URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
6. Mai 2015(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen – Markt für Paketdienste – Beschluss der Kommission – Verpflichtung zur vollständigen Rückforderung der Beihilfe und zur Umgestaltung der Beihilferegelung für die Zukunft – Zu ergreifende Maßnahmen – Art. 108 Abs. 2 AEUV – Verordnung (EG) Nr. 659/1999 – Art. 14 Abs. 3“
In der Rechtssache C‑674/13
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV, eingereicht am 17. Dezember 2013,
Europäische Kommission, vertreten durch T. Maxian Rusche und R. Sauer als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch T. Henze und J. Möller als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta und der Richter J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev (Berichterstatter), J. L. da Cruz Vilaça und C. Lycourgos,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: K. Malacek, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14. Januar 2015,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV und Art. 288 AEUV, dem Effektivitätsgrundsatz, Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (ABl. L 83, S. 1) sowie aus den Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2012/636/EU der Kommission vom 25. Januar 2012 über die Maßnahme C 36/07 (ex NN 25/07) Deutschlands zugunsten der Deutschen Post AG (ABl. L 289, S. 1) verstoßen hat,
– dass sie im Rahmen der Umsetzung dieses Beschlusses keine eigenständige Prüfung der Frage vorgenommen hat, ob der Dienst der Zustellung von Paketen, die von Unternehmen an andere Unternehmen gesendet werden („Business to Business“ oder „B2B“) (im Folgenden: B2B-Paketdienst), im Zeitraum von 2003 bis 2012 und seit 2012 (im Folgenden: maßgeblicher Zeitraum) einen eigenen sachlich relevanten Markt darstellt,
– hilfsweise, dass sie bei der Umsetzung des Beschlusses 2012/636 die Pensionssubventionen für diejenigen Beamten, die dem B2B-Paketdienst zuzurechnen sind, für den Zeitraum 2003 bis 2012 nicht zurückgefordert hat und für die Zukunft nicht aufgehoben hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
2 Der 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 659/1999 lautet:
„Bei rechtswidrigen Beihilfen, die mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar sind, muss wirksamer Wettbewerb wiederhergestellt werden. Dazu ist es notwendig, die betreffende Beihilfe einschließlich Zinsen unverzüglich zurückzufordern. Die Rückforderung hat nach den Verfahrensvorschriften des nationalen Rechts zu erfolgen. Die Anwendung dieser Verfahren sollte jedoch die Wiederherstellung eines wirksamen Wettbewerbs durch Verhinderung der sofortigen und tatsächlichen Vollstreckung der Kommissionsentscheidung nicht erschweren. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, sollten die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung der Wirksamkeit der Kommissionsentscheidung treffen.“
3 Art. 14 („Rückforderung von Beihilfen“) der Verordnung Nr. 659/1999 bestimmt:
„(1) In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern (nachstehend ‚Rückforderungsentscheidung‘ genannt). Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.
(2) Die aufgrund einer Rückforderungsentscheidung zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen, die nach einem von der Kommission festgelegten angemessenen Satz berechnet werden. Die Zinsen sind von dem Zeitpunkt, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung zahlbar.
(3) Unbeschadet einer Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen [Union] nach Artikel [278 AEUV] erfolgt die Rückforderung unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung der Kommissionsentscheidung ermöglicht wird. Zu diesem Zweck unternehmen die betreffenden Mitgliedstaaten im Fall eines Verfahrens vor nationalen Gerichten unbeschadet des Gemeinschaftsrechts alle in ihren jeweiligen Rechtsordnungen verfügbaren erforderlichen Schritte einschließlich vorläufiger Maßnahmen.“
4 Art. 23 („Nichtbefolgung von Entscheidungen und Urteilen“) Abs. 1 dieser Verordnung sieht vor:
„Kommt der betreffende Mitgliedstaat mit Bedingungen und Auflagen verbundenen Entscheidungen oder Negativentscheidungen, insbesondere in den in Artikel 14 genannten Fällen, nicht nach, so kann die Kommission nach Artikel [108 Abs. 2 AEUV] den Gerichtshof … unmittelbar anrufen.“
Deutsches Recht
Postpersonalrechtsgesetz
5 Durch § 16 des Postpersonalrechtsgesetzes vom 14. September 1994 (BGBl. I S. 2325, 2353) wird die Deutsche Post AG (im Folgenden: DP) von einem Teil der Kosten entlastet, die für die Zahlung der Pensionen an ihre ehemaligen Beamten entstehen. Diese Kosten werden von der Bundesrepublik Deutschland übernommen.
Postgesetz
6 § 4 Nr. 6 des Postgesetzes vom 22. Dezember 1997 (BGBl. 1997 I S. 3294, im Folgenden: PostG) definiert als marktbeherrschend „jedes Unternehmen, das nach § 18 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen als marktbeherrschend anzusehen ist“.
