CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 29 novembre 2018 (1)
Cause riunite C‑582/17 e C‑583/17
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
contro
H. (C‑582/17)
R. (C‑583/17)
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi)]
«Rinvio pregiudiziale – Regolamento (UE) n. 604/2013 – Determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo – Domande consecutive presentate in due Stati membri – Richiesta di ripresa in carico – Applicazione dei criteri per la determinazione dello Stato membro competente da parte dello Stato membro richiedente – Articolo 27 – Eventuale inclusione nella portata del controllo giurisdizionale dell’errata applicazione da parte dello Stato membro richiedente dei criteri di cui al capo III»
1. Con le presenti due domande di pronuncia pregiudiziale, il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) chiede orientamenti sull’applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (2). Nel caso in cui un cittadino di un paese terzo si sposti da uno Stato membro a un altro e presenti in entrambi gli Stati una domanda di protezione internazionale, il secondo Stato membro invia una richiesta di ripresa in carico e adotta una decisione relativa al trasferimento della persona interessata verso il primo Stato membro. Il giudice del rinvio chiede: (i) se il secondo Stato membro possa (o, anzi, debba) applicare i criteri stabiliti dal regolamento Dublino III (in particolare quelli relativi all’unità familiare) per determinare quale sia lo Stato membro competente; e (ii) se sia possibile far valere il diritto alla revisione o al ricorso garantito da tale regolamento per impugnare un’errata applicazione di detti criteri.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
2. L’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») (3) garantisce il diritto al rispetto della vita familiare (4). Il primo paragrafo dell’articolo 47 dispone che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un organo giurisdizionale (5).
3. L’articolo 52, paragrafo 3, dispone che, laddove la Carta «contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla [CEDU], il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla [CEDU]. La presente disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa».
Il regolamento Dublino III
4. Il sistema di Dublino stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di domande di protezione internazionale (6).
5. Il preambolo del regolamento Dublino III comprende le seguenti considerazioni:
– Il CEAS prevede un meccanismo per determinare con chiarezza e praticità lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo (7).
– Tale meccanismo dovrebbe essere fondato su criteri oggettivi ed equi sia per gli Stati membri sia per le persone interessate. Dovrebbe, soprattutto, consentire di determinare con rapidità lo Stato membro competente (…) (8).
– Conformemente alla CEDU e alla Carta, il rispetto della vita familiare dovrebbe costituire un criterio fondamentale nell’applicazione, da parte degli Stati membri, del regolamento Dublino III (9).
– Al fine di assicurare una protezione efficace dei diritti degli interessati, si dovrebbero stabilire garanzie giuridiche e il diritto a un ricorso effettivo avverso le decisioni relative ai trasferimenti verso lo Stato membro competente, ai sensi, in particolare, dell’articolo 47 della Carta. Al fine di garantire il rispetto del diritto internazionale è opportuno che un ricorso effettivo avverso tali decisioni verta tanto sull’esame dell’applicazione del regolamento Dublino III quanto sull’esame della situazione giuridica e fattuale dello Stato membro in cui il richiedente è trasferito (10).
– Per quanto riguarda il trattamento di persone che rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento Dublino III, gli Stati membri sono vincolati dagli obblighi che a essi derivano dagli strumenti giuridici internazionali, compresa la pertinente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (11). Il regolamento Dublino III rispetta i diritti fondamentali e intende assicurare il pieno rispetto del diritto d’asilo garantito dall’articolo 18 della Carta, nonché, inter alia, dei diritti riconosciuti dagli articoli 4, 7 e 47 della stessa (12).
6. Ai sensi dell’articolo 1, il regolamento Dublino III «stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (“Stato membro competente”)» (13).
7. Ai sensi dell’articolo 2, si intende per:
«c) “richiedente”: il cittadino di un paese terzo (…) che abbia manifestato la volontà di chiedere la protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva;
d) “esame di una domanda di protezione internazionale”: l’insieme delle misure d’esame, le decisioni o le sentenze pronunciate dalle autorità competenti su una domanda di protezione internazionale conformemente alla [direttiva procedure] e alla [direttiva qualifiche] ad eccezione delle procedure volte a determinare quale sia lo Stato competente in applicazione del [regolamento Dublino III];
e) “ritiro di una domanda di protezione internazionale”: l’azione con la quale il richiedente mette termine, esplicitamente o tacitamente, alle procedure avviate con la presentazione della sua domanda di protezione internazionale, conformemente alla [direttiva procedure];
(…)
g) “familiari”: i seguenti soggetti appartenenti alla famiglia del richiedente, purché essa sia già costituita nel paese di origine, che si trovano nel territorio degli Stati membri:
– il coniuge del richiedente o il partner non legato da vincoli di matrimonio con cui abbia una relazione stabile, qualora il diritto o la prassi dello Stato membro interessato assimilino la situazione delle coppie di fatto a quelle sposate nel quadro della normativa sui cittadini di paesi terzi,
(…)».
8. L’articolo 3, intitolato «Accesso alla procedura di esame di una domanda di protezione internazionale», dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri esaminano qualsiasi domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide sul territorio di qualunque Stato membro, compreso alla frontiera e nelle zone di transito. Una domanda d’asilo è esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III.
2. Quando lo Stato membro competente non può essere designato sulla base dei criteri enumerati nel [regolamento Dublino III], è competente il primo Stato membro nel quale la domanda è stata presentata.
Qualora sia impossibile trasferire un richiedente verso lo Stato membro inizialmente designato come competente in quanto si hanno fondati motivi di ritenere che sussistono carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti in tale Stato membro, che implichino il rischio di un trattamento inumano o degradante ai sensi dell’articolo 4 della [Carta], lo Stato membro che ha avviato la procedura di determinazione dello Stato membro competente prosegue l’esame dei criteri di cui al capo III per verificare se un altro Stato membro possa essere designato come competente.
Qualora non sia possibile eseguire il trasferimento a norma del presente paragrafo verso un altro Stato membro designato in base ai criteri di cui al capo III o verso il primo Stato membro in cui la domanda è stata presentata, lo Stato membro che ha avviato la procedura di determinazione diventa lo Stato membro competente.
(…)».
9. Il capo III del regolamento («Criteri per determinare lo Stato membro competente») inizia con l’articolo 7, che stabilisce la gerarchia dei «criteri di cui al capo III», così disponendo:
«1. I criteri per la determinazione dello Stato membro competente si applicano nell’ordine nel quale sono definiti dal presente capo.
2. La determinazione dello Stato membro competente in applicazione dei criteri definiti dal presente capo avviene sulla base della situazione esistente al momento in cui il richiedente ha presentato domanda di protezione internazionale per la prima volta in uno Stato membro.
