CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 25 de julio de 2018 (1)
Asunto C‑247/17
Denis Raugevicius
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Korkein oikeus (Tribunal Supremo, Finlandia)]
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Artículos 18 TFUE y 21 TFUE — Solicitud de un tercer país dirigida a un Estado miembro para que extradite a un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, que ha ejercido su derecho a la libre circulación en el primer Estado miembro — Solicitud de extradición a efectos de ejecutar una pena privativa de libertad y no de procesamiento — Protección de los nacionales frente a la extradición — Restricción a la libre circulación — Objetivo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido un delito — Objetivo de aumentar las oportunidades de reinserción social de la persona condenada»
1. La presente petición de decisión prejudicial permitirá al Tribunal de Justicia completar su jurisprudencia en materia de extradición de los ciudadanos de la Unión que han hecho uso de su derecho a la libre circulación en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad.
2. Mientras que la jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia mediante su sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (2) guarda relación con aquellas solicitudes de extradición presentadas por terceros países con fines de procesamiento, el presente asunto concierne una solicitud de extradición dirigida por las autoridades rusas a las autoridades finlandesas en relación con el Sr. Denis Raugevicius, nacional lituano y ruso, a efectos de la ejecución de una pena.
3. En las presentes conclusiones propondré al Tribunal de Justicia que declare que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que, en las circunstancias del litigio principal, cuando un Estado miembro al que se ha desplazado un ciudadano de la Unión nacional de otro Estado miembro recibe una solicitud de extradición de un tercer país con el fin de ejecutar una pena de prisión que ha sido dictada en ese país, el Estado miembro requerido debe examinar si, a la luz de los vínculos de conexión existentes entre la persona condenada y dicho Estado, la ejecución de la pena en este Estado miembro podría favorecer la reinserción social de dicha persona. En caso afirmativo, el citado Estado miembro debe aplicar todos los mecanismos de cooperación internacional en materia penal a su disposición frente al tercer país requirente para obtener su consentimiento a que la pena impuesta sea ejecutada en su territorio, en su caso previa adaptación en función de la pena prevista en su legislación penal para un delito de la misma naturaleza.
I. Marco jurídico
A. Convenio Europeo de Extradición
4. El artículo 1 del Convenio Europeo de Extradición del Consejo de Europa, de 13 de diciembre de 1957, (3) tiene el siguiente tenor:
«Las partes contratantes se obligan a entregarse recíprocamente, según las reglas y en las condiciones prevenidas en los artículos siguientes, a las personas a quienes las autoridades judiciales de la Parte requirente persiguieren por algún delito o buscaren para la ejecución de una pena o medida de seguridad.»
5. El artículo 6 del referido Convenio, titulado «Extradición de nacionales», dispone:
«1. a) Toda Parte contratante tendrá la facultad de denegar la extradición de sus nacionales.
b) Cada Parte contratante podrá, mediante declaración hecha en el momento de la firma o del depósito de su instrumento de ratificación o de adhesión, definir, por lo que respecta a la misma, el término “nacionales” en el sentido del presente Convenio.
c) La cualidad de nacional se apreciará en el momento de la decisión sobre la extradición […]
2. Si la Parte requerida no accediese a la extradición de un nacional, deberá, a instancia de la Parte requirente, someter el asunto a las autoridades competentes a fin de que pueda procederse judicialmente, en su caso, contra aquel. A tal efecto, los documentos, informaciones y objetos relativos al delito se remitirán gratuitamente por la vía prevenida en el párrafo 1 del artículo 12. Se informará a la Parte requirente del resultado que hubiere obtenido su solicitud.»
6. En lo que respecta al artículo 6 del Convenio Europeo de Extradición, la República de Finlandia ha formulado la siguiente declaración:
«El término “nacionales” en el sentido del Convenio incluye a los nacionales de Finlandia, Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia, así como a los extranjeros domiciliados en esos Estados.»
B. Derecho finlandés
7. De conformidad con el artículo 9, párrafo tercero, de la Suomen perustuslaki (Constitución finlandesa) (1999/731), «ningún nacional finlandés podrá ser extraditado o entregado en contra de su voluntad a otro país. No obstante lo anterior, la ley podrá prever que los nacionales finlandeses puedan ser extraditados o entregados a un país donde estén garantizados sus derechos humanos y su tutela judicial si hubieran cometido un delito o a efectos de su procesamiento».
8. La laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta (Ley de Extradición por la Comisión de Delitos) (456/1970), (4) de 7 de julio de 1970, establece, en su artículo 2, que ningún nacional finlandés puede ser extraditado.
9. Según el artículo 14, párrafo primero, de la Ley de Extradición:
«El Oikeusministeriö [(Ministerio de Justicia, Finlandia)] decidirá si procede dar curso a una solicitud de extradición.»
10. De conformidad con el artículo 16, párrafo primero, de la Ley de Extradición:
«Si en el curso de la investigación o mediante un escrito recibido en el Ministerio de Justicia antes de la resolución del asunto, la persona cuya extradición se solicita alega que, en su opinión, no se cumplen los requisitos legales de la extradición, el Ministerio, en caso de que no se rechace de plano la solicitud, deberá recabar un dictamen del Korkein oikeus [(Tribunal Supremo, Finlandia)] antes de resolver el asunto. El Ministerio también podrá recabar su dictamen en otros casos, siempre que lo estime necesario.»
