CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 6 de junio de 2019 (1)
Asunto C‑233/18
Zubair Haqbin
contra
Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Arbeidshof te Brussel (Tribunal Superior de lo Laboral de Bruselas, Bélgica)]
«Procedimiento prejudicial — Política de asilo — Directiva 2013/33/UE — Normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional — Artículo 20 — Reducción o retirada de las condiciones materiales de acogida — Sanciones en caso de violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida o de comportamiento violento grave — Actos de violencia cometidos por un menor no acompañado — Normativa nacional que prevé una medida de exclusión temporal de la ayuda material — Compatibilidad — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea»
I. Introducción
1. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el Arbeidshof te Brussel (Tribunal Superior de lo Laboral de Bruselas, Bélgica) solicita al Tribunal de Justicia que aclare el sentido de lo dispuesto en el artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33/UE, (2) a fin de determinar si un Estado miembro puede excluir del disfrute de las condiciones materiales de acogida a un menor no acompañado, por haber cometido una violación grave de la normativa aplicable en el centro de acogida o por haber presentado un comportamiento violento grave y, en caso afirmativo, de qué forma puede hacerlo.
2. Este reenvío prejudicial se plantea en un litigio entre el Sr. Zubair Haqbin, menor no acompañado de nacionalidad afgana, y la Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (Agencia federal para la acogida de los solicitantes de asilo, Bélgica). (3) Habida cuenta de la gravedad de los actos violentos del Sr. Haqbin, la Fedasil le impuso una sanción de retirada temporal de las condiciones materiales de acogida. Esta sanción acarreó no solo la expulsión del centro de acogida, sino también la retirada de todos los servicios que lleva asociados.
3. En la línea de las sentencias de 27 de septiembre de 2012, Cimade y GISTI, (4) y de 27 de febrero de 2014, Saciri y otros, (5) se pide al Tribunal de Justicia que especifique las modalidades asistenciales del Estado miembro de acogida con respecto a un solicitante de protección internacional (6) que tiene la condición de menor no acompañado y cuyo comportamiento ha puesto en peligro al personal y a los demás residentes del centro de acogida.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. Según su artículo 1, la Directiva 2013/33 tiene como objetivo el establecimiento de normas para la acogida de los solicitantes en los Estados miembros.
5. Los considerandos noveno, décimo cuarto, vigésimo quinto y trigésimo quinto de la citada Directiva son del siguiente tenor:
«(9) Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros deben velar por garantizar el cumplimiento íntegro de los principios del interés superior del menor y de la unidad familiar, de acuerdo con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, [(7)] la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989 [(8)] y el Convenio […] para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. [(9)]
[…]
(14) La acogida de personas con necesidades particulares de acogida debe ser una prioridad de las autoridades nacionales para garantizar que dicha acogida responda específicamente a sus necesidades particulares de acogida.
[…]
(25) Debe restringirse la posibilidad de abuso del sistema de acogida especificando las circunstancias en las que las condiciones materiales de acogida de los solicitantes puedan reducirse o retirarse garantizando a la vez un nivel de vida digno a todos los solicitantes.
[…]
(35) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por la [Carta]. En particular, la presente Directiva pretende garantizar el pleno respeto de la dignidad humana, así como promover la aplicación de los artículos 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 y 47 de la Carta y debe aplicarse en consecuencia.»
6. El artículo 2 («Definiciones») de la referida Directiva recoge:
«A los efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
d) “menor”: el nacional de un tercer país o apátrida menor de 18 años;
e) “menor no acompañado”: el menor que llega al territorio de los Estados miembros sin ir acompañado de un adulto responsable del mismo, conforme a la ley o a la práctica del Estado miembro de que se trate, y mientras no esté efectivamente bajo el cuidado de tal adulto responsable de él; este concepto incluye al menor que deja de estar acompañado después de haber entrado en el territorio de los Estados miembros;
f) “condiciones de acogida”: el conjunto de medidas que los Estados miembros conceden a los solicitantes de conformidad con la presente Directiva;
g) “condiciones materiales de acogida”: las condiciones de acogida que incluyen alojamiento, alimentación y vestido, proporcionados en especie o en forma de asignaciones financieras o de vales, o una combinación de las tres, y una asignación para gastos diarios;
[…]
i) “centro de acogida”: cualquier lugar utilizado para el alojamiento colectivo de los solicitantes;
[…]».
7. El artículo 17 («Normas generales sobre condiciones materiales de acogida y atención sanitaria») de la Directiva 2013/33 indica en su apartado 2:
«Los Estados miembros velarán por que las condiciones materiales de acogida proporcionen a los solicitantes un nivel de vida adecuado que les garantice la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica.
Los Estados miembros velarán por que el nivel de vida también se mantenga en la situación específica de las personas vulnerables, de conformidad con el artículo 21, así como en la situación de las personas objeto de internamiento».
8. El artículo 20 («Reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida») de esta Directiva, disposición única del capítulo III, tiene el siguiente tenor:
«1. Los Estados miembros podrán reducir o, en casos excepcionales y debidamente justificados, retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida cuando un solicitante:
a) abandone el lugar de residencia determinado por la autoridad competente sin informar a esta de ello o, en caso de ser necesario un permiso, sin haberlo obtenido, o
b) no cumpla sus obligaciones de comunicación de datos o de respuesta a las peticiones de información o de comparecencia a la entrevista personal relativa al procedimiento de asilo durante un plazo razonable fijado por el derecho nacional, o
c) haya presentado una solicitud posterior según se define en el artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (10)].