3. Ai fini dell’applicazione dei criteri di cui agli articoli 8, 10 e 16, gli Stati membri tengono conto di qualsiasi elemento di prova disponibile per quanto riguarda la presenza nel territorio di uno Stato membro, di familiari, parenti o persone legate da altri vincoli di parentela con il richiedente, a condizione che tali prove siano prodotte prima che un altro Stato membro accolga la richiesta di presa o ripresa in carico dell’interessato ai sensi, rispettivamente, degli articoli 22 e 25, e che le precedenti domande di protezione internazionale del richiedente non siano state ancora oggetto di una prima decisione sul merito» (14).
10. L’articolo 9 (all’interno del capo III) riguarda i familiari beneficiari di protezione internazionale. Esso dispone che «[s]e un familiare del richiedente, a prescindere dal fatto che la famiglia fosse già costituita nel paese di origine, è stato autorizzato a soggiornare in qualità di beneficiario di protezione internazionale in uno Stato membro, tale Stato membro è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale, purché gli interessati abbiano espresso tale desiderio per iscritto».
11. Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, «[i]n deroga all’articolo 3, paragrafo 1, ciascuno Stato membro può decidere di esaminare una domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel [il regolamento Dublino]» (15).
12. Gli obblighi dello Stato membro competente sono indicati al capo V. Tra questi vi è l’obbligo, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), di «prendere in carico, alle condizioni specificate negli articoli 21, 22 e 29, il richiedente che ha presentato domanda in un altro Stato membro» e, ai sensi della lettera b), di «riprendere in carico, alle condizioni di cui agli articoli 23, 24, 25 e 29, il richiedente la cui domanda è in corso d’esame e che ha presentato domanda in un altro Stato membro oppure si trova nel territorio di un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno» (16).
13. Il capo VI stabilisce le procedure di presa in carico e di ripresa in carico di richiedenti protezione internazionale. Ai sensi dell’articolo 20, che si trova all’interno della sezione I:
«1. La procedura di determinazione dello Stato membro competente è avviata non appena una domanda di protezione internazionale è presentata per la prima volta in uno Stato membro.
2. La domanda di protezione internazionale si considera presentata non appena le autorità competenti dello Stato membro interessato ricevono un formulario presentato dal richiedente o un verbale redatto dalle autorità. Nel caso di domanda non scritta, il periodo che intercorre dalla dichiarazione di volontà e la stesura del relativo verbale deve essere quanto più breve possibile.
(…)
5. Lo Stato membro nel quale è stata presentata per la prima volta la domanda di protezione internazionale è tenuto, alle condizioni di cui agli articoli 23, 24, 25 e 29 e al fine di portare a termine il procedimento di determinazione dello Stato membro competente, a riprendere in carico il richiedente che si trova in un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno o ha presentato colà una nuova domanda di protezione internazionale dopo aver ritirato la prima domanda presentata in uno Stato membro diverso durante il procedimento volto a determinare lo Stato membro competente.
(…)».
14. La sezione II del capo VI riguarda le procedure per le richieste di presa in carico. L’articolo 21, paragrafo 1, dispone che «[l]o Stato membro che ha ricevuto una domanda di protezione internazionale e ritiene che un altro Stato membro sia competente per l’esame della stessa può chiedere a tale Stato membro di prendere in carico il richiedente quanto prima e, al più tardi, entro tre mesi dopo la presentazione della domanda ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2».
15. La sezione III del capo VI prevede le procedure per le richieste di ripresa in carico. L’articolo 23 si applica in casi di presentazione di una richiesta di ripresa in carico da parte di uno Stato membro qualora sia stata presentata una nuova domanda nello Stato membro richiedente. Esso dispone quanto segue:
«1. Uno Stato membro presso il quale una persona di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c) o d), abbia presentato una nuova domanda di protezione internazionale che ritenga che un altro Stato membro sia competente ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 5, e dell’articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c) o d), può chiedere all’altro Stato membro di riprendere in carico tale persona.
2. Una richiesta di ripresa in carico è presentata quanto prima e in ogni caso entro due mesi dal ricevimento della risposta pertinente Eurodac ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 5, del [regolamento Eurodac].
Se la richiesta di ripresa in carico è basata su prove diverse dai dati ottenuti dal sistema Eurodac, essa è inviata allo Stato membro richiesto entro tre mesi dalla data di presentazione della domanda di protezione internazionale ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2.
3. Se la richiesta di ripresa in carico non è presentata entro i termini prescritti al paragrafo 2, la competenza per l’esame della domanda di protezione internazionale spetta allo Stato membro in cui la nuova domanda è stata presentata.
(…)» (17).
16. L’articolo 27, paragrafo 1, dispone che i richiedenti protezione internazionale hanno diritto a un ricorso effettivo avverso una decisione di trasferimento, o a una revisione della medesima, in fatto e in diritto, dinanzi a un organo giurisdizionale.
La direttiva procedure
17. L’articolo 27, paragrafo 1, dispone che nella misura in cui gli Stati membri prevedano la possibilità di un ritiro esplicito di domande di protezione internazionale, essi devono provvedere affinché l’autorità accertante prenda la decisione di sospendere l’esame ovvero di respingere la domanda. Ai sensi dell’articolo 28, qualora vi siano ragionevoli motivi per ritenere che un richiedente abbia implicitamente ritirato una domanda o rinunciato ad essa, gli Stati membri devono, del pari, provvedere affinché l’autorità accertante prenda la decisione di sospendere l’esame ovvero respingere la domanda. Un elenco non esaustivo indica le circostanze in cui gli Stati membri possono presumere che un richiedente abbia rinunciato alla domanda di protezione internazionale (18).
18. L’articolo 33 stabilisce i casi in cui gli Stati membri possono giudicare una domanda di protezione internazionale inammissibile. Questi includono il caso in cui un altro Stato membro ha concesso la protezione internazionale e il caso in cui la domanda è una domanda reiterata, qualora non vi siano elementi o risultanze nuovi ai fini dell’esame volto ad accertare se al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della direttiva qualifiche (19).
Disposizioni applicabili del diritto nazionale
19. La Vreemdelingenwet 2000 (legge del 2000 sugli stranieri) stabilisce che uno straniero si trova in situazione di soggiorno regolare nei Paesi Bassi solo se dispone di un permesso di soggiorno a tempo determinato. Una domanda di rilascio di un permesso di soggiorno temporaneo non viene esaminata se è stato stabilito, sulla base del regolamento Dublino III, che un altro Stato membro è competente per l’esame della domanda dello straniero interessato.
Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
La sig.ra H
20. Il 21 gennaio 2016, la sig.ra H ha presentato una domanda di protezione internazionale nei Paesi Bassi. In seguito a una «risposta pertinente» positiva nella banca dati Eurodac, le autorità olandesi hanno stabilito che la sig.ra H era stata registrata in Grecia il 27 dicembre 2015 e che aveva presentato una domanda di protezione internazionale in Germania il 5 gennaio 2016. La sig.ra H contesta tale tesi, adducendo che le era stato consigliato di fornire le proprie impronte digitali per consentire alle autorità tedesche di stabilire i fatti all’origine del suo caso e che l’informazione in Eurodac non avrebbe inciso sull’esito della sua domanda di protezione internazionale nei Paesi Bassi. Il 21 marzo 2016 le autorità olandesi hanno inviato una richiesta di ripresa in carico alle loro controparti tedesche, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera b), del regolamento Dublino III. Le autorità tedesche hanno omesso di rispondere a detta richiesta entro il termine di due settimane, il che, secondo i Paesi Bassi, significava che la Germania era lo Stato membro competente ad esaminare la domanda di protezione internazionale della sig.ra H (20). La sig.ra H ha poi addotto come argomento che le autorità olandesi non avrebbero correttamente applicato il criterio di cui al capo III previsto dall’articolo 9 del regolamento Dublino III e che le doveva essere consentito di presentare domanda di protezione internazionale nei Paesi Bassi perché tale Stato aveva già concesso asilo a suo marito ed ella desiderava raggiungerlo. Con decisione del 6 maggio 2016, le autorità nazionali hanno ritenuto il motivo fatto valere inoperante e hanno confermato che la sig.ra H doveva essere trasferita in Germania. La decisione in aprola è stata annullata in primo grado dal Rechtbank Den Haag Zittingsplaats Groningen (Tribunale dell’Aia, sede di Groningen, Paesi Bassi) sulla base di altri motivi e il giudice ha statuito che una nuova decisione doveva essere adottata dalle autorità competenti (21).
21. La sig.ra H ha presentato ricorso dinanzi al giudice del rinvio, adducendo che la decisione di primo grado era errata in quanto aveva dichiarato inoperante il motivo da essa dedotto relativo all’errata applicazione del criterio di cui al capo III previsto dall’articolo 9.
La sig.ra R
22. Il 9 marzo 2016 la sig.ra R, cittadina siriana, ha presentato nei Paesi Bassi una domanda di protezione internazionale.
23. La sig.ra R aveva presentato una precedente domanda di protezione internazionale in Germania. Le autorità olandesi hanno ritenuto che la Germania fosse lo Stato membro competente per l’esame della sua domanda e hanno quindi presentato una «richiesta di ripresa in carico» ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera b), del regolamento Dublino III. Inizialmente le autorità tedesche hanno respinto tale richiesta adducendo che la sig.ra R era sposata con un beneficiario di protezione internazionale nei Paesi Bassi.
24. Le autorità olandesi hanno quindi chiesto alle loro controparti tedesche di riconsiderare la «richiesta di ripresa in carico» alla luce del fatto che il certificato di matrimonio della sig.ra R era risultato falso e che quindi il matrimonio doveva essere considerato non effettivo. Il 1o giugno 2016 la Germania ha accolto la richiesta di ripresa in carico (22).
25. Di conseguenza, le autorità olandesi hanno rifiutato di esaminare la domanda di protezione internazionale della sig.ra R.
26. La sig.ra R ha obiettato che, ai sensi dell’articolo 9 del regolamento Dublino III, i Paesi Bassi erano lo Stato membro competente per l’esame della sua domanda di protezione internazionale, trattandosi del paese dove viveva suo marito (un beneficiario di protezione internazionale).
27. Con decisione del 14 luglio 2016, le autorità olandesi hanno dichiarato che il matrimonio della sig.ra R doveva essere considerato non effettivo e che quindi il suo asserito marito non era un familiare ai sensi dell’articolo 2, lettera g), del regolamento Dublino III. Pertanto la sig.ra R non poteva far valere l’articolo 9 dello stesso regolamento a sostegno della sua domanda. Inoltre, poiché il caso della sig.ra R comportava una richiesta di ripresa in carico anziché di presa in carico, non era necessario applicare il criterio di cui al capo III previsto dall’articolo 9.
28. Con sentenza dell’11 agosto 2016, il Rechtbank Den Haag (Tribunale dell’Aja, Paesi Bassi) ha annullato tale decisione sulla base di due motivi. Esso ha concluso, innanzi tutto, che le autorità olandesi avevano omesso di esaminare se la sig.ra R avesse una relazione stabile con il suo partner ai sensi dell’articolo 2, lettera g), del regolamento Dublino III; e poi che un cittadino di un paese terzo aveva il diritto di far valere l’articolo 9 di tale regolamento sia che le autorità competenti presentassero una richiesta di ripresa in carico che di presa in carico.
29. Le autorità olandesi hanno presentato ricorso dinanzi al giudice del rinvio.
30. L’ordinanza di rinvio nella causa C‑582/17 dichiara che i fatti e le circostanze sono in sostanza identiche a quelli della causa C‑583/17. Pertanto, il ragionamento alla base della domanda di pronuncia pregiudiziale in tale causa riflette l’ordinanza di rinvio nella causa C‑583/17. La stessa sezione del Raad van State (Consiglio di Stato) ha trattato entrambe le cause e ha emesso le rispettive ordinanze di rinvio nello stesso giorno.
31. Il giudice del rinvio sostiene che, ai sensi del regolamento Dublino III, un richiedente protezione internazionale può impugnare una decisione di trasferimento adducendo che i criteri per determinare la competenza stabiliti al capo III sono stati applicati in maniera errata esclusivamente nello Stato membro in cui è stata presentata la prima domanda. Qualora una simile decisione risulti da una richiesta di ripresa in carico, una tale impugnazione può essere proposta nello Stato membro richiedente (nella fattispecie, i Paesi Bassi) solo in circostanze eccezionali: ossia, se la richiesta i) è incompleta o contiene informazioni errate; ii) se la richiesta non è stata inviata tempestivamente; iii) se la regola di cui all’articolo 19, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento Dublino III non è stata correttamente applicata (23); iv) se nello Stato membro competente sussistono carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo, che costituiscono motivi seri – basati sui fatti – per presumere che il richiedente asilo corra un rischio reale di subire un trattamento inumano o degradante ai sensi dell’articolo 4 della Carta, come previsto dall’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento Dublino III; o v) se il trasferimento è contrario all’articolo 4 della Carta.
32. Tuttavia, il giudice del rinvio desidera sapere se la sua interpretazione del regolamento Dublino III sia conforme all’interpretazione che la Corte di giustizia dà all’articolo 27 di detto regolamento (24). Esso rileva che la Corte non si è ancora pronunciata sulla questione se un richiedente possa impugnare una decisione di trasferimento sulla base del fatto che i criteri di cui al capo III sono stati applicati in maniera errata esclusivamente nel primo Stato membro in cui è stata presentata una domanda di protezione internazionale. Pertanto il giudice del rinvio chiede risposta alle seguenti questioni:
«1) Se il regolamento [Dublino III] debba essere interpretato nel senso che solo lo Stato membro in cui è stata presentata per la prima volta la domanda di protezione internazionale deve determinare lo Stato membro competente, con la conseguenza che uno straniero può impugnare in sede giurisdizionale solo in quello Stato membro, ai sensi dell’articolo 27 [di tale regolamento], un’errata applicazione di uno dei criteri di competenza di cui al capo III [del regolamento Dublino III], tra i quali l’articolo 9 (25).