11. Con arreglo al artículo 17 de la Ley de Extradición, «el Korkein oikeus [(Tribunal Supremo)], teniendo en cuenta las disposiciones de los artículos 1 a 10 de la presente Ley y las disposiciones correspondientes de un convenio internacional que vincule a Finlandia, en su caso, examinará si procede dar curso a la solicitud de extradición. No podrá darse curso a la solicitud de extradición en caso de que el Korkein oikeus [(Tribunal Supremo)] considere que existe algún impedimento para la extradición».
12. Por otra parte, de conformidad con la laki kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanossa (Ley relativa a la cooperación internacional en la ejecución de determinadas sanciones penales) (21/1987), de 16 de enero de 1987, puede ejecutarse en Finlandia una pena privativa de libertad impuesta por un tribunal de un Estado que no sea miembro de la Unión. El artículo 3 de esa Ley está redactado en los siguientes términos:
«Podrá ejecutarse en Finlandia una pena impuesta por un órgano jurisdiccional de un Estado extranjero cuando:
1) la sentencia sea firme y ejecutable en el Estado en el que haya sido dictada;
[…]
3) el Estado en el que se haya impuesto la pena lo haya solicitado o autorizado.
Podrá ejecutarse en Finlandia una pena privativa de libertad de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero cuando el condenado sea finlandés o un nacional extranjero que resida de forma permanente en Finlandia y lo haya aceptado […]»
II. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
13. El 1 de febrero de 2011, el Sr. Raugevicius, de nacionalidad rusa y lituana, fue declarado culpable en Rusia de un delito en materia de estupefacientes por estar en posesión de una mezcla que contenía 3,04 gramos de heroína sin intención de venderla. Fue condenado a una pena de prisión con suspensión de la ejecución.
14. El 16 de noviembre de 2011, un órgano jurisdiccional del distrito de Leningrado (Rusia) levantó la suspensión por incumplimiento de la libertad condicional y condenó al Sr. Raugevicius a una pena de prisión de cuatro años.
15. El 12 de julio de 2016 se dictó una orden de detención internacional contra el Sr. Raugevicius.
16. Mediante resolución de 12 de diciembre de 2016, el käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia, Finlandia) prohibió al Sr. Raugevicius salir del país.
17. El 27 de diciembre de 2016, la Federación de Rusia envió a la República de Finlandia una solicitud de extradición en la cual pedía que se detuviese y extraditase al Sr. Raugevicius a efectos de la ejecución de una pena privativa de libertad.
18. El Sr. Raugevicius se opuso a su extradición alegando, en particular, que hacía ya mucho tiempo que residía en Finlandia y que tenía en ese Estado miembro dos hijos de nacionalidad finlandesa.
19. El 7 de febrero de 2017, el Ministerio de Justicia solicitó al Korkein oikeus (Tribunal Supremo) un dictamen sobre si existía algún impedimento jurídico para la extradición del Sr. Raugevicius a Rusia.
20. El Korkein oikeus (Tribunal Supremo) expone que, cuando interviene para evacuar un dictamen en el marco de una solicitud de extradición, su estatuto difiere del que normalmente tiene en materia jurisdiccional. Sin embargo, estima que, incluso en ese contexto, es un «órgano jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (5) habida cuenta de su origen legal, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación de normas jurídicas y su independencia. El Korkein oikeus (Tribunal Supremo) añade que conoce efectivamente de un litigio, dado que el Sr. Raugevicius pone en duda que concurran los requisitos legales para su extradición y que el Ministerio de Justicia ha considerado que la solicitud de extradición no debe ser rechazada de plano. Por último, el dictamen que ha de emitir es vinculante, en el sentido de que no podrá admitirse la solicitud de extradición si considera que existe algún impedimento para la extradición. En estas circunstancias, el Korkein oikeus (Tribunal Supremo) entiende que en este caso ha de pronunciarse en el marco de un procedimiento que debe concluir con una decisión de carácter jurisdiccional.
21. El Korkein oikeus (Tribunal Supremo) señala que la solicitud de extradición se basa en el Convenio Europeo de Extradición y que este, al igual que otros convenios internacionales, no obliga al Estado que deniega la extradición de sus propios nacionales a adoptar medidas para ejecutar una pena impuesta en otro Estado. No existe ningún convenio en materia de extradición entre la Unión y la Federación de Rusia, y la República de Finlandia tampoco ha firmado ningún acuerdo bilateral de extradición con ese Estado.
22. Según el Korkein oikeus (Tribunal Supremo), los convenios internacionales sobre reconocimiento de resoluciones penales y traslado de personas condenadas pueden ser pertinentes, al tener estos por finalidad garantizar que la persona condenada pueda cumplir la pena en el Estado del que es nacional o en el Estado en el que reside, lo cual puede favorecer su rehabilitación y reinserción social.
23. El Korkein oikeus (Tribunal Supremo) observa que, en su sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (6) el Tribunal de Justicia se pronunció por primera vez sobre los efectos del Derecho de la Unión sobre la extradición fuera de esta de uno de sus ciudadanos llevada a cabo sobre la base de un acuerdo de extradición internacional celebrado por el Estado miembro interesado. Recuerda que dicha sentencia versaba sobre una solicitud de extradición formulada por un tercer país a efectos del enjuiciamiento de un delito.
