SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PRIIT PIKAMÄE
vom 9. Juli 2020(1)
Rechtssache C‑342/19 P
Fabio De Masi,
Yanis Varoufakis
gegen
Europäische Zentralbank (EZB)
„Rechtsmittel – Zugang zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank (EZB) – Mit der Haupttätigkeit der EZB im Zusammenhang stehendes Dokument – Beschluss 2004/258/EG – Art. 4 Abs. 2 und 3 – Anwendungsbereich – Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument zum internen Gebrauch – Verknüpfung des Dokuments mit einem laufenden oder abgeschlossenen Entscheidungsprozess“
I. Einleitung
1. Mit ihrem Rechtsmittel beantragen Herr Fabio De Masi und Herr Yanis Varoufakis die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 12. März 2019, De Masi und Varoufakis/EZB(2), mit dem dieses die Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Europäischen Zentralbank (EZB) vom 16. Oktober 2017, mit dem ihnen der Zugang zu einem Dokument vom 23. April 2015 mit dem Titel „Antworten auf Fragen zur Auslegung von Art. 14.4 des Protokolls über die Satzung des ESZB und der EZB“ verweigert wurde, abgewiesen hat.
2. Die Rechtsstreitigkeiten betreffend den Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz der EZB befinden, haben erst zu ganz wenigen Urteilen des Gerichtshofs geführt, anders als diejenigen, die durch die Anwendung der Verordnung Nr. 1049/2001(3) ausgelöst wurden, und die vorliegende Rechtssache gibt somit dem Gerichtshof Gelegenheit, seine Rechtsprechung in diesem bestimmten Bereich zu präzisieren.
3. Entsprechend dem Ersuchen des Gerichtshofs werden sich die vorliegenden Schlussanträge auf den dritten Rechtsmittelgrund konzentrieren, der insbesondere das Verhältnis zwischen den im Beschluss 2004/258/EG vorgesehenen Ausnahmen vom Recht auf Zugang(4) und die Tragweite der Ausnahme für Dokumente zum internen Gebrauch im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieses Beschlusses betrifft.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Primärrecht
4. Art. 15 AEUV lautet:
„(1) Um eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen, handeln die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit.
(2) Das Europäische Parlament tagt öffentlich; dies gilt auch für den Rat, wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät oder abstimmt.
(3) Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger, vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen, die nach diesem Absatz festzulegen sind.
Die allgemeinen Grundsätze und die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung dieses Rechts auf Zugang zu Dokumenten werden vom Europäischen Parlament und vom Rat durch Verordnungen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt.
Die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen gewährleisten die Transparenz ihrer Tätigkeit und legen im Einklang mit den in Unterabsatz 2 genannten Verordnungen in ihrer Geschäftsordnung Sonderbestimmungen hinsichtlich des Zugangs zu ihren Dokumenten fest.
Dieser Absatz gilt für den Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank nur dann, wenn sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen.
Das Europäische Parlament und der Rat sorgen dafür, dass die Dokumente, die die Gesetzgebungsverfahren betreffen, nach Maßgabe der in Unterabsatz 2 genannten Verordnungen öffentlich zugänglich gemacht werden.“
B. Beschluss 2004/258
5. Die Erwägungsgründe 1 bis 3 des Beschlusses 2004/258 haben folgenden Wortlaut:
„(1) In Artikel 1 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union, wonach der Vertrag eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas darstellt, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden, ist das Prinzip der Transparenz verankert. Transparenz erhöht die Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung und stärkt auf diese Weise die Grundsätze der Demokratie.
(2) In der Gemeinsamen Erklärung … zu der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission … fordern das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission die anderen Organe und Einrichtungen der Union auf, interne Regelungen über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zu beschließen, die den in der Verordnung festgelegten Grundsätzen und Einschränkungen Rechnung tragen. Die Regeln über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der EZB, die im Beschluss EZB/1998/12 vom 3. November 1998 über den Zugang der Öffentlichkeit zur Dokumentation und zu den Archiven der Europäischen Zentralbank … festgelegt sind, sollten entsprechend überarbeitet werden.
(3) Es sollte ein umfassender Zugang zu den Dokumenten der EZB gewährt werden, wobei gleichzeitig die in Artikel 108 [AEUV] und Artikel 7 [des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der EZB] festgelegte Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Zentralbanken (NZBen) sowie die Vertraulichkeit bestimmter Angelegenheiten, die speziell die Erfüllung der Aufgaben der EZB betreffen, geschützt werden sollte[n]. Zur Wahrung der Wirksamkeit der Entscheidungsprozesse, einschließlich der internen Beratungen und Vorbereitungen, sind die Aussprachen in den Sitzungen der Beschlussorgane der EZB vertraulich, es sei denn, das jeweilige Organ beschließt, das Ergebnis der Beratungen zu veröffentlichen.“
6. Art. 2 dieses Beschlusses bestimmt:
„(1) Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in diesem Beschluss festgelegten Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der EZB.
(2) Die EZB kann vorbehaltlich der gleichen Bedingungen und Einschränkungen allen natürlichen oder juristischen Personen, die keinen Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat haben, Zugang zu Dokumenten der EZB gewähren.
…“
7. Art. 4 des Beschlusses 2004/258 bestimmt:
„…
(2) Die EZB verweigert den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
…
– der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,
…
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(3) Der Zugang zu einem Dokument, das die EZB zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb der EZB oder im Rahmen des Meinungsaustauschs zwischen der EZB und den NZBen, nationalen zuständigen Behörden und nationalen benannten Behörden erstellt oder erhalten hat, wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
Der Zugang zu Dokumenten, die den Meinungsaustausch zwischen der EZB und anderen relevanten Behörden und Einrichtungen wiedergeben, wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, falls die Verbreitung der betreffenden Dokumente ein wirksames Vorgehen der EZB bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben schwerwiegend beinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
…
(5) Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.
…“
III. Vorgeschichte des Rechtsstreits
8. Die Vorgeschichte des Rechtsstreits ist vom Gericht in den Rn. 1 bis 6 des angefochtenen Urteils dargelegt worden und kann für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammengefasst werden.
9. Nachdem sie von der EZB über die Existenz eines externen Rechtsgutachtens vom 23. April 2015 mit dem Titel „Responses to questions concerning the interpretation of Article 14.4 of the Statute of the ESCB and of the ECB [Antworten auf Fragen zur Auslegung des Art. 14.4 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) und der Europäischen Zentralbank (EZB)]“ (im Folgenden: streitiges Dokument) informiert worden waren, beantragten Herr De Masi und Herr Varoufakis (im Folgenden: Rechtsmittelführer) mit Schreiben vom 7. Juli 2017 bei der EZB Zugang zu diesem Dokument.