2) In che misura, al fine di rispondere alla prima questione, sia rilevante che nello Stato membro in cui la domanda di protezione internazionale è stata presentata per la prima volta, su detta domanda sia già stata adottata una decisione oppure che lo straniero abbia prematuramente ritirato detta domanda».
33. Osservazioni scritte sono state presentate dalla sig.ra R, dai governi della Finlandia, della Germania, dei Paesi Bassi, della Svizzera e del Regno Unito e dalla Commissione europea. La sig.ra H, la Germania, la Finlandia, i Paesi Bassi, il Regno Unito e la Commissione si sono presentati all’udienza del 4 settembre 2018 e hanno presentato osservazioni orali.
Valutazione
Osservazioni preliminari
34. Il giudice del rinvio dichiara che secondo le autorità competenti i rispettivi matrimoni della sig.ra H e della sig.ra R con cittadini di paesi terzi che avevano ottenuto la protezione internazionale nei Paesi Bassi non erano effettivi. Per lo meno nel caso della sig.ra R, in primo grado era emerso che ella non aveva fornito alcuna prova del suo matrimonio considerata sufficiente dalle autorità competenti.
35. Ai sensi dell’articolo 2, lettera g), del regolamento Dublino III, per «familiari» si intendono non solo il coniuge ma anche il partner non legato da vincoli di matrimonio con cui si abbia una relazione stabile (26). Quindi le autorità competenti devono esaminare, per ognuno dei due casi, se l’asserito marito sia un familiare ai sensi di tale disposizione, al fine di stabilire se l’articolo 9 del regolamento in parola sia applicabile alla sig.ra H o alla sig.ra R.
Richieste di ripresa in carico
36. Il fondamento dei procedimenti di ripresa in carico non risulta chiaro né nel caso della sig.ra H né nel caso della sig.ra R. Il giudice del rinvio dichiara che le autorità olandesi hanno presentato richieste di ripresa in carico tanto per la sig.ra H quanto per la sig.ra R sulla base dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera b), del regolamento Dublino III. Tuttavia, in udienza i Paesi Bassi hanno dichiarato che tali richieste avrebbero dovuto essere presentate sulla base dell’articolo 20, paragrafo 5, di detto regolamento, in quanto sia la sig.ra H che la sig.ra R si trovavano in territorio olandese senza un titolo di soggiorno e il procedimento di determinazione dello Stato membro competente non era ancora terminato.
37. Le disposizioni di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c) e d), e all’articolo 20, paragrafo 5, del regolamento Dublino III prevedono le diverse circostanze in cui un richiedente protezione internazionale presenta una prima domanda e poi si sposta in un altro Stato membro, dove presenta una seconda domanda (27). Tali disposizioni rinviano espressamente alle condizioni per la ripresa in carico di richiedenti protezione internazionale di cui,, inter alia, all’articolo 23 di detto regolamento.
38. Conformemente alla definizione di «esame di una domanda di protezione internazionale» di cui all’articolo 2, lettera d), l’articolo 18, paragrafo 1), lettera b), trova applicazione quando un tale spostamento avviene durante la valutazione del merito della domanda di asilo (ai sensi della direttiva qualifiche). Esso non si applica se il procedimento di determinazione dello Stato membro competente non è ancora terminato nel caso di cui si tratti. L’articolo 18, paragrafo 1, lettera c), è la disposizione da applicare nei casi in cui il richiedente ritiri la domanda di asilo, ai sensi dell’articolo 27 (ritiro esplicito) o dell’articolo 28 (ritiro implicito o rinuncia) della direttiva procedure, durante l’esame nel merito della domanda (28). L’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), si applica se la domanda sostanziale di protezione internazionale è stata respinta nel primo Stato membro (29). La procedura di ripresa in carico è avviata ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 5, quando la valutazione nel merito della domanda di protezione internazionale non è ancora iniziata e il procedimento è ancora nella fase di determinazione dello Stato membro competente ai sensi del regolamento Dublino III.
39. Quale tra queste disposizioni costituisca il fondamento giuridico corretto per ciascuno dei due procedimenti di ripresa in carico di cui trattasi dipenderà dai fatti. Occorrerà stabilire se le autorità tedesche stessero ancora determinando lo Stato membro competente quando le richiedenti hanno presentato una domanda reiterata nei Paesi Bassi; se dette autorità avessero iniziato l’esame nel merito di ciascuna domanda (30); e se le prime domande presentate in Germania siano state ritirate o respinte. Quindi, la decisione su quale sia il fondamento giuridico corretto per i procedimenti di ripresa in carico, tra l’articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c), d), o l’articolo 20, paragrafo 5, spetta al giudice del rinvio alla luce dei necessari accertamenti di fatto.
40. Le questioni specifiche poste dal giudice del rinvio riguardano l’interpretazione del regolamento Dublino III in riferimento alla problematica generale del come si debbano applicare i criteri di cui al capo III nell’ambito di un procedimento di ripresa in carico. Nonostante il fondamento giuridico di tali singoli procedimenti di ripresa in carico sia ancora ben poco chiaro, ritengo che la Corte disponga di sufficienti informazioni per esaminare dette questioni (31).
Sulla prima questione
41. Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede se il regolamento Dublino III debba essere interpretato nel senso che solo lo Stato membro in cui è stata presentata per la prima volta una domanda di protezione internazionale può determinare lo Stato membro competente. In tal caso, ne conseguirebbe che un cittadino di un paese terzo può impugnare in sede giurisdizionale un’errata applicazione dei criteri di cui al capo III solo in quello Stato membro, ai sensi dell’articolo 27 del regolamento Dublino III.
Osservazioni generali sul sistema di Dublino
42. L’economia generale del regolamento Dublino III riguarda la procedura di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di domande di protezione internazionale designato sulla base dei criteri di cui al capo III (32). Le domande sono esaminate nel merito (in linea di principio) da un solo Stato membro designato come Stato competente in base a detti criteri (33). Lo scopo principale del sistema di Dublino è quello di determinare rapidamente tale Stato membro (34). Quando un richiedente protezione internazionale presenta domande in diversi Stati membri, il regolamento Eurodac assiste gli Stati membri interessati nella determinazione dello Stato membro competente ai sensi del regolamento Dublino III (35).
43. Le modifiche apportate al sistema precedente dal regolamento Dublino III indicano che il legislatore dell’Unione ha deciso di coinvolgere i richiedenti protezione internazionale in tale procedura (36). Quindi, i richiedenti devono essere informati dei criteri per determinare lo Stato membro competente e devono essere messi in grado di presentare le informazioni che consentono la corretta interpretazione di tali criteri (37). A tali diritti è sotteso il diritto a un ricorso effettivo avverso una decisione di trasferimento adottata in esito a siffatto procedimento (38).
