CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 30 de abril de 2019(1)
Asunto C‑509/18
Minister for Justice and Equality
contra
P.F.
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court (Tribunal Supremo) (Irlanda)]
«Cuestión prejudicial — Cooperación judicial y policial en materia penal — Decisión marco 2002/584/JAI — Artículo 6, apartado 1 — Orden de detención europea — Concepto de “autoridad judicial” — Ministerio Fiscal — Independencia frente al poder ejecutivo»
1. Con esta misma fecha presento mis conclusiones en los asuntos acumulados C‑508/18 y C‑82/19 PPU, (2) cuyas cuestiones prejudiciales han suscitado la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda) y la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), respectivamente. En ambos asuntos se pregunta si el Ministerio Fiscal alemán constituye una «autoridad judicial» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI. (3)
2. En esas conclusiones propongo al Tribunal de Justicia responder a los órganos jurisdiccionales de reenvío que el Ministerio Fiscal alemán no es una «autoridad judicial emisora» con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco.
3. En este asunto, el C‑509/18, también remitido por la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda), la duda se cierne sobre la capacidad de la Fiscalía General de Lituania para emitir una orden de detención europea (ODE). En la línea de aquellas conclusiones, reiteraré la misma propuesta en cuanto a la Fiscalía General de Lituania, no obstante su autonomía respecto del poder ejecutivo (en lo que se diferencia del Ministerio Fiscal alemán).
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
4. Me remito a la transcripción de los considerandos quinto, sexto y décimo, así como de los artículos 1 y 6 de la Decisión marco, que figura en las conclusiones de los asuntos C‑508/18 y C‑82/19 PPU.
B. Derecho nacional
5. De conformidad con el artículo 109 de la Constitución de Lituania, la justicia la ejercen exclusivamente los tribunales de justicia.
6. Según el artículo 118 de la Constitución de Lituania, la función del Ministerio Fiscal es organizar y dirigir la instrucción y garantizar la persecución de los delitos. En el ejercicio de sus funciones, el Ministerio Fiscal es independiente de los representantes de todos los poderes (legislativo, ejecutivo o judicial) y de toda presión o influencia políticas y solo está sometido a la ley.
7. En virtud del artículo 3 de la Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas (Ley relativa al Ministerio Público de la República de Lituania), (4) el Ministerio Fiscal adopta sus decisiones de manera independiente y soberana, de acuerdo a la ley y al principio de razonabilidad, en el respeto a los derechos y las libertades de las personas, respetando la presunción de inocencia y el principio de igualdad ante la ley.
II. Hechos que originaron el litigio y cuestión prejudicial
8. El 18 de abril de 2014, la Fiscalía General de la República de Lituania (en lo sucesivo, «la Fiscalía General») emitió una ODE interesando la entrega de P.F. para su enjuiciamiento por la presunta comisión, en el año 2012, de un delito de robo a mano armada.
9. P.F. se opuso a su entrega ante la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), alegando, entre otros motivos, que la Fiscalía General no es una «autoridad judicial» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco.
10. Por resolución de 27 de febrero de 2017, la High Court (Tribunal Superior) estimó que, a la vista de la información facilitada por la Fiscalía General, esta participa en la administración de la justicia en el sentido exigido por la Decisión marco. Ordenó, en consecuencia, la entrega de P.F.
11. La resolución de 27 de febrero de 2017 fue confirmada en apelación el 20 de octubre de 2017 por la Court of Appeal (Tribunal de apelación, Irlanda).
12. Interpuesto recurso ante la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda), este órgano judicial eleva al Tribunal de Justicia, de acuerdo con el artículo 267 TFUE, las siguientes preguntas:
«1) Para determinar si un fiscal designado como autoridad judicial emisora a los efectos del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco [...] es una autoridad judicial según el significado autónomo del concepto de “autoridad judicial” que figura en la citada disposición, ¿debe atenderse a los criterios de 1) independencia de dicho fiscal respecto al poder ejecutivo y de 2) tener como función conferida por su propio ordenamiento jurídico administrar justicia o participar en la administración de la justicia?
2) En caso de respuesta negativa, ¿cuáles son los criterios en que debe basarse un órgano jurisdiccional nacional para determinar si un fiscal designado como autoridad judicial emisora a los efectos del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco es una autoridad judicial en el sentido de esta disposición?
