DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
22. februar 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – Den Europæiske Unions ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner – direktiv 2003/87/EF – artikel 10a – afgørelse 2011/278/EU – overgangsregler vedrørende harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter – perioden 2013-2020 – ansøgning om tildeling – urigtige oplysninger – berigtigelse – præklusionsfrist«
I sag C-572/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) ved afgørelse af 3. november 2016, indgået til Domstolen den 14. november 2016, i sagen
INEOS Köln GmbH
mod
Bundesrepublik Deutschland,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta, og dommerne C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev og E. Regan (refererende dommer),
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitssekretær: fuldmægtig R. Șereș,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. september 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
– INEOS Köln GmbH ved Rechtsanwälte S. Altenschmidt og A. Sitzer,
– Umweltbundesamt ved I. Budde, som befuldmægtiget,
– den tyske regering ved T. Henze, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved A.C. Becker og C. Zadra, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 23. november 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 10a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT 2003, L 275, s. 32), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009 (EUT 2009, L 140, s. 63) (herefter »direktiv 2003/87«), og Kommissionens afgørelse 2011/278/EU af 27. april 2011 om fastlæggelse af midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87/EF (EUT 2011, L 130, s. 1).
2 Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem INEOS Köln GmbH (herefter »INEOS«) og Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tyskland), repræsenteret ved Umweltbundesamt (forbundsmiljøstyrelsen, Tyskland), vedrørende et afslag rettet til dette selskab på at foretage en berigtigelse af selskabets ansøgning om gratistildeling af kvoter for drivhusgasemissioner (herefter »emissionskvoterne«) for den tredje handelsperiode 2013-2020.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2003/87
3 Artikel 1 i direktiv 2003/87, der har overskriften »Formål«, bestemmer:
»Ved dette direktiv fastlægges en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet (i det følgende benævnt »fællesskabsordningen«) med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.
[…]«
4 Dette direktivs artikel 10a med overskriften »Midlertidige fællesskabsregler for harmoniseret gratistildeling« bestemmer følgende:
»1. Kommissionen vedtager senest den 31. december 2010 fuldt harmoniserede gennemførelsesforanstaltninger for hele Fællesskabet med henblik på tildeling af […] kvoter […]
[…]
2. Ved fastlæggelsen af principperne for etablering af ex ante-benchmarks i de enkelte sektorer eller delsektorer skal udgangspunktet være den gennemsnitlige præstation for de 10% mest effektive anlæg i en sektor eller delsektor i Fællesskabet i 2007-2008. […]
[…]
5. Den maksimale årlige kvotemængde, der ligger til grund for beregningen af tildelinger til anlæg, der ikke er omfattet af stk. 3, og som ikke er nytilkomne, må ikke overstige summen af:
a) Fællesskabets samlede årlige mængde opgjort i henhold til artikel 9, ganget med andelen af emissioner fra anlæg, der ikke er omfattet af stk. 3, i de samlede gennemsnitlige verificerede emissioner i perioden 2005-2007 fra anlæg, der er omfattet af fællesskabsordningen i perioden fra 2008 til 2012, og
b) de samlede gennemsnitlige årlige verificerede emissioner fra anlæg i perioden 2005-2007, der først omfattes af fællesskabsordningen i 2013 eller senere, og som ikke er omfattet af stk. 3, justeret med den i artikel 9 omhandlede lineære faktor.
Der anvendes en ensartet, tværsektoriel korrektionsfaktor, hvor det er nødvendigt.
[…]«
5 Direktivets artikel 11 med overskriften »Gennemførelsesforanstaltninger« bestemmer:
»1. Hver medlemsstat offentliggør og fremsender til Kommissionen inden den 30. september 2011 listen over anlæg, der er omfattet af direktivet på dens område, og angiver for hvert anlæg på dens område gratistildelingerne, som er beregnet i overensstemmelse med de regler, der er nævnt i artikel 10a, stk. 1, og artikel 10c.
2. Hvert år inden den 28. februar udsteder de kompetente myndigheder den mængde kvoter, der skal tildeles det pågældende år, beregnet i overensstemmelse med artikel 10, 10a og 10c.
[…]«
Afgørelse 2011/278
6 15. betragtning til afgørelse 2011/278 er affattet således:
»Medlemsstaterne bør sikre, at data, der indsamles fra driftslederne og anvendes til tildelingsformål, er fuldstændige, konsistente og har den størst mulige grad af nøjagtighed. Dataene bør verificeres af en uafhængig verifikator, så det sikres, at gratistildelingen af emissionskvoter sker på grundlag af velfunderede og pålidelige data. Nærværende afgørelse bør fastsætte mindstekrav til dataindsamling og ‑verifikation for at fremme en harmoniseret og konsekvent anvendelse af tildelingsreglerne.«
7 Artikel 7 i afgørelse 2011/278 med overskriften »Indsamling af basisdata« bestemmer følgende:
»1. For hvert etableret anlæg, der er berettiget til gratistildeling af emissionskvoter i medfør af artikel 10a i direktiv [2003/87], bl.a. anlæg, som kun drives lejlighedsvis, herunder anlæg, der fungerer som reserve- eller standbyanlæg, og anlæg i sæsondrift, indsamler medlemsstaterne for alle årene i perioden 1. januar 2005 til 31. december 2008 eller i givet fald 1. januar 2009 til 31. december 2010, hvor anlægget har været i drift, alle relevante oplysninger og data for hvert af de i bilag IV anførte parametre fra driftslederen.
