CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 21 de mayo de 2019 (1)
Asunto C‑94/18
Nalini Chenchooliah
contra
Minister for Justice and Equality
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Directiva 2004/38/CE — Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de un Estado miembro — Beneficiarios — Nacional de un tercer país cónyuge de un ciudadano de la Unión que ha ejercitado su libertad de circulación y que ha regresado al Estado miembro del que tiene la nacionalidad y en el que cumple una pena de prisión — Aplicabilidad de la Directiva 2004/38/CE a la expulsión de dicho nacional de un tercer país — Ámbito de aplicación del artículo 15 y del capítulo VI»
Índice
I. Introducción
1. Una nacional de un tercer país, esposa de un ciudadano de la Unión que ha dejado de ejercitar su derecho a la libre circulación en un Estado miembro a raíz de su regreso al Estado miembro del que tiene la nacionalidad, ¿está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38/CE (2) a efectos de su expulsión del territorio del Estado miembro de acogida? En su caso, ¿qué disposiciones de esa Directiva se aplican a su expulsión? ¿Está cubierta dicha nacional por las disposiciones del capítulo VI o por las del artículo 15 de la citada Directiva, relativas a las garantías de procedimiento aplicables a las decisiones de expulsión adoptadas por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública?
2. Estas cuestiones constituyen el núcleo del presente asunto y darán pie al Tribunal de Justicia para interpretar por primera vez el artículo 15, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/38, relativo a las garantías de procedimiento.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. El artículo 3 de la Directiva 2004/38, titulado «Beneficiarios», preceptúa en su apartado 1:
«La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.»
4. A tenor del artículo 6 de esta Directiva, titulado «Derecho de residencia por un período de hasta tres meses»:
«1. Los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos.
2. Las disposiciones del apartado 1 se aplicarán asimismo a los miembros de la familia en posesión de un pasaporte válido que no sean nacionales de un Estado miembro y acompañen al ciudadano de la Unión, o se reúnan con él.»
5. El artículo 14 de esa misma Directiva, que lleva por título «Mantenimiento del derecho de residencia», dispone lo siguiente en sus apartados 1, 2 y 4:
«1. Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.
2. Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas.
[…]
4. No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 y sin perjuicio de las disposiciones del capítulo VI, en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o miembros de su familia si:
a) los ciudadanos de la Unión son trabajadores por cuenta ajena o propia, o
b) los ciudadanos de la Unión entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo. En este caso, los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias no podrán ser expulsados mientras los ciudadanos de la Unión puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados.»
6. El artículo 15 de la citada Directiva, titulado «Garantías de procedimiento», prevé lo siguiente en sus apartados 1 y 3:
«1. Los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública.
[…]
3. El Estado miembro de acogida no podrá acompañar la decisión de expulsión, contemplada en el apartado 1, de una prohibición de entrada en el territorio.»
7. Según lo dispuesto en el artículo 27 de la Directiva 2004/38, titulado «Principios generales»:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.
2. Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.
La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.
[…]»
8. Con arreglo al artículo 30 de dicha Directiva, titulado «Notificación de las decisiones»:
«1. Toda decisión adoptada en virtud del apartado 1 del artículo 27 deberá notificarse al interesado por escrito, en condiciones tales que le permitan entender su contenido e implicaciones.
2. Se comunicarán al interesado, con precisión y por extenso, las razones de orden público, seguridad pública o salud pública en las que se base la decisión que le afecte, a menos que a ello se opongan razones de seguridad del Estado.
3. En la notificación se indicará la jurisdicción o instancia administrativa ante la cual el interesado puede interponer recurso, así como el plazo establecido para ello y, cuando proceda, el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado miembro. Excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación.»
9. El artículo 31 de la mencionada Directiva, titulado «Garantías procesales», establece lo siguiente en sus apartados 1 y 3:
«1. Cuando se tome una decisión contra él por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, el interesado podrá interponer los recursos judiciales y, en su caso, administrativos del Estado miembro de acogida o solicitar la revisión de la misma.
[…]
3. El procedimiento de recurso permitirá el examen de la legalidad de la decisión, así como de los hechos y circunstancias en que se basa la medida propuesta. Garantizará asimismo que la decisión no sea desproporcionada, en particular, respecto de los requisitos establecidos en el artículo 28.»
B. Derecho irlandés
10. En la actualidad, la normativa irlandesa que transpone la Directiva 2004/38 está recogida en el European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) de 2015] (en lo sucesivo, «Reglamento de 2015»).
11. El Reglamento de 2015 sustituyó al European Communities (Free Movement of Persons) (n.o 2) Regulations 2006 [Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) (n.o 2) de 2006] (en lo sucesivo, «Reglamento de 2006») y entró en vigor el 1 de febrero de 2016.
12. El artículo 3 de la Immigration Act 1999 (Ley de Inmigración de 1999) regula la facultad del Minister for Justice and Equality (Ministro de Justicia e Igualdad, Irlanda; en lo sucesivo, «Ministro») para adoptar decisiones denominadas «órdenes de abandonar el territorio nacional» (deportation orders).
13. Según el artículo 3, apartado 1, de la Ley de Inmigración de 1999, el Ministro puede adoptar una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional «para conminar a cualquier extranjero contra el que vaya dirigida a abandonar el territorio en el plazo indicado por esta y mantenerse fuera del territorio en el futuro».
