ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (ένατο τμήμα)
της 23ης Απριλίου 2015 (*)
«Παράβαση κράτους μέλους — Οδηγία 91/676/ΕΟΚ — Προστασία των υδάτων από τη νιτρορύπανση γεωργικής προελεύσεως — Χαρακτηρισμός των υδάτων και των ευπρόσβλητων ζωνών — Υπερβολική περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα — Ευτροφισμός — Υποχρέωση τετραετούς αναθεωρήσεως — Ανεπάρκεια — Εκπόνηση προγραμμάτων δράσεως — Έλλειψη»
Στην υπόθεση C‑149/14,
με αντικείμενο προσφυγή λόγω παραβάσεως δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, η οποία ασκήθηκε στις 31 Μαρτίου 2014,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τη Μ. Πατακιά και τον E. Manhaeve, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ελληνικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από την E. Σκανδάλου,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ένατο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Jürimäe (εισηγήτρια), πρόεδρο τμήματος, J. Malenovský και M. Safjan, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: J. Kokott
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ελληνική Δημοκρατία:
– καθόσον δεν χαρακτήρισε περιοχές στις οποίες παρατηρείται παρουσία μαζών υπόγειων ή επιφανειακών υδάτων που προσβάλλονται από υπερβολική περιεκτικότητα νιτρικών ιόντων και/ή από το φαινόμενο ευτροφισμού ως ευπρόσβλητες στη νιτρορύπανση ζώνες, βάσει των διαθέσιμων δεδομένων, και
– καθόσον δεν εκπόνησε τα προγράμματα δράσεως που μνημονεύονται στο άρθρο 5 της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορύπανση γεωργικής προέλευσης (ΕΕ L 375, σ. 1), εντός ενός έτους μετά τους χαρακτηρισμούς που προβλέπονται στο άρθρο 3, παράγραφος 4 της οδηγίας αυτής,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει των άρθρων 3, παράγραφος 4, και 5, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
2 Κατά το άρθρο 1, η οδηγία 91/676 έχει ως σκοπό τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων που προκαλείται άμεσα ή έμμεσα από νιτρικά ιόντα γεωργικής προελεύσεως και την πρόληψη της περαιτέρω ρυπάνσεως αυτού του είδους.
3 Το άρθρο 3 της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«1. Σύμφωνα με τα κριτήρια του παραρτήματος Ι, τα κράτη μέλη προσδιορίζουν τα ύδατα που υφίστανται ρύπανση και τα ύδατα που ενδέχεται να την υποστούν, εάν δεν αναληφθεί δράση σύμφωνα με το άρθρο 5.
2. Εντός δύο ετών από την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας, τα κράτη μέλη χαρακτηρίζουν ευπρόσβλητες ζώνες όλες τις γνωστές περιοχές ξηράς που βρίσκονται στο έδαφός τους, των οποίων τα ύδατα απορρέουν στα ύδατα [που] έχουν προσδιοριστεί σύμφωνα με την παράγραφο 1 και οι οποίες συμβάλλουν στη ρύπανση. Κοινοποιούν στην Επιτροπή αυτό τον αρχικό χαρακτηρισμό εντός έξι μηνών.
[…]
4. Τα κράτη μέλη επανεξετάζουν και, εφόσον είναι αναγκαίο, αναθεωρούν ή συμπληρώνουν τον κατάλογο των ευπρόσβλητων ζωνών, σε κατάλληλα χρονικά διαστήματα, τουλάχιστον δε ανά τετραετία, ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι μεταβολές και οι απρόβλεπτοι κατά τον προηγούμενο χαρακτηρισμό παράγοντες. Κοινοποιούν στην Επιτροπή κάθε αναθεώρηση ή συμπλήρωση του καταλόγου αυτού εντός έξι μηνών.
5. Εφόσον τα κράτη μέλη καταρτίζουν και εφαρμόζουν στο σύνολο του εθνικού τους εδάφους τα προγράμματα δράσης που αναφέρονται στο άρθρο 5 σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, απαλλάσσονται από την υποχρέωση του χαρακτηρισμού συγκεκριμένων ευπρόσβλητων ζωνών.»
4 Το άρθρο 5 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1. Εντός διετίας μετά τον προβλεπόμενο στο άρθρο 3, παράγραφος 2, αρχικό χαρακτηρισμό, ή εντός ενός έτους μετά από κάθε χαρακτηρισμό προβλεπόμενο στο άρθρο 3, παράγραφος 4, τα κράτη μέλη εκπονούν προγράμματα δράσης όσον αφορά τις χαρακτηρισμένες ευπρόσβλητες περιοχές για να επιτύχουν τους στόχους του άρθρου 1.