10. Mit Schreiben vom 3. August 2017 verweigerte die EZB den Zugang zu dem streitigen Dokument aufgrund zum einen der in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 vorgesehenen Ausnahme in Bezug auf den Schutz der Rechtsberatung und zum anderen der in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieses Beschlusses enthaltenen Ausnahme für Dokumente zum internen Gebrauch.
11. Mit Schreiben vom 30. August 2017 stellten die Kläger in Bezug auf das streitige Dokument einen Zweitantrag nach Art. 7 Abs. 2 des Beschlusses 2004/258.
12. Mit Beschluss vom 16. Oktober 2017 bestätigte die EZB die Verweigerung des Zugangs zum streitigen Dokument und stützte sich dazu auf dieselben Ausnahmen wie im Beschluss vom 3. August 2017.
IV. Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
13. Mit am 8. Dezember 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingereichter Klageschrift erhoben die Rechtsmittelführer Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses vom 16. Oktober 2017.
14. Sie stützten ihre Klage im Wesentlichen auf zwei Gründe: einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 und einen Verstoß gegen dessen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1.
15. Die EZB beantragte, die Klage abzuweisen.
16. Im angefochtenen Urteil wies das Gericht die Klage der Rechtsmittelführer als unbegründet ab. Am Ende der Prüfung ihres zweiten Klagegrundes stellte es in Rn. 74 des angefochtenen Urteils fest, dass die EZB ihre Weigerung, Zugang zu dem streitigen Dokument zu gewähren, zu Recht auf die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 vorgesehene Ausnahme habe stützen können. Daher erübrige sich die Prüfung des ersten Klagegrundes über die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieses Beschlusses vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Zugang.
17. Das Gericht schloss aus, dass der Nachweis einer erheblichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 erforderlich sei, und wies in Rn. 30 des angefochtenen Urteils darauf hin, dass die Verweigerung des Zugangs nach dieser Bestimmung lediglich voraussetze, dass zum einen bewiesen werde, dass dieses Dokument zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb der EZB oder zum Meinungsaustausch zwischen der EZB und den betroffenen nationalen Behörden bestimmt sei, und zum anderen, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung dieses Dokuments bestehe. Es stellte daher fest, dass die EZB zu Recht davon ausgegangen sei, dass das streitige Dokument ein Dokument zum internen Gebrauch im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieses Beschlusses gewesen sei, da sie der Ansicht gewesen sei, dass dieses Dokument dem EZB-Rat Informationen zur Verfügung stellen und seine Beratungen im Rahmen der ihm durch Art. 14.4 des Protokolls (Nr. 4) über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der EZB (im Folgenden: Protokoll über das ESZB und die EZB) übertragenen Befugnisse unterstützen solle.
18. Im Rahmen der Würdigung der Argumente der Rechtsmittelführer wies das Gericht als Erstes das Vorbringen zurück, dass die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 vorgesehene Ausnahme auf das streitige Dokument nicht anwendbar sei, weil es ein Rechtsgutachten sei, das in den Anwendungsbereich der Ausnahme zum Schutz der Rechtsberatung nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieses Beschlusses falle.
19. Als Zweites wies es das Vorbringen der Rechtsmittelführer zurück, dass die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieses Beschlusses nicht erfüllt seien, da das streitige Dokument zum einen kein internes Dokument und zum anderen nicht mit einem konkreten Verfahren verbunden sei.
20. Als Drittes würdigte das Gericht die Rüge eines Verstoßes gegen die Begründungspflicht und wies diese zurück.
21. In den Rn. 62 bis 73 des angefochtenen Urteils prüfte das Gericht den zweiten Teil des zweiten Klagegrundes, mit dem das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung des streitigen Dokuments geltend gemacht wurde, und wies diesen zurück.
V. Anträge der Parteien
22. Mit ihrem Rechtsmittel beantragen die Rechtsmittelführer,
– das angefochtene Urteil vollständig aufzuheben und dem erstinstanzlichen Antrag stattzugeben sowie
– der Rechtsmittelgegnerin gemäß Art. 184 in Verbindung mit den Art. 137 ff. der Verfahrensordnung des Gerichtshofs die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.
23. Die EZB beantragt,
– das Rechtsmittel zurückzuweisen und
– den Rechtsmittelführern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
VI. Rechtliche Würdigung
24. Die Rechtsmittelführer machen vier Rechtsmittelgründe geltend, und zwar erstens einen Verstoß gegen Art. 10 Abs. 3 EUV, Art. 15 Abs. 1 und Art. 298 Abs. 1 AEUV sowie Art. 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, zweitens einen Verstoß gegen die Begründungspflicht, drittens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 und 3 des Beschlusses 2004/258 und viertens einen Verstoß gegen das Primärrecht, indem das Gericht es abgelehnt habe, das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung des streitigen Dokuments anzuerkennen.
25. Die vorliegenden Schlussanträge werden sich nur auf den dritten Rechtsmittelgrund beziehen, der sich in zwei Teile gliedert. So habe das Gericht zum einen den jeweiligen Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 2 bzw. Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 verkannt und zum anderen einen Rechtsfehler begangen, indem es die Verweigerung des Zugangs nach Art. 4 Abs. 3 dieses Beschlusses für begründet gehalten habe, obwohl das streitige Dokument nicht zum internen Gebrauch im Sinne dieser Bestimmung bestimmt gewesen sei.
26. Vor der Prüfung des angeführten Rechtsmittelgrundes halte ich es für erforderlich, den rechtlichen Rahmen dieser Prüfung zu klären, da sowohl das Gericht im angefochtenen Urteil als auch die Rechtsmittelführer in ihrer Rechtsmittelschrift auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Verordnung Nr. 1049/2001 Bezug genommen haben.
A. Rechtlicher Rahmen der Prüfung
27. Es steht fest, dass die Anträge auf Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz der EZB befinden, nur gemäß dem Beschluss 2004/258 zu stellen sind, auf dessen Grundlage der Antrag der Rechtsmittelführer zurückgewiesen wurde.
28. Der Erlass des Beschlusses 2004/258 erfolgte im Anschluss an die Gemeinsame Erklärung zu der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission(5), mit der das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission die anderen Organe und Einrichtungen der Union aufforderten, interne Regelungen über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zu beschließen, die den in dieser Verordnung festgelegten Grundsätzen und Einschränkungen Rechnung tragen.
29. Der Beschluss 2004/258 soll, wie sich aus seinem dritten Erwägungsgrund ergibt, einen umfassenderen Zugang zu den Dokumenten der EZB als unter der Geltung des Beschlusses 1999/284/EG der Europäischen Zentralbank vom 3. November 1998 über den Zugang der Öffentlichkeit zur Dokumentation und zu den Archiven der Europäischen Zentralbank(6) (EZB/1998/12) gewähren, wobei gleichzeitig die Unabhängigkeit der EZB und der NZBen nach Art. 108 AEUV und Art. 7 des Protokolls über das ESZB und die EZB sowie die Vertraulichkeit bestimmter Angelegenheiten, die speziell die Erfüllung der Aufgaben der EZB betreffen, geschützt werden sollen(7).
