DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)
15. december 2011 (*)
»Integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening – direktiv 96/61/EF – bilag I, punkt 6.6, litra c) – anlæg til intensiv svineavl med mere end 750 stipladser til søer – spørgsmål, om stipladser til gylte er omfattet eller ej«
I sag C-585/10,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Vestre Landsret (Danmark) ved afgørelse af 2. december 2010, indgået til Domstolen den 13. december 2010, i sagen:
Niels Møller
mod
Haderslev Kommune,
har
DOMSTOLEN (Ottende Afdeling)
sammensat af dommerne K. Schiemann, som fungerende formand for Ottende Afdeling, C. Toader og E. Jarašiūnas (refererende dommer),
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. oktober 2011,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Niels Møller ved advokat G. Lund
– Haderslev Kommune ved advokat E. Gram
– den danske regering ved C. Vang, som befuldmægtiget
– den tjekkiske regering ved M. Smolek og D. Hadroušek, som befuldmægtigede
– Irland ved D. O’Hagan som befuldmægtiget, bistået af barrister B. Doherty
– Europa-Kommissionen ved A. Alcover San Pedro, S. Petrova og U. Nielsen, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af punkt 6.6, litra c), i bilag I til Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (EFT L 257, s. 26), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 166/2006 af 18. januar 2006 (EUT L 33, s. 1, herefter »direktiv 96/61«).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Niels Møller og Haderslev Kommune (herefter »kommunen«) vedrørende en beslutning med påbud til Niels Møller om at nedbringe dyreholdet på hans ejendom til maksimalt 750 stipladser til søer.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Artikel 1 i Rådets direktiv 91/630/EØF af 19. november 1991 om fastsættelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af svin (EFT L 340, s. 33), som ændret ved Rådets direktiv 2001/88/EF af 23. oktober 2001 (EFT L 316, s. 1, herefter »direktiv 91/630«), har følgende ordlyd:
»I dette direktiv fastsættes mindstekrav med hensyn til beskyttelse af svin, der holdes indelukket med henblik på avl og opfedning.«
4 Direktivets artikel 2 bestemmer følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »svin«: et svin i enhver alder, uanset om det opdrættes til avl eller opfedning
[...]
3) »gylt«: et hundyr efter puberteten og inden faring
4) »so«: et hundyr efter første faring
[...]«
5 8. og 27. betragtning til direktiv 96/61 har følgende ordlyd:
»(8) Formålet med en integreret forureningsbekæmpelse er under hensyn til affaldshåndteringen at undgå udledninger til luft, vand og jord, overalt hvor dette er praktisk muligt, og, hvor det ikke er muligt, at begrænse dem for at opnå et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.
[...]
(27) Dette direktiv vedrører anlæg, hvor der er stor fare for forurening og dermed fare for grænseoverskridende forurening [...]«
6 Direktivets formål og anvendelsesområde er beskrevet på følgende måde i dets artikel 1:
»Dette direktiv tager sigte på integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening fra de aktiviteter, der er omhandlet i bilag I. Det indeholder foranstaltninger med henblik på at forebygge eller, hvis dette ikke er muligt, at begrænse emissioner fra ovennævnte aktiviteter i luft-, vand- og jordbundsmiljøet, herunder foranstaltninger vedrørende affald, for generelt at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau, uden at dette berører [Rådets] direktiv 85/337/EØF [af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997], og andre fællesskabsbestemmelser på området.«
7 Artikel 2 i direktiv 96/61 har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
3) »anlæg«: en stationær teknisk enhed, hvor der gennemføres én eller flere af de aktiviteter, som er nævnt i bilag I, og enhver anden hermed direkte forbundet aktivitet, der teknisk er knyttet til de aktiviteter, der udføres på denne lokalitet, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening
4) »bestående anlæg«: anlæg, der enten er i drift, eller som er godkendt efter den lovgivning, der var gældende inden datoen for dette direktivs gennemførelse, eller for hvilke der efter den kompetente myndigheds opfattelse er indgivet en komplet ansøgning om godkendelse under forudsætning af, at anlægget sættes i drift senest et år efter dette direktivs frist for gennemførelse
[...]