14. De conformidad con el artículo 3, apartado 2, letras h) e i), de dicha norma, puede adoptarse una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional contra aquellas personas que, respectivamente, «según el Ministro, hayan incumplido una restricción o una condición que se les hubiera impuesto en relación con el desembarque o la entrada en el territorio o con la autorización para residir en el territorio» o «respecto de las cuales, según el Ministro, una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional redundaría en el bien común».
15. Con arreglo al artículo 3, apartado 3, letra a), de la citada Ley, cuando el Ministro adopta un proyecto de decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional, debe notificárselo por escrito, junto con su motivación, a la persona afectada.
16. El artículo 3, apartado 4, de la Ley de Inmigración de 1999 establece que la notificación de ese proyecto debe incluir, entre otras, las siguientes indicaciones:
– la mención de que el interesado puede formular observaciones en un plazo de quince días hábiles;
– la mención de que el interesado tiene derecho a abandonar el territorio voluntariamente antes de que el Ministro se pronuncie sobre el expediente y de que debe comunicar al Ministro las medidas adoptadas para abandonar el territorio;
– la mención de que el interesado puede aceptar la adopción de una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional en un plazo de quince días hábiles, tras lo cual el Ministro está obligado a gestionar la expulsión de dicha persona del territorio nacional lo antes posible.
17. Según el artículo 3, apartado 3, letra b), inciso i), de dicha Ley, cuando una persona ha formulado observaciones, el Ministro debe tenerlas en cuenta antes de adoptar una decisión.
18. De conformidad con el artículo 3, apartado 6, de la citada Ley, a efectos de determinar si procede adoptar o no una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional, el Ministro debe tener en cuenta una serie de elementos, como el período de tiempo que la persona haya permanecido en el territorio nacional y sus vínculos con ese territorio, su trayectoria profesional y sus perspectivas de empleo (incluido el trabajo por cuenta propia), su integridad y su comportamiento, tanto en el territorio nacional, en la medida en que este sea pertinente y pueda acreditarse, como fuera de este, las consideraciones humanitarias, el bien común y consideraciones ligadas a la seguridad nacional y al orden público.
19. Para adoptar una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional, el Ministro debe tener asimismo en consideración cualquier eventual riesgo de devolución, así como los derechos, como por ejemplo los derechos de la persona, que pueden derivarse de la Constitución irlandesa o del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950.
20. Una vez adoptada, la decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional permanece en vigor por un plazo indefinido. Sin embargo, la persona afectada puede solicitar su modificación o revocación al amparo del artículo 3, apartado 11, de la Ley de Inmigración de 1999. Cuando examina una solicitud de revocación de una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional, el Ministro debe determinar si el solicitante ha puesto de manifiesto la existencia de un cambio en las circunstancias sobrevenido después de la adopción de tal decisión que justifique su revocación. Esas circunstancias pueden producirse, en particular, cuando la persona afectada es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que ejerce en Irlanda el derecho a la libre circulación que le confiere el Derecho de la Unión.
III. Antecedentes de hecho del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
21. La Sra. Nalini Chenchooliah, nacional de Mauricio, llegó a Irlanda sobre el mes de febrero de 2005 con un visado de estudiante y residió en su territorio hasta el 7 de febrero de 2012 en virtud de permisos de residencia sucesivos. El 13 de septiembre de 2011, contrajo matrimonio con un nacional portugués. El 2 de febrero de 2012, solicitó una tarjeta de residencia alegando su condición de cónyuge de un ciudadano de la Unión. Después de que se formulara dicha solicitud, el Ministro solicitó en varias ocasiones a la Sra. Chenchooliah información adicional, quien facilitó parte de ella en un escrito de 25 de mayo de 2012. Mediante escrito de 27 de agosto de 2012, la Sra. Chenchooliah solicitó un plazo adicional para presentar un contrato de trabajo, pues afirmó que su esposo acababa de comenzar a trabajar.
22. Mediante decisión de 11 de septiembre de 2012, el Ministro denegó la solicitud de concesión de una tarjeta de residencia formulada por la Sra. Chenchooliah por los motivos expuestos a continuación:
«No ha demostrado que el ciudadano de la Unión ejerza una actividad económica en Irlanda, de modo que el Ministro no está convencido de que este ejerza sus derechos al trabajar por cuenta ajena o propia, estudiar, estar en situación de desempleo involuntario o disponer de recursos suficientes, de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 2 letra a), del Reglamento [de 2006]. Por consiguiente, no tiene derecho a residir [en Irlanda] de conformidad con el artículo 6, apartado 2, letra a), del Reglamento [de 2006].»
23. Mediante escrito de 15 de octubre de 2012, la Sra. Chenchooliah aportó pruebas de que su esposo había trabajado en un restaurante durante dos semanas y solicitó una prórroga del plazo previsto para presentar una solicitud de revisión de la decisión de 11 de septiembre de 2012. Mediante escrito de 31 de octubre de 2012, el Ministro aceptó prorrogar el citado plazo. Durante el procedimiento de revisión, el Ministro solicitó información adicional y señaló que, si esta no se facilitaba en el plazo de diez días hábiles, se daría traslado del expediente al servicio responsable de las medidas de expulsión. Dado que la Sra. Chenchooliah no facilitó ningún tipo de información durante un período aproximado de dos años, la decisión de 11 de septiembre de 2012 devino firme.