24. Pues bien, en esta ocasión, el Korkein oikeus (Tribunal Supremo) debe analizar una situación diferente. El problema al que se enfrenta consiste en determinar si las directrices impartidas por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (7) pueden aplicarse también directamente a aquellos supuestos en los que se solicita la extradición de un ciudadano de la Unión a un tercer país a efectos de la ejecución de una pena de prisión. Es preciso por tanto determinar si los mecanismos de cooperación en materia penal previstos en el Derecho de la Unión pueden aplicarse y, en su caso, de qué modo, cuando el delito ya ha sido objeto de una resolución ejecutiva en un tercer país.
25. El Korkein oikeus (Tribunal Supremo) recuerda que, en virtud del artículo 21 TFUE, todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. El riesgo de que un ciudadano pueda ser extraditado a un tercer país si abandona el Estado miembro del que es nacional para acudir al territorio de otro Estado miembro puede afectar a su libertad de circulación. En opinión del Korkein oikeus (Tribunal Supremo), en lo que respecta a este obstáculo a la libertad de circulación, carece de importancia que la solicitud de extradición guarde relación con medidas referentes al procesamiento o a la ejecución de una pena en un tercer país. Por otra parte, el hecho de que el interesado también tenga la nacionalidad del tercer país que solicita su extradición carecería igualmente de pertinencia a efectos del examen de su situación con arreglo al Derecho de la Unión. No obstante, el Korkein oikeus (Tribunal Supremo) desea obtener la confirmación del Tribunal de Justicia sobre estos aspectos.
26. Dicho órgano jurisdiccional estima que existe una diferencia de trato entre los nacionales finlandeses y los nacionales de otros Estados miembros ya que solo estos últimos pueden ser extraditados con arreglo al Derecho finlandés. Ahora bien, el citado órgano jurisdiccional observa que, en una situación comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, los nacionales propios y los nacionales de otros Estados miembros solo pueden ser objeto de un trato distinto si existen motivos de justificación admitidos en virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A este respecto, el Korkein oikeus (Tribunal Supremo) alude al objetivo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido un delito, considerado un objetivo legítimo en la sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin. (8) Tanto la extradición a efectos de procesamiento como a efectos de ejecución de una condena persiguen ese objetivo. Por tanto, según dicho órgano jurisdiccional, conviene examinar si, a efectos de la ejecución de una pena, los nacionales finlandeses están en una situación distinta a aquella en la que se encuentran los nacionales de otros Estados miembros.
27. A este respecto, el Korkein oikeus (Tribunal Supremo) subraya que, aunque en principio todos los acuerdos internacionales de extradición prevén la obligación de enjuiciar al nacional en caso de que no sea extraditado, no existe obligación alguna de ordenar que se ejecute la pena en el territorio nacional en caso de denegación de la extradición. Así se desprende, en particular, del artículo 6, apartado 2, del Convenio Europeo de Extradición. Por otra parte, la República de Finlandia, al igual que otros muchos Estados miembros, no es parte de un convenio como el Convenio sobre el valor internacional de las sentencias penales, (9) del cual se deduce una obligación general de ejecutar las condenas impuestas en otros Estados.
28. El Korkein oikeus (Tribunal Supremo) añade que, conforme al Derecho finlandés, la ejecución de una condena extranjera impuesta en un tercer país exige el acuerdo, no solo del Estado en el que se ha dictado la resolución condenatoria, sino también del Estado de ejecución y de la persona condenada, salvo en circunstancias excepcionales que no concurren en el presente asunto. Por tanto, al parecer, la protección frente a la extradición de la que disfrutan exclusivamente los nacionales no está justificada ni por una obligación del Estado ni por la posibilidad real de ejecutar en territorio finlandés las penas impuestas en el extranjero contra sus propios nacionales.
29. El Korkein oikeus (Tribunal Supremo) observa igualmente que, cuando se presenta una solicitud de extradición a efectos de la ejecución de una pena de prisión, la aplicación de un mecanismo de cooperación basado en el enjuiciamiento del delito supone abrir un nuevo procedimiento con respecto a la misma infracción, lo cual podría ir en contra del principio non bis in idem. En efecto, aunque ese principio, consagrado en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se aplica entre Estados miembros de la Unión, y no está regulado de la misma forma fuera de ella, algunos Estados miembros lo respetan también cuando la condena la impone un tercer país.
30. Por otro lado, es posible que el enjuiciamiento en el Estado miembro requerido resulte imposible por otros motivos jurídicos. En el presente caso, por ejemplo, si el Sr. Raugevicius poseyera la nacionalidad finlandesa, no podría ser perseguido penalmente en Finlandia, aunque la República de Finlandia estuviese facultada, en virtud de dicha nacionalidad, para juzgar los delitos cometidos en el extranjero. En efecto, dado que el delito guarda relación con una cantidad ciertamente reducida de estupefacientes destinados al consumo propio, con arreglo al Derecho finlandés la acción penal para perseguirla ya habría prescrito.