[…]
2. Un Estado miembro también podrá reducir las condiciones materiales de acogida cuando pueda establecer que el solicitante, sin razón que lo justifique, no ha presentado la solicitud de protección internacional lo antes posible tras la entrada en dicho Estado miembro.
3. Un Estado miembro podrá reducir o retirar las condiciones materiales de acogida, cuando el solicitante haya ocultado sus recursos económicos y, por lo tanto, se haya beneficiado indebidamente de las condiciones materiales de acogida.
4. Los Estados miembros podrán fijar sanciones para los casos de violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida, así como para los casos de comportamiento violento grave.
5. Las decisiones de reducir o retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida o las sanciones a que se refieren los apartados 1, 2, 3 y 4 del presente artículo se tomarán de forma individual, objetiva e imparcial y estarán motivadas. Las decisiones se basarán en la situación particular de la persona en cuestión, especialmente por lo que respecta a las personas a que se refiere el artículo 21, teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad. En cualquier caso, los Estados miembros asegurarán el acceso a la atención sanitaria de conformidad con el artículo 19 y garantizarán condiciones de vida dignas para todos los solicitantes.
6. Los Estados miembros velarán por que el beneficio de las condiciones materiales de acogida no se retire ni reduzca antes de que se haya tomado una decisión de conformidad con el apartado 5.»
9. Del capítulo IV («Disposiciones para personas vulnerables») de la Directiva 2013/33, interesan, singularmente, los artículos 21 a 24.
10. El artículo 21 («Principio general») establece que, en la legislación nacional por la que se apliquen las disposiciones de dicha Directiva, los Estados miembros tendrán en cuenta la situación específica de las personas vulnerables, en particular de los menores y los menores no acompañados.
11. El artículo 22 («Evaluación de las necesidades de acogida particulares de las personas vulnerables») preceptúa en sus apartados 1, párrafo tercero, y 3:
«Los Estados miembros garantizarán que la asistencia prestada a los solicitantes con necesidades de acogida particulares, de conformidad con la presente Directiva, tenga en cuenta sus necesidades de acogida particulares durante todo el procedimiento de asilo y que su situación sea objeto de un seguimiento adecuado.
[…]
3. Únicamente las personas vulnerables conforme al artículo 21 podrán considerarse personas con necesidades de acogida particulares y, por ende, beneficiarse de la asistencia específica prevista de conformidad con la presente Directiva.»
12. El artículo 23, que versa sobre los menores, recoge:
«1. El interés superior del menor será la consideración básica para los Estados miembros a la hora de aplicar las disposiciones de la presente Directiva relativas a los menores […]
2. Al valorar el interés superior del menor, los Estados miembros tendrán especialmente en cuenta los siguientes factores:
[…]
b) el bienestar y el desarrollo social del menor, teniendo especialmente en cuenta el contexto del menor;
c) consideraciones de seguridad y protección, especialmente en los casos en los que exista el riesgo de que sea víctima de trata de seres humanos;
[…]».
13. El artículo 24, referido a los menores no acompañados, señala en su apartado 2:
«Los menores no acompañados que presenten una solicitud de protección internacional, desde el momento en que sean admitidos en el territorio hasta el momento en que se les obligue a abandonar el Estado miembro de acogida en el que se haya formulado o se esté examinando la solicitud de protección internacional, se alojarán:
[…]
c) en centros de acogida con instalaciones especiales para menores;
d) en otros centros adecuados para menores.
[…]»
B. Derecho belga
14. La wet betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (Ley sobre la Acogida de los Solicitantes de Asilo y Otras Categorías de Extranjeros), (11) de 12 de enero de 2007, aún no había sido modificada a efectos de la transposición de la Directiva 2013/33 cuando se produjeron los hechos del litigio.
15. Según el artículo 2, punto 6, de la Ley de acogida, por ayuda material se entiende la «ayuda concedida por [la Fedasil] o alguno de sus socios colaboradores, en un centro de acogida, consistente en el alojamiento, la alimentación, el vestido y el seguimiento médico, social y psicológico, más una asignación para gastos diarios. La ayuda material incluirá asimismo el acceso a la asistencia jurídica gratuita, a servicios de interpretación y a cursos de formación, así como a un programa de retorno voluntario».
16. A tenor del artículo 3, párrafo primero, de esta Ley, «todo solicitante de asilo tendrá derecho a una acogida que le permita llevar una vida digna».
17. Su artículo 5 precisa que, «sin perjuicio […] de lo dispuesto en el libro III, título III (relativo a las medidas para el mantenimiento del orden y las sanciones), la ayuda material descrita en la presente Ley no podrá suprimirse en ningún caso».
18. En el libro III, título III («Medidas para el mantenimiento del orden y sanciones»), de la Ley de acogida, el artículo 45 contempla:
«La persona acogida podrá ser sancionada en caso de que viole gravemente el régimen y las normas de funcionamiento aplicables en el centro de acogida a que se refiere el artículo 19. Al determinar la sanción correspondiente, se tendrán en cuenta la naturaleza y la gravedad de la violación, así como las circunstancias concretas de esta.