44. Se è vero che la procedura per designare lo Stato membro competente si basa essenzialmente sui criteri di cui al capo III, tuttavia anche il capo VI (relativo alle richieste di presa in carico e di ripresa in carico) e l’osservanza dei termini rigidi stabiliti in relazione a dette disposizioni rilevano ai fini dell’esito di detta procedura. L’assenza di risposta da parte di uno Stato membro entro il termine pertinente viene considerata accettazione della richiesta stessa e quindi tale Stato diventa quello competente per l’esame della domanda sostanziale di protezione internazionale (39).
45. Il regolamento Dublino III contiene anche alcune eccezioni esplicite al principio generale secondo cui lo Stato membro competente è determinato esclusivamente sulla base di criteri di cui al capo III. In tal senso, il secondo comma del paragrafo 2 dell’articolo 3 supera detti criteri qualora vi siano fondati motivi di ritenere che sussistano carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti nello Stato membro in parola, che comportino il rischio di un trattamento inumano o degradante ai sensi dell’articolo 4 della Carta (40). L’obiettivo dell’articolo 16, paragrafo 2, è raggiunto tanto se è il richiedente a dipendere dall’assistenza di un suo familiare che si trova in uno Stato membro diverso da quello identificato come competente alla luce dei criteri di cui al capo III, quanto, viceversa, quando è il familiare a dipendere dall’assistenza del richiedente (41). Analogamente, l’articolo 17, paragrafo 1, prevede, in deroga all’articolo 3, paragrafo 1, che ciascuno Stato membro può decidere di esaminare una domanda di protezione internazionale presentata sul suo territorio, anche se non è lo Stato membro competente alla luce dei criteri di cui al capo III.
46. In sintesi, il sistema di Dublino si fonda quindi principalmente sull’applicazione dei criteri di cui al capo III; tuttavia, un diverso Stato membro può diventare lo Stato membro competente o perché non ha risposto entro i termini a una richiesta di presa o di ripresa in carico, oppure laddove il regolamento Dublino III prevede esplicitamente delle eccezioni al sistema «normale» (42).
Criteri di cui al capo III – domande reiterate di protezione internazionale in diversi Stati membri – medesimo richiedente
47. La Finlandia, i Paesi Bassi, la Svizzera e il Regno Unito sostengono, in sostanza, che quando una stessa persona presenta domande consecutive di protezione internazionale nello Stato membro A e nello Stato membro B e quest’ultimo presenta al primo una richiesta di ripresa in carico, lo Stato membro B non è obbligato ad applicare i criteri di cui al capo III nell’ambito della richiesta di ripresa in carico.
48. La Finlandia e la Svizzera ritengono che lo Stato membro A sia obbligato a riprendere in carico l’interessato ai sensi del capo VI del regolamento Dublino III e poi ad applicare i criteri di cui al capo III.
49. I Paesi Bassi sostengono che, in base alla formulazione dell’articolo 7, paragrafo 2, la determinazione dello Stato membro competente avviene sulla base della situazione esistente al momento in cui è stata presentata la prima domanda di protezione internazionale. Ciò suggerisce che sia solo lo Stato membro A ad applicare i criteri di cui al capo III. Vi sono tuttavia alcuni casi eccezionali previsti dall’articolo 7, paragrafo 3, in cui un altro Stato membro può applicare i criteri di cui al capo III, ossia quando si applicano gli articoli 8, 10 o 16.
50. Il Regno Unito ritiene che il regolamento Dublino III distingua chiaramente tra la richiesta di presa in carico e la richiesta di ripresa in carico. Per quanto riguarda i casi di presa in carico, lo Stato membro A determina quale sia lo Stato membro competente sulla base dei criteri di cui al capo III [articolo 18, paragrafo 1, lettera a)]. I casi di ripresa in carico si fondano sul principio che una precedente domanda sia stata presentata nello Stato membro A [articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c) e d), e articolo 20, paragrafo 5]. Detto Stato membro è quindi obbligato a riprendere in carico il richiedente. In tali casi la competenza in base al sistema di Dublino è già stata determinata quando la domanda reiterata è presentata.
51. Le sig.re H e R, la Germania e la Commissione sono di diverso avviso. La sig.ra H e la sig.ra R sostengono che il tenore letterale del regolamento Dublino III non consenta un’interpretazione restrittiva secondo cui solo lo Stato membro A può applicare i criteri di cui al capo III. La Commissione condivide tale parere. Essa richiama l’articolo 7, paragrafo 3, per sostenere che gli Stati membri devono tenere conto di tutti gli elementi di prova relativi alla presenza nel loro territorio di familiari interessati da una domanda di protezione internazionale quando prendono in esame l’applicazione dei criteri di cui al capo III. La circostanza che l’articolo 7, paragrafo 3, non rinvii espressamente all’articolo 9 dipenderebbe da un’inavvertenza del legislatore. La Germania sostiene che ai sensi delle disposizioni sulla presa e sulla ripresa in carico di cui al capo VI è chiaro che entrambi gli Stati membri A e B sono obbligati a verificare se i criteri di cui al capo III siano stati correttamente applicati nel caso di specie.
52. A mio parere, il testo del regolamento Dublino III non è dirimente né in un senso né nell’altro. Il regolamento non stabilisce che solo lo Stato membro A può applicare i criteri di cui al capo III, né indica espressamente che entrambi gli Stati debbano svolgere tale analisi.
53. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, nell’interpretare una disposizione del diritto dell’Unione occorre tener conto non soltanto del tenore letterale di quest’ultima, bensì anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (43). Le norme di diritto derivato dell’Unione, ivi incluse le disposizioni del regolamento Dublino III, devono essere interpretate e applicate nel rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta (44). Inoltre, quando disposizioni del diritto dell’Unione sono suscettibili di più interpretazioni, occorre privilegiare l’interpretazione idonea a salvaguardarne l’effetto utile (45).
54. Il regolamento Dublino III usa effettivamente formulazioni esplicite per ascrivere obblighi a un solo Stato membro o al primo Stato membro in cui è presentata una domanda di protezione internazionale (46). Così l’articolo 3, paragrafo 1, dispone che la domanda sostanziale di protezione internazionale dev’essere esaminata da un solo Stato membro. Analogamente, l’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, dispone che se nessuno Stato membro può essere designato competente sulla base dei criteri di cui al capo III, è competente per l’esame il primo Stato membro nel quale la domanda è stata presentata. L’articolo 7, paragrafo 2, prevede espressamente che la determinazione dello Stato membro competente avviene sulla base della situazione esistente al momento in cui un richiedente ha presentato per la prima volta domanda di protezione internazionale. Ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, la procedura di determinazione dello Stato membro competente è avviata non appena una tale domanda è presentata per la prima volta in uno Stato membro (47).
