DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
2. juli 2020 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – direktiv 2008/115/EF – fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – forholdene under frihedsberøvelsen – artikel 16, stk. 1 – frihedsberøvelse i et fængsel med henblik på udsendelse – tredjelandsstatsborger, der udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed«
I sag C-18/19,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) ved afgørelse af 22. november 2018, indgået til Domstolen den 11. januar 2019, i sagen
WM
mod
Stadt Frankfurt am Main
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, Domstolens vicepræsident, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), og dommerne M. Safjan, L. Bay Larsen og C. Toader,
generaladvokat: P. Pikamäe,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– WM ved Rechtsanwältin S. Basay-Yildiz,
– den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,
– den svenske regering først ved A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, J. Lundberg og H. Eklinder, derefter ved O. Simonsson, C. Meyer-Seitz, H. Shev og H. Eklinder, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. februar 2020,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 16, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem WM, der er tunesisk statsborger, og Stadt Frankfurt am Main (Tyskland) vedrørende lovligheden af den afgørelse om frihedsberøvelse i et fængsel med henblik på udsendelse, som er blevet truffet over for WM.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Anden og fjerde betragtning til direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:
»(2) Det Europæiske Råd opfordrede på sit møde i Bruxelles den 4.-5. november 2004 til, at der udformes en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder, så personer tilbagesendes på en human måde og med fuld respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed.
[…]
(4) Der skal fastsættes klare, gennemsigtige og retfærdige regler for at sikre en effektiv tilbagesendelsespolitik, der er en nødvendig del af en velforvaltet migrationspolitik.«
4 Dette direktivs artikel 1 bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som er generelle principper i fællesskabsretten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«
5 Nævnte direktivs artikel 2 bestemmer:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.
2. Medlemsstaterne kan beslutte ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, som:
a) er genstand for nægtelse af indrejse i medfør af artikel 13 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1)], eller som pågribes eller standses af de kompetente myndigheder i forbindelse med ulovlig overskridelse af en medlemsstats ydre grænse ad land-, sø- eller luftvejen, og som ikke efterfølgende har opnået tilladelse eller ret til ophold i den pågældende medlemsstat
b) er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret, eller som er genstand for udleveringsprocedurer.
[…]«
6 Samme direktivs artikel 7, stk. 4, har følgende ordlyd:
»Er der risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller er en ansøgning om lovligt ophold blevet afvist som åbenbart grundløs eller svigagtig, eller udgør den pågældende person en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, kan medlemsstaterne undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse, eller de kan indrømme en frist på under syv dage.«
7 Artikel 8 i direktiv 2008/115 er affattet som følger:
»1. Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at fuldbyrde afgørelsen om tilbagesendelse, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse i henhold til artikel 7, stk. 4, eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er blevet opfyldt inden for den frist for frivillig udrejse, som er indrømmet i henhold til artikel 7.
[…]
4. Når medlemsstaterne som en sidste udvej anvender tvangsforanstaltninger til at gennemføre udsendelsen af en tredjelandsstatsborger, som modsætter sig udsendelse, skal sådanne foranstaltninger stå i rimeligt forhold til det formål, der søges opnået, og holdes inden for grænserne af rimelig magtanvendelse. Foranstaltningerne gennemføres i henhold til den nationale lovgivning i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og med behørig respekt for den pågældende tredjelandsstatsborgers værdighed og fysiske integritet.
[…]«
8 Artikel 15 i direktiv 2008/115 med overskriften »Frihedsberøvelse« bestemmer følgende i stk. 1:
»Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når
a) der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
b) den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.«
9 Dette direktivs artikel 16 med overskriften »Forholdene under frihedsberøvelsen« fastsætter:
»1. Frihedsberøvelse skal som hovedregel finde sted i faciliteter for frihedsberøvede. Når en medlemsstat ikke kan indkvartere de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere i særlige faciliteter for frihedsberøvede og er nødt til at anbringe dem i et fængsel, skal de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere holdes adskilt fra almindelige indsatte.
2. Frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere skal efter anmodning have tilladelse til i tide at sætte sig i forbindelse med retlige repræsentanter, familiemedlemmer og kompetente konsulære myndigheder.
3. Der tages særligt hensyn til sårbare personers situation. Der skal sikres akut lægebehandling og absolut nødvendig behandling af sygdom.
4. Relevante og kompetente nationale, internationale og ikke-statslige organisationer og organer skal have mulighed for at besøge faciliteter for frihedsberøvede som omhandlet i stk. 1, for så vidt de anvendes til frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere i overensstemmelse med dette kapitel. Det kan kræves, at der indhentes tilladelse til sådanne besøg.