30. Nach Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 bedeutet Dokument im Sinne des Letzteren ein solches, das von der EZB erstellt wurde oder sich in ihrem Besitz befindet und „im Zusammenhang mit ihren Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen steh[t]“, wobei diese Formulierung durch ihre Allgemeinheit gekennzeichnet ist. Wie die EZB ausdrücklich in ihren Schriftsätzen vor dem Gericht und dem Gerichtshof dargelegt hat, betrifft das von diesem Beschluss eingeräumte Recht auf Zugang nicht nur die Dokumente im Zusammenhang mit Verwaltungsaufgaben, sondern erstreckt sich allgemein auf alle „Dokumente der EZB“.
31. Der Erlass des Beschlusses 2004/258 erfolgte daher vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009, der eine Änderung des primärrechtlichen Rahmens des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der Unionsorgane darstellt, wobei mit dem an die Stelle von Art. 255 EG getretenen Art. 15 AEUV der Anwendungsbereich des Transparenzgrundsatzes im Unionsrecht ausgedehnt wurde. Im Unterschied zu Art. 255 EG, dessen Anwendungsbereich auf Dokumente des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission beschränkt war, besteht nämlich nach Art. 15 Abs. 3 AEUV nunmehr ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, einschließlich des Gerichtshofs der Europäischen Union, der EZB und der Europäischen Investitionsbank, wenn sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen(8).
32. Nach Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV gilt die Regelung in Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 AEUV über den Zugang zu Dokumenten der Organe für die EZB nur dann, wenn sie Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Daraus ergibt sich, dass die Voraussetzungen für den Zugang zu im Besitz dieses Organs befindlichen Dokumenten, die im Zusammenhang mit seiner Haupttätigkeit stehen, nicht durch Verordnungen gemäß Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV festgelegt werden können(9).
33. Folglich kann im Fall eines Antrags auf Zugang und seiner Verweigerung betreffend ein Dokument, das die Haupttätigkeit der EZB betrifft, die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Verordnung Nr. 1049/2001 nicht entsprechend herangezogen werden(10), da die EZB durch diese Verordnung nicht gebunden ist. Das scheint mir jedoch beim streitigen Dokument gerade der Fall, bei dem die Begründung der Entscheidung, mit der der Zugang verweigert wird, erkennen lässt, dass es in einem Rechtsgutachten besteht, das die Befugnisse des EZB‑Rats nach Art. 14.4 des Protokolls über das ESZB und die EZB prüft und die Handlungen untersucht, die dieser Rat vornehmen müsste, wenn hinsichtlich der von den NZBen außerhalb des ESZB wahrgenommenen Aufgaben die Gefahr besteht, dass diese Aufgaben mit den Zielen und Aufgaben des ESZB nicht vereinbar sind. Das Dokument sollte seiner Beschreibung nach interne Überlegungen der Entscheidungsgremien bereichern und deren Beratungen und Diskussionen im Zusammenhang mit der Frage der Notfall-Liquiditätshilfe (ELA) unterstützen. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass das streitige Dokument im Zusammenhang mit der Ausübung der Haupttätigkeit der EZB steht, insbesondere betreffend ihre Verantwortung im Bereich der Geldpolitik und der Stabilität des Finanzsystems(11).
B. Zu einer Verkennung des Anwendungsbereichs von Art. 4 Abs. 2 und 3 des Beschlusses 2004/258
34. Es ist daran zu erinnern, dass sich die beanstandete Verweigerung des Zugangs zum einen auf die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 vorgesehene Ausnahme in Bezug auf den Schutz der Rechtsberatung und zum anderen auf die in dessen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 enthaltene Ausnahme zum Schutz von Dokumenten zum internen Gebrauch stützt. Das Gericht hat im angefochtenen Urteil nur einen der beiden vor ihm geltend gemachten Nichtigkeitsgründe, nämlich denjenigen des Verstoßes gegen die zweite oben angeführte Bestimmung, geprüft und festgestellt, dass, da die EZB ihre Weigerung, Zugang zu dem streitigen Dokument zu gewähren, zu Recht auf die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 vorgesehene Ausnahme habe stützen können, sich die Prüfung des ersten Klagegrundes eines Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieses Beschlusses erübrige(12).
35. Bevor es zu diesem Ergebnis gelangte, hat das Gericht unter Bezugnahme auf zwei Urteile des Gerichtshofs, die die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001 auslegen, darauf hingewiesen, dass die EZB bei der Prüfung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten mehrere der in Art. 4 des Beschlusses 2004/258 enthaltenen Ablehnungsgründe berücksichtigen könne, und festgestellt, dass die Ausnahmen, mit denen die Verweigerung des Zugangs zum streitigen Dokument begründet worden sei, „jeweils einen selbständigen Verweigerungsgrund darstellen“, wobei die Ausnahme zum Schutz der Rechtsberatung keine lex specialis gegenüber der Ausnahme zum Schutz von Dokumenten zum internen Gebrauch ist(13).
36. Die Rechtsmittelführer sind als Erstes der Meinung, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, soweit es davon ausgegangen sei, dass Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 in Bezug auf den Schutz der Rechtsberatung keine Spezialnorm (lex specialis) zu Art. 4 Abs. 3 dieses Beschlusses sei. Die erste dieser Bestimmungen habe eine Sperrwirkung, die zur Unanwendbarkeit der zweiten führe. Sie stützen diesen Rechtsmittelgrund lediglich darauf, dass der Ausdruck „Stellungnahme zum internen Gebrauch“ in Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 nur andere als rechtliche Stellungnahmen betreffen könne, da sonst die Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieses Beschlusses in Bezug auf den Schutz der Rechtsberatung ihres Sinns entleert würde.
37. Wie das Gericht im angefochtenen Urteil zu Recht ausführt(14), unterliegt das Recht auf Zugang zu Dokumenten der EZB, das Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses 2004/258 jedem Unionsbürger sowie jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat verleiht, aus Gründen des öffentlichen oder privaten Interesses bestimmten Grenzen. Insbesondere sieht Art. 4 des Beschlusses 2004/258 im Einklang mit dessen viertem Erwägungsgrund eine Ausnahmeregelung vor, die es der EZB gestattet, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, durch dessen Verbreitung eines der mit Art. 4 Abs. 1 und 2 dieses Beschlusses geschützten Interessen beeinträchtigt würde oder das zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb der EZB oder zum Meinungsaustausch zwischen der EZB mit den NZBen, den zuständigen nationalen Behörden oder den benannten nationalen Behörden bestimmt ist oder einen Meinungsaustausch zwischen der EZB und den anderen relevanten Behörden und Einrichtungen wiedergibt.