7 § 19 („Genehmigungsbedürftige Entgelte“) PostG bestimmt:
„Entgelte, die ein Lizenznehmer auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen erhebt, bedürfen der Genehmigung durch die Regulierungsbehörde, sofern der Lizenznehmer auf dem betreffenden Markt marktbeherrschend ist. Satz 1 gilt nicht für Entgelte solcher Beförderungsleistungen, die ab einer Mindesteinlieferungsmenge von 50 Briefsendungen angewendet werden.“
8 § 25 („Überprüfung nicht genehmigungsbedürftiger Entgelte“) PostG sieht vor:
„(1) Werden der Regulierungsbehörde Tatsachen bekannt, die die Annahme rechtfertigen, dass nicht genehmigungsbedürftige Entgelte, die ein Anbieter auf einem Markt für Postdienstleistungen verlangt, nicht den Maßstäben des § 20 Abs. 2 entsprechen, leitet die Regulierungsbehörde eine Überprüfung der Entgelte ein, sofern der Anbieter auf dem betreffenden Markt marktbeherrschend ist. Die Regulierungsbehörde teilt die Überprüfung dem betroffenen Unternehmen schriftlich mit. § 24 Abs. 2 gilt entsprechend.
(2) Stellt die Regulierungsbehörde fest, dass die Entgelte nicht den Maßstäben des § 20 Abs. 2 entsprechen, fordert sie das betroffene Unternehmen auf, die Entgelte unverzüglich den genannten Maßstäben anzupassen. Die Aufforderung der Regulierungsbehörde ist im Amtsblatt der Regulierungsbehörde zu veröffentlichen.
(3) Erfolgt eine nach Absatz 2 von der Regulierungsbehörde geforderte Anpassung nicht, hat die Regulierungsbehörde das beanstandete Verhalten zu untersagen und die Entgelte für unwirksam zu erklären.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Beschluss 2012/636
9 In ihrem Beschluss 2012/636 stellte die Kommission fest, dass DP staatliche Beihilfen erhalten habe, indem sie geringe Beiträge an die Versorgungseinrichtungen für Beamte der ehemaligen staatlichen Post entrichtet habe, da die Bundesrepublik Deutschland einen Teil der Kosten für die Pensionen dieser Beamten übernommen habe (im Folgenden: Pensionssubvention). Sie war der Auffassung, dass diese niedrigen Sozialbeiträge den Handel in einem Maß beeinträchtigten, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe, und daher mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien. Sie ordnete deshalb die Rückforderung der Beihilfe (im Folgenden: Verpflichtung zur Rückforderung) und die Umgestaltung der Beihilferegelung für die Zukunft (im Folgenden: Verpflichtung zur Umgestaltung) an, ohne sich im Beschluss auf konkrete Beträge festzulegen.
10 Der Beschluss 2012/636 unterscheidet hinsichtlich der Pensionssubvention zwischen Zahlungen, die DP für Beamte erhält, die in preisregulierten Diensten tätig sind, und Zahlungen, die DP für Beamte erhält, die in nicht preisregulierten Diensten tätig sind. Erstere erklärt die Kommission aufgrund des besonderen wettbewerblichen und regulatorischen Umfelds für mit dem Binnenmarkt vereinbar (Rn. 347 bis 353 dieses Beschlusses); Letztere stuft sie hingegen als „mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen“ ein (Rn. 354 bis 357 des Beschlusses).
11 Insbesondere ist in Art. 353 des Beschlusses 2012/636 ausgeführt: „Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass im Falle derjenigen Postbeamten-Sozialkosten, die aus der Erbringung von preisregulierten Dienstleistungen entstanden sind, die unter die Universaldienstverpflichtung fallen und für die [DP] eine marktbeherrschende Stellung innehat, der Umstand, dass die Postregulierungsbehörde zugestimmt hat, diese für die Erbringung der preisregulierten Dienstleistungen angefallenen Sozialkosten, selbst wenn diese Sozialkosten über das von ihren Wettbewerbern in der Regel getragene Niveau hinausgehen, vollumfänglich mittels höherer Entgelte zu finanzieren, de[n] Handel nicht in einem Maße beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Diese Schlussfolgerung liegt in dem besonderen wettbewerblichen und regulatorischen Umfeld begründet, in dem diese Dienstleistungen erbracht werden. Sie kann deshalb nicht auf andere Bereiche übertragen werden.“
12 In Rn. 354 dieses Beschlusses heißt es: „Es kann der Schluss gezogen werden, dass [DP] ab 2003 für ihre Beamten, die in den nicht preisregulierten Dienstleistungsbereichen tätig waren, Sozialbeiträge entrichtet hat, die um 11 bis 14 Prozentpunkte unter den Beitragssätzen ihrer Wettbewerber lagen.“
13 Die Begriffe „preisregulierte Dienste“ und „nicht preisregulierte Dienste“ werden in den Rn. 87 bis 90 und 109 des Beschlusses 2012/636 definiert. Rn. 109 dieses Beschlusses sieht vor: „Die Kommission bezeichnet im Rahmen dieses Beschlusses Dienste, bei denen [DP] eine marktbeherrschende Stellung innehat und die entweder einer Ex-ante-Preiskontrolle nach § 19 PostG … oder einer Ex-post-Preiskontrolle nach § 25 PostG … unterliegen, als ‚preisregulierte Dienste‘. Alle anderen Dienste, bei denen [DP] keine beherrschende Stellung innehat und die keiner Preiskontrolle unterliegen, werden als ‚nicht preisregulierte Dienste‘ bezeichnet.“
14 Die Methode zur Ermittlung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfen wird in der Tabelle 8 vor Rn. 357 des Beschlusses 2012/636 dargestellt.