[…]
7. Medlemsstaterne pålægger driftslederne at indgive fuldstændige og konsistente data og at sikre, at der ikke er nogen overlapning mellem delinstallationer, og at der ikke sker dobbelttælling. Medlemsstaterne påser navnlig, at driftslederne udviser den nødvendige omhu og fremsender så nøjagtige data som muligt, så der opnås en rimelig garanti for dataenes integritet.
Med dette mål for øje sikrer medlemsstaterne, at hver driftsleder også fremsender en metoderapport, som navnlig omfatter en beskrivelse af anlægget, den anvendte indsamlingsmetode, de forskellige datakilder, beregningstrin og, hvor det er relevant, antagelser og metoder i forbindelse med fordelingen af emissioner på de relevante delinstallationer i overensstemmelse med stk. 6. Medlemsstaterne kan pålægge driftslederen at demonstrere nøjagtigheden og fuldstændigheden af de fremsendte data.
8. I tilfælde, hvor der mangler data, pålægger medlemsstaterne driftslederen behørigt at begrunde enhver mangel på data.
Medlemsstaterne pålægger driftslederen at erstatte alle manglende data med konservative skøn, som navnlig baseres på den bedste praksis i branchen og nye videnskabelige og tekniske oplysninger, før eller senest under den kontrol, der foretages af verifikatoren.
[…]«
8 Under overskriften »Verifikation« bestemmer afgørelsens artikel 8:
»1. I forbindelse med indsamlingen af data i henhold til artikel 7 accepterer medlemsstaterne kun data, der er verificeret og godkendt som tilstrækkelige af en verifikator. Verifikationsprocessen skal relatere til metoderapporten og de indberettede parametre, der er omhandlet i artikel 7 og bilag IV. Ved verifikationen efterprøves pålideligheden, troværdigheden og nøjagtigheden af de data, som driftslederen indgiver, og resultatet skal være en verifikationserklæring, hvori der afgives en erklæring med rimelig garanti om, hvorvidt de fremsendte data er fri for væsentlige ukorrekte angivelser.
[…]
4. Medlemsstaterne tildeler ingen gratis emissionskvoter til et anlæg, hvis dataene vedrørende det pågældende anlæg ikke er verificeret og godkendt som tilstrækkelige.
[…]«
9 Artikel 10 i afgørelse 2011/278 med overskriften »Tildeling på anlægsniveau« bestemmer:
»1. På grundlag af de data, der indsamles i henhold til artikel 7, beregner medlemsstaterne for hvert år antallet af gratistildelte emissionskvoter fra 2013 og fremefter for hvert etableret anlæg på deres territorium i overensstemmelse med stk. 2 til 8.
2. I forbindelse med denne beregning bestemmer medlemsstaterne først det foreløbige årlige antal gratistildelte emissionskvoter særskilt for hver delinstallation […]:
[…]
9. Det endelige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for hvert etableret anlæg, med undtagelse af anlæg omfattet af artikel 10a, stk. 3, i direktiv [2003/87], er lig med det foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for hvert anlæg, der er fastlagt i overensstemmelse med stk. 7, ganget med den tværsektorielle korrektionsfaktor, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 15, stk. 3.«
10 I afgørelsens artikel 11 med overskriften »Tildeling i forbindelse med dampkrakning« fastsætter en særlig metode, som afviger fra metoden i afgørelsens artikel 10, stk. 2, til beregning af det foreløbige årlige antal gratistildelte emissionskvoter for en produktbenchmarket delinstallation i forbindelse med produktionen af værdifulde kemikalier.
11 Den nævnte afgørelses artikel 15 med overskriften »Gennemførelsesforanstaltninger« bestemmer:
»1. I overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i direktiv [2003/87] fremsender medlemsstaterne inden den 30. september 2011 en liste til Kommissionen over de anlæg på deres territorium, der er omfattet af direktiv [2003/87], herunder anlæg udpeget i henhold til artikel 5, og anvender hertil den elektroniske model, som stilles til rådighed af Kommissionen.
2. Den i stk. 1 omhandlede liste skal for hvert etableret anlæg navnlig omfatte følgende:
[…]
3. Efter modtagelse af den i stk. 1 omhandlede liste vurderer Kommissionen hvert anlægs optagelse på listen og de tilknyttede foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter.