3) En el supuesto de que los criterios incluyan la exigencia de que el fiscal administre justicia o participe en la administración de la justicia, ¿ha de determinarse si efectivamente se cumple esta exigencia atendiendo al estatuto que tiene conforme a su propio ordenamiento jurídico o bien atendiendo a determinados criterios objetivos? Si ha de atenderse a criterios objetivos, ¿cuáles son estos?
4) ¿Es la Fiscalía General de la República de Lituania una autoridad judicial conforme al significado autónomo de este concepto recogido en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco [...]?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
13. La cuestión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 6 de agosto de 2018.
14. Han presentado observaciones escritas P.F., el Minister for Justice and Equality (Ministerio de Justicia e Igualdad), así como los Gobiernos alemán, austriaco, francés, húngaro, lituano, neerlandés y polaco, además de la Comisión. En la vista pública, celebrada el 26 de marzo de 2019 conjuntamente con la de los asuntos acumulados C‑508/18 y C‑82/19 PPU, han comparecido, además de quienes han depositado observaciones escritas –salvo los Gobiernos húngaro y polaco-, los Gobiernos danés e italiano.
IV. Análisis
15. Las preguntas de la Supreme Court (Tribunal Supremo) se resumen en la que hace el número cuatro, esto es, si la Fiscalía General lituana es una «autoridad judicial» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco.
16. El tribunal de remisión quiere saber, en particular:
– Si, para responder a sus dudas, hay que atender a la independencia del Ministerio Fiscal frente al poder ejecutivo y a su función de «administrar justicia o participar en la administración de la justicia» (primera pregunta).
– En el caso de que se deba atender a esa última función, si esa exigencia se ha de establecer considerando el estatuto del Ministerio Fiscal según el derecho nacional u otros factores objetivos (tercera pregunta).
– Si la respuesta a la primera pregunta fuera negativa, qué criterios serían relevantes (segunda pregunta).
17. En las conclusiones de los asuntos C‑508/18 y C‑82/19 PPU, sostengo, como ya he avanzado, que no se puede calificar al Ministerio Fiscal de «autoridad judicial emisora», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco.
18. Sin necesidad de reiterarlas, me remito a las razones expuestas en aquellas conclusiones, que se resumen en la idea de que una privación de libertad como la que consiente el procedimiento de la Decisión marco solo puede adoptarla un órgano jurisdiccional stricto sensu, esto es, «la única autoridad capaz de dispensar la tutela judicial efectiva garantizada por el artículo 47 de la Carta». (5)
19. En esas mismas conclusiones me refiero también al principio de la independencia judicial como criterio determinante del concepto de «autoridad judicial». (6) Dicho principio está en el centro de la cuestión planteada en este procedimiento, por lo que a él dedicaré mi análisis.
20. Me parece oportuno recordar una vez más que, del mismo modo que hay una estrecha correspondencia entre la naturaleza de una resolución judicial y la calidad de la autoridad de la que emana, «hay también una vinculación estrecha entre la independencia de una autoridad y la calidad de sus resoluciones. Si se prefiere, la calidad judicial de una autoridad está en función de la naturaleza y el alcance de su independencia». (7)
21. Como el Ministerio Fiscal no ejerce jurisdicción, está desprovisto, por principio, de la independencia que es consustancial al ejercicio de la función jurisdiccional.
22. Ciertamente, el derecho nacional puede conferir al Ministerio Fiscal la cualidad de órgano independiente. Sin embargo, en la medida en que sus funciones no son jurisdiccionales, la independencia que se le reconozca no puede ser la «independencia judicial».
23. En efecto, de acuerdo con la información obrante en las actuaciones, la Constitución lituana dispone (artículo 118) que el Ministerio Fiscal es independiente de los representantes de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Ahora bien, esa independencia se le atribuye «en el ejercicio de sus funciones». Y tales funciones son las de organizar y dirigir la instrucción, así como la de garantizar la persecución de los delitos. Claramente, son funciones no jurisdiccionales, pues estas últimas consisten, estrictamente, en aplicar el derecho de manera irrevocable para la resolución de litigios. (8)
24. El juez que ejerce jurisdicción no tiene otro interés que la garantía de la integridad del ordenamiento. Para atender a ese interés se le atribuye una independencia que salvaguarda su sometimiento exclusivo a la ley; es decir, que lo desvincula de cualquier otro interés particular, incluso de otros intereses públicos como puede ser el de promover la persecución del delito.
