les ALV.
81 Les requérants font valoir que le marché des ALV et des machines à sous ne saurait faire l’objet d’une appréciation conjointe avec les treize jeux de hasard visés par l’addendum dans la mesure où ils n’ont aucun rapport avec le marché des treize jeux de hasard sur lequel l’OPAP jouit d’un monopole légal absolu. Du fait de ce monopole, l’OPAP pourrait procéder à des pratiques de subventions croisées permettant à cette entreprise de sous-coter les prix des requérants sur le marché des ALV et des machines à sous, en finançant cette opération par une augmentation des prix sur le marché des treize jeux de hasard. Or, l’appréciation conjointe des mesures notifiées ne tiendrait pas compte de l’éventualité de telles pratiques.
82 Ensuite, les requérants estiment que l’examen conjoint des mesures ne saurait être justifié par le fait que l’accord ALV et l’addendum concernent la même société et qu’ils ont été conjointement notifiés à la Commission. Cet examen ne saurait davantage être justifié par le fait que l’OPAP ferait prochainement l’objet d’une privatisation. Ces éléments fortuits ne sauraient suffire pour établir un lien intrinsèque entre les mesures en cause.
83 Enfin, même dans l’hypothèse où le Tribunal devrait conclure à la légalité d’une évaluation conjointe des mesures notifiées, les périodes visées par ces mesures devraient être identiques. Or, en l’espèce, l’addendum fait référence à la période allant de 2020 à 2030, alors que l’accord ALV porte sur la période allant de 2012 à 2022.
84 En particulier, la Commission, soutenue par les parties intervenantes, conteste la recevabilité du quatrième moyen des requérants. La Commission observe que les requérants, par ce moyen, critiquent le bien-fondé de la décision attaquée. Or, il serait de jurisprudence constante qu’un requérant ne peut attaquer le bien-fondé d’une décision d’évaluation d’une mesure d’aide d’État prise à l’issue de la procédure d’examen préliminaire que s’il est directement et individuellement concerné par cette décision au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Selon la Commission, les requérants ne remplissent pas ces conditions.
85 Selon la jurisprudence, il appartient au Tribunal d’apprécier si une bonne administration de la justice justifie, dans les circonstances de l’espèce, de rejeter au fond un recours sans statuer sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, ce qui ne peut pas être regardé comme faisant grief à cette dernière (arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, Rec, EU:C:2002:118, point 52).
86 En l’espèce, dans un souci d’économie de procédure, il y a lieu d’examiner les arguments invoqués par les requérants au soutien du quatrième moyen, sans statuer préalablement sur la fin de non-recevoir soulevée, ces arguments ne permettant pas, au demeurant et pour les motifs exposés ci-après, de démontrer que la Commission a, dans la décision attaquée, violé l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
87 En premier lieu, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel il ne peut pas y avoir une analyse conjointe de deux mesures visant deux marchés distincts, il y a lieu d’observer d’abord que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la décision attaquée n’établit aucunement que les deux mesures en cause se rapportent à des marchés différents. Au contraire, la Commission a souligné, au point 37 de la décision attaquée, le fait qu’ils concernaient des activités similaires, à savoir les jeux de hasard.
88 Ensuite, une analyse approfondie et préalable du marché concerné n’est pas nécessaire pour déterminer l’existence d’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En effet, selon la jurisprudence, la Commission n’est pas tenue d’effectuer, lorsqu’elle détermine si les mesures en cause « faussent » ou « menacent de fausser la concurrence » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, une analyse économique de la situation réelle des marchés concernés, de la part de marché des entreprises bénéficiaires des aides, de la position des entreprises concurrentes et des courants d’échanges entre États membres (voir, en ce sens, arrêts du 29 septembre 2000, CETM/Commission, T‑55/99, Rec, EU:T:2000:223, points 100, 102 et 103 ; du 11 juillet 2002, HAMSA/Commission, T‑152/99, Rec, EU:T:2002:188, point 225, et du 8 juillet 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, T‑198/01, Rec, EU:T:2004:222, point 215).
89 Il s’ensuit que la Commission n’était pas tenue de définir les marchés de référence afin d’établir si des mesures étatiques constituaient des aides au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
90 En deuxième lieu, il convient également de rejeter l’argument des requérants selon lequel l’analyse conjointe des mesures notifiées n’était pas justifiée par le fait que l’accord ALV et l’addendum concernaient la même société et qu’ils avaient été conjointement notifiés dans la perspective de la privatisation de l’OPAP, et ce pour les raisons suivantes.
91 Comme le rappelle la Commission à juste titre, lorsqu’elle vérifie si une opération spécifique contient des éléments d’aide d’État, elle est tenue de prendre en compte le contexte dans lequel se déroule cette opération (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2011, Konsum Nord/Commission, T‑244/08, EU:T:2011:732, point 57 et jurisprudence citée). En effet, l’examen d’une opération en dehors de son contexte pourrait donner lieu à des résultats de pure forme qui ne correspondent pas à la réalité économique.