15 Der verfügende Teil des Beschlusses 2012/636 lautet:
„Artikel 1
(1) Die Pensionssubvention für [DP] stellt eine staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar und wurde von Deutschland unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig gewährt.
(2) Die Pensionssubvention ist nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar, soweit Deutschland in unangemessener Höhe zur Finanzierung der Pensionen der in den Ruhestand getretenen Beamten [von DP] beigetragen hat.
…
Artikel 4
(1) Deutschland fordert die in Artikel 1 genannte, nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe, die [DP] seit dem 1. Januar 2003 bis zu dem Zeitpunkt, zu dem der komparative Vorteil in vollem Umfang abgebaut ist, gewährt wurde bzw. wird, von [DP] zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag nach Absatz 1 umfasst Zinsen, die ab dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung gestellt wurde, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und nach der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Deutschland gewährleistet ab dem Datum der Bekanntgabe dieses Beschlusses, dass [DP] unter Berücksichtigung der von der Postregulierungsbehörde genehmigten Finanzierung der Lasten aus den Erlösen aus den preisregulierten Diensten kein komparativer Vorteil für die nicht preisregulierten Dienste mehr erwächst.
Artikel 5
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird, wie in Artikel 4 vorgesehen, sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Deutschland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Deutschland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses folgende Informationen:
a) von [DP] zurückzufordernder Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen);
b) ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c) Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an [DP] eine Anordnung zur Rückzahlung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe ergangen ist.
(2) Deutschland unterrichtet die Kommission regelmäßig über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten, nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt der Mitgliedstaat unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt er ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von [DP] bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.“
Die Klagen gegen den Beschluss 2012/636
16 Mit Klageschrift, die am 30. März 2012 bei der Kanzlei des Gerichts der Europäischen Union einging, erhob die Bundesrepublik Deutschland Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses 2012/636 (T‑143/12). Auch DP hat eine Klage auf Nichtigerklärung dieses Beschlusses beim Gericht erhoben (T‑152/12). Die Klagen sind gegenwärtig beim Gericht anhängig.
Die Erörterungen vor Klageerhebung
17 DP zahlte bis zum 1. Januar 2014 entsprechend der ihr von der Bundesrepublik Deutschland auferlegten Verpflichtungen 332 294 263,36 Euro auf ein besonderes Konto ein. Die Berechnung dieses Betrags auf der Grundlage des Beschlusses 2012/636 sowie die Art und Weise der Rückzahlung erfolgten in enger Abstimmung mit der Kommission.
18 Uneinigkeit besteht jedoch in der Frage, welche Bereiche der Wirtschaftstätigkeit von DP überhaupt unter den Begriff „preisregulierter Dienst“ fallen. Es geht insbesondere um die Einordnung des B2B-Paketdienstes. Die Bundesrepublik Deutschland ging davon aus, dass er zu den preisregulierten und damit nicht von den Verpflichtungen zur Rückforderung und Umgestaltung erfassten Diensten der Zustellung von Paketen gehöre, die Geschäftskunden an andere Unternehmen oder private Empfänger („Business to X“ oder „B2X“) (im Folgenden: B2X-Paketdienst) versendeten. Nach Auffassung der Kommission ist nicht der gesamte B2X-Paketdienst als preisreguliert anzusehen und hätte geprüft werden müssen, ob nicht ein Markt für den B2B-Paketdienst auszugliedern gewesen wäre, der keiner Preisregulierung unterlegen habe.