25. Las autoridades que, como el Ministerio Fiscal, desempeñan funciones públicas en el marco del ordenamiento jurídico confían en que la integridad de este último está asegurada por el poder judicial. Precisamente por esa confianza, esas autoridades pueden consagrarse a la realización del interés específico al que se encaminan las funciones que les corresponden.
26. El Ministerio Fiscal lituano es, según las informaciones recibidas, independiente para organizar y dirigir la instrucción penal y para perseguir el delito, pero no para garantizar la indemnidad del ordenamiento en cuanto tal. Su independencia está al servicio de la tarea que se le confía, cuyo ejercicio debe desenvolverse en el marco del ordenamiento, valiéndose de los medios que este le ofrece. El ordenamiento es para él, por tanto, un medio para la consecución de un fin.
27. En cambio, si al juez se le atribuye la independencia, es para ejercer la jurisdicción, esto es, para enunciar el derecho de manera irrevocable en un caso concreto. Su cometido es pronunciar la última palabra en la que se traduce la aplicación del ordenamiento, de forma que la respuesta, con la cualidad de cosa juzgada, sea conforme a derecho y, en esa medida, válida. Su independencia tiene sentido desde esta perspectiva, pues si se le confía la potestad de dirimir controversias (en los términos previstos por los procedimientos normativos y decisorios en los que el ordenamiento consiste), es para garantizar a todos la regularidad de esa última palabra que ha de pronunciar al margen de cualquier injerencia.
28. Así pues, podría decirse que el ordenamiento no es para el juez un medio, sino un fin en sí mismo. Más precisamente, el único fin al que se debe y para cuya realización se le atribuye una independencia cualitativamente distinta de la que puede asignarse al Ministerio Fiscal o de la que puede cifrarse en la obligación de objetividad e imparcialidad característica de las autoridades administrativas.
29. Calificar al Ministerio Fiscal como institución independiente no lo convierte en un equivalente del poder judicial, como tampoco ocurre con las denominadas autoridades independientes, surgidas en el ámbito de la regulación de diversos sectores económicos. En concreto, la independencia del Ministerio Fiscal no es equiparable a la del juez ni en su fundamento ni en su extensión, ya que llevan a cabo funciones diferentes.
30. La autonomía del concepto «autoridad judicial» que utiliza el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco (9) es consecuencia de la necesidad de contar con una definición uniforme de su sentido y de su alcance en el conjunto de la Unión. De ahí deriva que los Estados miembros no gocen de la potestad de considerar «autoridad judicial emisora» a instituciones que, pese a no ejercer jurisdicción, pueden calificarse de independientes en el derecho nacional. (10)
31. Esta última afirmación reposa, en definitiva, sobre la premisa de que la independencia del Ministerio Fiscal no puede confundirse con la independencia judicial. A esto se añaden, en el contexto de la Decisión marco, los inconvenientes a los que abocaría reconocer a instituciones distintas de los jueces el carácter de autoridad judicial emisora.
32. Así como en el caso del poder judicial es notorio para todos los Estados miembros que se trata de una autoridad independiente —de ahí la confianza en la que pueden descansar a fin del reconocimiento mutuo de sus resoluciones—, con el Ministerio Fiscal no ocurre lo mismo, de lo que son buena muestra este reenvío prejudicial y los asuntos C‑508/18 y C‑82/19 PPU.
33. En efecto, es perceptible una gradación en los niveles de autonomía del Ministerio Fiscal en los diversos Estados miembros que, sin poder alcanzar nunca, por razones de concepto, la de la independencia judicial, la autoridad judicial de ejecución debería indagar en cada caso, a la vista de la legislación aplicable en el Estado miembro de emisión respecto del Ministerio Fiscal.