5. Tredjelandsstatsborgere, der frihedsberøves, skal systematisk have oplysninger, der forklarer de regler, der gælder i faciliteten, og som angiver deres rettigheder og pligter. Sådanne oplysninger omfatter oplysninger om deres ret i henhold til national lovgivning til at kontakte de organisationer og organer, der er omhandlet i stk. 4.«
10 Nævnte direktivs artikel 17, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Familier, der frihedsberøves, mens de venter på at blive udsendt, skal have separat bolig, der i tilstrækkelig grad sikrer privatlivets fred.«
11 Samme direktivs artikel 18, stk. 1, bestemmer:
»I tilfælde af, at et usædvanligt stort antal tredjelandsstatsborgere, der skal tilbagesendes, medfører en uforudset stor byrde for kapaciteten af en medlemsstats faciliteter for frihedsberøvede eller for dens administrative personale eller retspersonale, kan denne medlemsstat, så længe den usædvanlige situation varer, beslutte at tillade længere perioder til domstolsprøvelser end de i artikel 15, stk. 2, tredje afsnit fastsatte og at træffe hasteforanstaltninger med hensyn til forholdene under frihedsberøvelse, som afviger fra de i artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 2, fastsatte.«
Tysk ret
12 Følgende er fastsat i § 58a, stk. 1, i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, arbejde og integration på Forbundsrepublikkens område) af 30. juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »AufenthG«):
»Den øverste myndighed i en delstat kan træffe afgørelse om udsendelse af en udlænding uden forudgående udvisning på grundlag af en prognose, der er støttet på kendsgerninger, med henblik på at forebygge en særlig trussel mod Forbundsrepublikken Tysklands sikkerhed eller en terrortrussel. Afgørelsen om udsendelse kan fuldbyrdes straks; der kræves ikke noget udsendelsesvarsel.«
13 AufenthG’s § 62a, stk. 1, bestemmer:
»Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse skal som hovedregel finde sted i særlige faciliteter for frihedsberøvede. Er der i Forbundsrepublikken ikke særlige faciliteter for frihedsberøvede til rådighed, eller udgør udlændingen en væsentlig trussel mod tredjeparters liv og helbred eller mod væsentlige retsgoder vedrørende den indre sikkerhed, kan frihedsberøvelse gennemføres i fængsler; i så fald skal personer, der frihedsberøves i perioden indtil udsendelse, holdes adskilt fra almindelige indsatte. […]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
14 WM er en tunesisk statsborger, som opholdt sig i Tyskland. Ved afgørelse af 1. august 2017 traf det kompetente ministerium for delstaten Hessen (Tyskland) afgørelse om den pågældendes udsendelse til Tunesien på grundlag af AufenthG’s § 58a, stk. 1, med den begrundelse, at han udgjorde en væsentlig trussel mod den nationale sikkerhed, navnlig på grund af hans personlighed, adfærd, radikale islamistiske sindelag, efterretningsmyndighedernes klassificering af ham som »støtte og hverver for den islamistiske terrororganisation Islamisk Stat« og hans virke for denne organisation i Syrien.
15 WM har ved Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) dels anlagt sag til prøvelse af afgørelsen af 1. august 2017, dels indgivet en anmodning om foreløbige forholdsregler med henblik på suspension af denne afgørelses gennemførelse. Bundesgerichtshof (forbundsdomstol) afslog ved afgørelse af 19. september 2017 denne anmodning om foreløbige forholdsregler med den begrundelse, at der forelå en tilstrækkelig grad af sandsynlighed for, at WM ville foretage et terrorangreb i Tyskland.
16 På begæring af den kompetente udlændingemyndighed besluttede Amtsgericht Frankfurt am Main (byretten i Frankfurt am Main, Tyskland) ved afgørelse af 18. august 2017, at WM i overensstemmelse med AufenthG’s § 62a, stk. 1, skulle frihedsberøves i et fængsel frem til den 23. oktober 2017 med henblik på udsendelse.
17 WM iværksatte appel af denne afgørelse for Landgericht Frankfurt am Main (den regionale appeldomstol i Frankfurt am Main, Tyskland), som ved afgørelse af 24. august 2017 forkastede denne appel. WM iværksatte revisionsanke til prøvelse af sidstnævnte afgørelse ved Bundesgerichtshof (forbundsdomstol) med påstand om, at det blev fastslået, at frihedsberøvelsen af ham i perioden fra den 18. august til den 23. oktober 2017 var ulovlig.