2. Ένα πρόγραμμα δράσης μπορεί να αφορά όλες τις ευπρόσβλητες ζώνες της επικράτειας ενός κράτους μέλους ή, όταν το κράτος μέλος το κρίνει σκόπιμο, μπορούν να καταρτίζονται διαφορετικά προγράμματα για διάφορες ευπρόσβλητες ζώνες ή τμήματα ζωνών.
3. Τα προγράμματα δράσης λαμβάνουν υπόψη:
α) τα διαθέσιμα επιστημονικά και τεχνικά στοιχεία, και μάλιστα εκείνα που αφορούν τις σχετικές εισροές αζώτου γεωργικής και άλλης προέλευσης·
β) τις περιβαλλοντικές συνθήκες στις συγκεκριμένες περιοχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους.
4. Τα προγράμματα δράσης εφαρμόζονται εντός τετραετίας από τη σύνταξή τους και περιλαμβάνουν τα εξής υποχρεωτικά μέτρα:
α) τα μέτρα του παραρτήματος ΙΙΙ·
β) τα μέτρα τα οποία τα κράτη μέλη περιλαμβάνουν στον ή στους κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής που καταρτίζονται σύμφωνα με το άρθρο 4, εκτός από όσα έχουν καταστεί κενά νοήματος λόγω των μέτρων του παραρτήματος ΙΙΙ.
5. Επιπλέον, στα πλαίσια των προγραμμάτων δράσης, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα συμπληρωματικά μέτρα ή τις ενισχυμένες δράσεις που κρίνουν ότι απαιτούνται εάν, εξαρχής ή βάσει της πείρας που αποκτάται κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων δράσης, καθίσταται καταφανές ότι τα μέτρα της παραγράφου 4 δεν επαρκούν για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 1. Κατά την επιλογή αυτών των μέτρων ή δράσεων, τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη τους την αποτελεσματικότητά τους καθώς και το κόστος τους σε σχέση με άλλα δυνατά προληπτικά μέτρα.
[…]»
5 Κατά το άρθρο 10 της ιδίας οδηγίας:
«1. Σχετικά με την τετραετία που ακολουθεί την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας και με κάθε επόμενη τετραετία, τα κράτη μέλη υποβάλλουν στην Επιτροπή έκθεση με τις πληροφορίες που καθορίζονται στο παράρτημα V.
2. Κάθε έκθεση που συντάσσεται δυνάμει του παρόντος άρθρου υποβάλλεται στην Επιτροπή μέσα σε έξι μήνες από το τέλος της περιόδου στην οποία αναφέρεται.»
6 Το παράρτημα Ι της οδηγίας 91/676, το οποίο επιγράφεται «Κριτήρια για τον προσδιορισμό των υδάτων σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1», προβλέπει τα εξής:
«A. Για τον προσδιορισμό των υδάτων που αναφέρονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, χρησιμοποιούνται, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα κριτήρια:
1) κατά πόσον η περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα των γλυκών επιφανειακών υδάτων, ιδιαίτερα δε εκείνων που χρησιμοποιούνται ή προορίζονται για τη λήψη πόσιμου ύδατος, υπερβαίνει ή θα μπορούσε να υπερβαίνει, εάν δεν ληφθούν μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 5, την περιεκτικότητα που καθορίζεται στην οδηγία 75/440/ΕΟΚ [του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί της απαιτούμενης ποιότητος των υδάτων επιφάνειας που προορίζονται για την παραγωγή πόσιμου ύδατος στα κράτη μέλη (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 80)]·
2) κατά πόσον τα υπόγεια ύδατα περιέχουν ή θα μπορούσαν να περιέχουν περισσότερο από 50 mg/l νιτρικών ιόντων εάν δεν ληφθούν μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 5·
3) κατά πόσον φυσικές λίμνες γλυκού νερού, άλλοι χώροι γλυκού νερού, εκβολές ποταμών, παράκτια και θαλάσσια ύδατα διαπιστώνεται ότι είναι ή ότι μπορεί να γίνουν ευτροφικά στο προσεχές μέλλον εάν δεν ληφθούν μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 5.