Efter alle medlemsstaters anmeldelse af det foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for perioden 2013 til 2020 fastlægger Kommissionen den ensartede tværsektorielle korrektionsfaktor, der er omhandlet i artikel 10a, stk. 5, i direktiv [2003/87]. Den fastlægges ved at sammenligne summen af de foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter til anlæg, som ikke er elektricitetsgeneratorer, for hvert år i perioden 2013 til 2020 […] med den årlige mængde kvoter, der beregnes i overensstemmelse med artikel 10a, stk. 5, i direktiv [2003/87] for anlæg, som ikke er elektricitetsgeneratorer eller nytilkomne, […]
4. Hvis Kommissionen ikke afviser et anlægs optagelse på denne liste, herunder også det foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for det pågældende anlæg, fastlægger den berørte medlemsstat derefter det endelige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for hvert år i perioden 2013 til 2020 i overensstemmelse med artikel 10, stk. 9.
[…]«
12 Ifølge bilag IV til afgørelse 2011/278 med overskriften »Parametre for indsamling af basisdata for etablerede anlæg« skulle medlemsstaterne i forbindelse med den i afgørelsens artikel 7, stk. 1, omhandlede indsamling af basisdata pålægge driftslederen, at denne for hvert anlæg og delinstallation bl.a. indsender oplysninger om de samlede drivhusgasemissioner og om drivhusgasemissioner fra brændsel og fra processer for alle kalenderår i den basisperiode, der er valgt (2005-2008 eller 2009-2010).
Tysk ret
13 § 9, stk. 1-4, i Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (lov om handel med drivhusgasemissioner) af 21. juli 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1475, herefter »TEHG«) er affattet således:
»1. Driftsledere modtager gratistildeling af kvoter i henhold til principperne i artikel 10a […] i [direktiv 2003/87] i den gældende affattelse og [afgørelse 2011/278].
2. Tildelingen forudsætter, at der indgives en ansøgning til den kompetente myndighed. Ansøgningen om tildeling af gratiskvoter skal indgives inden for en frist, som bekendtgøres af den kompetente myndighed i Bundesanzeiger mindst tre måneder før fristens udløb. Fristen bekendtgøres tidligst efter ikrafttrædelsen af bekendtgørelsen om tildelingsreglerne i henhold til § 10. Ved for sen ansøgning foreligger der ingen ret til gratis tildeling. Ansøgningen skal vedlægges de nødvendige bilag til at kontrollere berettigelsen. Medmindre andet er fastsat i henhold til § 10, skal de faktuelle oplysninger i ansøgningen om tildeling være verificeret af en verifikator i henhold til § 21.
3. Den kompetente myndighed beregner de foreløbige tildelingsmængder, offentliggør en liste over alle anlæg, som er omfattet af denne lovs anvendelsesområde, samt de foreløbige tildelingsmængder i Bundesanzeiger og tilsender listen til Europa-Kommissionen. Ved beregningen af de foreløbige tildelingsmængder tages der kun hensyn til oplysninger fra driftslederen, hvis rigtighed er tilstrækkeligt sikret. […]
4. Den kompetente myndighed træffer før handelsperiodens begyndelse afgørelse om gratistildelingen af emissionskvoter for et anlæg til en driftsleder, som har indgivet ansøgning inden for fristen, som er bekendtgjort i henhold til stk. 2, andet punktum. […]«
14 § 5 i Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (bekendtgørelse om tildeling af kvoter for drivhusgasemissioner i handelsperioden 2013-2020) af 26. september 2011 (BGBl 2011 I, s. 1921) med overskriften »Indsamling af basisdata« bestemmer i stk. 1, at driftslederen sammen med ansøgningen om gratistildeling til bestående anlæg har pligt til at indsende oplysninger vedrørende anlægget og oplysninger vedrørende hvert enkelt tildelingselement.
15 Deutsche Emissionshandelsstelle (den tyske emissionshandelsinstans, herefter »DEHSt«) bekendtgjorde i den elektroniske udgave af Bundesanzeiger (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20.10.2011) en meddelelse, hvorved den fastsatte udløbet af den frist, der er fastsat i TEHG’s § 9, stk. 2, til den 23. januar 2012.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
16 INEOS driver et anlæg til fremstilling af kemiske produkter ved dampkrakning af nafta ved høj temperatur. Dette anlæg har siden den 1. januar 2008 været omfattet af emissionshandelspligten.
17 Den 23. januar 2012 indgav INEOS inden for den fastsatte frist en ansøgning til DEHSt om gratistildeling af emissionskvoter for dette anlæg i henhold til TEHG’s § 9, stk. 1, for perioden 2013-2020 på grundlag af referenceperioden 2005-2008. I medfør af § 9, stk. 2, udløb fristen for indgivelse af sådanne ansøgninger denne dag. Det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at ansøgningen blev verificeret af en uafhængig verifikator. Den indeholdt navnlig den foreløbige årlige mængde kvoter, der tildeles gratis, som udgjorde 574 635 ifølge de beregninger, som INEOS havde foretaget efter den særlige beregningsmetode for dampkrakning i artikel 11 i afgørelse 2011/278.
18 Ved afgørelse af 17. februar 2014 tildelte DEHSt for denne handelsperiode INEOS et samlet antal på 3 867 032 kvoter for det omhandlede anlægs emissioner og anførte, at tildelingen var baseret på oplysningerne i INEOS’ ansøgning om tildeling (herefter »den anfægtede afgørelse«).