38. Es ist festzustellen, dass Art. 4 Abs. 1 bis 3 des Beschlusses 2004/258 formal der aufeinanderfolgenden Nennung verschiedener Gründe für die Verweigerung des Zugangs entspricht, die einfach ohne Hinweis auf das Verhältnis zwischen den in Rede stehenden Bestimmungen nebeneinanderstehen. Die Darstellung von Art. 4 Abs. 1 bis 3 des Beschlusses 2004/258 bestätigt die Schlussfolgerung des Gerichts zum eigenständigen und autonomen Charakter jedes Grundes für die Verweigerung des Zugangs, den die EZB allein oder kumulativ geltend machen kann. Nach der Systematik von Art. 4 des Beschlusses 2004/258 ist die Ablehnung eines Antrags auf Zugang gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen, die von einer der von diesem Artikel vorgesehenen Ausnahmen verlangt werden, erfüllt sind. Ebenso untermauert weder der Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich noch der von Art. 4 Abs. 3 dieses Beschlusses in irgendeiner Weise das Vorbringen der Rechtsmittelführer zum Lex-specialis-Charakter der erstgenannten Bestimmung gegenüber der zweitgenannten.
39. Zudem und vor allem weist Art. 4 Abs. 5 des Beschlusses 2004/258 wie folgt auf die teilweise Freigabe des angeforderten Dokuments hin: „Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.“ Diese Formulierung zeigt unbestreitbar die mögliche kumulative Anwendung der verschiedenen in Art. 4 Abs. 1 bis 3 dieses Beschlusses definierten Ausnahmen in Bezug auf ein einziges Dokument.
40. Diese Möglichkeit erklärt sich durch die Schwierigkeit, der das Organ, das Adressat eines Antrags auf Zugang ist, in Bezug auf die Einstufung des angeforderten Dokuments im Hinblick auf dessen Inhalt und die zulässigen Gründe für die Verweigerung des Zugangs begegnen kann. Aufgrund seiner komplexen Natur wird ein und dasselbe Dokument a priori in den Anwendungsbereich mehrerer Ausnahmen vom Recht auf Zugang fallen können(15), und es scheint mir unangemessen, dieses Organ zu einer einzigen Wahl zu zwingen, obwohl seine Analyse sehr wahrscheinlich beanstandet und einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterzogen werden wird. Damit wird das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten und seine praktische Wirksamkeit keineswegs beeinträchtigt, da der Antragsteller die Möglichkeit hat, im Rahmen einer Schlichtung und sodann einer Klage die Verweigerung des Zugangs zu beanstanden, deren Begründetheit der endgültigen Beurteilung durch das Gericht unterliegt.
41. Im vorliegenden Fall veranschaulicht das streitige Dokument sehr gut diese Situation, da es sich um eine rechtliche Stellungnahme handelt, die die EZB bei einem Dritten für eine interne Beratung angefordert hat, wobei die Rechtsmittelführer gleichzeitig ihre Einstufung als Stellungnahme zum internen Gebrauch und sogar die als Rechtsgutachten beanstanden, wie im Folgenden zu sehen sein wird.
42. Im Hinblick auf das Vorbringen der Rechtsmittelführer, wonach die Auslegung des Gerichts dazu führe, Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 den Nutzen zu nehmen, ist darauf hinzuweisen, dass die Situationen einer Überschneidung der Gründe für die Verweigerung des Zugangs keinen systematischen Charakter haben, so dass der Schutz eines Rechtsgutachtens in einer bestimmten Situation in den Anwendungsbereich der einzigen in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahme fallen kann. Außerdem hätte das Gericht, hätte es festgestellt, dass die Voraussetzungen der Ausnahme betreffend den Schutz von Dokumenten zum internen Gebrauch nicht vorliegen, die Gültigkeit der Verweigerung des Zugangs im Hinblick auf den Grund im Zusammenhang mit dem Schutz der Rechtsberatung nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 prüfen müssen.
43. Schließlich scheint es mir zweckdienlich, auf die Lösung des Gerichtshofs im Urteil vom 19. Dezember 2019, EZB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117), hinzuweisen. In dieser Rechtssache hatte das Gericht den Beschluss der EZB über die Verweigerung des vollständigen Zugangs zu den Protokollen über die Beschlüsse des EZB-Rates betreffend die Bereitstellung von Notfall-Liquiditätshilfen für eine portugiesische Bank, insbesondere hinsichtlich der Information zum betreffenden Darlehensbetrag, für nichtig erklärt. Nachdem der Gerichtshof den Rechtsfehler des Gerichts bei der Beurteilung der Begründungspflicht festgestellt und das angefochtene Urteil anschließend aufgehoben hatte, hat er den Rechtsstreit selbst endgültig entschieden, indem er den auf die Verletzung von Formvorschriften gerichteten Klagegrund sowie eine von der Rechtsmittelführerin geltend gemachte materielle Rüge, nämlich die eines Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 betreffend die Vertraulichkeit der Beratungen der Beschlussorgane der EZB, prüfte. Der Gerichtshof hat diese beiden Klagegründe zurückgewiesen, da er die Ansicht vertrat, dass der Beschluss über die Verweigerung des Zugangs rechtlich hinreichend begründet gewesen und zu Recht auf die angeführte Bestimmung gestützt worden sei. Die zweite materielle Rüge der Rechtsmittelführerin betreffend einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 hat er daher nicht berücksichtigt und gewürdigt und damit die Alleinstellung und rechtliche Autonomie jedes der in diesem Beschluss vorgesehenen Gründe für die Verweigerung des Zugangs bestätigt(16).
44. Die Rechtsmittelführer machen als Zweites geltend, dass das streitige Dokument zwar einer rechtlichen Stellungnahme entspreche, die als solche in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 falle, es jedoch in dem Sinne nicht die für einen Schutz erforderlichen Voraussetzungen erfülle, als es sich um ein Rechtsgutachten abstrakter und wissenschaftlicher Natur zur Auslegung eines Textes handele, das nicht als Rechtsberatung im Sinne dieser Bestimmung eingestuft werden könne. Das Gericht habe sich zu diesem Vorbringen der Rechtsmittelführer zu Unrecht nicht geäußert.
45. Es ist festzustellen, dass diese Rüge der tatsächlichen Grundlage entbehrt, da das Gericht das Vorbringen der Rechtsmittelführer geprüft und als in sich widersprüchlich zurückgewiesen hat(17), da mit ihm gleichzeitig geltend gemacht und bestritten werde, dass das streitige Dokument für die Anwendung der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 als Rechtsberatung angesehen werden könne. Jedenfalls ist, da das Gericht die Verweigerung des Zugangs durch die EZB allein auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3 dieses Beschlusses bestätigt hat, ohne über die Einstufung des streitigen Dokuments als Rechtsberatung nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieses Beschlusses zu befinden, über ein ins Leere gehendes Vorbringen der Rechtsmittelführer nicht zu entscheiden.