Solo podrán imponerse las siguientes sanciones:
[…]
7.o la exclusión temporal de la ayuda material en un centro de acogida por un máximo de un mes.
Corresponderá al director o al responsable del centro de acogida imponer las sanciones. El director general de [la Fedasil] deberá confirmar la sanción establecida en el párrafo segundo, punto 7, en un plazo de tres días hábiles desde la imposición de la sanción por el director o el responsable del centro de acogida. La falta de confirmación en plazo conllevará el levantamiento automático de la sanción de exclusión temporal.
La autoridad sancionadora podrá reducir o levantar las sanciones durante su ejecución.
Las decisiones sancionadoras se adoptarán con objetividad e imparcialidad y estarán motivadas.
Sin perjuicio de la sanción establecida en el párrafo segundo, punto 7, la ejecución de una sanción no podrá tener como efecto en ningún caso la supresión completa de la ayuda material concedida con arreglo a la presente Ley ni la limitación del acceso al seguimiento médico. La sanción establecida en el párrafo segundo, punto 7, conllevará la imposibilidad de disfrutar de cualquier otra forma de acogida, salvo en lo que respecta al acceso al seguimiento médico previsto en los artículos 24 y 25 de la presente Ley.
Solo podrá imponerse la sanción establecida en el párrafo segundo, punto 7, en caso de violación muy grave de la normativa interna del centro de acogida que ponga en peligro al personal o a los demás residentes o que ponga seriamente en riesgo la seguridad o el mantenimiento del orden público en el centro de acogida.
La persona objeto de una sanción de exclusión temporal deberá ser oída antes de que se adopte la misma.
[…]»
III. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
A. Hechos
19. El 23 de diciembre de 2015, el Sr. Haqbin, de nacionalidad afgana, depositó una solicitud de protección internacional ante las autoridades belgas, en calidad de menor no acompañado. Fue enviado al centro de acogida de Sugny y posteriormente al de Broechem y, en virtud de la legislación nacional, se nombró un «tutor» encargado de su representación y asistencia. (12)
20. El 18 de abril de 2016, el Sr. Haqbin participó en el centro de acogida de Broechem en actos violentos entre residentes de diversas etnias. La policía procedió a su detención para después liberarlo el 19 de abril de 2016. Ese mismo día, el director del centro de acogida le impuso la sanción disciplinaria prevista en el artículo 45 de la Ley de acogida. (13) Dicha sanción acarrea no solo la expulsión temporal del menor del centro de acogida, sino también la retirada de todos los servicios asociados a este, como la alimentación, el vestido y las actividades, así como el cese del seguimiento médico, social y psicológico, con excepción de la atención sanitaria de urgencia.
21. Esta decisión fue ratificada el 21 de abril de 2016 por el director general de la Fedasil, conforme a la legislación nacional.
22. De la resolución de remisión se desprende que el interesado pasó en el parque Maximilien de Bruselas las noches del 19 al 21 de abril de 2016 y las del 24 de abril al 1 de mayo de 2016. Entretanto, el 25 de abril de 2016, el tutor del Sr. Haqbin interpuso una solicitud ante el Arbeidsrechtbank te Antwerpen (Tribunal de lo laboral de Amberes, Bélgica), para que se suspendiera la medida de expulsión. (14) Esa solicitud fue desestimada por no existir urgencia extrema, ya que el Sr. Haqbin no había logrado demostrar que careciera de alojamiento.
23. El 4 de mayo de 2016, el Sr. Haqbin fue ingresado en el centro de acogida de Poelcapelle (Bélgica).
24. Mediante demanda de 5 de julio de 2016, el tutor del Sr. Haqbin impugnó ante el Nederlandstalige Arbeidsrechtbank Brussel (Tribunal de lo Laboral neerlandófono de Bruselas, Bélgica) la decisión de expulsión del centro de acogida de Broechem. Según el tutor, en esas circunstancias, la Fedasil estaba obligada a proveer una acogida o a dar garantías para proteger la dignidad humana del interesado durante el período de expulsión. Reclamó asimismo una indemnización de un euro por los daños morales.
25. En sentencia de 21 de febrero de 2017, el Nederlandstalige Arbeidsrechtbank Brussel (Tribunal de lo laboral neerlandófono de Bruselas) desestimó la demanda, como infundada, pues el Sr. Haqbin reclamaba una indemnización por unos daños cuya veracidad no se había demostrado.
26. El 27 de marzo de 2017, el tutor del Sr. Haqbin recurrió en apelación, ante el tribunal de reenvío, esa sentencia.
B. Motivación de la resolución de remisión
27. En primer lugar, el tribunal de reenvío pregunta si, conforme al artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33, un Estado miembro puede retirar o reducir las condiciones materiales de acogida en caso de violación grave de la normativa aplicable en el centro de acogida o de comportamiento violento grave. A este respecto, menciona los dictámenes emitidos por el Comité de Contacto instituido para ayudar a los Estados miembros en la transposición de la Directiva 2013/33 (15) y por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. (16) Para estos organismos, el artículo 20, apartados 1 a 3, de la Directiva 2013/33 contiene una lista exhaustiva de los motivos que justifican la reducción o la retirada de las condiciones materiales de acogida, por lo que el artículo 20, apartado 4, de esta Directiva atañe, en consecuencia, a otros tipos de sanciones. El tribunal de reenvío alude asimismo al dictamen del Raad van State (Consejo de Estado, Bélgica), según el que esta interpretación no es la única posible, habida cuenta de la redacción y de la estructura del artículo 20, apartados 4 a 6, de dicha Directiva. (17)
28. En segundo lugar, el tribunal de reenvío se pregunta por las medidas específicas que debe adoptar la autoridad nacional competente para garantizar, a efectos del artículo 20, apartados 5 y 6, de la Directiva 2013/33, unas condiciones de vida dignas a todos los solicitantes, incluido el expulsado temporalmente de un centro de acogida.