[…]»
Το ελληνικό δίκαιο
7 Ο αρχικός χαρακτηρισμός των γνωστών ευπρόσβλητων ζωνών που βρίσκονται σε ελληνικό έδαφος πραγματοποιήθηκε, κατά τη διάρκεια του έτους 1999, με την υπ’ αριθ. 19652/1906/1999 κοινή υπουργική απόφαση [στο εξής: ΚΥΑ]. Ο χαρακτηρισμός αυτός αναθεωρήθηκε κατά τα έτη 2001, 2008, 2010 και, εσχάτως, το 2013, αντιστοίχως, με την ΚΥΑ υπ’ αριθ. 20419/2522/2001, την ΚΥΑ υπ’ αριθ. 1132/2008, την ΚΥΑ υπ’ αριθ. 106253/2010 και την ΚΥΑ υπ’ αριθ. 190126/2013 (στο εξής: ΚΥΑ του 2013).
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
8 Κατόπιν τεχνικής εξετάσεως του χαρακτηρισμού των ευπρόσβλητων ζωνών, την οποία πραγματοποίησε η Ελληνική Δημοκρατία κατά τη διάρκεια του έτους 2010, η Επιτροπή, με έγγραφο της 21ης Οκτωβρίου 2010, ενημέρωσε το εν λόγω κράτος μέλος ότι ο χαρακτηρισμός αυτός έπρεπε να επεκταθεί, ώστε να ανταποκρίνεται πλήρως στις απαιτήσεις που ορίζονται με την οδηγία 91/676, και ζήτησε από το εν λόγω κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του εντός δύο μηνών.
9 Με έγγραφο της 21ης Δεκεμβρίου 2010, η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε ότι είχε καθορίσει οκτώ ευπρόσβλητες ζώνες και δεσμεύτηκε να χαρακτηρίσει νέες ευπρόσβλητες ζώνες σε ορισμένες περιοχές οι οποίες μνημονεύονταν στο προαναφερθέν έγγραφο της Επιτροπής, βάσει πρόσθετων δεδομένων από δειγματοληψίες, αναλύσεις και μελέτες εκπονούμενες στο πλαίσιο καταρτίσεως των σχεδίων διαχειρίσεως λεκανών απορροής, τα οποία συντάσσονται για το σύνολο του εδάφους κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, περί της θεσπίσεως πλαισίου κοινοτικής δράσεως στον τομέα της πολιτικής των υδάτων (ΕΕ L 327, σ. 1).
10 Η Επιτροπή, αφού κάλεσε στις 28 Οκτωβρίου 2011 με έγγραφο οχλήσεως την Ελληνική Δημοκρατία να υποβάλει τις παρατηρήσεις της σχετικά με ορισμένες ζώνες που θα έπρεπε, κατ’ αυτήν, να χαρακτηριστούν ως ευπρόσβλητες και, κατά συνέπεια, να ενταχθούν σε πρόγραμμα δράσεως δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676, εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη την 1η Οκτωβρίου 2012, την οποία το εν λόγω κράτος μέλος παρέλαβε αυθημερόν, καλώντας την Ελληνική Δημοκρατία να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς το περιεχόμενο της εν λόγω γνώμης εντός δύο μηνών από της παραλαβής της.
11 Η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε στην ως άνω αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 28ης Νοεμβρίου 2012, με το οποίο ενημέρωσε την Επιτροπή ότι εκκρεμούσε η έκδοση ΚΥΑ με σκοπό τον χαρακτηρισμό νέων ευπρόσβλητων ζωνών. Με έγγραφο της 21ης Μαΐου 2013, η Ελληνική Δημοκρατία κοινοποίησε στην Επιτροπή την εν λόγω ΚΥΑ, μετά τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας.
12 Η Επιτροπή, εκτιμώντας ότι η Ελληνική Δημοκρατία εξακολουθούσε να μην εκπληρώνει τις υποχρεώσεις που υπείχε δυνάμει των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας 91/676, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
13 Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή προβάλλει δύο αιτιάσεις οι οποίες αφορούν, αντιστοίχως, παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 4, και του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676.
Επί της πρώτης αιτιάσεως η οποία αφορά παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 91/676
Επιχειρήματα των διαδίκων
14 Με την πρώτη αιτίασή της, η Επιτροπή προσάπτει στην Ελληνική Δημοκρατία ότι δεν χαρακτήρισε ως ευπρόσβλητες ζώνες, βάσει των διαθέσιμων δεδομένων για την περίοδο μεταξύ των ετών 2004 και 2007 και παρά τις απαιτήσεις που ορίζει το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 91/676, σε συνδυασμό με το παράρτημα 1 της οδηγίας αυτής, διάφορες περιοχές οι οποίες χαρακτηρίζονται από την παρουσία μαζών υπόγειων ή επιφανειακών υδάτων που προσβάλλονται από συγκεντρώσεις νιτρικών ιόντων άνω των 50 mg/l και/ή από φαινόμενο ευτροφισμού.