92 En l’espèce, il n’est pas contesté que l’accord ALV et l’addendum ont été adoptés en même temps, dans la perspective de la privatisation de l’OPAP. Ainsi que l’ont précisé la République hellénique et l’OPAP, la conclusion de ces deux accords avait pour objet d’augmenter la valeur de marché de l’OPAP en vue de la rendre plus intéressante pour des acquéreurs potentiels. Les documents fournis par la Commission et les parties intervenantes dans leurs réponses aux questions du Tribunal confirment cet objectif. Tant les protocoles d’accord conclus entre la République hellénique et le Fonds monétaire international que les rapports de 2011 de ce dernier et de la Commission s’y réfèrent à plusieurs reprises. Les autorités helléniques ont également fait un appel d’offres en septembre 2011 afin de sélectionner une institution spécialisée pour effectuer le calcul indépendant de la valeur des deux accords en vue de la privatisation de l’OPAP. Ces accords ont ensuite été finalisés durant la même période, à savoir en novembre 2011, en vue de leur notification conjointe à la Commission en décembre 2011 avant la fin de la procédure de vente de l’OPAP en octobre 2013. Il s’ensuit que la Commission pouvait donc considérer à bon droit que les deux mesures notifiées faisaient partie d’une seule et même opération de privatisation, qu’elles s’inscrivaient dans le même contexte économique et qu’il était donc opportun et nécessaire de les examiner conjointement, dans le cadre d’une seule notification.
93 S’agissant, en troisième lieu, de l’argument subsidiaire des requérants selon lequel, en tout état de cause, une analyse conjointe ne pouvait se justifier que si les mesures visaient des périodes similaires, il est vrai que l’addendum concerne l’exploitation exclusive de treize jeux de hasard pendant la période allant de 2020 à 2030, alors que l’accord ALV porte sur l’exploitation exclusive des ALV pendant la période allant de 2012 à 2022. Toutefois, les parties intervenantes ont confirmé dans leurs réponses aux questions du Tribunal que les redevances payables par l’OPAP pour l’octroi de deux catégories de droits exclusifs étaient dues au même moment, à savoir en novembre et décembre 2011. En effet, l’OPAP a acquitté la somme de 375 millions d’euros le 20 décembre 2011, paiement qui a suivi directement la signature de l’addendum en novembre 2011. Ce paiement en avance s’inscrit également dans le contexte de la privatisation imminente de l’OPAP et s’explique par le souci d’offrir aux acquéreurs potentiels un bilan net. Dans ces conditions, le fait que l’addendum porte sur l’exploitation à partir de 2020 de treize jeux de hasard, alors que l’accord ALV concerne la période allant de 2012 à 2022, ne s’oppose pas à la compensation, opérée dans la décision attaquée, entre le surprix payé pour l’addendum et le prix inférieur payé dans le cadre de l’accord ALV.
94 S’agissant, en quatrième et dernier lieu, de l’argument des requérants relatif aux pratiques de subvention rendues possibles par le monopole dont bénéficie l’OPAP sur les treize jeux de hasard visés par l’addendum, il convient d’observer d’abord qu’il repose sur l’hypothèse que l’OPAP est libre d’augmenter à sa guise les prix sur ces treize jeux afin de compenser une baisse des prix sur le marché des ALV. Les requérants soutiennent ainsi que l’OPAP ne subira pas de pressions concurrentielles dans sa politique de prix. Cet argument n’est cependant pas étayé. En effet, les requérants ne soutiennent ni ne démontrent que les treize jeux en question ne subissent pas de concurrence de la part d’autres jeux de hasard.
95 Ensuite, les requérants n’expliquent pas pourquoi les pratiques alléguées de subventions croisées entre les prix inférieurs pratiqués sur le marché des ALV et les prix supérieurs pratiqués sur le marché des treize jeux visés par l’addendum feraient obstacle à une appréciation conjointe des deux mesures notifiées. En effet, si de telles pratiques devaient exister, elles créeraient un lien entre les ALV et les treize jeux de hasard, ce qui milite plutôt en faveur d’une analyse conjointe des deux mesures.
96 Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que les requérants n’ont pas démontré l’existence d’une erreur de droit lorsque la Commission a effectué une analyse conjointe de l’accord ALV et de l’addendum.
97 Le quatrième moyen des requérants et, partant, le recours dans son ensemble doivent donc être rejetés.
Sur les dépens
98 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il convient de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux de la Commission et de l’OPAP, conformément aux conclusions de ces derniers.
99 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Ainsi, la République hellénique, intervenant au soutien des conclusions de la Commission, supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE et Kazino Aigaiou AE sont condamnés à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne et l’Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP).
3) La République hellénique supportera ses propres dépens.
Van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Ulloa Rubio |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 8 janvier 2015.
Signatures