19 Den 11. marts 2014 indgav sagsøgeren en administrativ klage over den omtvistede afgørelsen til DEHSt og gjorde gældende, at DEHSt skulle tage hensyn til visse supplerende oplysninger i forbindelse med beregningen af direkte emissioner i 2006 og 2007.
20 Den 3. september 2015 afslog DEHSt denne klage navnlig med den begrundelse, at det i forbindelse med afgørelsen om gratistildeling af emissionskvoter ikke var muligt at tage hensyn til nye oplysninger, idet INEOS først havde fremlagt disse oplysninger i april 2015 i forbindelse med klagen, dvs. mere end tre år efter ansøgningsfristens udløb, nemlig den 23. januar 2012. DEHSt anførte, at TEHG’s § 9, stk. 2, ikke blot fastsætter en lovbestemt præklusiv frist, men også, at den tætte sammenhæng mellem den nationale og tildelingsproceduren i EU-retten var til hinder for enhver ændring i de oplysninger, der fremgik af ansøgningen.
21 Den 29. september 2015 anlagde INEOS sag ved Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin) til prøvelse af denne afgørelse, idet selskabet bl.a. har anført, at det som følge af en fejl ikke havde fremsendt visse oplysninger om de direkte emissioner for 2006 og 2007, da det fejlagtigt havde antaget, at DEHSt allerede rådede over disse oplysninger, selv om det omhandlede anlæg først blev omfattet af emissionshandelsordningen den 1. januar 2008. INEOS er af den opfattelse, at DEHSt burde have opfordret selskabet til at supplere eller berigtige de oplysninger, der var indgivet i forbindelse med ansøgningen om tildeling.
22 Da EU-retten ifølge den forelæggende ret ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om, hvilke retsvirkninger der skal tillægges de oplysninger, som en driftsleder indgiver efter udløbet af den frist, der er fastsat i national ret for indgivelsen af en ansøgning om tildeling, er det nødvendigt at afklare spørgsmålet om, hvorvidt den i TEHG’s § 9, stk. 2, indeholdte bestemmelse om, at der ved for sen ansøgning ikke foreligger ret til at modtage gratistildelinger, er forenelig med bestemmelserne i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278.
23 Under disse omstændigheder har Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er bestemmelserne i artikel 10a i [direktiv 2003/87] samt bestemmelserne i […] afgørelse [2011/278] til hinder for en bestemmelse i en medlemsstat, som for handelsperioden 2013-2020 fastsætter en materiel præklusiv frist for ikke rettidigt indgivne ansøgninger om tildeling af gratis emissions[kvoter] til bestående anlæg og i denne forbindelse udelukker berigtigelse af fejl eller supplering af (ufuldstændige) oplysninger i ansøgningen om tildeling, som først konstateres efter udløbet af den frist, som medlemsstaten har fastsat?«
Om det præjudicielle spørgsmål
24 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 10a i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, der fastsætter en præklusiv frist for indgivelsen af en ansøgning om gratistildeling af kvoter for handelsperioden 2013-2020, og som udelukker, at en driftsleder kan berigtige eller supplere denne ansøgning efter fristens udløb.
25 Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at spørgsmålet er opstået i forbindelse med en tvist, hvori driftslederen af et anlæg, som siden den 1. januar 2008 har været omfattet af emissionshandelsordningen, INEOS, ved en fejl har undladt at angive visse basisdata i ansøgningen om gratistildeling af emissionskvoter, nemlig oplysninger vedrørende dette anlægs direkte udledninger i 2006 og 2007. Det er ubestridt, at driftslederen uden denne fejl ville have opnået flere gratis emissionskvoter.
26 Indledningsvis bemærkes, at direktiv 2003/87 har til formål at indføre en ordning for handel med emissionskvoter, der har til formål at reducere udledning af drivhusgasser i atmosfæren til et niveau, hvor farlig, menneskeskabt indvirkning på klimaet undgås, og hvis endelige formål er beskyttelse af miljøet (jf. bl.a. dom af 8.3.2017, ArcelorMittal Rodange og Schifflange, C-321/15, EU:C:2017:179, præmis 24).
27 Denne ordning hviler på en økonomisk logik, som stimulerer alle deltagere til at udlede en mindre mængde drivhusgasser end de oprindeligt tildelte kvoter med henblik på en afhændelse af overskuddet til en anden deltager, der har produceret en større emissionsmængde end de tildelte kvoter (jf. bl.a. dom af 8.3.2017, ArcelorMittal Rodange og Schifflange, C-321/15, EU:C:2017:179, præmis 22).
28 Direktiv 2003/87 tilsigter således at reducere EU’s samlede drivhusgasemissioner med mindst 20% i forhold til 1990-niveauerne frem til 2020 på en økonomisk effektiv måde (dom af 8.9.2016, E.ON Kraftwerke, C-461/15, EU:C:2016:648, præmis 23).