9) »godkendelse«: en eller flere skriftlige afgørelser eller en del heraf, hvorved der gives tilladelse til drift af et anlæg eller en del heraf på visse vilkår med det formål at sikre, at anlægget opfylder direktivets krav. [...]
[...]«
8 Artikel 5 i direktiv 96/61 vedrørende godkendelsesvilkår for bestående anlæg bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den kompetente myndighed ved hjælp af godkendelser i overensstemmelse med artikel 6 og 8, eller på passende måde ved at revurdere og om nødvendigt ajourføre vilkårene, sørger for, at bestående anlæg senest otte år efter datoen for dette direktivs gennemførelse drives i overensstemmelse med kravene i artikel 3, 7, 9, 10, 13, artikel 14, første og andet led, og artikel 15, stk. 2, dog uden at andre særlige fællesskabsforskrifter berøres heraf.«
9 Direktivets artikel 9 vedrørende vilkår i godkendelsen bestemmer i stk. 1 og 3 følgende:
»1. Medlemsstaterne sørger for, at godkendelsen omfatter alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde de i artikel 3 og 10 omhandlede vilkår for udstedelse af en godkendelse for at sikre beskyttelse af luft, vand og jord og således opnå et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.
[...]
3. Godkendelsen skal omfatte emissionsgrænseværdier for forurenende stoffer, navnlig de på listen i bilag III opførte, som under hensyn til deres art og deres potentielle evne til at overføre forurening fra et miljø til et andet (vand, luft og jord) vil kunne udledes fra det pågældende anlæg i betydelige mængder. Om nødvendigt skal godkendelsen indeholde passende forskrifter til beskyttelse af jord og grundvand og foranstaltninger vedrørende forvaltning af affald, der produceres på anlægget. Grænseværdierne kan eventuelt suppleres eller erstattes med tilsvarende parametre eller tekniske foranstaltninger.
For de i punkt 6.6 i bilag I nævnte anlæg skal der for de emissionsgrænseværdier, der er fastlagt i henhold til dette stykke, tages hensyn til de praktiske forhold, der gælder for disse grupper af anlæg.
[...]«
10 I henhold til punkt 6.6 i bilag I til direktiv 96/61 henhører følgende anlæg under de i direktivet omhandlede kategorier af aktiviteter:
»Anlæg til intensiv fjerkræavl og svineavl med mere end:
[...]
b) 2 000 pladser til avls-/fedesvin (over 30 kg), eller
c) 750 pladser til søer.«
11 Punkt 2 i indledningen til dette bilag I præciserer, at de i bilaget nævnte tærskelværdier generelt vedrører produktionskapacitet eller ydelse.
National ret
12 § 41, stk. 1 og 2, i lov om miljøbeskyttelse, som offentliggjort ved lovbekendtgørelse nr. 1757 af 22. december 2006, bestemmer følgende:
»Hvis en listevirksomhed medfører væsentlig forurening, kan tilsynsmyndigheden meddele påbud om, at forureningen skal nedbringes, herunder at der skal gennemføres bestemte foranstaltninger. Tilsynsmyndigheden kan endvidere meddele påbud, hvis en listevirksomhed skønnes at indebære en nærliggende risiko for væsentlig forurening.
Stk. 2. Hvis forureningen ikke kan nedbringes, kan tilsynsmyndigheden nedlægge forbud imod fortsat drift og eventuelt forlange virksomheden fjernet.«
13 Bekendtgørelse nr. 1640 af 13. december 2006 vedrørende godkendelser i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for tvisten i hovedsagen, bestemmer i § 1, stk. 6:
»Husdyrbrug omfattet af punkt I.101 på listen i bilag I skal anses for listevirksomheder indtil det tidspunkt, hvor husdyrbruget foretager ændringer eller udvidelser [...].«
14 Punkt I.101 i bilag I til denne bekendtgørelse bestemmer følgende:
»Anlæg til husdyrproduktion for mere end
a) 250 dyreenheder, dog 270 dyreenheder, hvis mindst 90% af dyreenhederne stammer fra søer med tilhørende smågrise indtil 30 kg, eller 750 stipladser til søer«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15 Kommunen afholdt den 8. november 2007 miljøtilsyn på Niels Møllers ejendom. Det blev under dette tilsyn konstateret, at ejendommen havde et dyrehold bestående af 875 årssøer. Kommunen anmodede den 26. november 2007 Niels Møller om at nedbringe dyreholdet på ejendommen til maksimalt 750 stipladser til søer på grund af manglende miljøgodkendelse til at drive anlæg med mere end 750 af sådanne stipladser. Den 20. december 2007 meddelte kommunen Niels Møller påbud om at foretage denne nedbringelse senest den 15. juni 2008. Niels Møller anlagde sag til prøvelse af denne beslutning ved den forelæggende ret.