C. Zu einem Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258
46. Im Rahmen des zweiten Teils des dritten Rechtsmittelgrundes machen die Rechtsmittelführer geltend, dass Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 jeweils das gleiche Schutzgut hätten; sie schützten nämlich die Integrität des internen Entscheidungsprozesses eines konkreten Verwaltungsverfahrens.
47. Ein abstraktes Rechtsgutachten, das abstrakten Rechtsfragen gewidmet sei, wie das von der EZB angeforderte, zu dem der Zugang verweigert worden sei, sei nun aber gerade kein Dokument mit Bezug zu einem Entscheidungsprozess oder einem finalen Beschluss. Vielmehr handele es sich um ein Dokument, das den externen Rahmen der Entscheidungsfreiheit des Organs darstelle, dem geschützten Entscheidungsprozess also äußerlich sei.
48. Überdies zeige die Wendung „auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist“ in Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258, dass das betreffende Dokument zum internen Gebrauch im Kontext eines konkreten Verwaltungsverfahrens stehen müsse, ein Befund, der durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu einer strukturanalogen Bestimmung, und zwar Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001, bestätigt werde und vom Gericht im angefochtenen Urteil verkannt worden sei.
49. Die EZB bestreitet sowohl die Zulässigkeit als auch die Begründetheit dieses zweiten Teils des dritten Rechtsmittelgrundes.
1. Zur Zulässigkeit
50. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof weder für die Feststellung der Tatsachen noch grundsätzlich dafür zuständig ist, die Beweise zu prüfen, die das Gericht als Beleg für diese Tatsachen berücksichtigt hat. Sind diese Beweise ordnungsgemäß erhoben und die allgemeinen Rechtsgrundsätze sowie die Vorschriften über die Beweislast und die Beweisaufnahme eingehalten worden, so ist es allein Sache des Gerichts, den Wert der ihm vorgelegten Beweise zu beurteilen. Diese Würdigung stellt also, sofern diese Elemente nicht verfälscht worden sind, keine Rechtsfrage dar, die der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt(18).
51. Auf der Grundlage dieser ständigen Rechtsprechung hält die EZB die Rüge für unzulässig, wonach das streitige Rechtsgutachten kein Dokument mit Bezug zu einem internen Entscheidungsprozess darstellen könne, da diese Rüge im Wesentlichen die Beweiswürdigung des Gerichts betreffe, ohne dass die Rechtsmittelführer eine Verfälschung der Beweise nachwiesen.
52. Dieses Vorbringen stützt sich meines Erachtens auf eine unzutreffende Prämisse, nämlich eine Fehldeutung des Inhalts des dritten Rechtsmittelgrundes, der in Wahrheit die Tatsachen- oder Beweiswürdigung des Gerichts nicht beanstandet.
53. Das Gericht hat zunächst auf die Begründung des Beschlusses der EZB über die Verweigerung des Zugangs Bezug genommen und festgestellt, dass die Gründe für diese Verweigerung nicht im Widerspruch zum Inhalt des streitigen Dokuments stünden, und sodann festgestellt, dass es sich dabei um ein Rechtsgutachten gehandelt habe, das von einem externen Berater stamme, die Befugnisse des EZB‑Rats nach Art. 14.4 des Protokolls über das ESZB und die EZB betreffe und, da es nicht mit einem konkreten Verfahren verbunden sei, nicht zu einer endgültigen Stellungnahme der EZB in einem konkreten Fall geführt habe(19).
54. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass diese Lesart des streitigen Dokuments durch das Gericht von den Rechtsmittelführern im Rahmen des dritten Rechtsmittelgrundes nicht in Frage gestellt wird. Hingegen rügen die Rechtsmittelführer ausdrücklich die rechtliche Beurteilung dieses Gutachtens durch das Gericht als Dokument zum internen Gebrauch im Sinne von Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258, wie ihn das Gericht im angefochtenen Urteil ausgelegt hat, was einer rechtlichen Würdigung entspricht, die der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt.
55. Somit ist die Unzulässigkeitsrüge der EZB zurückzuweisen.
2. Zur Begründetheit
56. Die Rechtsmittelführer bringen vor, Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da erstens das streitige Dokument aufgrund seines externen Ursprungs und seines Inhalts als abstraktes Rechtsgutachten, das abstrakten Rechtsfragen der Auslegung spezifischer Bestimmungen gewidmet sei, nicht als ein Dokument mit Bezug zu einem internen Entscheidungsprozess angesehen werden könne.
57. Diesem Vorbringen, das sich nur auf die innere Natur des streitigen Dokuments gründet, kann meines Erachtens nicht gefolgt werden, da es das Ziel der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 verkennt, die den Zweck des betreffenden Dokuments betrifft, wobei daran zu erinnern ist, dass das Letztere von der EZB erstellt oder einfach „erhalten“ worden sein kann.
58. Weder der Umstand, dass das streitige Dokument von einem externen Rechtsberater stammt und von der EZB speziell zu diesem Zweck angefordert worden war, noch der Umstand, dass es einem Gutachten zur Auslegung einer Vorschrift entstammt, die den Rechtsrahmen der Zuständigkeiten der EZB näher darlegt, ist von vornherein mit der Zweckbestimmung zum internen Gebrauch dieses Dokuments unvereinbar. Außerdem kann die in diesem Gutachten behandelte rechtliche Problematik offensichtlich nicht, wie es die Rechtsmittelführer fälschlicherweise tun, als „externe Rechtslage“ eingestuft werden.
59. Die Rechtsmittelführer machen zweitens geltend, das streitige Dokument falle nicht in den Anwendungsbereich der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258, da es in keinem Zusammenhang mit einem konkreten Entscheidungsprozess stehe, wobei dieses Vorbringen die Frage nach der Tragweite dieser Ausnahme aufwirft.
60. Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(20).
a) Zur Auslegung des Begriffs „Dokument … zum internen Gebrauch“
61. Was den Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 anbelangt, führt dieser zwar Dokumente zum internen Gebrauch im Rahmen von „Beratungen“ an, nimmt aber auch Bezug auf „Vorgespräche“ und sogar einen einfachen „Meinungsaustausch“ zwischen der EZB und anderen Stellen, wobei diese beiden letztgenannten Begriffe nicht auf einen Entscheidungsprozess hinzuweisen scheinen. Das ändert nichts daran, dass diese Bestimmung in ihrer Gesamtheit auszulegen ist, die daher die Verwendung des Ausdrucks „auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist“ zu umfassen hat, der offensichtlich auf den Begriff „Entscheidungsprozess“, der zum Zeitpunkt der Einreichung des Antrags auf Zugang läuft oder abgeschlossen ist, verweist.