29. El tribunal de reenvío rechaza las alegaciones de la Fedasil, a tenor de las que las responsabilidades que incumben al tutor bastan para cumplir esta obligación. Al amparo de las normas nacionales relativas a la tutela de los menores extranjeros no acompañados, destaca que el tutor no está legalmente obligado a proporcionar él mismo acogida al menor no acompañado y descarta cualquier falta en la actuación del tutor del Sr. Haqbin. (18)
30. En cambio, el tribunal de reenvío alberga dudas acerca de las medidas que ha de adoptar la autoridad nacional competente. Señala que, a tenor de la exposición de motivos del proyecto de ley (19) que dio lugar a la Ley modificativa de la de 12 de enero de 2007, sobre la Acogida de los Solicitantes de Asilo y Otras Categorías de Extranjeros, de 6 de julio de 2016, (20) tal obligación se cumple si la Fedasil adjunta en anexo a su decisión de expulsión una lista de los albergues para personas sin hogar en los que podría ingresar el solicitante. La Fedasil solo estaría obligada a encontrar, a posteriori, una solución alternativa si se demostrase que el solicitante no puede acceder a esos albergues.
31. El tribunal de reenvío se pregunta si tal proceder permite cumplir la obligación del artículo 20, apartado 5, de la Directiva 2013/33 o si, para cumplirla, se necesita que la autoridad nacional competente garantice el alojamiento antes de que el solicitante sea expulsado del centro de acogida.
32. En tercer lugar, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia entienda que las sanciones previstas en el artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33 pueden consistir en la exclusión de las condiciones materiales de acogida, el tribunal a quo pregunta si, a la luz de los artículos 20, apartado 5, 21 a 23 y 24, apartado 2, de la Directiva, pueden imponerse tales sanciones a un menor y, en particular, a uno no acompañado. En este mismo contexto, también se plantea si estas sanciones a menores son compatibles con los artículos 1, 3, 4 y 24 de la Carta, mencionados en el considerando trigésimo quinto de la citada Directiva. (21)
C. Cuestiones prejudiciales
33. En esta tesitura, el Arbeidshof te Brussel (Tribunal Superior de lo laboral de Bruselas) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 20, apartados 1 a 3, de la Directiva [2013/33] en el sentido de que establece con carácter limitativo los casos en los que pueden reducirse o retirarse las condiciones materiales de acogida, o bien se desprende del artículo 20, apartados 4 y 5, [de dicha Directiva] que la retirada de las condiciones materiales de acogida también puede tener lugar como sanción para los casos de violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida, así como para los casos de comportamiento violento grave?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 20, apartados 5 y 6, [de la citada Directiva] en el sentido de que, antes de adoptar una decisión de reducir o retirar las condiciones materiales de acogida o imponer una sanción, y en el marco de dichas decisiones, los Estados miembros deberán adoptar las medidas necesarias que garanticen el derecho a un nivel de vida digno durante el período de exclusión, o bien puede darse cumplimiento a esas disposiciones mediante un sistema en virtud del cual, tras la decisión de reducir o retirar las condiciones materiales de acogida, se examine si la persona que constituye el objeto de la decisión disfruta de un nivel de vida digno y, en su caso, se adopten en ese momento medidas correctoras?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 20, apartados 4 5 y 6, [de la Directiva 2013/33], en relación con [sus] artículos 14, 21, 22, 23 y 24 […] y los artículos 1, 3, 4 y 24 de la [Carta], en el sentido de que es posible, o no es posible, adoptar una medida o sanción de exclusión temporal (o definitiva) del derecho a las condiciones materiales de acogida respecto a un menor, y en particular respecto a un menor no acompañado?»
IV. Análisis
34. El tribunal de reenvío interroga al Tribunal de Justicia sobre el alcance de lo previsto en el artículo 20 de la Directiva 2013/33, cuando un solicitante incumple gravemente la normativa de un centro de acogida o muestra un comportamiento violento grave. Si las dos primeras cuestiones prejudiciales versan sobre el trato correspondiente a cualquier solicitante, con independencia de su edad y situación, la tercera es más precisa e incumbe, específicamente, a la situación del Sr. Haqbin, que es la de un menor no acompañado.
35. Entiendo que estas cuestiones han de abordarse atendiendo exclusivamente a la situación de un menor no acompañado. En efecto, el litigio se refiere, ante todo, a las modalidades de acogida en un Estado miembro de un menor no acompañado. Esa situación requiere una protección específica y un tipo de acogida apropiado, de modo que la interpretación del artículo 20 de la Directiva 2013/33 descansa sobre su ensamblaje con otros preceptos singulares no solo de esta Directiva, sino también de la Carta. (22)
36. Por consiguiente, examinare estas cuestiones prejudiciales centrándome en la situación particular de un menor no acompañado.