24. Mediante escrito de 17 de julio de 2014, dirigido directamente al Ministro, la Sra. Chenchooliah señaló que, a raíz de una condena penal, su marido llevaba en prisión en Portugal desde el 16 de junio de 2014 y solicitó autorización para permanecer en territorio irlandés invocando su situación personal. El secretario personal del Ministro recibió dicho escrito y acusó recibo del mismo el 18 de julio de 2014. Sin embargo, al parecer, la sección competente de la división del departamento del Ministro no recibió ese escrito hasta el 15 de septiembre de 2014.
25. Entretanto, mediante escrito de 3 de septiembre de 2014, el Ministro comunicó a la Sra. Chenchooliah que tenía previsto adoptar una decisión de expulsión en su contra porque su esposo, ciudadano de la Unión, había residido en Irlanda durante un período de más de tres meses sin cumplir los requisitos del artículo 6, apartado 2, del Reglamento de 2006, por el que se transpone al Derecho irlandés el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38, de modo que ya no tenía derecho a permanecer en Irlanda.
26. Mediante escrito de 26 de noviembre de 2015, la representación letrada de la Sra. Chenchooliah solicitó al Ministro que, en el marco de la facultad discrecional que le confiere el Derecho irlandés, concediera a la Sra. Chenchooliah un permiso de residencia, alegando, en particular, el prolongado período de tiempo durante el que la Sra. Chenchooliah había residido en Irlanda, su trayectoria profesional y sus perspectivas de empleo.
27. Mediante escrito de 15 de noviembre de 2016, el Ministro comunicó a la Sra. Chenchooliah que había decidido no ejecutar la decisión de expulsión y abrir un procedimiento para ordenarle abandonar el territorio nacional en virtud del artículo 3 de la Ley de Inmigración de 1999. A dicho escrito se adjuntaba un proyecto de decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional sobre el que la Sra. Chenchooliah podía formular observaciones. Dicho proyecto se basaba en el carácter irregular de la residencia de la Sra. Chenchooliah en Irlanda desde el 7 de febrero de 2012 (3) y en la opinión del Ministro de que la orden de que abandonara el territorio nacional redundaba en el bien común. Dicho escrito iba acompañado de una decisión anterior, de 21 de octubre de 2016, mediante la que se confirmaba que el Ministro había decidido no adoptar una decisión de expulsión y de prohibición de entrada en el territorio contra la Sra. Chenchooliah en virtud del Reglamento de 2006 y de las disposiciones transitorias del Reglamento de 2015.
28. El 12 de diciembre de 2016, el tribunal remitente autorizó a la Sra. Chenchooliah a interponer un recurso contencioso contra la decisión de 21 de octubre de 2016 y una demanda de medidas cautelares para que se prohibiera al Ministro adoptar una decisión por la que se le ordenara abandonar el territorio nacional. Por otro lado, dicho tribunal adoptó medidas provisionales para impedir que el procedimiento para ordenar a la Sra. Chenchooliah que abandonara el territorio nacional siguiera su curso antes de que se resolviera sobre su recurso judicial.
29. De la resolución de remisión se desprende que la Sra. Chenchooliah fue autorizada a presentar un recurso judicial ante el tribunal remitente porque, en su condición de esposa de un ciudadano de la Unión cuya solicitud de tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión ha sido tramitada por el Ministro, se le aplicaban y siguen siéndole aplicables la Directiva 2004/38 y el Reglamento 2006, en su versión modificada por el Reglamento 2015.
30. El tribunal remitente considera que, a día de hoy, el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado aún sobre si un nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión, sigue estando comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 como «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, y que, por consiguiente, en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que el citado ciudadano de la Unión ha regresado al Estado miembro de su nacionalidad para cumplir allí una pena de prisión y ha dejado de ejercer en el Estado miembro de acogida su derecho de libre circulación, la expulsión de ese nacional del Estado miembro de acogida en el que reside se rige, en particular, por los artículos 27, 28 y 31 de la Directiva 2004/38.
31. A este respecto, el tribunal remitente alude a su sentencia dictada en el asunto Igunma v. Governor of Wheatfield Prison and others, de 29 de abril de 2014 [(2014) IEHC 218], en la que estimó que esa cuestión debía recibir una respuesta afirmativa por la razón fundamental de que, en una situación en la que un nacional de un tercer país contrae legítimamente matrimonio con un ciudadano de la Unión en un momento en el que este está ejerciendo el derecho que le confiere el Derecho de la Unión a circular y residir en el Estado miembro de acogida, dicho nacional sigue estando comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 como «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la misma norma, pese a que posteriormente se le deniegue un derecho de residencia en virtud del artículo 7 de la citada Directiva porque el ciudadano de la Unión haya dejado de ejercitar su derecho a la libre circulación. Comoquiera que, en esas circunstancias, la Directiva 2004/38 sigue aplicándose, el nacional solo puede ser expulsado de conformidad con las disposiciones del capítulo VI de dicha Directiva. El tribunal remitente señala que las eventuales enseñanzas que pueden extraerse de esa sentencia y aplicarse al presente asunto han sido objeto de debate ante él.