62. Es stellt sich somit die Frage, ob dieser Ausdruck sich auf sämtliche in Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 angesprochenen Situationen bezieht oder nur auf diejenige der „Beratungen“ oder sogar nur auf einen „Meinungsaustausch“ zwischen der EZB und anderen Stellen, wodurch die Fallkonstellation eines Dokuments zum rein internen Gebrauch innerhalb der EZB komplett verselbständigt würde. Der erste vorgenannte Fall steht im vollen Einklang mit der Stellung dieses Ausdrucks in Unterabs. 1, was andere Sprachfassungen als die französische bestätigen(21). Sie ist auch mit dem Sinn des Wortes „Vor-“ kohärent, das dem Begriff „Gespräche“ vorgestellt ist, der auf das verweist, was einer anderen, als wichtiger angesehenen Sache, einem anderen Ereignis oder einem anderen Rechtsakt vorausgeht oder sie vorbereitet.
63. Man kann sich fragen, ob der Hinweis „auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist“ als der Ausdruck einer einfachen Klarstellung zum zeitlichen „Horizont“ des angestrebten Schutzes verstanden werden kann, der nach Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 nicht mit dem Erlass eines Beschlusses – womit implizit gemeint wäre: sofern einer erlassen wird – endet. Neben der Schwierigkeit, dies mit der Verwendung des bestimmten Artikels „der“ im angeführten Ausdruck in Einklang zu bringen, scheint mir die immanente Schwäche einer solchen Argumentation, die auf eine implizite Bedeutung zurückgreift, nicht geeignet, das Auslegungsergebnis in Frage zu stellen, das die erforderliche Verknüpfung des streitigen Dokuments mit einem Entscheidungsprozess erkennen lässt, was die systematische und die teleologische Auslegung bestätigen.
64. Was die systematische Auslegung anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 zwei Unterabsätze enthält, deren zweiter die Vorlage von Dokumenten betrifft, „die den Meinungsaustausch zwischen der EZB und anderen relevanten Behörden und Einrichtungen wiedergeben, … auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, … falls die Verbreitung der betreffenden Dokumente ein wirksames Vorgehen der EZB bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben schwerwiegend beinträchtigen würde …“.
65. Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 des Beschlusses 2004/258 wurde durch den Beschluss 2015/529 zur Änderung des erstgenannten Beschlusses eingefügt; im achten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/529 wird ausgeführt, dass die EZB zur Interaktion mit nationalen Behörden und Einrichtungen, mit Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der Union, mit relevanten internationalen Organisationen sowie mit relevanten Aufsichtsbehörden und Verwaltungen von Drittländern verpflichtet ist, und zwar gemäß Art. 127 Abs. 1 und 5 AEUV und der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates vom 15. Oktober 2013 zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank(22). Weiter heißt es: „Damit die EZB wirksam zusammenarbeiten kann, ist unabdingbar, dass ein Freiraum für einen Gedankenaustausch geschaffen und gewahrt wird, in dem die genannten Behörden, Organe und sonstigen Einrichtungen offen und konstruktiv Meinungen und Informationen austauschen können. Auf dieser Grundlage sollte die EZB berechtigt sein, Dokumente zu schützen, die im Rahmen ihrer Zusammenarbeit mit nationalen Zentralbanken, nationalen zuständigen Behörden, nationalen benannten Behörden und anderen relevanten Behörden und Einrichtungen ausgetauscht werden.“
66. Obwohl der Schutz von Dokumenten im Zusammenhang nur mit dem „Meinungsaustausch“ zwischen der EZB und bestimmten anderen Stellen als den in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 angeführten genannt wird, ist festzustellen, dass entschieden wurde, in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieses Beschlusses den Ausdruck „auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist“ einzufügen, der mit dem in Unterabs. 1 verwendeten identisch ist und klar auf eine Verknüpfung mit einem Entscheidungsprozess hindeutet. Unter diesen Umständen kann man sich fragen, inwiefern der „Meinungsaustausch“ zwischen der EZB und den NZBen, den zuständigen nationalen Behörden oder den benannten nationalen Behörden nach Unterabs. 1 eine andere Auslegung als die der oben angeführten Verknüpfung rechtfertigen könnte und inwieweit diese letztgenannte Auslegung nicht für die gesamte Bestimmung relevant sein sollte(23).
67. Was die teleologische Auslegung anbelangt, bezweckt die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 vorgesehene Ausnahme, wie das Gericht zu Recht ausgeführt hat, u. a. den Schutz eines Reflexionsspielraums innerhalb der EZB, der einen vertraulichen Meinungsaustausch innerhalb ihrer Beschlussorgane im Rahmen ihrer Beratungen und Vorgespräche ermöglicht. Es bleibt jedoch noch, um bei der geometrischen Terminologie zu bleiben, der Umfang dieses Raums zu bestimmen.
68. Insoweit ist an den Wortlaut des dritten Erwägungsgrundes des Beschlusses 2004/258 zu erinnern, wonach „ein umfassender Zugang zu den Dokumenten der EZB“ gewährt werden sollte, wobei gleichzeitig die Unabhängigkeit der EZB und die Vertraulichkeit bestimmter Angelegenheiten, die speziell die Erfüllung der Aufgaben der EZB betreffen, geschützt werden sollte. Der zweite Teil dieses Erwägungsgrundes enthält eine wesentliche Erläuterung für das richtige Verständnis des Zwecks dieses Rechtsakts, indem er darauf hinweist, dass „[z]ur Wahrung der Wirksamkeit der Entscheidungsprozesse, einschließlich der internen Beratungen und Vorbereitungen, … die Aussprachen in den Sitzungen der Beschlussorgane der EZB vertraulich [sind], es sei denn, das jeweilige Organ beschließt, das Ergebnis der Beratungen zu veröffentlichen“. Obwohl dieser Erwägungsgrund eine Abstufung des Rechts auf Zugang zum Ausdruck bringt, weist die verwendete Formulierung auf das verfolgte Ziel einer Wahrung der Effizienz des „Entscheidungsprozesses“ der EZB hin und nimmt eine ausdrückliche Verknüpfung der internen Vorbereitungsarbeit mit diesem Prozess vor. Der Schutz des vorbereitenden Konsultations- und Reflexionsprozesses lässt sich von demjenigen des Beratungsprozesses und seiner abschließenden Etappe einer inhaltlichen Entscheidungsfindung in einer Akte zu einem konkreten Fall nicht trennen.
69. Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 über die Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Dokumenten zum internen Gebrauch der EZB ist daher im Licht seines dritten Erwägungsgrundes auszulegen und betrifft meines Erachtens nur die Dokumente, die im Rahmen eines bestimmten, zum Zeitpunkt der Einreichung des Antrags auf Zugang noch laufenden oder abgeschlossenen Entscheidungsprozesses erstellt oder erhalten wurden.