16 Niels Møller har i søgsmålet for den forelæggende ret gjort gældende, at der må sondres mellem stipladser til gylte og stipladser til søer. Han er af den opfattelse, at den korrekte forståelse af begrebet »so« alene omfatter voksne hungrise, der har faret, mens der ved »gylte« forstås voksne hungrise efter første løbning, der endnu ikke har faret. Ifølge Niels Møller har kommunen således fejlagtigt medregnet antallet af stipladser til gylte på ejendommen ved opgørelsen af antallet af stipladser til søer. Kommunens beslutning er derfor ugyldig, idet antallet af stipladser til søer på ejendommen ikke overstiger grænsen på 750 stipladser til søer.
17 Kommunen har ved den forelæggende ret gjort gældende, at det har været berettiget at medregne antallet af stipladser til gylte ved opgørelsen af antallet af stipladser til søer. Kommunen har anført, at formålet med direktiv 96/61 er miljøbeskyttelse, og at der ikke er grundlag for at antage, at en gylt skulle forurene væsentligt mindre eller anderledes end en so. Kommunen har udledt heraf, at pladser til gylte skal anses for at være omfattet af begrebet »pladser til søer«. Bestemmelserne om dyrevelfærd er ikke relevante i denne forbindelse.
18 Vestre Landsret har i forelæggelsesafgørelsen for det første bemærket, at antallet af stipladser til søer på Niels Møllers ejendom alene overstiger 750, hvis også stipladserne til gylte skal medregnes heri, og for det andet, at der ikke er forskel på den fysiske udformning af de stier, der anvendes til hungrise, der har faret (søer), og stipladserne til de voksne hungrise, der endnu ikke har faret (gylte).
19 Landsretten har endvidere bemærket, at begrebet »pladser til søer« ikke er nærmere defineret i direktiv 96/61, men at direktiv 91/630 sondrer mellem søer og gylte. Retten har i denne forbindelse understreget, at antallet af gylte udgør mellem 12% og 20% af et sohold. Spørgsmålet om, hvorvidt punkt 6.6, litra c), i bilag I til direktiv 96/61 skal fortolkes således, at pladser til søer omfatter pladser til gylte, vil således være af betydning for direktivets anvendelsesområde og dermed for tvistens udfald.
20 Vestre Landsret har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal bestemmelsen i bilag I, pkt. 6.6, litra c), i [direktiv 96/61] fortolkes således, at pladser til gylte er omfattet af bestemmelsen?«
Om det præjudicielle spørgsmål
21 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om udtrykket »pladser til søer« i punkt 6.6, litra c), i bilag I til direktiv 96/61 skal fortolkes således, at det omfatter pladser til gylte.
22 Niels Møller og Irland er af den opfattelse, at spørgsmålet skal besvares benægtende, særligt henset til lovgivningen vedrørende dyrevelfærd, som sondrer mellem søer og gylte. Niels Møller har endvidere anført, at den forurening, som skabes af disse dyr, i henhold til Domstolens praksis ikke kan tages i betragtning med henblik på den ønskede fortolkning, idet Domstolen allerede har afvist muligheden for at beregne tærsklerne for godkendelse af anlæg til intensiv avl efter en ordning med dyreækvivalenter.
23 Kommunen, den danske og den tjekkiske regering samt Europa-Kommissionen er derimod af den opfattelse, at udtrykket »pladser til søer« omfatter pladser til gylte, særligt på grund af den omstændighed, at miljøbetragtninger ifølge dem skal veje tungest i forbindelse med fortolkningen af direktiv 96/61. Gylte og søer forurener således i næsten samme omfang.