29 Med henblik herpå fastsætter artikel 10a i direktiv 2003/87 for så vidt angår anlæg, der henhører under visse aktivitetssektorer, gratistildeling af emissionskvoter, hvis mængde reduceres gradvist i perioden 2013-2020 med henblik på at bringe disse gratiskvoter ned på nul i 2027 (jf. i denne retning dom af 8.9.2016, E.ON Kraftwerke, C-461/15, EU:C:2016:648, præmis 24, og af 26.10.2016, Yara Suomi m.fl., C-506/14, EU:C:2016:799, præmis 46).
30 I overensstemmelse med artikel 10a, stk. 1, i direktiv 2003/87 har Kommissionen ved afgørelse 2011/278 fastsat harmoniserede EU-regler for denne gratistildeling af emissionskvoter. Disse harmoniserede regler konkretiserer det væsentlige krav om at mindske konkurrenceforvridningen i det indre marked mest muligt (dom af 22.6.2016, DK Recycling og Roheisen mod Kommissionen, C-540/14 P, EU:C:2016:469, præmis 53).
31 Ifølge INEOS har EU-lovgiver således foretaget en udtømmende harmonisering af samtlige aspekter, herunder proceduremæssige, vedrørende ansøgninger om gratistildeling af emissionskvoter, således at medlemsstaterne ikke i denne henseende har nogen skønsbeføjelse. Det fremgår både af ordlyden af de relevante bestemmelser i afgørelse 2011/278, navnlig artikel 7, 8 og 10, og afgørelsens økonomi og det formål, den forfølger, at medlemsstaterne var forpligtede til at sikre, at de oplysninger, som indsamles hos driftslederne, er fuldstændige, nøjagtige og konsistente. Afgørelsen bestemmer derimod ikke, at medlemsstaternes forpligtelser kan begrænses af frister, eller at medlemsstaterne kan fastsætte deres egne præklusive frister.
32 Det bemærkes i denne henseende, at den af EU-lovgiver indførte procedure for gratistildeling af emissionskvoter for perioden 2013-2020 i det væsentlige omfatter tre særskilte etaper.
33 Under den første etape skulle medlemsstaterne for det første i overensstemmelse med artikel 7 i afgørelse 2011/278 indsamle alle relevante oplysninger og data fra driftslederen for hvert etableret anlæg, der opfylder betingelserne for en sådan tildeling, principielt for alle årene i perioden 2005-2008, hvor anlægget har været i drift, for hvert af de i afgørelsens bilag IV anførte parametre, der giver mulighed for at fastsætte beløbet for denne tildeling (dom af 8.9.2016, E.ON Kraftwerke, C-461/15, EU:C:2016:648, præmis 25).
34 I medfør af artikel 8, stk. 1, i afgørelse 2011/278 skulle medlemsstaterne med henblik herpå kun acceptere data, der var verificeret og godkendt som tilstrækkelige af en verifikator, som skulle efterprøve pålideligheden, troværdigheden og nøjagtigheden af disse data, og resultatet skulle være en verifikationserklæring, hvori der afgives en erklæring med rimelig garanti om, hvorvidt de er fri for væsentlige ukorrekte angivelser.
35 På grundlag af de således indsamlede data skulle medlemsstaterne ifølge artikel 10 i afgørelse 2011/278 for hvert år beregne antallet af gratistildelte emissionskvoter fra 2013 og fremefter for hvert etableret anlæg på deres territorium (dom af 8.9.2016, E.ON Kraftwerke, C-461/15, EU:C:2016:648, præmis 26 og 34).
36 Ved afslutning af denne første etape var hver medlemsstat ifølge artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/87 og artikel 15, stk. 1 og 2, i afgørelse 2011/278 forpligtet til inden den 30. september 2011 at offentliggøre og fremsende Kommissionen listen over anlæg og delinstallationer på dens område, som var omfattet af dette direktiv, og for hver af disse angive antallet af foreløbige kvoter for hele perioden 2013-2020.
37 Derefter under den anden etape skulle Kommissionen fra modtagelsen af denne liste, og såfremt den samlede foreløbige årlige kvotemængde, som medlemsstaterne havde beregnet, oversteg det loft, der var fastsat for industrien, og som svarer til den i artikel 10a, stk. 5, i direktiv 2003/87 fastsatte maksimale årlige kvotemængde, foretage en forholdsmæssig reduktion af den foreløbige mængde, som medlemsstaterne havde beregnet ved anvendelsen af den i denne bestemmelse fastsatte »tværsektorielle korrektionsfaktor«, som svarer til forholdet mellem den foreløbige mængde og dette loft (jf. i denne retning dom af 28.4.2016, Borealis Polyolefine m.fl., C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 og C-391/14 – C-393/14, EU:C:2016:311, præmis 62 og 63).
38 Under den tredje etape skulle medlemsstaterne endelig ifølge artikel 15, stk. 4 og 5, i afgørelse 2011/278 fastlægge det endelige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for hvert år i perioden 2013-2020, idet det foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter i henhold til afgørelsens artikel 10, stk. 9, ganges med den tværsektorielle korrektionsfaktor. I henhold til artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87 skal medlemsstaterne inden den 28. februar udstede den mængde kvoter, der skal tildeles for det pågældende år.