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
37. Mediante sus cuestiones primera y tercera, el tribunal de reenvío pregunta al Tribunal de Justicia, en síntesis, si el artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33 se opone a una legislación nacional que permite excluir de las condiciones materiales de acogida a un menor no acompañado, por haber cometido una violación grave de la normativa del centro de acogida en el que se alojaba o por haber mostrado un comportamiento violento grave.
38. El interrogante del tribunal de remisión versa, pues, sobre la naturaleza y el alcance de las «sanciones» que el Estado miembro de acogida puede adoptar al amparo del artículo 20, apartado 4, de dicha Directiva.
39. Para darle una respuesta deben analizarse el tenor, la estructura y la finalidad del artículo 20 de la citada Directiva.
1. Tenor, estructura y finalidad del artículo 20 de la Directiva 2013/33
40. La naturaleza y el alcance de las «sanciones» a las que alude el artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33 suscitan dudas, en la medida en que este artículo se titula «Reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida» y es el único precepto del capítulo III, que lleva el mismo encabezamiento. Sin embargo, la redacción de ese apartado 4 se distingue con nitidez de la de los apartados anteriores: el legislador de la Unión no indica de forma expresa que el Estado miembro de acogida pueda reducir o retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida. Se limita a precisar que los Estados miembros «podrán fijar sanciones» ante una violación grave de la reglamentación aplicable en los centros de acogida, o ante un comportamiento violento grave.
41. Esta redacción y el margen de apreciación que brinda al Estado miembro de acogida se justifican por la naturaleza de los motivos que establece el legislador de la Unión.
42. A diferencia de los explicitados en el artículo 20, apartados 1 a 3, de la Directiva 2013/33, la «violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida» y el «comportamiento violento grave» son actos no solo aptos para alterar el orden y la seguridad en el centro de acogida, sino también para ser constitutivos de delito. El legislador de la Unión se refiere así a comportamientos cuya naturaleza y gravedad solo pueden valorar las autoridades nacionales competentes, a la luz de las leyes y demás normas del Estado miembro de acogida. Ese mismo legislador se refiere igualmente a actos cuya comisión llevará, según el sistema jurídico y la ley aplicable en cada Estado, a adoptar una medida o una sanción particular, ya sea de carácter disciplinario, administrativo o penal, que pueden ir más allá de la reducción o la retirada de las condiciones materiales de acogida.
43. Así pues, al contrario que los motivos del artículo 20, apartados 1 a 3, de la Directiva 2013/33, el del apartado 4 exige que se reconozca al Estado miembro de acogida un margen de maniobra. Este margen le permite estimar, a la luz de la naturaleza y la gravedad dela conducta, cómo ha de ser sancionado el solicitante que haya llevado a cabo una violación grave de la normativa del centro de acogida o un acto violento grave. También le autoriza a tener en cuenta las circunstancias concurrentes, así como la edad, la situación y las necesidades específicas del autor.
44. No obstante, el margen de maniobra del Estado miembro de acogida tiene sus límites.
45. Por una parte, como se desprende del considerando trigésimo quinto de la Directiva 2013/33, el Estado miembro de acogida debe respetar los derechos fundamentales. Por tanto, el artículo 20 de esta Directiva ha de leerse e interpretarse ponderando el respeto de la dignidad humana y de los derechos del menor, consagrados respectivamente en los artículos 1 y 24 de la Carta.
46. Por otra parte, el Estado miembro de acogida tiene que cumplir las obligaciones del artículo 20, apartados 5 y 6, de dicha Directiva.
47. Con arreglo al artículo 20, apartado 5, de la Directiva 2013/33, tanto las decisiones de reducción o retirada de las condiciones materiales de acogida como las sanciones por violación grave de la normativa aplicable en los centros de acogida o por comportamiento violento grave han de ajustarse a diversos requisitos sustantivos y formales.
48. En primer lugar, esas decisiones o sanciones deben adoptarse con objetividad e imparcialidad y estar motivadas.
49. En segundo lugar, han de ser proporcionadas e imponerse al término de un examen individualizado, en el que se evalúen la situación particular y las necesidades específicas de las personas vulnerables.
50. En consecuencia, ante actos cometidos por un menor no acompañado, el Estado miembro de acogida ha de prestar una atención primordial al interés superior del menor, como exigen el artículo 23 de la Directiva 2013/33 (23) y el artículo 24, apartado 2, de la Carta. En concreto, ha de tener debidamente en cuenta el bienestar y el desarrollo social del menor y las consideraciones relativas a su protección y seguridad, en especial cuando no sea posible que un titular de la autoridad parental se haga cargo de él. Ha de velar, además, por que la sanción impuesta no le prive de las garantías vinculadas a la protección de sus intereses y a la satisfacción de sus necesidades particulares.
51. Estas disposiciones implican, pues, que, cuando el comportamiento del menor no acompañado revele que sus condiciones educativas o de desarrollo corren peligro, el Estado miembro de acogida está obligado a emplear los instrumentos de derecho común en materia de protección de menores, con el fin de facilitarle una atención adaptada a sus necesidades. Si se trata de un menor no acompañado, esto es, de una persona particularmente vulnerable a causa de su trayecto migratorio, en ocasiones prolongado y traumático, y a su precaria situación por la falta de apoyo familiar y de recursos propios, el empleo de esos instrumentos me parece indispensable.