31. El Korkein oikeus (Tribunal Supremo) se pregunta si resulta adecuado aplicar el mecanismo de cooperación, conforme indica el Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (10) con fines de procesamiento en el caso de que ya se haya impuesto una condena en un tercer país en relación con el correspondiente delito.
32. Dicho órgano jurisdiccional observa que, conforme a la lógica de la sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (11) parece que es posible informar al Estado miembro del que el ciudadano de la Unión es nacional y esperar a que emita una orden de detención europea a efectos de procesamiento o incluso a efectos de la ejecución de una resolución penal, de conformidad con su Derecho nacional. Pero en ese caso se suscita la duda del plazo en el que ese Estado miembro debe adoptar su decisión, atendiendo al propio interés de la persona objeto de la solicitud de extradición. Por otra parte, en un caso como el controvertido, no es seguro que el Estado miembro del que el interesado es nacional vaya a considerar que debe incoar diligencias, sobre todo a la luz de la prescripción de la acción penal o de la aplicación en el ámbito nacional del principio non bis in idem. En ese caso habría que determinar si el Estado requerido está entonces obligado a extraditar al nacional de otro Estado miembro o si, por el contrario, debe denegar la extradición, y qué factores concretos ha de tener en cuenta.
33. En estas circunstancias, le Korkein oikeus (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben valorarse de igual manera las normas nacionales en materia de extradición por un delito, en cuanto a la libre circulación de los nacionales de otro Estado miembro, independientemente de si una solicitud de extradición de un tercer país basada en un acuerdo de extradición se formula con fines de ejecución de la pena o, como en el asunto que dio lugar a la sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), con fines de enjuiciamiento penal? ¿Tiene alguna relevancia a este respecto que la persona cuya extradición se solicita, además de la ciudadanía de la Unión, posea la nacionalidad del Estado que haya formulado la solicitud de extradición?
2) ¿Coloca injustificadamente en una situación desfavorable a los nacionales de otro Estado miembro una disposición nacional con arreglo a la cual solo los propios nacionales no pueden ser extraditados fuera de la Unión para la ejecución de la pena? En un caso en que se trata de la ejecución de una pena, ¿deben aplicarse también los mecanismos del Derecho de la Unión mediante los cuales puede alcanzarse de forma menos gravosa un objetivo de por sí legítimo? ¿Cómo se ha de responder a una solicitud de extradición cuando ha sido transmitida al otro Estado miembro en aplicación de tales mecanismos, pero no adopta ninguna medida respecto a su nacional, por ejemplo, por existir impedimentos jurídicos para ello?»
III. Apreciación
34. Procede recordar que el objeto de las cuestiones prejudiciales planteadas por el Korkein oikeus (Tribunal Supremo) es determinar si existe algún impedimento jurídico a la extradición del Sr. Raugevicius a Rusia, en cuyo caso los autoridades finlandesas no podrían admitir la solicitud de extradición presentada por dicho tercer país.
35. Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede analizar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que, para responder a una solicitud de extradición comprendida en el ámbito de aplicación del Convenio Europeo de Extradición formulada por un tercer país con el fin de ejecutar una pena impuesta en el mismo, los nacionales de un Estado miembro distinto del requerido deben beneficiarse de la regla que prohíbe a dicho Estado miembro extraditar a sus propios nacionales.
36. Con carácter preliminar procede señalar que la pena que ha de ejecutarse fue impuesta en una resolución dictada por un órgano jurisdiccional del distrito de Leningrado (Rusia), que levantó la suspensión de la pena a la que se había condenado al Sr. Raugevicius el 1 de febrero de 2011, imponiéndole una pena de prisión de cuatro años. Como, al parecer, esa nueva pena se debió al incumplimiento por parte del Sr. Raugevicius de la libertad condicional, es probable que se impusiera sin la presencia del interesado. En caso de que el órgano jurisdiccional confirme este extremo, debería comprobar si la resolución penal que ha de ejecutarse se dictó respetando el principio de tutela judicial efectiva.
37. Dicho esto, de la sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (12) se desprende que, a falta de convenio internacional entre la Unión y el país tercero en cuestión, las normas en materia de extradición son competencia de los Estados miembros. (13)
38. Sin embargo, en situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión, las normas nacionales de que se trate deben respetar este último. (14)
39. Pues bien, las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 18 TFUE, en relación con las disposiciones del Tratado FUE sobre la ciudadanía de la Unión, incluyen las relativas al ejercicio de la libertad de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros, tal como se halla reconocida en el artículo 21 TFUE. (15)
40. Procede pues considerar que la situación de un ciudadano de la Unión, como el Sr. Raugevicius, nacional lituano, que ha ejercido su derecho a circular libremente en la Unión instalándose en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad, está comprendida en el ámbito de aplicación de los tratados, en el sentido del artículo 18 TFUE.
41. Esta apreciación no se ve en modo alguno afectada por el hecho, destacado por el Korkein oikeus (Tribunal Supremo), de que el interesado tenga también la nacionalidad del tercer país que solicita su extradición. En efecto, poseer la nacionalidad de un Estado miembro y la de otro Estado simultáneamente no puede privar al interesado de las libertades que le confiere el Derecho de la Unión en su condición de nacional de un Estado miembro. (16) Carece asimismo de importancia a efectos de determinar el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión el hecho de que, a diferencia de lo que ocurría en el asunto en que recayó la sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (17) la solicitud de extradición controvertida en el litigio principal se haya formulado a efectos de ejecución de una pena privativa de libertad y no con fines de enjuiciamiento penal.