39 I det foreliggende tilfælde, således som det allerede er nævnt i præmis 25 i nærværende dom, vedrører den præklusive frist i TEHG’s artikel 9, stk. 2, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen, første etape i denne procedure, under hvilken driftslederne navnlig i medfør af artikel 7 i afgørelse 2011/278 skulle tilstille de kompetente nationale myndigheder de i afgørelsens bilag IV opregnede basisdata for perioden 2005-2008 for hvert af de berørte anlæg.
40 Det skal imidlertid bemærkes, at EU-lovgiver i modsætning til det af INEOS hævdede på ingen måde har foretaget en fuldstændig harmonisering af denne etape af proceduren. Selv om direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278 ganske vist har fastsat rammerne herfor, har hverken direktivet eller afgørelsen fastlagt den frist, inden for hvilken en driftsleder skal indgive en tildelingsansøgning, eller endnu mindre inden for hvilken denne driftsleder i givet fald kan berigtige eller supplere oplysningerne til støtte for denne ansøgning.
41 I denne henseende bemærkes, at det i artikel 7, stk. 8, i afgørelse 2011/278 præciseres, at i tilfælde, hvor der mangler data, skal medlemsstaterne pålægge driftslederen behørigt at begrunde enhver »mangel på data« og at erstatte de »foreliggende ufuldstændige data« med konservative skøn, dog uden at fastlægge en procedure, som gør det muligt at berigtige eller supplere de fremlagte data. Selv om afgørelsens artikel 8 forbyder medlemsstaterne at acceptere data, som ikke er blevet verificeret og godkendt som tilstrækkelige af en verifikator, fastsætter denne bestemmelse ikke en frist eller en procedure til berigtigelse af ufuldstændige data.
42 Under disse omstændigheder tilkommer det i mangel af EU-retlige regler om procedureregler for indgivelse og behandling af en ansøgning om gratistildeling af emissionskvoter og i medfør af princippet om procesautonomi ifølge fast retspraksis hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte sådanne regler, idet disse regler dels ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer i henhold til national ret (ækvivalensprincippet), dels ikke i praksis må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (jf. i denne retning dom af 20.10.2016, Danqua, C-429/15, EU:C:2016:789, præmis 29).
43 Hvad angår ækvivalensprincippet fremgår det ikke på nogen måde af de for Domstolen fremlagte sagsakter, og det er ikke for Domstolen blev hævdet, at den præklusive frist, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen, er i strid med dette princip. Under alle omstændigheder tilkommer det – som Kommissionen med rette har anført – den forelæggende ret at træffe afgørelse herom.
44 Hvad angår effektivitetsprincippet bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende EU-retten, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale retter. I denne forbindelse skal der i givet fald bl.a. tages hensyn til beskyttelsen af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig gennemførelse af proceduren (jf. bl.a. dom af 20.10.2016, Danqua, C-429/15, EU:C:2016:789, præmis 42).
45 Hvad nærmere bestemt angår præklusive frister har Domstolen fastslået, at det tilkommer medlemsstaterne at fastsætte frister for de nationale bestemmelser, der henhører under EU-rettens anvendelsesområde, i forhold til navnlig hvor afgørende den beslutning, der skal træffes, er for de berørte, kompleksiteten af de procedurer og den lovgivning, der finder anvendelse, antallet af personer, der kan være berørt, og andre offentlige eller private hensyn, hvortil der skal tages hensyn (jf. bl.a. dom af 20.10.2016, Danqua, C-429/15, EU:C:2016:789, præmis 44).
46 I denne henseende fremgår det af retspraksis, at fastsættelsen af præklusive frister i princippet opfylder kravet om effektivitet, for så vidt som det er udtryk for det grundlæggende retssikkerhedsprincip, som beskytter både den berørte og den pågældende myndighed. Sådanne frister kan nemlig i princippet ikke antages at gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten (jf. bl.a. dom af 21.12.2016, TDC, C-327/15, EU:C:2016:974, præmis 98).
47 Heraf følger, at det er foreneligt med EU-retten, at der af retssikkerhedsmæssige hensyn fastsættes rimelige, præklusive frister (dom af 29.10.2015, BBV, C-8/14, EU:C:2015:731, præmis 28).
48 I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at fristen for indgivelse af ansøgninger om gratistildeling af emissionskvoter i TEHG’s artikel 9, stk. 2, var fastsat til den 23. januar 2012. Som det fremgår af præmis 15 i nærværende dom, er det ubestridt, at denne dato blev offentliggjort den 20. oktober 2011. I øvrigt fremgår det af den tyske regerings skriftlige indlæg for Domstolen, at driftslederne samme dag blev gjort bekendt med udløbet af denne frist i en e-mail, som blev sendt til dem, og at der blev udsendt en pressemeddelelse herom, hvilket ikke er blevet bestridt.
49 Heraf følger, at præklusionsfristen, som i hovedsagen er pålagt driftslederne, for indgivelse af ansøgninger om gratistildeling af emissionskvoter i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87/EF og de relevante bestemmelse i afgørelse 2011/278 for perioden 2013-2020 var lidt over tre måneder.