Zur Klage
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
19 Die Kommission ist der Ansicht, die Bundesrepublik Deutschland habe nicht alle Maßnahmen ergriffen, die erforderlich seien, um den Beschluss 2012/636 durch die Rückforderung der streitigen Beihilfe umsetzen zu können. In ihrem Hauptantrag wirft sie ihr vor, im Rahmen des Verwaltungsverfahrens zur Umsetzung des Beschlusses 2012/636 keine „eigenständige“ Prüfung der Frage vorzunehmen, ob der B2B-Paketdienst im Verhältnis zu dem Dienst der Zustellung von Paketen, die von Unternehmen an Privatpersonen gesendet würden („Business to Consumer“ oder „B2C“) (im Folgenden: B2C‑Paketdienst), im maßgeblichen Zeitraum einen eigenen sachlich relevanten Markt darstelle.
20 Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass sie die Bundesrepublik Deutschland im Verwaltungsverfahren dazu aufgefordert habe, die den B2B-Paketdienst betreffenden Daten zu übermitteln. Diese habe das mit dem Hinweis abgelehnt, dies sei zur Umsetzung des Beschlusses 2012/636 nicht erforderlich und könne in jedem Fall nur nach vorheriger Zustimmung von DP erfolgen.
21 Die Kommission trägt sodann vor, die Abgrenzung eines sachlich relevanten Marktes erfolge stets bezogen auf den Zeitpunkt, zu dem eine Entscheidung erlassen werde. Daher könne sich die Bundesrepublik Deutschland nicht auf die von ihr geltend gemachten Verwaltungsakte der nationalen Behörden berufen, nämlich den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 16. August 2000 (Beschluss der Fünften Beschlusskammer der Bundesnetzagentur vom 16. August 2000, Aktenzeichen Bk 5d 99/014/1n, Infopost Schwer, im Folgenden: Infopost-Beschluss) und den Beschluss des Bundeskartellamts im Rahmen der Fusionskontrolle vom 20. November 2001 (Beschluss der Neunten Beschlussabteilung des Bundeskartellamts vom 20. November 2001, Aktenzeichen B 9 – 64123-U-88/99 und B 9 – 64123-U-100/01, Deutsche Post/trans-o-flex, im Folgenden: DP/trans-o-flex-Beschluss), weil diese nicht den maßgeblichen Zeitraum erfassten.
22 Schließlich sei eine eigenständige, neue Analyse durch die Bundesrepublik Deutschland umso mehr geboten, als eine Vielzahl von Indizien in der nationalen Praxis und der Praxis der Union, insbesondere die Entscheidung K(2001) 728 endgültig der Kommission vom 20. März 2001 in einem Verfahren nach Artikel [82 EG] (Sache COMP/35.141 – Deutsche Post AG) (ABl. L 125, S. 27, im Folgenden: Deutsche-Post-Entscheidung), dafür spreche, hinsichtlich des sachlich relevanten Marktes zwischen einem Markt für den B2B-Paketdienst und einem Markt für den B2C‑Paketdienst zu unterscheiden.
23 Mit ihrem Hilfsantrag macht die Kommission geltend, der einzige Beschluss, der für einen einheitlichen Markt des B2X-Paketdienstes spreche, sei der Infopost-Beschluss, und dieser sei veraltet.
24 In ihrer Erwiderung führt die Kommission aus, ihr Antrag umfasse entgegen der Meinung der Bundesrepublik Deutschland sowohl den Hauptantrag als auch den Hilfsantrag. Sowohl der eine als auch der andere führe nämlich zu der Feststellung, dass dieser Mitgliedstaat nicht alle erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung des Beschlusses 2012/636 ergriffen habe.
25 Im Rahmen ihres Hauptantrags stelle sich nicht die Frage, ob die Bundesnetzagentur die in § 25 PostG vorgesehene Preiskontrolle tatsächlich vorgenommen habe, sondern vielmehr, ob der B2B-Paketdienst einer solchen Kontrolle unterliege. Hierzu müssten die zuständigen Zivilgerichte eigenständig feststellen, ob in dem betreffenden Zeitraum eine marktbeherrschende Stellung vorgelegen habe. Eine neue, eigenständige Marktabgrenzung sei demnach weder rechtlich noch tatsächlich unmöglich.
26 Zudem seien ihre früheren Entscheidungen, insbesondere die Deutsche-Post-Entscheidung, die den gleichen Markt betreffe wie der Infopost-Beschluss und der DP/trans-o-flex-Beschluss, weiter gültig, denn sie seien in Bestandskraft erwachsen. Die Bundesnetzagentur wende hinsichtlich der Marktabgrenzung genau das gleiche materielle Recht an. Daher sei die Bundesrepublik Deutschland an die Feststellung zur Marktabgrenzung in dieser Entscheidung gebunden.