32. En cuanto a esa sentencia, el Ministro criticó su fundamento alegando, en particular, que pasaba por alto un elemento básico del asunto, es decir, que un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 cuando ese ciudadano no ejerce efectivamente su derecho de libre circulación. En ese caso, cualquier decisión de expulsión de ese familiar no se regiría por las disposiciones del capítulo VI de dicha Directiva, sino por el Derecho nacional de extranjería. Por otro lado, para poder adoptar una interpretación contraria sería preciso demostrar el riesgo para el orden público o la seguridad pública, lo que haría muy difícil, o incluso prácticamente imposible, expulsar a nacionales de terceros países cónyuges de ciudadanos de la Unión que únicamente se hubieran beneficiado en un determinado momento de un derecho de residencia temporal a raíz de las actividades de sus cónyuges en el Estado miembro de acogida, con independencia de la actividad presente o del lugar en el que residan actualmente esos ciudadanos de la Unión, que podría encontrarse incluso fuera de la Unión.
33. Por su parte, la Sra. Chenchooliah sostiene que la citada sentencia corrobora su postura según la cual, como persona que, por razón de su matrimonio, se ha beneficiado en un determinado momento de un derecho de residencia temporal de al menos tres meses en virtud del artículo 6 de la Directiva 2004/38, sigue estando comprendida en el ámbito de aplicación de la citada Directiva, por lo que solo puede ser expulsada del territorio del Estado miembro de acogida respetando las normas y garantías que la mencionada Directiva prevé.
34. En esas circunstancias, la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), mediante resolución de 16 de enero de 2018, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de febrero de 2018, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Cuando al cónyuge de un ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho de libre circulación con arreglo al artículo 6 de la Directiva 2004/38 le ha sido denegada la concesión de un derecho de residencia en virtud del artículo 7, basándose en que el ciudadano de la Unión de que se trata no ejerció, o ya no ejerce, los derechos emanados del Tratado UE en el Estado miembro de acogida, y en caso de que se proponga que el cónyuge sea expulsado de ese Estado miembro, ¿debe llevarse a cabo la expulsión de conformidad con lo dispuesto en la Directiva, o se trata de un asunto correspondiente al ámbito de competencia de la legislación nacional del Estado miembro?
2) En caso de que se responda a la cuestión prejudicial anterior en el sentido de que la expulsión ha de llevarse a cabo de conformidad con lo dispuesto en la Directiva, ¿debe esta efectuarse con arreglo a los requisitos del capítulo VI de la Directiva, concretamente con sus artículos 27 y 28, o puede el Estado miembro, en tales circunstancias, atender a otras disposiciones de la Directiva, en particular sus artículos 14 y 15?»
35. Han presentado observaciones escritas las partes en el litigio principal, los Gobiernos danés, neerlandés y austriaco y la Comisión Europea.
36. Durante la vista, celebrada el 15 de enero de 2019, formularon observaciones orales la recurrente en el litigio principal, los Gobiernos danés y neerlandés y la Comisión.
IV. Apreciación
A. Delimitación de la problemática que plantean las cuestiones prejudiciales
37. Antes de iniciar el examen de las cuestiones prejudiciales a la luz del Derecho de la Unión, procede delimitar la problemática que plantea el presente asunto.
38. En primer lugar, es preciso señalar que, en las circunstancias del litigio principal, la Sra. Chenchooliah, nacional mauriciana, fue autorizada a residir como estudiante en Irlanda por las autoridades competentes durante el período comprendido entre 2005 y 2012. Tras haber residido legalmente en el territorio irlandés durante ese período de siete años, la Sra. Chenchooliah contrajo matrimonio con un nacional portugués y solicitó una tarjeta de residencia como cónyuge de un ciudadano de la Unión.
39. A este respecto, de los elementos expuestos en la resolución de remisión se desprende que el cónyuge de la Sra. Chenchooliah, ciudadano de la Unión, ejercitó su derecho a la libre circulación trasladándose y residiendo en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad cuando abandonó Portugal para ir a Irlanda, donde trabajó al menos durante quince días. Sin embargo, regresó a Portugal, donde está cumpliendo una pena de prisión desde el 16 de junio de 2014, mientras que la Sra. Chenchooliah permaneció en Irlanda.
40. Debe destacarse asimismo que, como señala el tribunal remitente, a raíz de su matrimonio con dicho ciudadano de la Unión durante el período en el que este estaba ejercitando su libertad de circulación en Irlanda, la Sra. Chenchooliah tuvo la condición de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, al menos durante ese período. Sin embargo, su solicitud de disfrutar de un derecho de residencia derivado del derecho de residencia de su cónyuge, ciudadano de la Unión, en virtud del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38, fue rechazada mediante decisión del Ministro de 11 de septiembre de 2012, devenida firme, porque la Sra. Chenchooliah no tenía derecho a residir en Irlanda de conformidad con el artículo 6, apartado 2, letra a), del Reglamento de 2006, disposición que transpone al Derecho irlandés el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38. (4)
41. Por último, conforme resulta de las observaciones escritas y según quedó confirmado en la vista, la Sra. Chenchooliah no impugna la citada decisión del Ministro y, por consiguiente, no reclama un derecho de residencia derivado del derecho de residencia de su cónyuge, ciudadano de la Unión, en virtud de la Directiva 2004/38. Sostiene, en cambio, que en la medida en la que ha residido en Irlanda con arreglo a las disposiciones de la Directiva 2004/38, únicamente puede ser objeto de una decisión de expulsión que se adopte respetando las disposiciones aplicables de transposición de dicha Directiva y, en particular, sus artículos 27 y 28, pero no de una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional adoptada de conformidad con el artículo 3 de la Ley de Inmigración de 1999, que va acompañada, de oficio, de una prohibición de entrada en territorio irlandés por un plazo indefinido.