50 Det skal derfor afgøres, om en sådan frist gjorde det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for en driftsleder, såsom INEOS i hovedsagen, i praksis at udøve en rettighed, der tillægges i henhold til EU-retten.
51 I denne henseende bemærkes, at selv om artikel 10a i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278 tillægger visse driftsledere, såsom INEOS, ret til gratis emissionskvoter for perioden 2013-2020, har denne driftsleder på ingen måde gjort gældende i den foreliggende sag, at fristen på lidt over tre måneder var for kort til at indgive en ansøgning om tildeling af en sådan ret, idet driftslederen i øvrigt indgav denne ansøgning inden for fristen. Som generaladvokaten har anført i punkt 87 i forslaget til afgørelse, indeholder de for Domstolen fremlagte sagsakter imidlertid ingen oplysninger, der giver anledning til at antage, at den omhandlede præklusive frist i praksis ville gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve denne ret.
52 Det fremgår derimod af forelæggelsesafgørelsen som bemærket i nærværende doms præmis 25 og 39, at driftslederen anfægter det forhold, at det ikke er muligt at supplere ansøgningen efter udløbet af denne frist for at berigtige urigtige oplysninger, som vedkommende har afgivet vedrørende egne anlægs udledninger.
53 Det bemærkes imidlertid, at ifølge fast praksis er en præklusiv frist i princippet forenelig med effektivitetsprincippet på trods af den omstændighed, at udløbet af en sådan frist på grund af sin art kan forhindre de berørte personer i helt eller delvist at gøres deres rettigheder gældende (jf. bl.a. dom af 16.5.2000, Preston m.fl., C-78/98, EU:C:2000:247, præmis 34, af 18.9.2003, Pflücke, C-125/01, EU:C:2003:477, præmis 35, og af 8.9.2011, Q-Beef og Bosschaert, C-89/10 og C-96/10, EU:C:2011:555, præmis 36).
54 Derfor er den omstændighed, at den i hovedsagen omhandlede præklusive frist efter sin art forhindrer ansøgeren om gratistildeling af emissionskvoter i at fremlægge supplerende oplysninger efter udløbet af denne frist, ikke i sig selv tilstrækkelig til at godtgøre en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet.
55 Det følger heraf, at intet i de for Domstolen fremlagte sagsakter gør det muligt at antage, at en sådan præklusiv frist kan gøre det praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at indgive en ansøgning om gratistildeling af emissionskvoter for at kunne udøve retten til gratis emissionskvoter i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278.
56 INEOS har imidlertid gjort gældende, at det følger af medlemsstaternes forpligtelse til ved beregningen af kvoterne at basere sig på basisdata, der er så nøjagtige og fuldstændige som muligt, at de kompetente nationale myndigheder har pligt til at fjerne enhver processuel regel, såsom den i hovedsagen omhandlede præklusive frist, der gør det umuligt at berigtige urigtige oplysninger, for at sikre EU-rettens effektive anvendelse.
57 I denne henseende er det korrekt, således som Domstolen allerede har fremhævet, at medlemsstaterne i henhold til artikel 7, stk. 7, i afgørelse 2011/278, sammenholdt med 15. betragtning til denne afgørelse, bør sikre, at data, der indsamles fra driftslederne og anvendes til gratistildeling af emissionskvoter, er fuldstændige, konsistente og har den størst mulige grad af nøjagtighed (dom af 8.9.2016, E.ON Kraftwerke, C-461/15, EU:C:2016:648, præmis 27 og 37).
58 Ud fra samme synspunkt, og som det fremgår af nærværende doms præmis 34, pålægger artikel 8, stk. 1, i afgørelse 2011/278 medlemsstaterne at sikre, at en verifikator har efterprøvet »pålideligheden, troværdigheden og nøjagtigheden« af disse data, og resultatet skal være en verifikationserklæring, hvori der afgives en erklæring med »rimelig garanti« om, hvorvidt de er fri for væsentlige ukorrekte angivelser.
59 Som det fremgår af disse bestemmelser og af 15. betragtning til afgørelse 2011/278, påhviler der medlemsstaterne et sådant krav om nøjagtighed, for at disse kan opfylde det i denne doms præmis 26-28 nævnte mål om at reducere drivhusgasemissioner ved en harmoniseret og konsekvent anvendelse af tildelingsreglerne.
60 Som det navnlig fremgår af selve ordlyden af artikel 7, stk. 7 og 8, i afgørelse 2011/278, forudsætter det krav om nøjagtighed, som påhviler medlemsstaterne, imidlertid driftsledernes samarbejde og pålægger dem overholdelsen af forskellige forpligtelser, herunder navnlig at fremlægge oplysninger, som er så fuldstændige, konsistente og nøjagtige som muligt, og at udvise den nødvendige omhu.