18 Den 9. maj 2018 blev WM udsendt til Tunesien.
19 I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 tillader en medlemsstat at frihedsberøve en tredjelandsstatsborger i et fængsel med henblik på udsendelse, adskilt fra almindelige indsatte, når dette ikke sker på grund af, at denne medlemsstat mangler særlige faciliteter for frihedsberøvede, men fordi denne tredjelandsstatsborger udgør en alvorlig fare for tredjeparters liv og helbred eller for den nationale sikkerhed.
20 Ifølge den forelæggende ret afhænger løsningen af den tvist, som er blevet indbragt for den, af fortolkningen af artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115.
21 På denne baggrund har Bundesgerichtshof (forbundsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 16, stk. 1, i [direktiv 2008/115] til hinder for en national ordning, hvorefter frihedsberøvelse med henblik på udsendelse kan ske i et fængsel, når den pågældende udlænding udgør en væsentlig trussel mod tredjeparters liv og helbred eller væsentlige retsgoder vedrørende den indre sikkerhed, hvorved den person, der frihedsberøves i perioden indtil udsendelse, holdes adskilt fra indsatte, der afsoner en straf?«
Om det præjudicielle spørgsmål
22 Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en tredjelandsstatsborger kan frihedsberøves i et fængsel med henblik på udsendelse, adskilt fra almindelige indsatte, med den begrundelse, at den pågældende udgør en alvorlig fare for tredjeparters liv og helbred eller for den nationale sikkerhed.
Om den materielle anvendelse af direktiv 2008/115
23 Den svenske regering har bestridt, at artikel 16 i direktiv 2008/115 finder anvendelse i hovedsagen. Denne regering har fremhævet, at i medfør af artikel 72 TEUF er Den Europæiske Unions fælles immigrationspolitik, hvorunder direktiv 2008/115 henhører, ikke til hinder for udøvelsen af de beføjelser til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed, som påhviler medlemsstaterne, således at disse fortsat har kompetence til at træffe effektive sikkerhedsforanstaltninger for så vidt angår frihedsberøvelse med henblik på udsendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Ifølge nævnte regering udgør AufenthG’s § 62a, stk. 1, således en nødvendig foranstaltning med henblik på opretholdelsen af lov og orden og beskyttelsen af den indre sikkerhed i Tyskland.
24 Som generaladvokaten har anført i punkt 29 i forslaget til afgørelse, bemærkes i denne henseende, at rækkevidden af anvendelsesområdet for direktiv 2008/115 skal bedømmes under hensyntagen til direktivets generelle opbygning, idet direktivet navnlig er blevet vedtaget på grundlag af artikel 63, stk. 1, nr. 3), litra b), EF, nu artikel 79, stk. 2, litra c), TEUF, som findes i afsnit V i EUF-traktatens tredje del om »et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«.
25 I henhold til artikel 2, stk. 1, i direktiv 2008/115 finder dette direktiv anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område. Nævnte artikels stk. 2 opregner, i hvilke situationer medlemsstaterne har mulighed for at undlade at anvende dette direktiv. Der er imidlertid intet i de for Domstolen fremlagte sagsakter, som tyder på, at sagsøgeren i hovedsagen er omfattet af en af de situationer, der er omhandlet i nævnte direktivs artikel 2, stk. 2.
26 Situationen for sagsøgeren i hovedsagen, som er genstand for en afgørelse om at frihedsberøve ham i et fængsel, der er vedtaget på grundlag af AufenthG’s § 62a, stk. 1, som har til formål at gennemføre artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 i den tyske retsorden, synes at være omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv og nærmere bestemt for dets artikel 16, stk. 1.
27 I det foreliggende tilfælde er den blotte påberåbelse af artikel 72 TEUF ikke tilstrækkelig til at undlade at anvende direktiv 2008/115, selv om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning henviser til en alvorlig fare for tredjeparters liv og helbred eller mod væsentlige retsgoder vedrørende den indre sikkerhed, for at der kan foretages gennemførelse af frihedsberøvelse i et fængsel.
28 Det følger nemlig af fast retspraksis, at selv om det tilkommer medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til at opretholde den offentlige orden på deres område samt deres indre og ydre sikkerhed, betyder dette imidlertid ikke, at sådanne foranstaltninger helt falder uden for EU-rettens anvendelsesområde (dom af 2.4.2020, Kommissionen mod Polen m.fl. (Midlertidig flytningsordning for ansøgere om international beskyttelse), C-715/17, C-718/17 og C-719/17, EU:C:2020:257, præmis 143).