15 Κατά το ως άνω θεσμικό όργανο, από τα δεδομένα που παρέσχε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο της εκθέσεως που υπέβαλε προς αυτό δυνάμει του άρθρου 10 της εν λόγω οδηγίας προκύπτει ότι, όσον αφορά την περίοδο μεταξύ των ετών 2004 και 2007, εννέα περιοχές που βρίσκονται εκτός των χαρακτηρισμένων από το εν λόγω κράτος μέλος ευπρόσβλητων ζωνών έπρεπε επίσης να είχαν χαρακτηριστεί ως ευπρόσβλητες ή να είχαν περιληφθεί στην τρέχουσα ζώνη χαρακτηρισμού. Πρόκειται για τις περιοχές του ποταμού Έβρου, της Θεσσαλονίκης, της Πέλλας, της Ημαθείας και της Θεσσαλικής πεδιάδας, του νομού Εύβοιας, της βορείου Πελοποννήσου (περιοχές Κορίνθου, Κάτω Αχαΐας, Λουσικών, Άραξου, Σφαγέικων και Αιγίου), της νοτιοδυτικής Πελοποννήσου (περιοχή των νομών Μεσσηνίας και Ηλείας), της ανατολικής Πελοποννήσου (περιοχές Σπάρτης, Έλους-Σκάλας και Λεωνιδίου), της ανατολικής Κρήτης, της ανατολικής Αττικής και του ποταμού Ασωπού.
16 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, σε αυτές τις μη χαρακτηρισμένες από τις ελληνικές αρχές περιοχές, εντόπισε διάφορα σημεία μετρήσεως που παρουσιάζουν συγκεντρώσεις νιτρικών ιόντων άνω των 50 mg/l, καθώς και την παρουσία μαζών υπόγειων ή επιφανειακών υδάτων που έχουν ταξινομηθεί ως ευτροφικές, βάσει της χρησιμοποιηθείσας από τις ελληνικές αρχές μεθόδου.
17 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, για τον προσδιορισμό των εν λόγω περιοχών, στηρίχθηκε όχι μόνο σε δεδομένα σχετικά με την ποιότητα των υδάτων, αλλά επίσης σε άλλα κριτήρια που σχετίζονται με τη γεωργική δραστηριότητα καθώς και με τα χαρακτηριστικά των υδάτων και του εδάφους των ίδιων περιοχών. Η προσφεύγουσα μνημονεύει διάφορες επιστημονικές μελέτες που επιβεβαιώνουν την γεωργική προέλευση της ρυπάνσεως στις συγκεκριμένες περιοχές και, συνεπώς, την ανάγκη να χαρακτηριστούν αυτές ως ευπρόσβλητες ζώνες. Προς τον σκοπό αυτό, σύμφωνα με τη νομολογία που έχει διαμορφωθεί κατόπιν των αποφάσεων Standley κ.λπ. (C‑293/97, EU:C:1999:215, σκέψη 31) και Επιτροπή κατά Βελγίου (C‑221/03, EU:C:2005:573, σκέψη 84), ο χαρακτηρισμός δεν πρέπει να περιορίζεται σε ζώνες στις οποίες η ρύπανση γεωργικής προελεύσεως αποτελεί τη μοναδική ρυπογόνο πηγή. Επομένως, η διαδικασία χαρακτηρισμού των ευπρόσβλητων ζωνών την οποία ακολούθησε η Ελληνική Δημοκρατία θα έπρεπε να έχει συμπεριλάβει μια ορθή αξιολόγηση των πηγών ρυπάνσεως ώστε να υπάρξει χαρακτηρισμός νέων ευπρόσβλητων ζωνών στις οποίες απορρέουν τα ύδατα που υφίστανται ρύπανση, εφόσον αυτή οφείλεται εν μέρει στη γεωργία.
18 Για ορισμένες από τις προσδιορισθείσες περιοχές, η Επιτροπή έχει την άποψη ότι η Ελληνική Δημοκρατία ήρε την προσαπτόμενη παράβαση, προβαίνοντας σε χαρακτηρισμό τους, ιδίως με την ΚΥΑ του 2013. Εντούτοις, το εν λόγω θεσμικό όργανο εκτιμά ότι, όσον αφορά τις χαρακτηρισθείσες με την προαναφερθείσα ΚΥΑ περιοχές, εξακολουθεί να υφίσταται παράβαση του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676.