34. Esa indagación podría dilatar los plazos del procedimiento de entrega, dando lugar a requerimientos de información o a incidentes impugnatorios por parte de la persona afectada. Unos y otros redundarían inevitablemente en la prolongación de los trámites y, por tanto, en la de las medidas de privación de libertad que hayan podido adoptarse.
35. En aras de la simplicidad y la celeridad del procedimiento, que es tanto como hacerlo en beneficio del derecho a la libertad, se impone, pues, despejar a priori toda incertidumbre en cuanto a la calidad de la autoridad que ha emitido una ODE y, en consecuencia, reservar su emisión a un órgano del poder judicial (independiente).
36. Para terminar, recuerdo también aquí que, al hilo de mis conclusiones en el asunto Özçelik, (11) señalé que la intrahistoria del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco parece acreditar que la voluntad del legislador se decantaba por la exclusión del Ministerio Fiscal como autoridad judicial en el sentido de ese precepto.
37. El artículo 3 de la propuesta inicial de Decisión marco (12) incluía expresamente al Ministerio Fiscal en la definición de «autoridad judicial» (emisora o receptora de la ODE). (13)
38. Como indicaba en las conclusiones Özçelik, (14) «[e]l memorandum explicativo de esa propuesta añadía que el término “autoridad judicial” correspondía al del Convenio Europeo de Extradición de 1957 que, a su vez, reconocía como tales a las “autoridades judiciales propiamente dichas y al Ministerio Fiscal, con exclusión de las autoridades de policía” (15)».
39. La propuesta no prosperó, desapareciendo la alusión al Ministerio Fiscal en la versión definitiva de los artículos 1 y 6.
40. Esta desaparición ha suscitado alguna incertidumbre, no faltando quienes defienden que con ella se daba por sentado, sin necesidad de una mención nominatim, que el Ministerio Fiscal forma parte de las autoridades judiciales de los Estados miembros, a los efectos de la ODE. (16)
41. Algunos Estados miembros comunicaron a la Secretaría General del Consejo, en aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Decisión marco, que entre «las autoridades competentes con arreglo a su derecho interno» para emitir o ejecutar una ODE se hallan sus respectivos Ministerios Fiscales. Para esos Estados, la desaparición de la referencia nominal al Ministerio Fiscal no habría supuesto su exclusión.
42. Sin embargo, esas comunicaciones «no prejuzgan ni condicionan, en términos estrictamente jurídicos, el ajuste de la actuación de cada Estado al contenido de la Decisión marco. El precepto autoriza a que los Estados designen o elijan, de entre sus autoridades judiciales, las que serán competentes para recibir o emitir ODE, pero no les permite ampliar la noción de autoridad judicial, extendiéndola a órganos que no gocen de este status». (17)
43. A mi entender, esa desaparición de la referencia al Ministerio Fiscal debe interpretarse en el sentido de que el legislador quiso excluirlo del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco. Tratándose de una cuestión muy debatida, si la voluntad legislativa hubiera sido la de atribuir al Ministerio Fiscal la calidad de autoridad judicial, en el contexto de aquel precepto, la habría manifestado de modo expreso, como se hacía en la propuesta inicial.
44. Según la tesis contraria a la que sostengo, la eliminación de la mención al Ministerio Fiscal, en el curso del procedimiento legislativo, se justificaba para evitar una redundancia. No creo, sin embargo, que así fuera, según demuestra, justamente, la incertidumbre suscitada.
45. De manera mucho más sencilla, me parece que, si con la propuesta inicial se pretendía zanjar el debate sobre la naturaleza judicial del Ministerio Fiscal, proclamándola de forma explícita, su desaparición ulterior no solo no da pie a la reedición de aquel debate, sino que, por el contrario, aboga por zanjarlo con una solución negativa.
46. Si a lo anterior se suman las razones de concepto y de principio, así como las de certeza y simplificación del procedimiento, que he defendido tanto en estas conclusiones como en las de los asuntos C‑508/18 y C‑82/19 PPU, opino que la interpretación que auspicia no atribuir al Ministerio Fiscal el carácter de «autoridad judicial emisora» en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco es la más coherente con el sistema establecido por esta última.
V. Conclusión
47. A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda) en los siguientes términos:
«El artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, en su versión modificada por la Decisión marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de “autoridad judicial emisora” no comprende la institución del Ministerio Fiscal».