55. Non sorprende che in tali casi sia stata usata una formulazione esplicita per imporre obblighi a un solo Stato membro o al primo Stato membro. I regolamenti sono direttamente applicabili ed è quindi particolarmente importante che detti obblighi siano formulati in maniera chiara e inequivoca. Inoltre, nel presente contesto rilevano anche gli atti preparatori, da cui risulta che il legislatore ha respinto l’opzione di creare un sistema in cui la competenza sarebbe stata esclusivamente dello Stato membro in cui si presentava per la prima volta la domanda di asilo (48).
56. Dalla sua origine il sistema di Dublino si è basato su due componenti distinte, ognuna della quali ha un fine preciso nel raggiungere lo scopo generale di determinare lo Stato membro competente, e le caratteristiche essenziali di tale sistema sono state mantenute nel regolamento Dublino III (49). La prima componente sono i criteri di cui al capo III; la seconda sono le disposizioni sulla ripresa in carico che si applicano quando un richiedente che ha presentato una domanda di protezione internazionale in uno Stato membro si trova in seguito in un secondo Stato membro (50). Il primo Stato membro in cui è stata presentata una domanda di asilo è quello competente ad esaminarla nel merito solo quando nessuno dei criteri di cui al capo III è applicabile. Le disposizioni sulla ripresa in carico mirano a garantire che un richiedente protezione internazionale non presenti domanda in uno Stato membro diverso da quello designato ai sensi del regolamento come competente per esaminarla.
57. La questione nuova che emerge nel caso di specie è se lo Stato membro B debba tener conto dei criteri di cui al capo III nel momento in cui presenta allo Stato membro A una richiesta di ripresa in carico, o se sussista un certo grado di automatismo (come sostenuto dalla Finlandia e dalla Svizzera) e lo Stato membro B possa non tenere mai in alcun conto detti criteri semplicemente perché il richiedente asilo si è spostato dallo Stato membro A allo Stato membro B.
58. A mio parere sarebbe troppo semplicistico affrontare tale questione in termini binari.
59. Spesso può accadere che lo Stato membro B ottenga una risposta pertinente Eurodac, senza avere altre informazioni sulle circostanze relative al richiedente asilo, e quindi presenti (legittimamente) una richiesta di ripresa in carico allo Stato membro A sulla base di detta risposta pertinente Eurodac. Tuttavia, qualora lo Stato membro B sia in possesso di informazioni che indicano che esso è lo Stato membro competente in base ai criteri di cui al capo III, un rifiuto automatico di tale Stato di applicare detti criteri poiché intende presentare una richiesta di ripresa in carico mi sembrerebbe contrario allo scopo del regolamento Dublino III. In particolare, niente nella formulazione usata corrobora la tesi che lo Stato membro B possa ignorare i criteri relativi all’unità familiare quando in applicazione dei suddetti criteri esso sarebbe, prima facie, lo Stato competente per l’esame della domanda sotto il profilo sostanziale, privilegiando invece una richiesta di ripresa in carico che, se accolta, porterebbe a un trasferimento del richiedente asilo lontano dai suoi familiari.
60. Una simile interpretazione contrasterebbe con l’impegno assunto nel considerando 32 di detto regolamento di trattare le persone che rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento conformemente agli strumenti giuridici internazionali e alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (51). Essa è anche in contrasto con i diritti fondamentali menzionati al considerando 39, incluso il diritto alla vita familiare sancito dall’articolo 7 della Carta. Pertanto ritengo che il regolamento Dublino III non possa essere interpretato nel senso che in tutti i casi in cui un richiedente protezione internazionale presenta domande di asilo consecutive nello Stato membro A e nello Stato membro B, quest’ultimo abbia il diritto di presentare allo Stato membro A una richiesta di ripresa in carico senza tenere in alcun conto l’applicazione dei criteri di cui al capo III.
61. Occorre quindi esaminare se tale conclusione incoraggi l’abuso del sistema di Dublino.
62. Tutti gli Stati membri che hanno presentato osservazioni alla Corte hanno evidenziato che il regolamento Dublino III non dovrebbe essere interpretato in un modo che ne incoraggi l’abuso. Essi hanno sottolineato l’importanza di scoraggiare i richiedenti protezione internazionale dallo spostarsi da uno Stato membro all’altro e dal presentare domande consecutive di protezione internazionale in ogni Stato membro. È quindi necessario esaminare attentamente tali argomenti.
63. L’obiettivo globale del regolamento Dublino III è la rapida determinazione dello Stato membro competente. Non è (di per sé) una misura esecutiva, nel senso che il suo scopo principale dichiarato non è di introdurre restrizioni da imporre ai richiedenti asilo che si muovono tra uno Stato membro e l’altro (52). Le disposizioni sulla ripresa in carico, che mirano a garantire che i richiedenti non presentino domande d’asilo in uno Stato membro diverso da quello competente, rappresentano il metodo scelto per contrastare abusi delle procedure di asilo (53).
64. Come ho già dichiarato (54), in assenza di informazioni che indichino la presenza di un altro criterio concorrente di cui al capo III, uno Stato membro potrà presentare una richiesta di ripresa in carico in base a una risposta pertinente Eurodac. L’interpretazione da me suggerita si limita a richiedere allo Stato membro, quando disponga di informazioni supplementari che consentono l’applicazione dei criteri di cui al capo III, di non ignorare volutamente tali informazioni.
65. Un’ulteriore preoccupazione sollevata riguardava la questione di come procedere con un richiedente che attraversa diversi Stati membri e che in ognuno di questi presenti una domanda di protezione internazionale. Non si tratta della situazione ricorrente nei casi di specie e ritengo che le disposizioni sulla ripresa in carico in combinato disposto con il regolamento Eurodac escludano chiaramente che un richiedente protezione internazionale possa presentare simultaneamente domande multiple.
66. I Paesi Bassi sostengono che vi sono circostanze eccezionali, indicate dall’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento Dublino III, in cui lo Stato membro che presenta la richiesta di ripresa in carico può eventualmente applicare i criteri di cui al capo III. Essi affermano tuttavia che l’articolo 9 non rientra tra le disposizioni elencate dall’articolo 7, paragrafo 3, che indica tali circostanze eccezionali, e pertanto non poteva essere fatto valere dalle sig.ne H e R.
67. Mi pare che l’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento Dublino III menzioni gli articoli 8, 10 e 16 al fine di dare espressione all’obiettivo (esplicitato nel considerando 14) per cui il rispetto della vita familiare dovrebbe costituire un criterio fondamentale nell’applicazione da parte degli Stati membri del regolamento (55).