19 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ελληνική Δημοκρατία, στο υπόμνημα αντικρούσεως που κατέθεσε, αναγνώρισε την ανάγκη χαρακτηρισμού έξι επιπλέον ευπρόσβλητων ζωνών σε ορισμένες περιοχές που έχουν προσδιοριστεί από το ως άνω θεσμικό όργανο, βάσει, μεταξύ άλλων, σχεδίων διαχειρίσεως λεκανών απορροής καταρτιζόμενων κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2000/60. Εντούτοις, κατά την Επιτροπή, ο χαρακτηρισμός νέων ευπρόσβλητων ζωνών δεν πρέπει να εξαρτάται από την εκπόνηση των εν λόγω σχεδίων διαχειρίσεως. Επιπλέον, μολονότι η Ελληνική Δημοκρατία επισήμανε ότι επρόκειτο προσεχώς να εκδοθεί η αναγκαία για τον χαρακτηρισμό των ζωνών αυτών ΚΥΑ, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι δεν της κοινοποιήθηκε συναφώς κανένα ακριβές χρονοδιάγραμμα.
20 Τέλος, όσον αφορά τις περιοχές των οποίων ο χαρακτηρισμός ως ευπρόσβλητων εξακολουθεί να αμφισβητείται από την Ελληνική Δημοκρατία, η Επιτροπή εκτιμά ότι απέδειξε, κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, ότι το κράτος μέλος αυτό είχε στη διάθεσή του όλα τα απαραίτητα δεδομένα για τον χαρακτηρισμό των εν λόγω περιοχών, ακόμη και πριν την ολοκλήρωση των προαναφερθέντων σχεδίων διαχειρίσεως. Επιπλέον, τα συμπληρωματικά δεδομένα που προσκόμισε το κράτος μέλος αυτό, για να δικαιολογήσει την παράλειψη χαρακτηρισμού των προσδιορισμένων από την Επιτροπή περιοχών, δεν ήταν πλήρη ή ενημερωμένα.
21 Η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, μεταξύ των ετών 1999 και 2013, 19 ζώνες χαρακτηρίστηκαν στο έδαφός της ως ευπρόσβλητες βάσει ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν από τις εποπτικές υπηρεσίες, σύμφωνα με τα κριτήρια του παραρτήματος 1 της οδηγίας 91/676. Το εν λόγω κράτος μέλος διευκρινίζει ότι, βάσει πλέον προσφάτων αναλύσεων που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο εφαρμογής της οδηγίας 2000/60, έγινε χαρακτηρισμός 10 νέων ζωνών με την ΚΥΑ του 2013. Εκκρεμεί η έκδοση νέας ΚΥΑ, η οποία προβλεπόταν περί τα τέλη του 2014, με σκοπό τον χαρακτηρισμό έξι επιπλέον ευπρόσβλητων ζωνών.
22 Μολονότι η Ελληνική Κυβέρνηση αναγνωρίζει την ανάγκη χαρακτηρισμού νέων ευπρόσβλητων ζωνών στο έδαφός της, εντούτοις αμφισβητεί το μέγεθος των προσδιορισμένων από την Επιτροπή περιοχών. Επιπλέον, η καθής παρατηρεί ότι έχει ήδη χαρακτηρίσει ως ευπρόσβλητες ζώνες ένα μέρος ορισμένων από τις περιοχές που έχει προσδιορίσει το ως άνω θεσμικό όργανο.
23 Συναφώς, το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει, καταρχάς, ότι δεν είναι ορθό να πραγματοποιείται χαρακτηρισμός μεγάλων διοικητικών και γεωγραφικών περιοχών, όπως έπραξε η Επιτροπή, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τα υδρογεωλογικά κριτήρια, η προέλευση ανθρωπογενών πιέσεων, τα αποτελέσματα του δικτύου των σημείων μετρήσεως των υδάτων και τα κριτήρια που ορίζονται στο παράρτημα 1 της οδηγίας 91/676. Συγκεκριμένα, οι μεγάλες περιοχές που προσδιόρισε η Επιτροπή περιλαμβάνουν πλήθος επιφανειακών και υπόγειων υδάτων, υδρολογικά ανεξάρτητων μεταξύ τους, τα περισσότερα από τα οποία δεν παρουσιάζουν επιβάρυνση ως προς νιτρικά ιόντα γεωργικής προελεύσεως. Επιπλέον, η Ελληνική Δημοκρατία αμφισβητεί, κατ’ ουσίαν, την ορθότητα και την αξιοπιστία των μελετών που επικαλείται η Επιτροπή, σχετικά με ορισμένες από τις περιοχές τις οποίες το εν λόγω θεσμικό όργανο εκτιμά ότι πρέπει να χαρακτηριστούν ως ευπρόσβλητες ζώνες.