27 Nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland ist der Hilfsantrag unzulässig. Er werde bei den Anträgen der Kommission nicht wiederholt und gehe weiter als der Hauptantrag. Mit ihrem Hilfsantrag ersuche die Kommission den Gerichtshof nämlich um die Feststellung, dass es einen gesonderten B2B-Markt gebe und die Bundesrepublik Deutschland daher verpflichtet sei, den Beihilfebetrag unter Einbeziehung der dem Bereich des B2B-Paketdienstes zuzurechnenden Beamten neu zu berechnen, für den maßgeblichen Zeitraum zurückzufordern und für die Zukunft aufzuheben.
28 In der Sache trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, der Beschluss 2012/636 definiere die preisregulierten Dienste ausschließlich unter Verweis auf das deutsche Recht. Die Bundesnetzagentur habe den Infopost-Beschluss erlassen und darin festgestellt, dass der B2X‑Paketdienst den relevanten Markt bilde und DP auf diesem Markt eine beherrschende Stellung innehabe. Der DP/trans-o-flex-Beschluss gehe in die gleiche Richtung und sei entgegen der Auffassung der Kommission nicht vom Oberlandesgericht aufgehoben worden. Dieses habe zwar Gründe gesehen, die für eine Unterteilung des B2B- und B2C‑Marktes sprächen, diesen Beschluss aber gleichwohl bestätigt.
29 Die Bundesnetzagentur sei überdies eine unabhängige Behörde und – nur im Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt – für die Feststellung der sachlich relevanten Märkte und der Marktbeherrschung ausschließlich zuständig. Die Bundesnetzagentur prüfe derzeit die Eröffnung eines förmlichen Verfahrens gegen DP, in dessen Rahmen noch Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt über die neue Marktabgrenzung hergestellt werden müsse. Jedoch hätte eine etwaige neue Marktabgrenzung nur Wirkungen für die Zukunft.
30 Die von der Kommission angeführten „Indizien“ führten nicht zu der Feststellung, dass der B2B-Paketdienst keiner Preisregulierung unterliege. Auf derartige Indizien abzustellen, verstieße auch gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und den Grundsatz der Rechtssicherheit, aufgrund deren eine eng am Wortlaut des Beschlusses 2012/636 orientierte Auslegung geboten sei.
31 Zum Hauptantrag trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, die Kommission verlange ein Verhalten von ihr, das weder der Beschluss 2012/636 noch die weiteren von der Kommission angeführten Bestimmungen geböten und das außerdem rechtlich und tatsächlich unmöglich sei. Einen Teil des Marktes für B2X-Paketdienste durch eine neue Marktabgrenzung für die Vergangenheit nachträglich auszugliedern, stelle nämlich eine verbotene Rückwirkung dar und sei aus tatsächlichen Gründen falsch. Die in den nationalen Beschlüssen vorgenommenen Feststellungen zur Marktabgrenzung und zur Marktbeherrschung gälten jedenfalls bis zum Erlass einer neuen Regulierungsentscheidung fort.
32 Die Bundesrepublik Deutschland macht ferner geltend, die Kommission hätte, wenn sie der Ansicht sei oder gewesen sei, dass die Marktabgrenzungen, die die zuständige deutsche Regulierungsbehörde in ihren Verwaltungsakten getroffen habe, für die Zwecke der Beihilfeaufsicht nicht geeignet seien, die von dem Beschluss 2012/636 erfassten Postdienstleistungen präziser definieren müssen.
33 In ihrer Gegenerwiderung stuft die Bundesrepublik Deutschland die Verbindung zwischen dem Haupt- und dem Hilfsantrag der Kommission als „unzulässig“ ein, weil sie nicht in einem Subsidiaritätsverhältnis zueinander stünden. Der Gerichtshof könne überdies die Begründetheit des Hilfsantrags nicht prüfen, mit dem von ihm im Wesentlichen verlangt werde, die in den Beschlüssen Infopost und DP/trans-o-flex von den zuständigen Behörden vorgenommene Marktabgrenzung zu verwerfen und durch eine eigene Feststellung zu ersetzen. Jedenfalls erlaubten weder die nationale Entscheidungspraxis noch diejenige der Union dem Gerichtshof die Feststellung der Existenz eines Marktes für den B2B-Paketdienst.
34 Dass der Beschluss 2012/636 ihr nur eine Frist von zwei Monaten eingeräumt habe, um die zur Rückforderung der Beihilfe notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, zeige, dass die von der Kommission geforderte eigenständige Prüfung von ihr erst nachträglich und zusätzlich konstruiert worden sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
35 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission mit ihrer Klage beantragt, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV und Art. 288 AEUV, dem Effektivitätsgrundsatz, Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 sowie aus den Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2012/636 verstoßen hat, dass sie nicht alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um diesen Beschluss zu vollstrecken.