61 Da driftslederne er kilden til de basisdata, som er nødvendige for beregningen af gratis emissionskvoter, har deres samarbejdsforpligtelser, som forbundsmiljøstyrelsen og den tyske regering med rette har anført, klart til formål at tilskynde dem til at udvise den nødvendige omhu for at sikre, at der indsamles oplysninger med den størst mulige grad af nøjagtighed, således at medlemsstaterne selv kan opfylde deres forpligtelser i henhold til artikel 7 og 8 i afgørelse 2011/278, og dermed opfylde målet om at reducere drivhusgasemissioner, som forfølges af direktiv 2003/87.
62 Under disse omstændigheder må det, som anført af generaladvokaten i punkt 93 og 94 i forslaget til afgørelse, fastslås, at kravet om nøjagtighed skal opfyldes af medlemsstaterne og driftslederne i fællesskab, og derfor kan det i modsætning til det, som INEOS har gjort gældende, ikke antages, at driftslederne af afgørelse 2011/278 kan udlede en ret med hensyn til de fremlagte oplysningers nøjagtighed med henblik på beregningen af gratis emissionskvoter, som de kan gøre gældende over for deres medlemsstat. Heraf følger, at den effektive anvendelse af denne afgørelse på ingen måde kan forpligte de kompetente nationale medlemsstater til at fjerne en processuel regel, såsom den præklusive frist i hovedsagen, for at gøre det muligt for en driftsleder at berigtige urigtige oplysninger, som vedkommende selv har fremlagt inden for denne frist.
63 Det følger heraf, at intet i de for Domstolen fremlagte sagsakter gør det muligt at antage, at en præklusiv frist som den i hovedsagen omhandlede tilsidesætter effektivitetsprincippet.
64 Denne bedømmelse gælder så meget mere under hovedsagens omstændigheder, eftersom det fremgår af de oplysninger, som den tyske regering har fremlagt for Domstolen, og som ikke er blevet bestridt af INEOS, at de kompetente nationale myndigheder allerede fra oktober 2011 gentagne gange over for de berørte driftsledere havde angivet, at det hvad angår anlæg, som først blev omfattet af emissionshandelsordningen den 1. januar 2008, var nødvendigt at indgive en supplerende meddelelse om de relevante oplysninger, som er opregnede i artikel 5 i bekendtgørelsen om tildeling af kvoter for drivhusgasemissioner i handelsperioden 2013-2020 af 26. september 2011, såfremt basisperioden 2005-2008 var blevet valgt.
65 Desuden bemærkes, at såfremt det var muligt i den foreliggende sag at foretage en berigtigelse af urigtige oplysninger med henblik på gratistildeling af yderligere emissionskvoter, ville denne berigtigelse finde sted ikke alene efter afslutningen af den første etape, men ligeledes efter afslutningen af tredje og sidste etape i proceduren, som fulgte af meddelelsen af den anfægtede afgørelse.
66 En sådan sen berigtigelse ville imidlertid kunne påvirke retssikkerhedsprincippet, idet enhver gratistildeling af emissionskvoter således ville risikere at forblive midlertidig på ubestemt tid, idet procedurens første etape altid ville kunne genoptages. Dette ville medføre en alvorlig forstyrrelse af afviklingen af proceduren for gratistildeling af emissionskvoter.
67 Endelig kan der, i modsætning til det af INEOS hævdede, på ingen måde udledes en anden fortolkning af dom af 28. april 2016, Borealis Polyolefine m.fl. (C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 og C-391/14 – C-393/14, EU:C:2016:311). I præmis 97 i den nævnte dom fastslog Domstolen ganske vist, at det tilkom Kommissionen at anmode medlemsstaterne om at foretage de »nødvendige korrektioner« af de fremlagte emissionsdata. I de nævnte sager skyldtes fejlen imidlertid, således som det fremgår af dommens præmis 94 og 95, den omstændighed, at Kommissionen havde taget hensyn til data, der var fremsendt af medlemsstaterne vedrørende emissioner i en periode, som ikke var omfattet af artikel 10a, stk. 5, første afsnit, litra b), i direktiv 2003/87. Det er alene på grund af denne fejls alvor, som væsentlig påvirkede den ensartede tværsektorielle korrektionsfaktor og i sidste ende antallet af kvoter, som skulle tildeles gratis, at retssikkerhedsprincippet ikke var til hinder for, at denne faktor blev anfægtet med virkning ex nunc fra det i nævnte doms præmis 111 anførte tidspunkt.
68 Henset til det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 10a i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, der fastsætter en præklusiv frist for indgivelsen af en ansøgning om gratistildeling af emissionskvoter for perioden 2013-2020, og som udelukker, at en driftsleder kan berigtige eller supplere sin ansøgning efter fristens udløb, når denne frist ikke gør det praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at indgive en sådan ansøgning.
Sagsomkostninger
69 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 10a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009, samt Kommissionens afgørelse 2011/278/EU af 27. april 2011 om fastlæggelse af midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87/EF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, der fastsætter en præklusiv frist for indgivelsen af en ansøgning om gratistildeling af emissionskvoter for perioden 2013-2020, og som udelukker, at en driftsleder kan berigtige eller supplere sin ansøgning efter fristens udløb, når denne frist ikke gør det praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at indgive en sådan ansøgning.
Underskrifter