42. En el ámbito de aplicación de los Tratados, el artículo 18 TFUE prohíbe cualquier discriminación por razón de la nacionalidad.
43. Mediante su artículo 6, apartado 1, letra a), el Convenio Europeo de Extradición permite a los Estados parte denegar la extradición de sus propios nacionales. Dicho esto, esa facultad debe ejercerse de conformidad con el Derecho primario y, en particular, con las normas del Tratado FUE en materia de igualdad de trato y de libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión. (18)
44. De este modo, la aplicación por un Estado miembro de una disposición de su Derecho nacional según la cual no se extraditará a ningún nacional debe ajustarse al Tratado FUE, en particular a sus artículos 18 y 21. (19)
45. El Tribunal de Justicia ha declarado a este respecto que las normas nacionales de extradición de un Estado miembro que establecen una diferencia de trato en función de si la persona interesada es nacional de ese Estado miembro o nacional de otro Estado miembro, en la medida en que implican que no se pueda otorgar a los nacionales de otros Estados miembros que se desplazan por el territorio del Estado requerido la protección frente a la extradición de la que gozan los nacionales de este último Estado miembro, pueden afectar a la libertad de los primeros de circular en la Unión. (20)
46. De ello resulta que, en una situación como la que es objeto del litigio principal, la desigualdad de trato que consiste en permitir la extradición de un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, como el Sr. Raugevicius, se traduce en una restricción a la libertad de circulación, en el sentido del artículo 21 TFUE. (21)
47. Tal restricción solo puede justificarse si se basa en consideraciones objetivas y es proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por la normativa nacional en materia de extradición de que se trata. (22)
48. El Tribunal de Justicia ha reconocido que el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido una infracción se inscribe en el marco de la prevención y la lucha contra la delincuencia. Debe considerarse que tal objetivo presenta, en el contexto del espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, al que se refiere el artículo 3 TUE, apartado 2, un carácter legítimo en el Derecho de la Unión. (23)
49. No obstante, las medidas restrictivas de una libertad fundamental, como la prevista en el artículo 21 TFUE, solo pueden estar justificadas por consideraciones objetivas si son necesarias para la protección de los intereses que pretenden garantizar y solo si dichos objetivos no pueden alcanzarse con medidas menos restrictivas. (24)
50. A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que acabamos de exponer, se plantea pues la cuestión de si la República de Finlandia puede actuar con respecto al Sr. Raugevicius de un modo que atente en menor medida contra su derecho a la libre circulación que extraditándolo a Rusia.
51. A la hora de determinar si existe una medida alternativa menos lesiva para el ejercicio de los derechos que confiere el artículo 21 TFUE que permita alcanzar de una manera igual de eficaz que una decisión de extradición el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de una persona condenada a una pena privativa de libertad en un tercer país, en su sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (25) en relación con una solicitud de extradición con fines de procesamiento, el Tribunal de Justicia declaró que es preciso dar prioridad al intercambio de información con el Estado miembro del que el interesado es nacional para dar, en su caso, a las autoridades de este Estado miembro la oportunidad de emitir una orden de detención europea con vistas a tal procesamiento. Así, según el Tribunal de Justicia, cuando un Estado miembro al que se ha desplazado un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, recibe una solicitud de extradición de un país tercero con el que el primer Estado miembro ha celebrado un acuerdo de extradición, deberá informar al Estado miembro del que dicho ciudadano es nacional y, en su caso, a solicitud de este último Estado miembro, entregarle a este ciudadano, con arreglo a las disposiciones de la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, (26) en su versión modificada por la Decisión Marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, (27) siempre que este Estado miembro tenga competencia, conforme a su Derecho nacional, para procesar a esta persona por hechos cometidos fuera de su territorio nacional. (28)
52. En su sentencia de 10 de abril de 2018, Pisciotti, (29) el Tribunal de Justicia estimó que esa solución, alcanzada en un contexto que se caracterizaba por la inexistencia de un acuerdo internacional en materia de extradición entre la Unión y el Estado tercero interesado, se aplica en una situación en la que un acuerdo de este tipo confiere al Estado miembro requerido la facultad de no extraditar a sus propios nacionales.
53. Sin embargo, las circunstancias propias del presente asunto impiden, en mi opinión, que la activación del mecanismo de cooperación entre el Estado miembro requerido y el Estado miembro del que el interesado es nacional, puesto de manifiesto por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (30) pueda considerarse una alternativa adecuada de la extradición.
54. En efecto, como ya se ha señalado, dicho mecanismo se basa en que el Estado miembro requerido informe al Estado miembro del que el interesado es nacional para dar a sus autoridades la oportunidad de emitir, en su caso, una orden de detención europea con vistas a su procesamiento.