68. La genesi normativa mostra che nella proposta della Commissione, l’attuale articolo 9 era originariamente tra le disposizioni elencate in quello che poi è diventato l’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento Dublino III (56). L’inclusione dell’articolo 9 in tale elenco si è rivelata fonte di ampia controversia. Durante i negoziati al Consiglio alcuni Stati membri hanno espresso preoccupazione riguardo alla possibilità che le procedure del sistema di Dublino venissero sfruttate: «vi è tuttavia un rischio di abuso potenziale dell’articolo 9 della proposta [articolo 7 del regolamento Dublino III], relativamente al ricongiungimento con un familiare con lo status di rifugiato, indipendentemente dal fatto che la famiglia si sia o meno formata nel paese di origine. In tal caso, si può sostenere che un richiedente asilo potrebbe sposarsi con un rifugiato in un altro Stato membro al solo fine di evitare l’applicazione delle norme di Dublino e di scegliere lo Stato membro di soggiorno» (57). L’articolo 9 è stato quindi escluso dall’elenco.
69. Ritengo a contrario che, quando non vi è alcuna prova di abuso, il richiedente protezione internazionale e il familiare rientrino nell’ambito di applicazione ratione materiae delle disposizioni del regolamento Dublino III sul ricongiungimento familiare per quanto riguarda l’applicazione dei criteri di cui al capo III. Tale ottica corrisponde agli obiettivi del regolamento Dublino III e ne assicura l’efficacia (58). Una diversa interpretazione del regolamento in parola sarebbe contraria alla Carta e agli scopi e alle garanzie espresse nei considerando 14, 32 e 39 del regolamento Dublino III.
70. Spetterà alle autorità competenti verificare, sotto il controllo dei giudici nazionali, se in un caso specifico vi siano elementi che indichino che il matrimonio è stato contratto al fine di scegliere lo Stato membro di soggiorno, eludendo in tal modo l’applicazione dei criteri di cui al capo III del regolamento Dublino III che non riguardano l’unità familiare (59). Lo stesso vale per le domande fondate su relazioni di lunga durata.
71. I Paesi Bassi sostengono che il legislatore, adottando il regolamento Dublino III, partisse dal presupposto che il principio dell’unità familiare fosse garantito dalla direttiva 2003/86/CE del Consiglio, relativa al diritto al ricongiungimento familiare (60). Essi affermano che uno Stato membro che presenta una richiesta di ripresa in carico non è tenuto a tenere in considerazione l’articolo 9 di cui al capo III, giacché l’unità familiare è adeguatamente garantita dalle disposizioni di detta direttiva in casi come quelli delle sig.re H e R.
72. Sebbene la direttiva 2003/86 preveda disposizioni sull’unità familiare, tale direttiva mira principalmente a garantire un trattamento equo ai cittadini di paesi terzi che (già) risiedono legalmente sul territorio degli Stati membri e a promuovere la stabilità socioculturale (61). Le disposizioni sulla determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale rispondono a uno scopo molto diverso. Tali disposizioni sono state introdotte per migliorare l’efficienza del sistema di Dublino in generale (62). La determinazione dello Stato membro competente è il primo passo della procedura, prima dell’esame nel merito della domanda stessa. Nonostante i criteri relativi all’unità familiare di cui al regolamento Dublino III mirino inequivocabilmente a tenere conto dei legami familiari, le disposizioni in parola non hanno lo stesso scopo della direttiva 2003/86 e si concentrano sul richiedente protezione internazionale, non sul familiare che già risiede legalmente.
73. In contrasto con l’opinione dei Paesi Bassi, ritengo, quindi, che tale direttiva non debba essere presa in considerazione nel determinare lo Stato membro competente ai fini del regolamento Dublino III.
74. Inoltre, respingo in quanto infondato anche l’argomento secondo cui spetterebbe al primo Stato membro presentare una richiesta di presa in carico al secondo Stato membro ove opportuno per assicurare che il secondo diventi lo Stato membro competente per l’esame delle domande di asilo. Tale argomento, infatti, semplicemente non affronta la questione principale, ossia se il secondo Stato membro possa applicare i criteri di cui al capo III ai sensi del regolamento Dublino III.
75. In molti casi la necessità di rispettare i rigidi termini temporali per presentare una richiesta di presa in carico stabiliti dall’articolo 21 del regolamento Dublino III comporterà che, in pratica, al primo Stato membro (qui la Germania) sarà impossibile presentare tale richiesta (63). I fatti relativi al caso della sig.ra H ne costituiscono un chiaro esempio. La domanda di protezione internazionale è stata presentata in Germania il 5 gennaio 2016 (64). Ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 1, primo comma, un’eventuale richiesta di presa in carico andava presentata entro il 5 aprile 2016. Le impronte digitali della sig.ra H e le sue generalità sono state registrate in Eurodac e in caso di risposta pertinente Eurodac tale termine si riduce a due mesi (5 marzo 2016). Le autorità tedesche hanno ricevuto una richiesta di ripresa in carico dalle loro controparti olandesi il 21 marzo 2016. Il termine per presentare una richiesta di presa in carico era quindi già scaduto prima che le autorità tedesche ricevessero la richiesta di ripresa in carico. In tali circostanze il meccanismo di presa in carico non può essere utilizzato per risolvere la situazione della richiedente asilo o degli Stati membri interessati, designando lo Stato membro competente ai sensi dei criteri relativi all’unità familiare stabiliti al capo III del regolamento Dublino III.
76. Alla luce della lettera e dello scopo del regolamento Dublino III, l’ottica più confacente per intendere le disposizioni sulla ripresa in carico è quella d’interpretare il testo in modo conforme alle garanzie fornite dalla Carta in tema di tutela del diritto alla vita familiare. Pertanto, quando un richiedente protezione internazionale è in grado di dimostrare un legame familiare ai sensi dell’articolo 2, lettera g), del regolamento Dublino III, ed invoca l’articolo 9 dello stesso, lo Stato membro che intende presentare una richiesta di ripresa in carico deve tenere conto dei criteri relativi all’unità familiare al fine di determinare lo Stato membro competente, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, salvo che le autorità competenti possano provare che la persona interessata ha creato un legame familiare al fine di eludere l’applicazione del regolamento Dublino III.
Articolo 27 del regolamento Dublino III
77. L’articolo 27 del regolamento Dublino III non opera alcuna distinzione ai fini del ricorso avverso una decisione di trasferimento o la sua domanda di revisione a seconda che tale decisione riguardi una richiesta di presa in carico o di ripresa in carico. Ne deriva che in entrambi i casi il richiedente protezione internazionale dovrebbe poter esercitare il diritto a un ricorso effettivo nello Stato membro in cui sostiene siano stati applicati erratamente i criteri di cui al capo III (65). Una simile interpretazione garantisce che il diritto al ricorso o alla revisione di cui all’articolo 27 non sia privato del suo effetto utile (66).