B. Examen de las cuestiones prejudiciales
42. Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente solicita que se determine, en esencia, si la Directiva 2004/38 y, en particular, las disposiciones del capítulo VI o de su artículo 15 deben interpretarse en el sentido de que se aplican a una decisión de expulsión de un nacional de un tercer país que ha sido adoptada porque este ha dejado de tener un derecho de residencia en virtud de dicha Directiva, si dicho nacional contrajo matrimonio con un ciudadano de la Unión en un momento en el que tal ciudadano estaba ejercitando su libertad de circulación al trasladarse y residir en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad en virtud del artículo 6, apartado 1, de la citada Directiva, y que posteriormente ha regresado al Estado miembro de su nacionalidad.
43. Es preciso subrayar, de entrada, que las posturas de la recurrente, de la Comisión, del Ministro y de los Gobiernos que han intervenido en el presente procedimiento difieren sobre esta cuestión. Mientras que la Sra. Chenchooliah y la Comisión sostienen que la situación controvertida en el litigio principal, es decir, la expulsión de un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión por un Estado miembro porque el citado ciudadano ha dejado de ejercitar en él su derecho a la libre circulación, está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38, (5) el Ministro, apoyado por Irlanda, así como los Gobiernos danés, neerlandés y austriaco, opinan lo contrario. En cuanto al tribunal remitente, según se deriva del punto 31 de las presentes conclusiones, dicho tribunal se refiere a la sentencia del High Court (Tribunal Superior) de 29 de abril de 2014, Igunma v. Governor of Wheatfield Prison and others [(2014) IEHC 218], en la que estimó que la Directiva 2004/38 era aplicable a una situación análoga a la del litigio principal. (6)
44. En consecuencia, para responder a las preguntas planteadas por el órgano jurisdiccional remitente es preciso, a mi juicio, determinar con carácter previo si la Directiva 2004/38 es aplicable en el presente asunto y en qué medida. Con ese objetivo, analizaré la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia que, desde mi punto de vista, contiene varios elementos que pueden ser de utilidad para el tribunal remitente.
1. Sobre la aplicabilidad de la Directiva 2004/38 a la situación de la Sra. Chenchooliah y de su cónyuge, ciudadano de la Unión
a) Observaciones preliminares
45. Poco después de instaurarse la ciudadanía de la Unión y tres años después de que se dictara la sentencia Grzelczyk, (7) en la que el Tribunal de Justicia declaró por primera vez que el estatuto de ciudadano de la Unión tiene vocación de convertirse el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros, (8) se adoptó la Directiva 2004/38 para responder a la necesidad de adaptar a ese nuevo estatuto la normativa relativa a las libertades de circulación y de residencia en vigor desde comienzos de los años 2000. (9)
46. De los considerandos 1 a 4 y 11 de la Directiva 2004/38 se desprende que, ante todo, dicha norma pretende «facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, directamente conferido a los ciudadanos de la Unión por el artículo 21 TFUE, apartado 1, y reforzar ese derecho». (10) Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha precisado que el objeto de la citada Directiva se refiere, como resulta de su artículo 1, letra a), a las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia. (11)
b) Carácter estático o dinámico del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38
47. El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, que define su ámbito de aplicación personal, dispone que esta se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que «se traslade a, o resida en,» un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el artículo 2, punto 2, de la citada Directiva, que «le acompañen o se reúnan con él». (12)
48. De esa disposición, según ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia, se desprende que solo un beneficiario, en el sentido del artículo 3 de la Directiva 2004/38, puede tener derecho a circular y residir libremente con arreglo a esa Directiva. Dicho beneficiario puede ser un ciudadano de la Unión (que se traslada a un Estado miembro, o reside en él, distinto del Estado del que tenga la nacionalidad) o un miembro de su familia (que lo acompañe o se reúna con él), conforme a la definición recogida en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38. (13) A este respecto, de una jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia resulta que la Directiva 2004/38 no otorga ningún derecho autónomo a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que sean nacionales de un tercer Estado. Por lo tanto, los eventuales derechos que confiera a esos nacionales esta misma Directiva son derechos derivados de aquellos de los que disfruta el ciudadano de la Unión de que se trate por el hecho de ejercer su libertad de circulación. (14)
49. En el presente asunto, es evidente que el esposo de la Sra. Chenchooliah, quien ejercitó su libertad de circulación abandonando el Estado miembro del que tiene la nacionalidad, es decir, Portugal, para trasladarse a Irlanda y residir allí, estaba comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38. Por tanto, como ha observado el tribunal remitente, la Sra. Chenchooliah también tenía la condición de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, al menos durante el período en el que su cónyuge, portugués, estuvo ejercitando su libertad de circulación en Irlanda. (15) Sin embargo, habida cuenta de que el esposo de la Sra. Chenchooliah regresó a Portugal y que la Directiva 2004/38 no cubre el regreso de un ciudadano de la Unión al Estado miembro del que tiene la nacionalidad, (16) cabe considerar que ya no responde a la definición del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3 de la Directiva 2004/38.