55. Ahora bien, ha de recordarse que la solicitud de extradición controvertida en el litigo principal tiene por objeto la ejecución de la pena a la que se condenó al Sr. Raugevicius en Rusia. Por tanto, no hay que indagar sobre si las autoridades judiciales del Estado miembro del que es nacional, es decir, la República de Lituania, pueden instruir un nuevo procedimiento penal contra el Sr. Raugevicius, sino sobre si la ejecución de esa pena en la Unión es o no una medida alternativa a la extradición. Procede asimismo subrayar que una solución que brindara a las autoridades judiciales lituanas la posibilidad de emitir una orden de detención europea para un nuevo procesamiento del Sr. Raugevicius sería contraria al principio non bis in idem.
56. Tampoco creo que sea viable idear un mecanismo mediante el cual las autoridades judiciales lituanas tuvieran la posibilidad de emitir una orden de detención europea a efectos de que la pena se ejecutase en territorio lituano. Además del escollo jurídico que representa que la pena que ha de ejecutarse haya sido impuesta por un órgano jurisdiccional de un tercer país, conviene destacar que, en ese caso, las autoridades finlandesas podrían invocar el motivo de no ejecución facultativa de la orden de detención europea previsto en el artículo 4, punto 6, de la Decisión Marco 2002/584, en virtud del cual la autoridad judicial de ejecución puede denegar una orden emitida a efectos de ejecución de una pena privativa de libertad cuando la persona buscada «sea nacional o residente del Estado miembro de ejecución o habite en él» y dicho Estado se comprometa a ejecutar él mismo dicha pena de conformidad con su Derecho interno.
57. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que este motivo de no ejecución facultativa tiene por objeto, en particular, que la autoridad judicial de ejecución pueda conceder particular importancia a la posibilidad de aumentar las oportunidades de reinserción social de la persona reclamada una vez cumplida la pena a la que haya sido condenada. (31)
58. A este respecto ha de subrayarse que, como indica el Korkein oikeus (Tribunal Supremo) en su resolución de remisión, el Sr. Raugevicius se ha opuesto a su extradición invocando, en particular, que hace ya tiempo que vive en Finlandia y que tiene en ese Estado miembro dos hijos de nacionalidad finlandesa.
59. Esos elementos de hecho no han sido rebatidos durante el presente procedimiento. Por otra parte, conviene señalar que, durante la vista que se celebró el 14 de mayo de 2018, el Tribunal de Justicia no pudo formular preguntas ni a la República de Finlandia ni al representante del Sr. Raugevicius para que confirmaran esos elementos y precisaran los vínculos de conexión que el Sr. Raugevicius presenta con ese Estado miembro dado que esas dos partes no consideraron oportuno intervenir en dicha vista. Por consiguiente me basaré exclusivamente en los elementos fácticos de los que dispongo, es decir, los que resultan de la resolución de remisión.
60. El hecho de que el Sr. Raugevicius lleve viviendo mucho tiempo en Finlandia y tenga en ese Estado miembro dos hijos de nacionalidad finlandesa nos lleva a considerar que, para favorecer su reinserción social una vez cumplida la pena, sería preciso que la condena impuesta en Rusia se ejecutara en territorio finlandés, previa adaptación, en su caso, en función de la pena prevista por la legislación penal finlandesa para un delito de la misma naturaleza.
61. Por lo tanto, la respuesta de la República de Finlandia a la solicitud de extradición presentada por las autoridades rusas debe tener en cuenta la finalidad de reinserción de la pena, que está estrechamente ligada al concepto de «dignidad humana», consagrado en el artículo 1 de la Carta de los Derechos Fundamentales.
62. La ejecución de una pena se produce después de que se dicte una condena en firme. Se trata pues de la última fase del proceso penal durante la cual se dota de efectos a la sentencia.
63. Comprende todas las medidas cuya finalidad consiste, por un lado, en garantizar el cumplimiento material de la pena y, por otro, en garantizar la reinserción social de la persona condenada. En este contexto, las autoridades judiciales competentes deben fijar las modalidades relativas al cumplimiento de la pena y a su régimen, decidiendo, por ejemplo, que la pena se cumpla fuera de un centro penitenciario o en régimen abierto, los permisos de salida, el fraccionamiento y la suspensión de la pena, las medidas de libertad condicional o anticipada del reo o la sumisión a vigilancia a través de dispositivos electrónicos. El Derecho que rige la ejecución de las penas también incluye las medidas que pueden adoptarse después de la puesta en libertad de la persona condenada, como su sujeción a vigilancia judicial o su participación en programas de rehabilitación, o las medidas de indemnización a favor de las víctimas.
64. Desde esta perspectiva las autoridades judiciales deben adoptar, de forma individual, todas las medidas relativas a la ejecución y cumplimiento de las penas con el fin de favorecer, en aras del interés de la sociedad y para respetar los derechos de las víctimas, la inserción o reinserción social de la persona condenada y prevenir además la reincidencia.
65. La ejecución de la pena en el Estado miembro en el que el interesado reside con su familia contribuye a cerrar la brecha entre este y la comunidad en la que se integrará una vez cumplida su pena. Es preciso fijar esa ubicación como lugar de ejecución de la pena para mantener el vínculo social que el interesado ha instaurado, que ha permitido su inclusión en la sociedad de que se trata y que favorecerá su reinserción social una vez cumplida la pena privativa de libertad.