24 Στη συνέχεια, η Ελληνική Δημοκρατία απαντά στα επιχειρήματα της Επιτροπής, παραθέτοντας αναλυτικά στοιχεία για κάθε σημείο μετρήσεως που βρίσκεται στις προσδιορισμένες από την Επιτροπή περιοχές, και επισημαίνει τους λόγους για τους οποίους αυτές δεν χαρακτηρίστηκαν ως ευπρόσβλητες ζώνες. Μεταξύ των λόγων αυτών περιλαμβάνονται ιδίως η έλλειψη σχέσεως μεταξύ της ρυπάνσεως και της γεωργικής δραστηριότητας, η λόγω ατυχήματος ή περιστασιακή υπέρβαση της περιεκτικότητας σε νιτρικά ιόντα, οι επιπτώσεις παραγόντων μη γεωργικής προελεύσεως πλησίον των σημείων μετρήσεως, η συμβολή νιτρικών ιόντων αστικής ή βιομηχανικής προελεύσεως στη ρύπανση των υπόγειων υδάτων, καθώς και η εσφαλμένη γεωγραφική επιλογή των σημείων μετρήσεως, ιδίως λόγω των διαφοροποιήσεων της χρήσεως της γης και της αστικοποιήσεως.
25 Επιπλέον, η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι από την απόφαση Standley κ.λπ. (C‑293/97, EU:C:1999:215, σκέψεις 35 ως 39) προκύπτει ότι η οδηγία 91/676 εφαρμόζεται μόνο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η ρύπανση γεωργικής προελεύσεως συμβάλλει σημαντικά στη ρύπανση των υδάτων. Από την ίδια απόφαση προκύπτει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν την οδηγία αυτή με διαφορετικό τρόπο και ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν θα μπορούσε να παρέχει ακριβή κριτήρια προκειμένου να προσδιορίζεται, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, αν η ρύπανση γεωργικής προελεύσεως συμβάλλει σημαντικά στη ρύπανση των υδάτων.
26 Τέλος, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι δεν είναι αναγκαίος ο προσδιορισμός νέων ευπρόσβλητων ζωνών λόγω ευτροφισμού στα επιφανειακά ύδατα. Συναφώς, επισημαίνει ότι, αφενός, τα σημεία δειγματοληψίας στα οποία έχει παρατηρηθεί υπερβολική συγκέντρωση νιτρικών ιόντων βρίσκονται είτε εντός ζώνης που έχει ήδη χαρακτηριστεί ως ευπρόσβλητη είτε εντός ζώνης εκτεθειμένης σε άλλες πηγές ρυπάνσεως, μη γεωργικής προελεύσεως. Αφετέρου, η συγκέντρωση φωσφόρου και οξυγόνου στα ύδατα, την οποία χρησιμοποίησε η Επιτροπή ως κριτήριο για να διαπιστώσει την υποχρέωση χαρακτηρισμού νέων ευπρόσβλητων ζωνών, δεν αποτελεί κατάλληλο κριτήριο σε σχέση ιδίως με τα επιφανειακά ρέοντα ύδατα.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
27 Πρέπει να διαπιστωθεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί ότι ορισμένες ζώνες των περιοχών που προσδιόρισε η Επιτροπή έπρεπε να είχαν χαρακτηριστεί ως ευπρόσβλητες, αλλά υποστηρίζει, κατά πρώτο λόγο, ότι η αναθεώρηση των ζωνών που πρέπει να χαρακτηριστούν ως ευπρόσβλητες είναι σε εξέλιξη.
28 Εντούτοις, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή παρουσιαζόταν κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη και ότι οι μεταβολές που επέρχονται στη συνέχεια δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας, C‑193/12, EU:C:2013:394, σκέψη 21).