52. En tercer y último lugar, el artículo 20, apartado 5, de la Directiva 2013/33 puntualiza que la decisión de reducir o retirar las condiciones materiales de acogida o la sanción aplicable debe asegurar «en cualquier caso» el acceso a la atención sanitaria y garantizar una vida digna para todos los solicitantes.
53. Aquel precepto pretende asegurar una atención continua y respetuosa con la dignidad del solicitante tras la imposición de una sanción por el Estado miembro de acogida. (24)
54. Esa atención se justifica por cuanto la adopción de tal sanción no entraña la extinción legal del derecho a la acogida. Mientras el menor esté autorizado a permanecer en el territorio del Estado miembro de acogida, a efectos del examen de su solicitud, (25) y no posea recursos propios para cubrir sus necesidades básicas, (26) el Estado habrá de garantizar unas condiciones de acogida que le permitan acceder a la atención sanitaria y vivir dignamente. (27) Aunque el legislador de la Unión no especifica las medidas que ha de adoptar el Estado miembro de acogida para ofrecer unas condiciones de vida dignas, cuando el solicitante carece de fuentes de ingresos deben abarcar los derechos más básicos esto es, la posibilidad de alojarse, alimentarse y vestirse. (28)
55. De conformidad con el considerando trigésimo quinto de la Directiva 2013/33, el principio recogido en su artículo 20, apartado 5, se impone porque esa Directiva respeta los derechos fundamentales y tiene por objeto, en especial, garantizar el pleno respeto de la dignidad humana.
56. Ese principio tiene como finalidad asegurar la protección efectiva del solicitante en el territorio del Estado miembro de acogida, contribuyendo así a reducir el riesgo de marginación y de «movimientos secundarios» que pudiera verse tentado a realizar. (29)
57. El respeto del mencionado principio permite al solicitante ejercer su derecho de asilo y participar en el procedimiento de examen de su solicitud de protección internacional, de conformidad con los derechos que se le reconocen y las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 2011/95/UE (30) y 2013/32. Sus derechos quedarían privados de efecto real y sus obligaciones desprovistas de efecto útil sin la cobertura continua de sus necesidades más básicas, cobertura que facilita asimismo al Estado miembro de acogida examinar diligentemente la solicitud de protección internacional, ya que, pese a la sanción impuesta, puede localizar al solicitante para notificarle citaciones y convocarlo a reuniones. (31)
58. El principio enunciado en el artículo 20, apartado 5, de la Directiva 2013/33 se completa con las disposiciones de orden procedimental del apartado 6 de ese mismo artículo, cuyo alcance expondré al analizar la segunda cuestión prejudicial.
59. Sentado lo anterior, pasaré a dilucidar si, en unas circunstancias como las de este litigio, el Estado miembro de acogida puede acordar la retirada de las condiciones materiales de acogida y, en caso afirmativo, de qué forma ha de llevarlo a cabo.
2. Naturaleza de las medidas aplicables en el contexto del artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33
a) Sentido y alcance de la retirada de las condiciones materiales de acogida en el contexto del artículo 20, apartados 1 y 3, de la Directiva 2013/33
60. La retirada de las condiciones materiales de acogida es una decisión que el legislador de la Unión concibe de manera restrictiva en el artículo 20 de la Directiva 2013/33, pues conduce a privar al solicitante que depende por completo de la ayuda pública de alojamiento, alimentación y vestido, así como de la asignación diaria que percibe. (32)
61. El legislador de la Unión autoriza al Estado miembro de acogida a tomar esa decisión en dos supuestos.
62. El primero figura en el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2013/33 y concierne a la situación en la que haya un abuso de derecho. La retirada puede contemplarse en casos excepcionales y debidamente justificados, cuando el solicitante eluda las obligaciones que le incumben a efectos del examen de su solicitud de protección internacional, por haber abandonado el lugar de residencia obligatorio o por no haberse presentado ante las autoridades, o también cuando haya presentado una solicitud posterior con el solo objetivo de disfrutar de las condiciones de acogida.
63. El segundo, previsto en el artículo 20, apartado 3, de la Directiva 2013/33, se refiere a la situación en la que el solicitante ha ocultado sus recursos económicos y puede, en realidad, cubrir sus propias necesidades. Este precepto debe leerse a la luz del artículo 17, apartado 3, de la Directiva, a cuyo tenor el Estado miembro de acogida puede supeditar la concesión de todas o de algunas de las condiciones materiales de acogida y de atención sanitaria al requisito de que el solicitante carezca de los medios suficientes para tener atención sanitaria y un nivel de vida adecuado que le permita subsistir.
64. El legislador de la Unión se ha mostrado, pues, prudente al fijar las hipótesis en las que el Estado miembro de acogida puede retirar las condiciones materiales de acogida.