66. El traslado constituye una medida de ejecución de la pena. (32) Permite individualizar la pena con el objetivo de favorecer la reinserción social de la persona condenada.
67. Como ha señalado el Tribunal de Justicia, la reinserción social del ciudadano de la Unión en el Estado miembro en el que está verdaderamente integrado redunda en interés no solo de este último, sino también de la Unión Europea en general. (33)
68. La importancia que el legislador de la Unión atribuye al objetivo de reinserción social queda explícitamente confirmada, en especial, por la Decisión Marco 2008/909/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad a efectos de su ejecución en la Unión Europea, (34) cuyo artículo 3, apartado 1, precisa que tiene por objeto «facilitar la reinserción social del condenado».
69. Por otra parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha destacado la obligación de los Estados miembros de tener en cuenta el objetivo de reinserción de los condenados en sus políticas penales. (35)
70. A la luz del objetivo consistente en aumentar las oportunidades de reinserción social de la persona condenada a una pena privativa de libertad en un Estado tercero, los nacionales del Estado miembro requerido y los nacionales de otros Estados miembros que residan en él no deberían, en principio, estar sometidos a un trato diferente. (36)
71. En efecto, los nacionales de otros Estados miembros que presentan un vínculo real, estable y duradero con la sociedad el Estado miembro requerido se hallan en una situación comparable a la de los nacionales de dicho Estado miembro. Por tanto, dispensarles un trato distinto al no ofrecerles las mismas oportunidades de reinserción social constituiría una discriminación por razón de la nacionalidad prohibida por artículo 18 TFUE. Resulta contrario al propio concepto de ciudadanía de la Unión entender que únicamente las personas que tienen la nacionalidad del Estado miembro requerido pueden presentar ese vínculo. (37)
72. La función de reinserción de la pena es pues una regla igualadora que, en cuanto tal, es inherente al estatuto de ciudadano de la Unión.
73. Ha de subrayarse a este respecto que, en este caso, dispensar distinto trato a los nacionales finlandeses que a los nacionales de otros Estados miembros que viven en Finlandia no puede justificarse por el objetivo de evitar la impunidad de las personas que han cometido una infracción, al que el Tribunal de Justicia hizo mención en su sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin. (38)
74. En efecto, parece posible que se ejecute en territorio finlandés una pena impuesta en Rusia al Sr. Raugevicius desde dos puntos de vista.
75. En primer lugar, considero que esa posibilidad se deduce de las reglas contenidas en el Convenio sobre traslado de personas condenadas, del Consejo de Europa, de 21 de marzo de 1983. (39)
76. Conforme a su preámbulo, ese convenio instaura una cooperación internacional que «debe servir a los intereses de una buena administración de justicia y favorecer la reinserción social de las personas condenadas».
77. Entre las condiciones de traslado, el artículo 3, apartado 1, letra a), del Convenio sobre traslado prevé el requisito de que «el condenado deberá ser nacional del Estado de cumplimiento». En virtud del artículo 3, apartado 4, de ese Convenio, «cualquier Estado, mediante una declaración dirigida al Secretario General del Consejo de Europa, podrá en cualquier momento definir, en lo que a él respecta, el término “nacional” a los efectos del presente Convenio». (40) Pues bien, en virtud de una declaración formulada el 29 de enero de 1987, la República de Finlandia señaló que «de conformidad con el artículo 3, apartado 4, entenderá por “nacional” un nacional del Estado de cumplimiento y los extranjeros que tengan su domicilio en el Estado de cumplimiento». (41)
78. Pues bien, la República de Finlandia ha optado por ampliar la aplicación de las disposiciones del Convenio sobre traslado de personas condenadas a los «extranjeros que tengan su domicilio» en su territorio.
79. En el marco del examen de la posibilidad de ejecutar la pena en Finlandia también debería tenerse en cuenta, en su caso, el Protocolo Adicional al Convenio sobre traslado de personas condenadas, de 18 de diciembre de 1997, (42) cuyo artículo 2 hace referencia a las personas evadidas del Estado de condena.
80. En segundo lugar, y en cualquier caso, la posibilidad de ejecutar en territorio finlandés la pena impuesta en Rusia al Sr. Raugevicius se deriva de la Ley relativa a la cooperación internacional en la ejecución de determinadas sanciones penales, cuyo artículo 3 prevé que podrá ejecutarse en Finlandia una pena impuesta por un órgano jurisdiccional de un Estado extranjero cuando la sentencia sea firme y ejecutable en el Estado en el que haya sido dictada y el Estado en el que se haya impuesto la pena lo haya solicitado o autorizado. En virtud de ese mismo artículo podrá ejecutarse en Finlandia una pena privativa de libertad cuando el condenado sea finlandés o un nacional extranjero que resida de forma permanente en Finlandia y lo haya aceptado.