70. Im Übrigen weise ich darauf hin, dass die verschiedenen Ausführungen der EZB in ihrer Rechtsmittelbeantwortung der dargelegten teleologischen Auslegung vollständig entsprechen. Die EZB bringt vor, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 basiere auf einer generellen (Vermutungs‑)Regel, dass die Zugänglichmachung von Dokumenten zum internen Gebrauch die Gefahr einer „Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses der EZB“ begründen würde und dass zum Schutz des Reflexionsspielraums diese Dokumente daher im Grundsatz vertraulich seien. Ebenso schütze Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 den EZB-internen Reflexionsspielraum „im Vorfeld von nach außen gerichteten Beschlüssen“, und der Beschluss 2004/258 erkenne an, dass es im Vorfeld von „nach außen gerichteten Beschlüssen der EZB“ einen internen „space to think“ geben müsse, in dem ein effektiver, informeller und vor allem vertraulicher Austausch von Ideen, Interpretationen, Ansichten oder Auffassungen möglich sei(24).
71. Die vorgeschlagene Auslegung ist nicht geeignet, der betreffenden Ausnahme die praktische Wirksamkeit zu nehmen, und verleiht ihr eine Tragweite, die meines Erachtens mit dem vom Beschluss 2004/258 angestrebten Gleichgewicht zwischen dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz der EZB befinden, und der Berücksichtigung der Besonderheiten dieses Organs, das nach Art. 130 AEUV die für seine Aufgaben gesetzten Ziele durch die unabhängige Ausübung der spezifischen Befugnisse, über die es zu diesen Zwecken nach dem Vertrag und der Satzung des ESZB verfügt, wirksam verfolgen können muss(25), im Einklang steht.
72. Im Rahmen dieser Suche nach einem Gleichgewicht zwischen Transparenz und Vertraulichkeit kann die letztgenannte Erwägung insbesondere hinsichtlich der Ergebnisse der Beratungen des EZB-Rates sicher einen prägnanten Charakter aufweisen, wie sich aus dem Urteil vom 19. Dezember 2019, EZB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117), ergibt.
73. In diesem Urteil hat der Gerichtshof die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 betreffend die Vertraulichkeit der Beratungen der Beschlussorgane der EZB im Licht von Art. 10.4 Satz 2 des Protokolls über das ESZB und die EZB ausgelegt, der vorsieht, dass es Sache des EZB-Rates ist, zu entscheiden, ob das Ergebnis seiner Beratungen zu veröffentlichen ist, und stützte sich insoweit auf eine ständige Rechtsprechung, wonach eine Bestimmung des abgeleiteten Unionsrechts möglichst so auszulegen ist, dass sie mit den Bestimmungen der Verträge vereinbar ist. Der Gerichtshof hat daher festgestellt, dass Art. 4 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 in Verbindung mit Art. 10.4 Satz 2 des Protokolls über das ESZB und die EZB so auszulegen ist, dass er die Vertraulichkeit des Ergebnisses der Beratungen des EZB-Rates schützt, ohne dass eine Verweigerung des Zugangs zu den dieses Ergebnis enthaltenden Dokumenten davon abhängen müsste, dass die Offenlegung des Ergebnisses den Schutz des öffentlichen Interesses beeinträchtigt(26).
74. Im angefochtenen Urteil(27) hat das Gericht ebenfalls auf Art. 10.4 Satz 2 des Protokolls über das ESZB und die EZB sowie auf Art. 14.4 dieses Protokolls über die Befugnis des EZB-Rates, sich der Ausübung der nationalen Aufgaben durch die NZBen zu widersetzen, Bezug genommen, um Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 auszulegen und festzustellen, dass das streitige Dokument ein Dokument für den internen Gebrauch gewesen sei, da es „dem EZB-Rat Informationen zur Verfügung stellen und seine Beratungen [im Rahmen der ihm durch Art. 14.4 des Protokolls über das ESZB und die EZB übertragenen Befugnisse] unterstützen soll[t]e“. Indem das Gericht die Beratungen des EZB-Rates als Zielsetzung des streitigen Dokuments hervorhebt, untermauert diese Auslegung der betreffenden Bestimmungen durch das Gericht meines Erachtens nur die Auslegung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258, wonach das betreffende Dokument mit einem laufenden oder abgeschlossenen Entscheidungsprozess zu einem konkreten Fall in Zusammenhang stehen muss.
75. Vor diesem Hintergrund ist nunmehr die Einstufung des streitigen Dokuments als Dokument zum internen Gebrauch im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 zu beurteilen.
b) Zur Einstufung des streitigen Dokuments
76. Vorab ist auf einen Teil der Begründung des Beschlusses der EZB über die Verweigerung des Zugangs zum streitigen Dokument hinzuweisen, der wie folgt lautet:
„Da das Rechtsgutachten allgemeine Fragen der Anwendung und Auslegung von Art. 14.4 der Satzung des ESZB behandelt, prüft es weder den besonderen Fall der Bereitstellung von Notfall-Liquiditätshilfen (ELA) an die griechischen Banken, noch beurteilt es die Rechtmäßigkeit anderer konkreter Entscheidungen des EZB-Rates nach Art. 14.4 der Satzung des ESZB, einschließlich Entscheidungen darüber, ob einem Vorschlag der NZBen betreffend die Bereitstellung von Notfall-Liquiditätshilfen widersprochen wird oder nicht …
Das Direktorium möchte klarstellen, dass sich der vorliegende Antrag auf ein Rechtsgutachten bezieht, das in Auftrag gegeben wurde, um den Entscheidungsgremien der EZB bessere rechtliche Informationen im Hinblick auf ihre internen Überlegungen und Gespräche zu geben, und dass dieses Gutachten als solches auch durch Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses [2004/258] geschützt ist …
Das Rechtsgutachten sollte juristische Fachkenntnisse zur Klärung des rechtlichen Rahmens liefern, interne Überlegungen der Entscheidungsgremien bereichern und deren Beratungen und Diskussionen im Zusammenhang mit der ELA nicht nur 2015, sondern auch in der Zukunft unterstützen. Als solches ist das Rechtsgutachten für jegliche aktuelle oder künftige Prüfung von unter Art. 14. 4 der Satzung des ESZB (Bestimmung betreffend die nationalen Aufgaben der NZBen – z. B. Bereitstellung einer ELA – und die Rechtsvorschriften und Bedingungen, die die EZB den NZBen in diesem Kontext auferlegen kann) fallende Situationen nützlich …“
77. Im Hinblick auf diese Begründung und die Prüfung des Inhalts des streitigen Dokuments war das Gericht der Ansicht, dass das streitige Dokument nicht mit einem konkreten Verfahren verbunden sei und daher kein Dokument darstelle, in dessen Folge die EZB in einem konkreten Fall endgültig Stellung genommen habe, was jedoch nicht geeignet sei, dieses Dokument vom Anwendungsbereich der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 auszuschließen, und zwar aus zwei Gründen(28).
78. Nach einer vergleichenden Auslegung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 und Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 hat das Gericht als Erstes darauf hingewiesen, dass die Anwendung der in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieses Beschlusses vorgesehenen Ausnahme nicht voraussetze, dass die EZB nachweise, dass die Verbreitung des Dokuments ihren Entscheidungsprozess erheblich beeinträchtigen würde, und dass die Tatsache, dass das streitige Dokument nicht mit einem konkreten Verfahren verbunden sei, nicht ausreiche, um die Anwendung dieser Ausnahme auszuschließen.