24 Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at udtrykket »gylt« i det foreliggende tilfælde betyder en hungris efter første løbning, der endnu ikke har faret. Det bemærkes for det andet, at direktiv 96/61, hvori udtrykket »gylt« ikke findes, ikke definerer begrebet »so«.
25 Ifølge fast retspraksis skal fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af udtryk, som ikke er defineret i EU-retten, ske efter deres sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af (jf. bl.a. dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 38, af 22.12.2008, sag C-549/07, Wallentin-Hermann, Sml. I, s. 11061, præmis 17, og af 22.1.2009, sag C-473/07, Association nationale pour la protection des eaux et rivières og OABA, Sml. I, s. 319, præmis 23 og 24).
26 Nødvendigheden af en ensartet fortolkning af de sproglige versioner af en bestemmelse i EU-retten kræver ligeledes, at den pågældende bestemmelse, når der er uoverensstemmelse mellem versionerne, skal fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med det regelsæt, som den indgår i (dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., præmis 28, og dom af 19.4.2007, sag C-63/06, Profisa, Sml. I, s. 3239, præmis 14).
27 Hvad angår den sædvanlige betydning af ordet »so« bemærkes, at det almindeligvis angiver en hungris. Det bemærkes i denne forbindelse, at direktiv 91/630 præciserer i artikel 2, at de definitioner, som fastsættes heri, gælder »[i] dette direktiv«, hvilket betyder, at de er specifikke for det pågældende direktiv. I modsætning til, hvad Irland har anført under retsmødet, kan det følgelig ikke antages, at definitionen af udtrykket »so« i nævnte artikel gør det muligt at afgøre den sædvanlige betydning af dette udtryk. Selv om det forholder sig således, hvilket den samme medlemsstat har anført, har udtrykket »so« ikke en entydig betydning på alle Den Europæiske Unions officielle sprog. Udtrykket kan ligeledes – bl.a. på tysk og engelsk – forstås som kun omfattende hungrise, der allerede har faret første gang.
28 Den almindelige opbygning af direktiv 96/61 og de formål, som det forfølger, skal således undersøges.
29 Domstolen har allerede fastslået, at formålet med direktiv 96/61, sådan som dette er defineret i direktivets artikel 1, er den integrerede forebyggelse og bekæmpelse af forurening gennem iværksættelsen af foranstaltninger med henblik på at forebygge eller begrænse emissioner fra de aktiviteter, som er omhandlet i bilag I til direktivet, i luft-, vand- og jordbundsmiljøet, for at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau (dommen i sagen Association nationale pour la protection des eaux et rivières og OABA, præmis 25).
30 Denne integrerede strategi udmøntes ved en tilstrækkelig samordning af proceduren og godkendelsesvilkårene for industrielle anlæg med et stort forureningspotentiale, hvilket vil bidrage til at opnå det højest mulige beskyttelsesniveau for miljøet som helhed, idet godkendelsesvilkårene under alle omstændigheder skal indeholde vilkår om begrænsning af langtrækkende eller grænseoverskridende forurening og sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed (dommen i sagen Association nationale pour la protection des eaux et rivières og OABA, præmis 26).
31 Da formålet med direktiv 96/61 således er blevet defineret bredt, kan punkt 6.6, litra c), i bilag I ikke, således som Niels Møtter og Irland har gjort gældende, fortolkes restriktivt på en måde, som udelukker stipladser til gylte (jf. analogt dommen i sagen Association nationale pour la protection des eaux et rivières og OABA, præmis 27).
32 En fortolkning, som sidestiller gylte med de i punkt 6.6, litra c), i bilag I til direktiv 96/61 omhandlede søer, støttes for det første af den sammenhæng, hvori anvendelsen af udtrykket »so« i denne bestemmelse indgår. Punkt 6.6 sondrer således for så vidt angår intensiv svineavl mellem avls-/fedesvin over 30 kg som omhandlet i dette punkt, litra b), og søer som omhandlet i samme punkt, litra c). I forbindelse med direktiv 96/61 sondres der således mellem intensiv avl af avls-/fedesvin, han- eller hungrise, på over 30 kg bestemt til opfedning og intensiv avl af hungrise bestemt til avl. Efter første løbning indgår en hungris imidlertid i sagens natur i kategorien af hungrise bestemt til avl og skal følgelig henhøre under begrebet »so« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i punkt 6.6, litra c), ligesom en hungris, der allerede har faret.