81. De los elementos anteriores se desprende que, para lograr el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido una infracción y de aumentar las oportunidades de reinserción social de la persona reclamada una vez cumplida la pena a la que haya sido condenada, en circunstancias como las del procedimiento principal, no procede solicitar un mecanismo de cooperación, inspirado en el que instauró el Tribunal de Justicia en su sentencia 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (43) entre el Estado miembro requerido y el Estado miembro del que el interesado es nacional, cuya aplicación práctica es compleja y cuyas consecuencias son inciertas. En efecto, habida cuenta de los vínculos de conexión que el Sr. Raugevicius parece presentar con Finlandia, no habría ningún interés, ni desde el punto de vista de luchar contra la impunidad, ni desde el de la reinserción social, en alentar a que se ejecutara en Lituania la pena que se le ha impuesto. Por esa razón considero que, en este contexto, no parece necesario informar al Estado miembro del que el interesado es nacional para darle la oportunidad de emitir una orden de detención europea con vistas a su procesamiento o a efectos de ejecución de la pena.
82. En cambio, el Estado miembro que debe responder a una solicitud de extradición en esas circunstancias está obligado a aplicar, en virtud de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, todos los mecanismos de cooperación en materia penal a su disposición frente al tercer país requirente para obtener su consentimiento a que la pena de prisión impuesta al interesado sea ejecutada en su territorio, en su caso previa adaptación en función de la pena prevista en su legislación penal para un delito de la misma naturaleza. Al colaborar de este modo con el país tercero que solicita la extradición para que la pena se ejecute en su territorio, el Estado miembro requerido actúa de manera menos lesiva para el ejercicio del derecho a la libre circulación, evitando al mismo tiempo, en la medida de lo posible, el riesgo de que el delito que haya dado lugar a la condena quede impune. Al actuar de este modo, el Estado miembro requerido favorece la reinserción social de la persona condenada una vez cumplida la pena. Considero por lo tanto fundamental que se tenga en cuenta el objetivo de favorecer la reinserción social junto con el relativo a la lucha contra la impunidad, privilegiando aquella solución que permita lograr ambos objetivos.
83. En resumen, al comprobar si unas medidas alternativas menos lesivas de la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión que su extradición permiten alcanzar de una manera igualmente eficaz el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido un delito, el órgano jurisdiccional remitente debe tener en cuenta otro objetivo, igual de fundamental para el Derecho de la Unión, a saber, el consistente en favorecer la reinserción social de las personas condenadas. Desde este punto de vista, como ha señalado acertadamente la Comisión Europea, no conviene examinar únicamente las formas de cooperación interna en materia penal en vigor en la Unión, sino también aquellas que existen entre los Estados miembros y Estados terceros a raíz de Convenios internacionales, en particular los celebrados en el marco de organizaciones internacionales con las que coopera la Unión.
84. Ha de añadirse, para terminar, que no cabe considerar que una decisión de las autoridades finlandesas mediante la cual se denegara la solicitud de extradición presentada por la Federación de Rusia sea contraria a las disposiciones del Convenio Europeo de Extradición.
85. En efecto, como ya he señalado anteriormente, el artículo 6, apartado 1, letra a), del Convenio Europeo de Extradición permite a la República de Finlandia denegar la extradición de sus propios nacionales. Hay que destacar que, al amparo de la posibilidad que ofrece el artículo 6, apartado 1, letra b), de ese mismo Convenio, la República de Finlandia ha optado por definir en una declaración el término «nacionales», a efectos de dicho Convenio, en el sentido de que comprende «a los nacionales de Finlandia, Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia, así como a los extranjeros domiciliados en esos Estados». (44)
86. En este caso, esa voluntad igualadora a efectos de la protección contra la extradición manifestada por la República de Finlandia en esa declaración no puede ser papel mojado en lo que respecta a un ciudadano de la Unión como el Sr. Raugevicius. Los artículos 18 TFUE y 21 TFUE exigen que la República de Finlandia la dote de plenos efectos.
87. Por tanto, considero que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que, en las circunstancias del litigio principal, cuando un Estado miembro al que se ha desplazado un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, recibe una solicitud de extradición de un tercer país con el fin de ejecutar una pena de prisión que ha sido dictada en ese país, el Estado miembro requerido debe examinar si, a la luz de los vínculos de conexión existentes entre la persona condenada y dicho Estado, la ejecución de la pena en este Estado miembro podría favorecer la reinserción social de dicha persona. (45) En caso afirmativo, el citado Estado miembro debe aplicar todos los mecanismos de cooperación en materia penal a su disposición frente al tercer país requirente para obtener su consentimiento a que la pena impuesta sea ejecutada en su territorio, en su caso previa adaptación en función de la pena prevista en su legislación penal para un delito de la misma naturaleza.
IV. Conclusión
88. Habida cuenta de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Korkein oikeus (Tribunal Supremo, Finlandia) del siguiente modo:
«Los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que, en las circunstancias del litigio principal, cuando un Estado miembro al que se ha desplazado un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, recibe una solicitud de extradición de un tercer país con el fin de ejecutar una pena de prisión que ha sido dictada en ese país, el Estado miembro requerido debe examinar si, a la luz de los vínculos de conexión existentes entre la persona condenada y dicho Estado, la ejecución de la pena en este Estado miembro podría favorecer la reinserción social de dicha persona. En caso afirmativo, el citado Estado miembro debe aplicar todos los mecanismos de cooperación en materia penal a su disposición frente al tercer país requirente para obtener su consentimiento a que la pena impuesta sea ejecutada en su territorio, en su caso previa adaptación en función de la pena prevista en su legislación penal para un delito de la misma naturaleza.»