29 Επιπλέον, η Ελληνική Δημοκρατία, για να δικαιολογήσει τον καθυστερημένο χαρακτηρισμό νέων ευπρόσβλητων ζωνών, αρκείται στο επιχείρημα ότι οι ελληνικές αρχές ανέμεναν, μεταξύ άλλων, την ολοκλήρωση των σχεδίων διαχειρίσεως των λεκανών απορροής που καταρτίζονται κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2000/60, προκειμένου να συλλέξει πληρέστερα και ακριβέστερα δεδομένα σχετικά με την ποιότητα των υδάτων στις ζώνες αυτές.
30 Πάντως, αρκεί η υπόμνηση ότι, κατά πάγια νομολογία, κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της εσωτερικής του έννομης τάξεως προκειμένου να δικαιολογεί τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και προθεσμιών που επιβάλλει μια οδηγία (απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, C‑274/98, EU:C:2000:206, σκέψη 19 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
31 Κατά δεύτερο λόγο, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι οι περιοχές που προσδιόρισε η Επιτροπή δεν πρέπει οπωσδήποτε να χαρακτηριστούν ως ευπρόσβλητες ζώνες σε ολόκληρη την έκτασή τους.
32 Εντούτοις, το εν λόγω κράτος μέλος δέχεται ότι, στα σημεία μετρήσεως που βρίσκονται στις περιοχές αυτές εκτός των χαρακτηρισμένων από τις ελληνικές αρχές ζωνών, έχει παρατηρηθεί στις μάζες υπόγειων υδάτων περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα μεγαλύτερη από 50 mg/l, στοιχείο το οποίο αποτελεί ένα από τα κριτήρια για τον χαρακτηρισμό ζωνών ως ευπρόσβλητων κατά το παράρτημα I της οδηγίας 91/676.
33 Ομοίως, το εν λόγω κράτος μέλος δεν αμφισβητεί ότι ορισμένες μάζες γλυκών υδάτων που έχουν προσβληθεί από φαινόμενο ευτροφισμού δεν λήφθηκαν υπόψη κατά τον χαρακτηρισμό των ευπρόσβλητων ζωνών.
34 Γενικώς, η Ελληνική Δημοκρατία, για να δικαιολογήσει τη μη συμπερίληψη των προσδιορισμένων από την Επιτροπή περιοχών στις ζώνες που έχουν χαρακτηριστεί ως ευπρόσβλητες, διατείνεται ότι οι περιοχές αυτές δεν μπορούν, από υδρογεωλογικής απόψεως, να θεωρηθούν ενιαία συστήματα και ότι η ποιότητα των υδάτων των διαφόρων μαζών που συγκροτούν τις περιοχές αυτές είναι καλή.
35 Εντούτοις, το στοιχείο αυτό, αν υποτεθεί ότι αληθεύει, δεν απαλλάσσει την Ελληνική Δημοκρατία από την υποχρέωση να χαρακτηρίσει ως ευπρόσβλητες ζώνες τουλάχιστον τα τμήματα των ως άνω περιοχών στα οποία εντοπίζονται οι μάζες υπόγειων υδάτων στις οποίες δεν αμφισβητεί ότι έχει εντοπιστεί περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα μεγαλύτερη από 50 mg/l ούτε από την υποχρέωση να λάβει υπόψη, για τον χαρακτηρισμό αυτό, τις μάζες γλυκών υδάτων που έχουν προσβληθεί από φαινόμενο ευτροφισμού. Πράγματι, όσον αφορά τα τμήματα αυτά, η Ελληνική Δημοκρατία αρκείται στο επιχείρημα ότι το κριτήριο χαρακτηρισμού, το οποίο ορίζεται με το άρθρο 1 της οδηγίας 91/676 και κατά το οποίο η παρουσία νιτρικών ιόντων πρέπει να οφείλεται σε γεωργική δραστηριότητα, δεν πληρούται σε σχέση με τις εν λόγω περιοχές, διότι οι παρατηρηθείσες υπερβάσεις οφείλονται σε μη μόνιμες πηγές ρυπάνσεως μη γεωργικής προελεύσεως.