29 Artikel 72 TEUF, som fastsætter, at EUF-traktatens afsnit V ikke er til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed, kan ikke fortolkes således, at den tildeler medlemsstaterne kompetence til at undlade at anvende en EU-retlig bestemmelse, i det foreliggende tilfælde artikel 16 i direktiv 2008/115, blot ved påberåbelse af disse beføjelser (jf. i denne retning dom af 2.4.2020, Kommissionen mod Polen m.fl. (Midlertidig flytningsordning for ansøgere om international beskyttelse), C-715/17, C-718/17 og C-719/17, EU:C:2020:257, præmis 145 og 152).
30 På denne baggrund skal det fastslås, at hovedsagen henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2008/115, og at det præjudicielle spørgsmål skal besvares.
Om realiteten
31 Domstolen har fastslået, at første punktum i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 opstiller princippet om, at frihedsberøvelse med henblik på udsendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold gennemføres i særlige faciliteter for frihedsberøvede. Denne bestemmelses andet punktum fastsætter en undtagelse fra dette princip, der som sådan skal fortolkes strengt (dom af 17.7.2014, Bero og Bouzalmate, C-473/13 og C-514/13, EU:C:2014:2095, præmis 25).
32 Domstolen har desuden konstateret, at artikel 16, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/115 ikke er identisk formuleret i alle sprogversionerne. I den tyske sprogversion af denne bestemmelse fastslås således, at »[e]r der i en medlemsstat ikke særlige faciliteter for frihedsberøvede til rådighed, og må der ske anbringelse i et fængsel, skal de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere holdes adskilt fra almindelige indsatte«. I de øvrige sprogversioner henviser nævnte bestemmelse ikke til manglende forekomst af særlige faciliteter for frihedsberøvede, men til den omstændighed, at en medlemsstat »ikke kan« anbringe de nævnte tredjelandsstatsborgere i sådanne faciliteter (dom af 17.7.2014, Bero og Bouzalmate, C-473/13 og C-514/13, EU:C:2014:2095, præmis 26).
33 I tilfælde af uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af en EU-retlig tekst skal den pågældende bestemmelse ifølge fast retspraksis fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (dom af 14.5.2019, M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus), C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2019:403, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis).
34 Hvad for det første angår den generelle opbygning af direktiv 2008/115 kræves det i medfør af dette direktivs artikel 16, stk. 1, første punktum, at tredjelandsstatsborgere »som hovedregel« frihedsberøves i særlige faciliteter for frihedsberøvede. Anvendelsen af dette udtryk fremhæver, at direktiv 2008/115 tillader undtagelser til denne hovedregel.
35 Artikel 18 i direktiv 2008/115 med overskriften »Akutte situationer« bestemmer i stk. 1, at i tilfælde af, at et usædvanligt stort antal tredjelandsstatsborgere, der skal tilbagesendes, medfører en uforudset stor byrde for kapaciteten af en medlemsstats faciliteter for frihedsberøvede eller for dens administrative personale eller retspersonale, kan denne medlemsstat, så længe den usædvanlige situation varer, beslutte at træffe hasteforanstaltninger med hensyn til forholdene under frihedsberøvelse, som afviger fra dem, der er fastsat i artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 2, i direktiv 2008/115.
36 Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 64 og 69 i forslaget til afgørelse, bemærkes, at selv om disse hasteforanstaltninger kun finder anvendelse i de usædvanlige situationer, der er fastsat i dette direktivs artikel 18, stk. 1, fremgår det hverken af dette direktivs ordlyd eller af dets opbygning, at disse situationer udgør de eneste begrundelser, som medlemsstaterne kan påberåbe sig med henblik på at fravige princippet om, at tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse frihedsberøves i de særlige faciliteter, der er omhandlet i artikel 16, stk. 1, første punktum, i direktiv 2008/115.
37 Hvad for det andet angår formålet med direktiv 2008/115 bemærkes, at det hermed tilsigtes, således som det fremgår af anden og fjerde betragtning hertil, at udforme en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik med fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og de pågældende personers værdighed (dom af 19.6.2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
38 Det bemærkes desuden, at enhver afgørelse om frihedsberøvelse, som henhører under direktiv 2008/115, er strengt reguleret ved bestemmelserne i nævnte direktivs kapitel IV, med henblik på at sikre dels overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål, dels respekt af de berørte tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder (dom af 5.6.2014, Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, præmis 55). Ifølge sjette betragtning til direktiv 2008/115 bør afgørelser, der vedtages efter dette direktiv, træffes efter en konkret og individuel vurdering og baseres på objektive kriterier (dom af 5.6.2014, Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, præmis 70).