50. En este contexto, se plantea si la Sra. Chenchooliah, cónyuge de un ciudadano de la Unión que ha dejado de ejercitar su libertad de circulación, puede perder la condición de «beneficiaria» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, dado que, en principio, a consecuencia del regreso de su esposo al Estado miembro del que tiene la nacionalidad, ya no cumple el requisito que establece dicha disposición, es decir, acompañar al ciudadano de la Unión o reunirse con él. (17)
51. En mi opinión, así es.
52. A este respecto, desde mi punto de vista, las sentencias Metock y otros (18) y Lounes, (19) de las que se desprende que el concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 tiene carácter dinámico o evolutivo, revisten particular importancia.
1) Sentencia Metock y otros
53. En la sentencia Metock y otros, (20) el Tribunal de Justicia respondió a dos cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court (Tribunal Superior) en el marco de un litigio entre cinco ciudadanos de la Unión y sus cónyuges nacionales de terceros países, por un lado, y el Ministro, por otro. Este último había rechazado sus solicitudes de permiso de residencia como cónyuges de un ciudadano de la Unión que trabaja o reside en Irlanda alegando que no cumplían el requisito de residencia legal previa en otro Estado miembro, exigido por la normativa irlandesa en aquel momento.
54. En primer lugar, en cuanto a la exigencia relativa a la residencia legal previa en otro Estado miembro, el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 2004/38 no reconoce derechos de entrada y de residencia en un Estado miembro a todos los nacionales de terceros países, sino únicamente a aquellos que son miembros de la familia, en el sentido del artículo 2, punto 2, de esta Directiva, de un ciudadano de la Unión que haya ejercido su derecho de libre circulación estableciéndose en un Estado miembro distinto de aquel del que tenga la nacionalidad. (21) Estimó que la Directiva 2004/38 se opone a la normativa de un Estado miembro que exige al nacional de un tercer Estado, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en ese Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, una residencia legal previa en otro Estado miembro antes de su entrada en el Estado miembro de acogida para poder acogerse a las disposiciones de esa Directiva. (22)
55. En segundo lugar, en lo tocante al artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, el Tribunal de Justicia entendió que dicha disposición debe interpretarse en el sentido de que el nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en un Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, que acompaña a ese ciudadano de la Unión o se reúne con él puede acogerse a las disposiciones de esa Directiva, independientemente del lugar o del momento en que hayan contraído matrimonio, o de las circunstancias en que ese nacional de un tercer país haya entrado en el Estado miembro de acogida. (23)
2) Sentencia Lounes
56. El asunto que dio lugar a la sentencia Lounes (24) versaba sobre una nacional española, la Sra. Ormazábal, que, tras haber residido en Reino Unido desde el año 1996, había adquirido la nacionalidad británica por naturalización durante el año 2009, conservando no obstante la nacionalidad española. En 2014, la Sra. Ormazábal contrajo matrimonio con un nacional argelino, el Sr. Toufik Lounes. Este último había presentado una solicitud de tarjeta de residencia como cónyuge de un ciudadano de la Unión, que fue rechazada por el Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior, Reino Unido) porque el Sr. Lounes había excedido el período de residencia autorizada en el Reino Unido, incumpliendo los controles en materia de inmigración.
57. Aunque el Tribunal de Justicia declaró que la Sra. Ormazábal era nacional española y que había ejercitado su libertad de circulación trasladándose a un Estado miembro distinto de aquel del que tenía la nacionalidad y residiendo en él, es decir, cuando abandonó España para viajar el Reino Unido durante el año 1996, las circunstancias de aquel caso de autos llevaron al Tribunal de Justicia a declarar que la Directiva 2004/38 no resultaba aplicable. (25) Haciendo suyas las conclusiones del Abogado General Bot, (26) el Tribunal de Justicia consideró que la adquisición de la nacionalidad británica había entrañado un cambio de régimen jurídico para la Sra. Ormazábal, a la luz tanto del Derecho nacional como de la Directiva 2004/38. (27) Así, el Tribunal de Justicia estimó, por un lado, que la Sra. Ormazábal ya no respondía a la definición del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y, por otro, que dicha Directiva no regulaba ya su residencia en el Reino Unido puesto que esta residencia era, por naturaleza, incondicionada. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia declaró que el Sr. Lounes no era titular de un derecho de residencia derivado en el Estado miembro en cuestión sobre la base de las disposiciones de la Directiva 2004/38. (28)
58. El Tribunal de Justicia centró entonces sus reflexiones en la ciudadanía de la Unión. (29) A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó que los derechos conferidos a un ciudadano de la Unión por el artículo 21 TFUE, apartado 1, incluidos los derechos derivados de que gozan los miembros de su familia, tienen la finalidad principal de favorecer la progresiva integración del ciudadano de la Unión de que se trate en la sociedad del Estado miembro de acogida. (30) A continuación, el Tribunal de Justicia señaló que el efecto útil de esos derechos exige que un ciudadano que se encuentre en una situación como la de la Sra. Ormazábal pueda seguir disfrutando, en el Estado miembro de acogida, de los derechos dimanantes de dicha disposición tras haber adquirido la nacionalidad de ese Estado miembro además de su nacionalidad de origen y, en particular, pueda desarrollar una vida familiar con su cónyuge nacional de un tercer Estado, mediante la concesión a este de un derecho de residencia derivado. (31) Más concretamente, el Tribunal de Justicia estimó que el Sr. Lounes podía disfrutar de tal derecho de residencia en virtud del artículo 21 TFUE, apartado 1, con sujeción a unos requisitos que no deberían ser más estrictos que los contemplados en la Directiva 2004/38 para la concesión de ese derecho a un nacional de un tercer Estado que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho de libre circulación instalándose en un Estado miembro distinto de aquel cuya nacionalidad posee. (32)