79. Diese Beurteilung, die auf einer unterschiedlichen Formulierung gegenüber einer Regelung beruht, die in Anbetracht der Natur des streitigen, mit der Ausübung der Haupttätigkeit der EZB zusammenhängenden Dokuments vom anwendbaren rechtlichen Rahmen ausgeschlossen ist, ist ersichtlich nicht einschlägig(29). Es ist festzustellen, dass das Gericht weder eine wörtliche Auslegung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258, und insbesondere des Ausdrucks „auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist“, vorgenommen noch den Wortlaut des dritten Erwägungsgrundes dieses Rechtsakts berücksichtigt hat. Die Feststellung, dass die in der angeführten Bestimmung vorgesehene Ausnahme vom Zugangsrecht nicht vom Nachweis negativer Auswirkungen der Verbreitung des betreffenden Dokuments abhänge, beantwortet nicht die Frage, ob dieses Dokument hinsichtlich seines Zusammenhangs mit einem Entscheidungsprozess tatsächlich unter die Definition eines Dokuments zum internen Gebrauch und somit in den Anwendungsbereich dieser Ausnahme fällt.
80. Das Gericht hat als Zweites festgestellt, dass das streitige Dokument allgemein die Beratungen, die der EZB-Rat nach Art. 14.4 des Protokolls über das ESZB und die EZB während des Jahres 2015 und danach durchführen sollte, habe unterstützen sollen und dass dieses Dokument daher „ein vorbereitendes Dokument für den Erlass etwaiger Entscheidungen der Organe der EZB“ sei.
81. Aus dieser Begründung ergibt sich, dass die interne Verwendung des fraglichen Dokuments als in einer mehr oder weniger langfristigen Perspektive des Erlasses eines Rechtsakts im Rahmen eines Verfahrens in Bezug auf eine bestimmte Situation stehend angesehen werden kann. Die bloße Möglichkeit einer Verknüpfung des Dokuments mit einem zukünftigen und hypothetischen Verwaltungsverfahren reicht daher nach Ansicht des Gerichts aus, um dieses Dokument als „vorbereitend“ einzustufen und es in den Anwendungsbereich der Ausnahme vom Recht auf Zugang nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 fallen zu lassen.
82. Meines Erachtens beruht diese Beurteilung auf einer zu weiten Auslegung des Wortes „vorbereitend“ und damit des Anwendungsbereichs dieser Ausnahme, indem sie es der EZB erlaubt, den Zugang zu Dokumenten jeglicher Art im Hinblick auf eine mögliche interne Verwendung dieses Dokuments in der Zukunft zu verweigern. Dieser Ansatz hat es somit gestattet, im vorliegenden Fall ein Dokument vertraulich zu machen, dessen einzige Aufgabe darin besteht, Überlegungen zu einer allgemeinen juristischen Thematik beizutragen.
83. Zwar könnte die Tragweite des Begriffs „Verknüpfung“ des Dokuments mit einem anhängigen oder abgeschlossenen Verwaltungsverfahren erörtert werden. Muss es sich um ein Dokument handeln, das durch seine Zugehörigkeit zur Akte eines solchen Verfahrens klar umschrieben ist, oder, in einem weniger engen, durchaus denkbaren Sinn, um ein Dokument, das einfach mit den in diesem Verfahren behandelten Fragen zusammenhängt, d. h., diese Fragen betrifft, ohne spezifisch im Rahmen dieses Verfahrens erstellt oder erhalten worden zu sein?
84. Das ändert jedoch nichts daran, dass diese Erwägungen das Bestehen eines internen Beratungsprozesses voraussetzen, der letztlich zum Erlass einer materiellen Einzelfallentscheidung in Bezug auf eine bestimmte Situation führt. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die EZB in Rn. 28 ihrer beim Gericht eingereichten Klagebeantwortung klar angegeben hat, dass „Beschlüsse der EZB gemäß Artikel 14.4 der Satzung … stets Einzelfallentscheidungen [sind]“, die ihre Beziehungen zu den NZBen, die Notfall-Liquiditätshilfen gewähren, betreffen.
85. Obwohl der Beschluss der EZB über die Verweigerung des Zugangs vom 16. Oktober 2017 stammt, d. h. mehr als zwei Jahre nach der Ausarbeitung des streitigen Dokuments vom 23. April 2015, erwähnt die Begründung dieses Beschlusses keinen laufenden Beratungsprozess betreffend eine bestimmte Situation oder eine Einzelfallentscheidung, mit dem oder der dieses Dokument unmittelbar verbunden wäre, da sich sein Inhalt auf die darin behandelten Fragen bezieht. Wie bereits ausgeführt, beschränkt sich der Beschluss über die Verweigerung des Zugangs darauf, ein Dokument anzuführen, das „d[ie] Beratungen und Diskussionen im Zusammenhang mit der ELA nicht nur 2015, sondern auch in der Zukunft“ unterstützen und für jegliche „aktuelle oder künftige“ Prüfung von unter Art. 14.4 der Satzung des ESZB fallende Situationen nützlich sein sollte, ohne dies näher zu erläutern.
86. Im Ergebnis muss zwar der Reflexionsspielraum innerhalb der EZB zweifellos geschützt werden, doch muss er seinem Zweck entsprechen, nämlich dem der Vorbereitung im Rahmen spezifischer Verwaltungsverfahren zu treffender und an Dritte zu richtender Entscheidungen, was tatsächlich geeignet ist, die Unabhängigkeit der EZB bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu gewährleisten.
87. Daraus folgt, dass dem Gericht meines Erachtens ein Rechtsfehler unterlaufen ist, als es die Ansicht vertreten hat, dass die EZB unter derartigen Umständen den Zugang zum streitigen Dokument habe verweigern können.
88. Sollte der Gerichtshof, wie ich vorschlage, den zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes für zulässig und begründet erklären, wäre dem Rechtsmittel stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben. Die Sache müsste meiner Meinung nach gemäß Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs an das Gericht zurückverwiesen werden, da der Rechtsstreit nicht zur Entscheidung reif ist. Da nämlich die Nichtigkeitsklage gegen die Verweigerung des Zugangs allein aufgrund der Feststellung abgewiesen worden ist, dass die Voraussetzungen der in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 des Beschlusses 2004/258 vorgesehenen Ausnahme erfüllt seien, ist die Sache an das Gericht zurückzuverweisen, damit es über den ersten Nichtigkeitsgrund der Rechtsmittelführer betreffend einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieses Beschlusses in Bezug auf den Schutz der Rechtsberatung entscheidet.
VII. Ergebnis
89. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, den zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes für zulässig und begründet zu erklären und folglich dem Rechtsmittel stattzugeben.