65. Esa misma prudencia se ha de aplicar en el contexto del artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33, dado que, a diferencia de los dos supuestos mencionados, el solicitante sigue siendo a priori beneficiario del derecho de acogida y no goza de recursos para cubrir sus necesidades básicas. Tales circunstancias obligan, en efecto, a sujetar la medida de retirada de las condiciones materiales de acogida a estrictos requisitos, teniendo en cuenta no solo la gravedad del acto, sino también la edad, la situación y las necesidades particulares del menor no acompañado.
b) Sentido y alcance de la retirada de las condiciones materiales de acogida en el contexto del artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33
66. Todo solicitante tiene obligaciones frente al Estado cuya protección internacional insta. En particular, ha de cumplir las leyes y las demás normas de ese Estado y someterse a cualquier medida de mantenimiento de la seguridad y del orden público. (33) Es, por eso, legítimo que el Estado miembro de acogida adopte sus reglas para garantizar la seguridad física y moral del personal y de los residentes del centro de acogida, tanto más ante la comisión de actos que hayan generado riesgos serios para su seguridad y para el mantenimiento del orden público en esas instalaciones.
67. Dichos actos llevan aparejada la imposición de una sanción, pero, sobre todo, ponen de manifiesto la necesidad de organizar una atención distinta de la ofrecida en el contexto de la acogida, tanto más cuando son violentos y reiterados. Cualesquiera que sean la situación del menor y la gravedad de su conducta, su minoría de edad justifica que se le proteja.
68. La limitación de las condiciones materiales de acogida puede no ser una medida ajustada a la situación del menor y no responder a sus necesidades específicas. (34)
69. La adaptación de esas condiciones puede igualmente no constituir una medida adecuada. Las normas que, sobre este extremo, figuran en el artículo 18, apartado 9, letra a), (35) en relación con las del artículo 22, apartados 1 y 3, de la Directiva 2013/33, (36) se refieren ante todo a las personas cuya vulnerabilidad puede agravarse a causa de su estado, como las embarazadas, las personas con enfermedades graves o trastornos mentales, o las víctimas de violación o de trata de seres humanos. Esas normas no son aplicables, en mi opinión, a un menor no acompañado del que pueda presumirse, a la vista de los reiterados actos de violencia que ha cometido, que sus condiciones educativas o de desarrollo se encuentran en peligro.
70. En tales circunstancias, es posible que sea indispensable retirar las condiciones materiales de acogida cuando el menor no acompañado deba recibir una atención que, habida cuenta de los recursos que exige y los objetivos que persigue, no puede prestarse conforme al régimen de acogida de la Directiva 2013/33.
71. Procederá, pues, la retirada de las condiciones materiales inicialmente concedidas cuando se acompañe de la intervención de los servicios de asistencia o de las autoridades judiciales de protección de menores. Son estos quienes mejor situados están para valorar las necesidades específicas del menor y para ordenar, en concreto, las medidas de asistencia que habrá de aplicar el personal cualificado, en un alojamiento adaptado.
72. Este razonamiento rige a fortiori cuando el acto contrario a las leyes y a las demás normas del Estado miembro de acogida sea constitutivo de una infracción penal. En efecto, la comisión de un acto delictivo, o criminal, entraña ipso facto la intervención de las autoridades judiciales de protección de menores, así como el internamiento o la reclusión del menor en un establecimiento adaptado, y simultáneamente la retirada de las condiciones materiales de acogida. En esta hipótesis, la retirada se realiza de acuerdo con un procedimiento penal que garantice los derechos del menor y lleve aparejadas las medidas, educativas y coercitivas, que resulten pertinentes en función de la situación del menor y de la gravedad del acto.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
73. Mediante las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, el tribunal de reenvío pregunta por las medidas específicas que la autoridad nacional competente debe acordar, con arreglo al artículo 20, apartados 5 y 6, de la Directiva 2013/33, para garantizar unas condiciones de vida dignas al menor no acompañado que haya sido expulsado temporalmente de un centro de acogida.
74. En particular, el tribunal de reenvío pregunta al Tribunal de Justicia: a) si se cumple la obligación del artículo 20, apartado 5, de esa Directiva, cuando la autoridad nacional competente adjunte a su decisión de expulsión del centro de acogida una lista de albergues para personas sin hogar en los que podría ingresar el solicitante; o b) si, por el contrario, dicha autoridad ha de encontrar una solución alternativa, en cuanto al alojamiento, antes de tomar tal decisión.
75. La respuesta se desprende del artículo 20, apartado 6, de la Directiva 2013/33, a tenor del que «los Estados miembros velarán por que el beneficio de las condiciones materiales de acogida no se retire ni reduzca antes de que se haya tomado una decisión de conformidad con el apartado 5 [de dicha disposición]», (37) y se impone a la luz de la estructura general y la finalidad de la Directiva.
76. El artículo 20, apartado 6, de la Directiva 2013/33 supone, ante todo, un precepto de carácter procedimental, con el que se garantiza que, tras la imposición de una sanción por el Estado miembro de acogida, se preste una atención continua y respetuosa con la dignidad del solicitante, de acuerdo con las exigencias del artículo 20, apartado 5, de esa Directiva. (38)
77. El principio de continuidad de la asistencia se desprende asimismo del considerando octavo de la citada Directiva, según el que esta «deberá aplicarse en todas las fases y tipos de procedimientos de solicitud de protección internacional, en todos los lugares e instalaciones en los que se alojen los solicitantes y a todo el período en que se les permita permanecer en el territorio de los Estados miembros como solicitantes».