36 Art. 288 AEUV, auf den die Kommission ihre Klage ebenfalls stützt, stellt eine allgemeine Bestimmung dar, während staatliche Beihilfen speziell in Art. 108 AEUV und der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung dieses Artikels geregelt sind. Daher ist ein Verstoß auch gegen Art. 288 AEUV nicht festzustellen. Dasselbe gilt für den Grundsatz der Effektivität, der sich aus Art. 14 der Verordnung ergibt (Urteil Kommission/Deutschland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, Rn. 60).
Zum Hauptantrag
37 Die Aufhebung einer rechtswidrigen Beihilfe durch Rückforderung ist, wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, die logische Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit (Urteil Kommission/Spanien, C‑529/09, EU:C:2013:31, Rn. 90 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38 Folglich hat der Mitgliedstaat, an den eine Entscheidung gerichtet ist, die ihn zur Rückforderung rechtswidriger Beihilfen verpflichtet, nach Art. 288 AEUV alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Durchführung der Entscheidung sicherzustellen. Er muss die geschuldeten Beträge tatsächlich wiedererlangen, um die Wettbewerbsverzerrung zu beseitigen, die durch den mit der rechtswidrigen Beihilfe verbundenen Wettbewerbsvorteil verursacht wurde (Urteil Kommission/Spanien, C‑529/09, EU:C:2013:31, Rn. 91 und die dort angeführte Rechtsprechung).
39 Gemäß Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 hat die durch eine Entscheidung der Kommission angeordnete Rückforderung einer für rechtswidrig und unvereinbar erklärten Beihilfe, wie sich auch aus dem 13. Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt, unverzüglich und nach den Verfahren des innerstaatlichen Rechts des betreffenden Mitgliedstaats zu erfolgen, sofern diese Verfahren die sofortige und tatsächliche Vollstreckung dieser Entscheidung ermöglichen; diese Bedingung spiegelt die Erfordernisse des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Effektivitätsgrundsatzes wider (Urteil Kommission/Spanien, C‑529/09, EU:C:2013:31, Rn. 92 und die dort angeführte Rechtsprechung).
40 Ferner ist die Kommission nach ständiger Rechtsprechung nicht verpflichtet, bei der Anordnung der Rückzahlung einer für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zu erstattenden Beihilfe festzusetzen. Es genügt, dass die Entscheidung der Kommission Angaben enthält, die es ihrem Adressaten ermöglichen, diesen Betrag ohne übermäßige Schwierigkeiten selbst zu bestimmen (vgl. Urteil Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, Rn. 21 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41 Im vorliegenden Fall war die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 5 Abs. 1 des Beschlusses 2012/636 verpflichtet, sicherzustellen, dass die in Rede stehende Beihilfe „sofort und tatsächlich“ zurückgefordert wird. Nach Abs. 2 dieses Artikels stand ihr dafür eine Frist von vier Monaten ab der Bekanntgabe des Beschlusses zur Verfügung.
42 In dem Rechtsstreit zwischen der Kommission und der Bundesrepublik Deutschland geht es insbesondere um die Frage, ob der Mitgliedstaat im Rahmen des Verwaltungsverfahrens zur Umsetzung dieses Beschlusses den relevanten Markt eigenständig abgrenzen musste, um gegebenenfalls zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst im maßgeblichen Zeitraum einen eigenen sachlich relevanten Markt darstellte, der zu dem nicht preisregulierten und damit von den Verpflichtungen zur Rückforderung und Umgestaltung erfassten Dienst gehörte oder nicht. Die Kommission hat nämlich im Beschluss 2012/636 die Pensionssubventionen nur insoweit als unvereinbar mit dem Binnenmarkt angesehen, als die Beamten bei der Erbringung von Leistungen in nicht preisregulierten Diensten eingesetzt wurden oder werden.
43 Für die Beurteilung, ob der Hauptantrag der Kommission begründet ist, ist daher zu prüfen, ob die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Umsetzung des Beschlusses 2012/636 den relevanten Markt hätte eigenständig abgrenzen müssen, um zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst im maßgeblichen Zeitraum einen eigenen sachlich relevanten Markt darstellte und, wenn ja, ob DP im gleichen Zeitraum auf einem solchen Markt eine marktbeherrschende Stellung innehatte.
44 Wie aus dem Beschluss 2012/636 hervorgeht, hängt die Einstufung der Postdienste als „preisregulierte Dienste“ von einer marktbeherrschenden Stellung von DP ab, die ihr die Querfinanzierung von Sozialkosten ermöglicht hätte. Es ist insoweit unstreitig, dass der in Rede stehende Postdienst als preisreguliert anzusehen wäre, sofern und solange DP auf dem relevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung einnimmt.