78. Nella sentenza Ghezelbash la Corte ha dichiarato che dalla formulazione dell’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento Dublino III emerge che il ricorso previsto dalla menzionata disposizione dev’essere effettivo e vertere tanto sulle questioni di diritto che di fatto. Inoltre, detta formulazione non riporta alcun limite circa gli argomenti che il richiedente protezione internazionale può dedurre nel contesto di tale ricorso (67). La Corte ha anche affermato che il considerando 19 del regolamento indica che, al fine di garantire il rispetto del diritto internazionale, il ricorso effettivo istituito dal regolamento Dublino III avverso le decisioni di trasferimento deve avere a oggetto tanto l’esame dell’applicazione del regolamento in parola quanto l’esame della situazione giuridica e fattuale dello Stato membro in cui il richiedente è trasferito (68). Ciò che rileva in questa sede è la prima parte di tale esame, e ritengo che la giurisprudenza anteriore della Corte possa e debba essere applicata alle circostanze dei casi di specie. Ciò sembra essere pienamente conforme allo scopo esplicito del regolamento Dublino III, che è di consentire un controllo giurisdizionale sull’applicazione del regolamento (69).
79. Aggiungo che il punto qui controverso non è se i richiedenti protezione internazionale debbano avere il diritto di ricorrere contro tutte le decisioni di trasferimento seguenti all’accoglimento da parte di uno Stato membro di una richiesta di ripresa in carico. La necessità di un diritto di tale genere sorge solo laddove un richiedente asilo può far valere uno dei criteri elencati al capo III, in particolare i criteri relativi all’unità familiare, e laddove conseguentemente un’errata applicazione di detti criteri possa essere rilevante.
80. Pertanto, concludo che il regolamento Dublino III dev’essere interpretato nel senso che, laddove una persona presenti una domanda di protezione internazionale in uno Stato membro e poi si sposti in un altro Stato membro in cui presenta un’ulteriore domanda, ed intenda impugnare una decisione di trasferimento derivante da una richiesta di ripresa in carico, adducendo che il secondo Stato membro ha applicato erroneamente i criteri di cui al capo III, in particolare le disposizioni relative all’unità familiare incluso l’articolo 9 di tale regolamento, le autorità competenti devono applicare i pertinenti criteri di cui al capo III. Ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento menzionato, le decisioni di cui trattasi sono soggette al controllo dei giudici nazionali al fine di garantire la corretta applicazione di detti criteri.
Sulla seconda questione
81. Con la sua seconda questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se nelle circostanze descritte nella prima questione sia importante che il primo Stato membro abbia già adottato una decisione su detta prima domanda di protezione internazionale o che il richiedente abbia ritirato la domanda stessa.
82. Innanzi tutto, dall’ordinanza di rinvio non emerge chiaramente in che modo la seconda questione si riferisca ai fatti e alle circostanze dei casi di specie. Il giudice del rinvio non specifica se la decisione del primo Stato membro a cui allude sia una decisione di designazione dello Stato membro competente o se sia la decisione sul merito della domanda di protezione internazionale di cui trattasi.
83. In secondo luogo, nel caso della sig.ra H non risulta in alcun modo che le autorità tedesche abbiano adottato una decisione di un tipo o dell’altro. Per quanto riguarda la sig.ra R, il governo tedesco ha confermato in udienza che alla data in cui le autorità olandesi hanno presentato la richiesta di ripresa in carico (23 aprile 2016), le rispettive controparti tedesche non avevano adottato alcuna decisione di merito sul suo caso. Alla sig.ra R è stata concessa una protezione sussidiaria solo il 6 ottobre 2016. Non vi sono elementi di fatto che indichino che alcuna delle due richiedenti ha ritirato la domanda di protezione internazionale ai sensi dell’articolo 27 o dell’articolo 28 della direttiva procedure.
84. Benché la base fattuale della seconda questione sia quindi poco chiara, esaminerò comunque brevemente tale questione per ragioni di completezza.
85. Le disposizioni di cui all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento Dublino III prevedono che la determinazione dello Stato membro competente avvenga sulla base della situazione esistente al momento in cui un richiedente ha presentato domanda di protezione internazionale per la prima volta in uno Stato membro. Ciò costituisce il punto di partenza. Lo Stato membro competente dev’essere designato sulla base delle circostanze di fatto esistenti al tempo applicando i criteri di cui al capo III, tra cui i criteri relativi all’unità familiare (prima fase). Seguirà la valutazione sostanziale della domanda ai fini di cui alla direttiva qualifiche (seconda fase) (70).
86. Qualora dai fatti emerga che la domanda presentata nel primo Stato membro era in corso d’esame o era stata ritirata o respinta in tale Stato membro, e se il secondo Stato membro conclude di non essere lo Stato membro competente, la situazione della domanda di protezione internazionale nel primo Stato membro rileva nell’ambito di tale prima fase di valutazione, in quanto le circostanze di fatto costituiscono il fondamento per un’eventuale richiesta di ripresa da parte del secondo Stato membro ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c) o d) (71). Tuttavia, qualora detto Stato membro si consideri lo Stato membro competente e proceda con la seconda fase (esame di merito), una decisione sulla domanda di protezione internazionale o il suo ritiro nel primo Stato membro sarà rilevante ai fini della valutazione dell’ammissibilità della domanda, ai sensi delle norme nazionali di attuazione dell’articolo 33 della direttiva procedure (72). A titolo di completezza aggiungo che, se il richiedente ha già ricevuto protezione internazionale nel primo Stato membro al momento della presentazione di una domanda consecutiva in un secondo Stato membro, egli non rientrerà nell’ambito di applicazione del regolamento Dublino III, giacché non sarebbe un «richiedente» ai sensi dell’articolo 2, lettera c).
87. Pertanto, il fatto che sia stata adottata una decisione sulla domanda nel primo Stato membro o che il richiedente ritiri tale domanda non è necessariamente determinante ai fini della valutazione delle autorità competenti sulla corretta applicazione dei criteri di cui al capo III nel secondo Stato membro al fine di stabilire se detto Stato membro sia quello competente ai sensi del regolamento Dublino III.
Conclusioni
88. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, ritengo che la Corte debba rispondere alle questioni sollevate dal Raad van State Netherlands (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) nel seguente modo:
– Il regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, dev’essere interpretato nel senso che, laddove una persona presenti una domanda di protezione internazionale in uno Stato membro e poi si sposti in un altro Stato membro in cui presenta un’ulteriore domanda, ed intenda impugnare una decisione di trasferimento derivante da una richiesta di ripresa in carico, adducendo che il secondo Stato membro ha applicato erroneamente i criteri di cui al capo III, in particolare le disposizioni relative all’unità familiare incluso l’articolo 9 di tale regolamento, le autorità competenti devono applicare i pertinenti criteri di cui al capo III. Ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1, del menzionato regolamento, le decisioni di cui trattasi sono soggette al controllo dei giudici nazionali al fine di garantire la corretta applicazione di detti criteri.
– Il fatto che sia stata adottata una decisione sulla domanda nel primo Stato membro o che il richiedente ritiri tale domanda non è necessariamente determinante ai fini della valutazione delle autorità competenti sulla corretta applicazione dei criteri di cui al capo III nel secondo Stato membro al fine di stabilire se detto Stato membro sia quello competente ai sensi del regolamento n. 604/2013.