39 Det følger af det ovenstående, at nævnte direktivs artikel 16, stk. 1, andet punktum, tillader medlemsstaterne undtagelsesvist og uden for de situationer, der udtrykkeligt er omhandlet i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, at frihedsberøve tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i et fængsel med henblik på udsendelse, når medlemsstaterne som følge af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde ikke kan iagttage de formål, der forfølges med dette direktiv, ved at frihedsberøve de pågældende i særlige faciliteter.
40 I det foreliggende tilfælde bestemmer AufenthG’s § 62a, stk. 1, at frihedsberøvelse med henblik på udsendelse principielt sker i særlige faciliteter for frihedsberøvede og i undtagelsestilfælde sker i et fængsel, når udlændingen udgør en alvorlig fare for tredjeparters liv og helbred eller mod væsentlige retsgoder vedrørende den indre sikkerhed. I dette tilfælde holdes udlændinge, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, adskilt fra almindelige indsatte.
41 De begrundelser, der med hensyn til denne lovgivning er fremsat for at begrunde gennemførelsen af frihedsberøvelsen med henblik på udsendelse i et fængsel, henhører dermed under den offentlige orden og den offentlige sikkerhed. En sådan trussel kan undtagelsesvis begrunde, at frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger med henblik på udsendelse gennemføres i et fængsel, adskilt fra almindelige indsatte, i henhold til artikel 16, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/115 med henblik på at sikre, at udsendelsesproceduren forløber tilfredsstillende i overensstemmelse med de formål, som direktivet forfølger.
42 I denne sammenhæng bemærkes, at selv om medlemsstaterne i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra medlemsstat til medlemsstat og fra periode til periode, at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden kræver, må disse hensyn imidlertid i EU-sammenhæng og særligt i det omfang, de skal begrunde en fravigelse fra en forpligtelse, der har til formål at sikre overholdelse af tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder i forbindelse med deres udsendelse af Unionen, fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra Unionens institutioner (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Zh. og O., C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 48).
43 Hvad angår fortolkningen af begrebet »risiko for den offentlige orden«, som er omhandlet i artikel 7, stk. 4, i direktiv 2008/115, har Domstolen udtalt, at dette begreb under alle omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse (dom af 11.6.2015, Zh. og O., C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 60).
44 Hvad angår begrebet »den offentlige sikkerhed« fremgår det af Domstolens praksis, at det omfatter en medlemsstats indre og ydre sikkerhed, og at en trussel mod de grundlæggende offentlige institutioners og tjenesters funktionsmåde eller befolkningens overlevelse samt risikoen for en alvorlig forstyrrelse af de internationale relationer eller af nationernes fredelige sameksistens eller en trussel mod militære interesser dermed kan påvirke den offentlige sikkerhed (dom af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 66).
45 Som generaladvokaten har anført i punkt 77 i forslaget til afgørelse, gælder kravet om, at der skal foreligge en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, for at fristen for en tredjelandsstatsborgers frivillige udrejse forkortes eller slet ikke indrømmes i medfør af artikel 7, stk. 4, i direktiv 2008/115, så meget desto mere med hensyn til begrundelsen af at gennemføre frihedsberøvelse med henblik på udsendelse i et fængsel i henhold til artikel 16, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/115.
46 En trussel mod den offentlige orden eller den nationale sikkerhed kan derfor kun begrunde, at en tredjelandsstatsborger frihedsberøves i et fængsel med henblik på udsendelse i henhold til artikel 16, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/115, såfremt den pågældendes individuelle adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse eller den omhandlede medlemsstats indre eller ydre sikkerhed (dom af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 67).
47 Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt i hovedsagen.
48 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en tredjelandsstatsborger kan frihedsberøves i et fængsel med henblik på udsendelse, adskilt fra almindelige indsatte, med den begrundelse, at den pågældende udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse eller den omhandlede medlemsstats indre eller ydre sikkerhed.
Sagsomkostninger
49 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 16, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en tredjelandsstatsborger kan frihedsberøves i et fængsel med henblik på udsendelse, adskilt fra almindelige indsatte, med den begrundelse, at den pågældende udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse eller den omhandlede medlemsstats indre eller ydre sikkerhed.
Underskrifter