33 Denne fortolkning støttes for det andet af den omstændighed, som den danske og tjekkiske regering samt Kommissionen har gjort gældende, og som reelt ikke er blevet anfægtet af Niels Møller, at en hungris efter første løbning bidrager til en forurening, der har samme indvirkning på miljøet som den forurening, der forårsages af søer, som allerede har faret. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at da formålet med direktiv 96/61, som det fremgår af denne doms præmis 29 og 30, er at opnå et højt miljøbeskyttelsesniveau ved at lade industrielle anlæg med et stort forureningspotentiale være underlagt krav om godkendelse og visse betingelser, er den forurening, som en given aktivitet medfører – i modsætning til, hvad Niels Møller har anført – klart relevant for fortolkningen af punkt 6.6, litra c), i bilag I til dette direktiv.
34 Det skal endvidere understreges i denne forbindelse, at Domstolen i præmis 40 i dommen i sagen Association nationale pour la protection des eaux et rivières og OABA ikke har udelukket enhver mulighed for at fastsætte tærsklen for forudgående godkendelse af anlæg til intensiv avl efter en dyreækvivalentmetode, som tager hensyn til den forurening, som reelt forårsages af et givent dyr. Domstolen har blot bemærket for det første, at brugen af en sådan metode kun bør tillades, hvis den i fuldt omfang sikrer formålet om forebyggelse og bekæmpelse af forurening hidrørende fra visse aktiviteter, som forfølges med direktiv 96/61, og for det andet, at anvendelsen af denne metode ikke kan føre til, at anlæg, som henhører under den med dette direktiv indførte ordning, unddrages denne, henset til det samlede antal stipladser (dommen i sagen Association nationale pour la protection des eaux et rivières og OABA, præmis 40).
35 Den omstændighed, at direktiv 91/630 sondrer mellem bl.a. søer og gylte, kan ikke rejse tvivl ved den i denne doms præmis 32 anførte fortolkning.
36 Det fremgår således af artikel 1 i direktiv 91/630, at direktivet fastsætter mindstekrav med hensyn til beskyttelse af svin, der holdes indelukket med henblik på avl og opfedning, og disse krav skal i henhold til anden betragtning til direktivet sikre avlsdyrenes velfærd. Med henblik herpå fastsætter direktivet visse bestemmelser, som bl.a. skal sikre, at svin i bred forstand holdes i et miljø, der opfylder deres motions- og rodebehov, og som gør det muligt for dem i givet fald at have socialt samspil med andre svin (jf. fjerde og femte betragtning til direktiv 2001/88).
37 Direktiv 91/630 forfølger således et formål, som er åbenbart forskelligt fra det, som direktiv 96/61 forfølger, og følgelig kan dets bestemmelser ikke anvendes ved fortolkningen af begrebet »so« i punkt 6.6, litra c), i bilag I til direktiv 96/61.
38 Desuden skal det dels fastslås, at direktiv 96/61 ikke indeholder nogen henvisning til direktiv 91/630 vedrørende definitionen af de aktiviteter, som henhører under dets anvendelsesområde, og dels bemærkes, som det allerede er fastslået i denne doms præmis 27, at direktiv 91/630 i artikel 2 præciserer, at de deri indeholdte definitioner er specifikke for dette direktiv.
39 Det fremgår af ovenstående bemærkninger, at det forelagte spørgsmål skal besvares med, at udtrykket »pladser til søer« i punkt 6.6, litra c), i bilag I til direktiv 96/61 skal fortolkes således, at det omfatter pladser til gylte (hungrise efter første løbning, der endnu ikke har faret).
Sagens omkostninger
40 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:
Udtrykket »pladser til søer« i punkt 6.6, litra c), i bilag I til Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 166/2006 af 18. januar 2006, skal fortolkes således, at det omfatter pladser til gylte (hungrise efter første løbning, der endnu ikke har faret).
Underskrifter