3) Carácter evolutivo del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38: enseñanzas derivadas de las sentencias Metock y otros y Lounes
59. Soy plenamente consciente de las diferencias fácticas entre el presente asunto y aquellos que dieron lugar a las sentencias Metock y otros (33) y Lounes. (34) Sin embargo, como ya he señalado en el punto 52 de las presentes conclusiones, ambos asuntos me parecen pertinentes, en particular para apreciar el carácter dinámico y evolutivo del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
60. En lo que respecta a la sentencia Metock y otros, (35) considero interesante destacar, de entrada, que los cuatro demandantes en el litigio principal, nacionales de un tercer Estado, invocaban su derecho a instalarse con sus cónyuges, ciudadanos de la Unión, en el Estado miembro de acogida, al amparo de la Directiva 2004/38. (36) En efecto, cuando esos nacionales presentaron sus solicitudes de permiso de residencia en el Estado miembro de acogida, sus cónyuges, ciudadanos de la Unión, ya llevaban residiendo en él varios años. Por tanto, el Tribunal de Justicia pronunció esa sentencia en el marco del reconocimiento de un derecho de residencia derivado en el Estado miembro de acogida en el que el cónyuge, ciudadano de la Unión, había ejercitado su libertad de circulación estableciéndose en él. (37) Procede recordar que el Tribunal de Justicia declaró que la exigencia de acompañar o reunirse con el ciudadano de la Unión responde, además, a la finalidad de los derechos derivados de entrada y de residencia que la Directiva 2004/38 prevé para los miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión, dado que, de otro modo, «la imposibilidad de que la familia de un ciudadano de la Unión le acompañe o se reúna con él en el Estado miembro de acogida puede menoscabar su libertad de circulación, disuadiéndole de ejercer sus derechos de entrada y de residencia en ese Estado miembro». (38)
61. ¿Es posible considerar, a la luz de esas enseñanzas, que la condición de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, obtenida por el matrimonio entre un nacional de un tercer país y un ciudadano de la Unión que ejercita su libertad de circulación en el Estado miembro de acogida en el que residen juntos se mantiene y ya no puede perderse?
62. No lo creo. (39)
63. Dado que esa sentencia se dictó en relación con solicitudes de nacionales de un tercer Estado cónyuges de ciudadanos de la Unión referentes al derecho de esos nacionales a instalarse con sus cónyuges ciudadanos de la Unión en el Estado miembro de acogida, no puede deducirse del razonamiento del Tribunal de Justicia desarrollado en ella, en contra de lo que sostiene la Sra. Chenchooliah, que la condición de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 se mantiene y ya no puede perderse en una situación como la controvertida en el litigio principal.
64. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha puesto de manifiesto el carácter dinámico o evolutivo de la condición de «beneficiario» en el sentido de dicha disposición en la sentencia Lounes. (40) En efecto, las circunstancias del asunto que dio lugar a esa sentencia, recordadas en el punto 56 de las presentes conclusiones, llevaron al Tribunal de Justicia a declarar que desde el momento en que la Sra. Ormazábal, ciudadana de la Unión, adquirió la nacionalidad del Estado miembro de acogida, ya no respondía a la definición del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, pese a haber ejercitado durante casi veinte años su derecho a la libre circulación en el Estado miembro de acogida y haber adquirido incluso un derecho de residencia permanente en el sentido de la citada Directiva. (41)
65. Si aplicamos las enseñanzas derivadas de esas dos sentencias al presente asunto con el fin de examinar el carácter evolutivo del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, observamos que, en un primer momento, la Sra. Chenchooliah, en su condición de esposa de un ciudadano portugués, obtuvo un derecho de residencia derivado por un período de menos de tres meses en virtud del artículo 6, apartado 1, de la mencionada Directiva. En ese momento, era «beneficiaria» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, por cuanto residía con su esposo, ciudadano de la Unión, en un Estado miembro distinto de aquel del que tiene la nacionalidad. Sin embargo, en un segundo momento, la Sra. Chenchooliah perdió su condición de «beneficiaria» en el sentido de la citada disposición a raíz del regreso de su esposo a Portugal, pues este dejó de cumplir el requisito de residir en el Estado miembro de acogida y ella misma ya no cumplía el requisito de acompañarle o reunirse con él en ese Estado miembro. (42) De ello resulta que, tras el regreso de su esposo a Portugal y en la medida en que permaneció en Irlanda, donde ya no reside con él, la Sra. Chenchooliah ya no responde al concepto de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
66. Dicho esto, la cuestión que constituye el núcleo del presente asunto sigue abierta: ¿puede considerarse que, pese a que la Sra. Chenchooliah ya no sea «beneficiaria» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, sigue estando comprendida en el ámbito de aplicación de dicha Directiva a efectos de su expulsión del Estado miembro de acogida?