78. Este principio no solo persigue asegurar el respeto de los derechos fundamentales del solicitante, sino también salvaguardar el efecto útil de la Directiva 2013/33. Como ya he señalado, los derechos de los que disfruta el solicitante y las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 2011/95 y 2013/32 quedarían sin efecto real si no se acompañan de una cobertura de sus necesidades más básicas, aunque sea durante un período muy corto, en particular cuando el solicitante es un menor no acompañado.
79. El Tribunal de Justicia enunció este principio en la sentencia de 27 de febrero de 2014, Saciri y otros, (39) relativa a la interpretación del artículo 13 de la Directiva 2003/9/CE. (40) Declaró entonces que «la estructura general y la finalidad de la Directiva 2003/9, así como el respeto de los derechos fundamentales y, en particular, las exigencias del artículo 1 de la [Carta], según el cual la dignidad humana será respetada y protegida, se oponen a que un solicitante de asilo sea privado, aunque sea de manera temporal, tras la presentación de la solicitud de asilo, de la protección de las normas mínimas establecidas por dicha Directiva». (41)
80. También se recoge este principio en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En la sentencia Winterstein y otros c. Francia, (42) en la que se examinaba la legalidad de un procedimiento de expulsión incoado contra una comunidad itinerante, aquel Tribunal declaró que las autoridades debían tener en cuenta las consecuencias de la expulsión y la vulnerabilidad de los demandantes antes de incoar el procedimiento de expulsión.
81. Por lo tanto, el artículo 20, apartado 6, de la Directiva 2013/33 no tolera ruptura alguna en la continuidad de la asistencia del menor, al exigir que no se le prive, ni siquiera durante un período muy reducido, de las garantías que le confiere el artículo 20, apartado 5, de la Directiva.
82. El cumplimiento de estas exigencias implica que el Estado miembro de acogida debe asegurar, aun antes de la adopción de una decisión de reducción o retirada de las condiciones materiales de acogida o de una sanción prevista en el artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33, que se cubran las necesidades básicas del solicitante, de manera que se garanticen su subsistencia y unas condiciones de vida dignas y adecuadas para su salud, permitiéndole alojarse, alimentarse y vestirse y atendiendo a sus necesidades particulares, si las hubiere.
83. En la hipótesis de que un menor no acompañado sea expulsado de un centro de acogida, la autoridad nacional competente debe, antes de adoptar esa decisión, dar aviso a los servicios de asistencia o a las autoridades judiciales de protección de menores, para que puedan internarlo en una institución adaptada a sus necesidades y, si los hechos y su situación lo justifican, ordenar medidas de asistencia.
84. Por lo tanto, en contra de lo que defiende la Fedasil, no basta con adjuntar a la decisión de expulsión una lista de albergues para personas sin hogar en los que el menor no acompañado, o su representante, pueda solicitar su ingreso.
85. Esta forma de proceder no respeta debidamente el interés superior del menor. Genera un riesgo de ruptura en la continuidad de su asistencia, como pone de manifiesto este asunto. Esperar que el menor encuentre un alojamiento valiéndose de una lista de centros de acogida, aun con la ayuda de su tutor, entraña una apuesta arriesgada, ya que, aunque existan posibilidades de alojamiento, los centros han de estar disponibles y adaptados a la situación propia de un menor extranjero no acompañado. Pues bien, los albergues para personas sin hogar no garantizan que el menor sea alojado, alimentado y vestido durante todo el tiempo que dure su expulsión, ni permiten satisfacer las necesidades específicas de su edad, estatuto y situación. (43)
86. La interpretación que defiende la Fedasil ante el tribunal de reenvío pasa por alto la situación de precariedad, vulnerabilidad e indigencia en la que puede hallarse el menor no acompañado y tampoco asegura el respeto de los derechos que le confieren la Directiva 2013/33 y la Carta.
87. En virtud de estas consideraciones, entiendo que, en la hipótesis de que un menor no acompañado cometa una violación grave de la normativa aplicable en un centro de acogida, o adopte un comportamiento violento grave que ponga seriamente en riesgo el mantenimiento del orden público en ese centro o la seguridad del personal o de los demás residentes, el artículo 20, apartados 5 y 6, de la Directiva 2013/33 ha de interpretarse en el sentido de que la autoridad nacional competente, antes de adoptar la decisión de expulsión, debe dar aviso a los servicios de asistencia o a las autoridades judiciales de protección de menores, al objeto de garantizar que el menor gozará de una asistencia continua y adaptada a las necesidades específicas de su edad, estatuto y situación.
V. Conclusión
88. A la luz de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Arbeidshof te Brussel (Tribunal Superior de lo laboral de Bruselas, Bélgica) de la siguiente manera:
«En circunstancias como las del litigio principal, en las que un menor no acompañado ha cometido un acto violento grave que ha puesto seriamente en riesgo el mantenimiento del orden y la seguridad en un centro de acogida, el artículo 20, apartado 4, de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una legislación nacional que permite adoptar una decisión de retirada de las condiciones materiales de acogida, siempre que, antes de adoptarla, se dé aviso a los servicios de asistencia o a las autoridades judiciales de protección de menores, al objeto de garantizar que el menor gozará de una asistencia continua y adaptada a las necesidades específicas de su edad, estatuto y situación».