36 Πάντως, η Ελληνική Δημοκρατία δεν παρουσίασε συγκεκριμένα στοιχεία ικανά να ανατρέψουν, τουλάχιστον σε σχέση με καθένα από τα τμήματα των περιοχών που μνημονεύονται στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας αποφάσεως, τη διαπίστωση της Επιτροπής ότι η συμβολή της γεωργικής δραστηριότητας στη ρύπανση από νιτρικά ιόντα στις περιοχές αυτές είναι σημαντική. Πράγματι, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, προκειμένου να γίνει δεκτό ότι τα ύδατα «υφίστανται ρύπανση», κατά την έννοια ιδίως του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676, και προκειμένου να αναγνωρισθεί υποχρέωση χαρακτηρισμού τους ως ευπρόσβλητης ζώνης, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 3, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, οι αζωτούχες ενώσεις γεωργικής προελεύσεως δεν απαιτείται να αποτελούν την αποκλειστική αιτία ρυπάνσεως. Αρκεί η συμβολή τους στη ρύπανση να είναι σημαντική (βλ., επ’ αυτού, απόφαση Standley κ.λπ., C‑293/97, EU:C:1999:215, σκέψεις 30 και 35).
37 Από τα ανωτέρω έπεται ότι, κατά τον χρόνο εκπνοής της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, η Ελληνική Δημοκρατία δεν είχε λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 91/676, σε συνδυασμό με το παράρτημα I αυτής.
38 Υπό τις συνθήκες αυτές, η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής κρίνεται βάσιμη.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως η οποία αφορά παράβαση του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676
39 Η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής αφορά την παράλειψη της Ελληνικής Δημοκρατίας να εκπονήσει προγράμματα δράσεως σχετικά με τις ζώνες που αφορά η πρώτη αιτίαση, τα οποία θα έπρεπε, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676, να έχουν καταρτιστεί εντός ενός έτους από της πραγματοποιήσεως των χαρακτηρισμών κατά το άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής.
40 Κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 91/676, τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να εκπονούν προγράμματα δράσεως με σκοπό την πρόληψη και τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων που προκαλείται άμεσα ή έμμεσα από νιτρικά άλατα γεωργικής προελεύσεως στις ζώνες που έχουν χαρακτηριστεί ως ευπρόσβλητες σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφοι 2 και 4, της οδηγίας αυτής (απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, C‑396/01, EU:C:2004:136, σκέψη 57). Όσον αφορά τους νέους χαρακτηρισμούς κατά το άρθρο 3, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας, τα προγράμματα δράσεως σχετικά με τις χαρακτηρισμένες ως ευπρόσβλητες ζώνες πρέπει να εκπονούνται εντός ενός έτους από της πραγματοποιήσεως των χαρακτηρισμών αυτών.
41 Συναφώς, αρκεί η διαπίστωση ότι, όπως προκύπτει από την εξέταση της πρώτης αιτιάσεως, στην Ελλάδα ο χαρακτηρισμός ζωνών ως ευπρόσβλητων δεν είναι ικανοποιητικός, με συνέπεια τα προαναφερθέντα προγράμματα δράσεως να μην καλύπτουν όλες τις ζώνες οι οποίες, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676, θα έπρεπε να έχουν ενταχθεί στα εν λόγω προγράμματα.
42 Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω εκτιμήσεων, πρέπει να διαπιστωθεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία, καθόσον δεν χαρακτήρισε ως ευπρόσβλητες ζώνες ορισμένες ζώνες στις οποίες παρατηρείται παρουσία μαζών υπόγειων ή επιφανειακών υδάτων που προσβάλλονται από συγκεντρώσεις νιτρικών ιόντων μεγαλύτερες από 50 mg/l και/ή από φαινόμενο ευτροφισμού και δεν εκπόνησε τα προγράμματα δράσεως σχετικά με τις ζώνες αυτές εντός ενός έτους μετά τον εν λόγω χαρακτηρισμό, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει των άρθρων 3, παράγραφος 4, και 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676.
Επί των δικαστικών εξόδων
43 Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή έχει ζητήσει την καταδίκη της Ελληνικής Δημοκρατίας και η τελευταία ηττήθηκε ως προς τους κυριότερους ισχυρισμούς της, πρέπει το κράτος αυτό να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (ένατο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Ελληνική Δημοκρατία, καθόσον δεν χαρακτήρισε ως ευπρόσβλητες ζώνες ορισμένες ζώνες στις οποίες παρατηρείται παρουσία μαζών υπόγειων ή επιφανειακών υδάτων που προσβάλλονται από συγκεντρώσεις νιτρικών ιόντων μεγαλύτερες από 50 mg/l και/ή από φαινόμενο ευτροφισμού και δεν εκπόνησε τα προγράμματα δράσεως σχετικά με τις ζώνες αυτές εντός ενός έτους μετά τον εν λόγω χαρακτηρισμό, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει των άρθρων 3, παράγραφος 4, και 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορύπανση γεωργικής προέλευσης.
2) Καταδικάζει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)