45 Der Umstand, dass im Beschluss 2012/636 auf die §§ 19 und 25 PostG verwiesen wird, ist darauf zurückzuführen, dass die Bundesnetzagentur für die Regulierung der Entgelte zuständig ist, die DP auf den Briefmärkten erhebt, auf denen sie über eine marktbeherrschende Stellung verfügt. Nach den genannten Bestimmungen kann die von ihr für diese Preisregulierung durchgeführte Kontrolle entweder ex ante durch Festlegung einer Maßgröße oder ex post im Rahmen von Preiskontrollen erfolgen. Insbesondere prüft die Bundesnetzagentur nach § 25 PostG nicht systematisch und regelmäßig für alle Postdienstleistungen die Marktabgrenzung und die Marktbeherrschung, sondern führt eine Ex-post-Kontrolle durch, wenn sie eine Beschwerde eines Wettbewerbers erhält. Dies war für den Paketdienst mit den Beschwerden in den Jahren 1999 und 2011 der Fall, von denen die eine zum Erlass des Infopost-Beschlusses und die andere zur Einleitung des in Rn. 29 des vorliegenden Urteils angeführten Verfahrens geführt hat, das derzeit bei der Bundesnetzagentur anhängig ist.
46 Folglich ging es im Rahmen des nationalen Verwaltungsverfahrens zur Umsetzung des Beschlusses 2012/636 nicht darum, ob die Bundesnetzagentur eine solche Preiskontrolle durchgeführt hat, sondern darum, ob die Postdienstleistungen dieser Kontrolle unterworfen waren oder werden konnten.
47 Es war daher u. a. zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst im maßgeblichen Zeitraum der Ex-post-Kontrolle unterzogen werden konnte, und dafür musste geklärt werden, ob DP auf dem relevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung innehatte. Ob eine solche durch die Bundesnetzagentur festgestellt wurde oder nicht, ist hierbei unerheblich.
48 Mithin setzte die Beantwortung der Frage, ob der B2B-Paketdienst preisreguliert ist oder nicht, eine eigenständige Prüfung der wirtschaftlichen Stellung des Unternehmens, das die Beihilfen erhalten hat, auf dem relevanten Markt voraus. Zur Umsetzung des Beschlusses 2012/636 gehörte demnach eine Verpflichtung zur Durchführung einer solchen Prüfung.
49 Der Verweis auf das nationale Recht in Rn. 109 des Beschlusses 2012/636 kann die Bundesrepublik Deutschland nicht von dieser Pflicht entbinden.
50 Insoweit ist das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, der Beschluss 2012/636 verpflichte sie nicht, eine eigenständige Marktabgrenzung vorzunehmen, und jedenfalls sei eine solche zur Umsetzung dieses Beschlusses ungeeignet, zurückzuweisen.
51 Wie in Rn. 42 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat die Kommission im Beschluss 2012/636 die Pensionssubventionen nämlich nur insoweit als unvereinbar mit dem Binnenmarkt angesehen, als die Beamten bei der Erbringung von Leistungen in nicht preisregulierten Diensten eingesetzt wurden oder werden.
52 Zudem wurden die Beschlüsse Infopost und DP/trans-o-Flex, auf die sich die Bundesrepublik Deutschland beruft, in den Jahren 2000 und 2001 erlassen und ist ihnen weder zu entnehmen, ob der B2B-Paketdienst im gesamten maßgeblichen Zeitraum einen gesonderten Markt bildete oder nicht, noch, ob DP – sollte dies zu bejahen sein – auf diesem eine marktbeherrschende Stellung innehatte.
53 Da die Deutsche-Post-Entscheidung dasselbe Unternehmen und denselben Markt betrifft wie die Beschlüsse Infopost und DP/trans-o-flex, musste die Bundesrepublik Deutschland diese Entscheidung im Rahmen der Umsetzung des Beschlusses 2012/636 berücksichtigen. Daraus geht hervor, dass die Kommission seit 2001 zwischen dem B2B‑Paketdienst und dem B2C‑Paketdienst unterschieden hat und von zwei sachlich relevanten Märkten ausgegangen ist.
54 Unter diesen Umständen durfte sich die Bundesrepublik Deutschland zur Umsetzung des Beschlusses 2012/636 nicht darauf beschränken, auf der Grundlage der Verwaltungsakte der nationalen Behörden zu unterstellen, dass der B2B-Paketdienst im gesamten maßgeblichen Zeitraum keinen gesonderten Markt darstellte, sondern Teil des Marktes für den B2X-Paketdienst war, der zu den nicht von den Verpflichtungen zur Rückforderung und Umgestaltung erfassten preisregulierten Diensten gehört.
55 Zwar durften solche nationalen Verwaltungsakte bei der im Rahmen der Umsetzung des Beschlusses 2012/636 verlangten eigenständigen Marktabgrenzung Berücksichtigung finden, doch waren sie nicht entscheidend.
56 Zum Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, eine Abgrenzung des B2B-Paketdienstes sei wegen des Rückwirkungsverbots unmöglich, ist festzustellen, dass die Kommission von ihr im vorliegenden Fall nicht verlangt, eine tatsächliche und rechtliche Situation nachträglich zu ändern, sondern zu ermitteln, wie sich die Situation des relevanten Marktes und die wirtschaftliche Lage von DP im maßgeblichen Zeitraum darstellte.
57 Wie die Kommission geltend gemacht hat, geht es bei der Marktabgrenzung nicht um eine Regulierungs- oder Kontrollentscheidung, sondern um eine Feststellung zu der Frage, ob die Bundesnetzagentur im maßgeblichen Zeitraum die Möglichkeit gehabt hätte, eine Ex-post-Kontrolle vorzunehmen, und die fraglichen Postdienstleistungen deshalb unter § 25 PostG fielen.
58 Zum Vorbringen, eine Abgrenzung des B2B-Paketdienstes sei unmöglich, weil der deutschen Regierung die Kompetenz für die Bestimmung der einer Preiskontrolle unterliegenden Dienste fehle, ist darauf hinzuweisen, dass für die Einstufung eines Postdienstes als „preisregulierter Dienst“ im Sinne des Beschlusses 2012/636, wie sich aus den Rn. 46 und 47 des vorliegenden Urteils ergibt, nicht entscheidend ist, ob die Bundesnetzagentur von den ihr nach § 25 PostG zustehenden Regulierungskompetenzen Gebrauch gemacht hat oder nicht. Vielmehr ist zu ermitteln, ob der betreffende Dienst der Möglichkeit der Ex-Post-Kontrolle nach § 25 PostG unterlag oder unterliegt.
59 Jedenfalls ist im vorliegenden Fall unerheblich, ob eine solche Prüfung von der deutschen Regierung oder der Bundesnetzagentur – gegebenenfalls im Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt – durchzuführen ist. Ein Mitgliedstaat kann sich insoweit nach ständiger Rechtsprechung nicht auf Bestimmungen seiner internen Rechtsordnung, auch nicht auf solche verfassungsrechtlicher Art, berufen, um die Nichteinhaltung der aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen (vgl. u. a. Urteil Kommission/Belgien, C‑317/14, EU:C:2015:63, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
60 Folglich hätte die Bundesrepublik Deutschland, wie die Kommission vorgetragen hat, im Rahmen der Umsetzung des Beschlusses 2012/636 den relevanten Markt eigenständig abgrenzen müssen, um zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst einen vom Markt für den B2C‑Paketdienst getrennten Markt darstellte und, wenn ja, ob DP auf diesem Markt eine marktbeherrschende Stellung innehatte und daher der Preiskontrolle nach § 25 PostG unterlag. Das Ergebnis einer solchen Abgrenzung hätte der Kommission zudem nach Art. 6 dieses Beschlusses übermittelt werden müssen.
61 Nach alledem ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 sowie aus den Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2012/636 verstoßen hat, dass sie im Rahmen der Umsetzung dieses Beschlusses keine eigenständige Marktabgrenzung vorgenommen hat, um zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst im maßgeblichen Zeitraum einen eigenen sachlich relevanten Markt darstellte.
Zum Hilfsantrag
62 Mit ihrem Hilfsantrag macht die Kommission geltend, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 288 AEUV, Art. 108 Abs. 2 AEUV, dem Effektivitätsgrundsatz, Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 sowie aus den Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2012/636 verstoßen hat, dass sie bei der Umsetzung des Beschlusses 2012/636 die Pensionssubventionen für diejenigen Beamten, die dem B2B-Paketdienst zuzurechnen sind, für den Zeitraum 2003 bis 2012 nicht zurückgefordert hat und für die Zukunft nicht aufgehoben hat.
63 Da dem Hauptantrag der Kommission stattgegeben worden ist, ist der Hilfsantrag nicht zu prüfen.
Kosten
64 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] sowie aus den Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2012/636/EU der Kommission vom 25. Januar 2012 über die Maßnahme C 36/07 (ex NN 25/07) Deutschlands zugunsten der Deutschen Post AG verstoßen, dass sie im Rahmen der Umsetzung dieses Beschlusses keine eigenständige Marktabgrenzung vorgenommen hat, um zu ermitteln, ob der Dienst der Zustellung von Paketen, die von Unternehmen an andere Unternehmen gesendet werden, im Zeitraum von 2003 bis 2012 und seit 2012 einen eigenen sachlich relevanten Markt darstellte.
2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten.
Unterschriften