67. Como voy a demostrar en las consideraciones siguientes, estoy convencido de que así es.
c) «Ciclo de vida» del ejercicio de la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia en el marco de la Directiva 2004/38
68. Procede señalar, en primer lugar, que, aunque la Sra. Chenchooliah ya no tenga la condición de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y haya perdido, por tanto, su derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, ello no supone en modo alguno que no puedan aplicarse otras disposiciones de esa misma Directiva. Ciertamente, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 determina la aplicabilidad de esta durante el período en el que un ciudadano de la Unión y los miembros de su familia son «beneficiarios» en el sentido de dicha disposición. Así, durante ese período, esa Directiva les atribuye el derecho de circular y residir libremente. Sin embargo, las consecuencias de la pérdida de la condición de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en particular la expulsión, siguen estando vinculadas al período durante el cual ese ciudadano de la Unión y los miembros de su familia residían legalmente en el Estado miembro de acogida como «beneficiarios» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva.
69. Permítaseme precisar esa idea.
1) Aplicación diferenciada de la Directiva 2004/38
70. La estructura de la Directiva 2004/38 pone de manifiesto que dicha norma instaura un sistema de aplicación diferenciada de sus disposiciones. La mera lectura de los títulos de los distintos capítulos y disposiciones de la Directiva 2004/38 basta para comprobarlo. (43) En efecto, la estructura de la mencionada Directiva apunta, por un lado, a la evolución de las situaciones del ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia, que esta norma regula, y de los derechos que atribuye y, por otro, a la progresiva integración de los beneficiarios en el Estado miembro de acogida. En efecto, la Directiva 2004/38 rige el ciclo de vida completo del ejercicio de la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia, desde su llegada a un Estado miembro distinto de aquel del que tiene la nacionalidad hasta el momento de su salida de este. (44)
71. La Directiva 2004/38 instaura pues un sistema que abarca distintos tipos de derechos para diferentes categorías de ciudadanos y que, en consecuencia, implica una «aplicación diferenciada» de sus disposiciones. Esa aplicación diferenciada obedece a que, por un lado, las circunstancias de entrada, residencia o salida de un ciudadano de la Unión que ha ejercitado su libertad de circulación y de los miembros de su familia que lo acompañan o se reúnen con él pueden ser muy distintas y, por otro lado, a que su situación puede variar durante el período de residencia en el Estado miembro de acogida. La aplicación diferenciada de la Directiva 2004/38 simplemente significa que distintas categorías de ciudadanos de la Unión y de miembros de sus familias (estudiantes, solicitantes de empleo, trabajadores o residentes permanentes, etc.) pueden tener atribuidos distintos tipos de derechos en función de la etapa en la que se encuentren (residencia de hasta tres meses, por más de tres meses o permanente) y de los requisitos de entrada y de residencia que cumplan a lo largo del ejercicio de su derecho a circular y residir libremente. Por tanto, el ciclo de vida completo de su libertad de circulación está íntegramente comprendido en el ámbito de aplicación de esta Directiva. (45)
72. Por otra parte, esta idea general encaja perfectamente con el planteamiento de que el sistema que establece la Directiva 2004/38 regula el derecho de residencia en el Estado miembro de acogida de forma gradual. (46) Vuelvo a encontrarme aquí con el aspecto de la evolución. Así, en primer lugar, el derecho de residencia por un período de hasta tres meses, previsto en el artículo 6 de la Directiva 2004/38, no está sometido a más condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos. (47) A continuación, el derecho de residencia por más de tres meses está sujeto a las condiciones previstas en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38. (48) Por último, el artículo 16 de esa misma Directiva prevé un derecho de residencia permanente (49) para los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida. (50) Por tanto, el ciudadano de la Unión y los miembros de su familia pueden superar una o varias etapas de ejercicio de su libertad de circulación siempre que cumplan las condiciones, que varían en función de la duración de la residencia, previstas en la Directiva 2004/38, (51) lo cual favorece su «progresiva integración» en la sociedad del Estado miembro de acogida.
73. Sin embargo, la circunstancia de que, en un momento dado, esas personas dejen de cumplir los requisitos previstos en la Directiva 2004/38, perdiendo, en consecuencia, su condición de «beneficiarios» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de esta, y, por tanto, sus derechos de entrada y residencia en el Estado miembro de acogida, no entraña que otras disposiciones de esa misma Directiva no les sean aplicables. Esas otras disposiciones no solo rigen las condiciones de mantenimiento de un derecho de residencia y aquellas en las que ese derecho deja de existir (artículos 12 a 14), sino también las limitaciones de los derechos de entrada y de residencia, así como la protección en caso de expulsión (artículo 15).
74. A este respecto, considero conveniente recordar que el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2004/38 dispone que «los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas». Los artículos 12 y 13 de esa Directiva regulan, respectivamente, el mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia en caso de fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión y el mantenimiento de ese derecho en caso de divorcio, anulación del matrimonio o fin de la unión registrada. Así, mientras que las situaciones contempladas en esos dos artículos no afectan al derecho de residencia de los miembros de la familia del ciudadano de la Unión que tienen la nacionalidad de un Estado miembro, (52) no ocurre lo mismo con los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión nacionales de un tercer Estado, que deben cumplir ciertos requisitos para mantener su derecho de residencia derivado. Cuando tales requisitos, enunciados en los artículos 12, apartado 2, y 13, apartado 2, de la Directiva 2004/38, no se cumplen, dichas personas pierden su derecho de residencia sin perder no obstante su protección contra la expulsión. En efecto, están protegidas por el artículo 15 (capítulo III) de esa Directiva, que regula la limitación de la libre circulación de un ciudadano de la Unión o de los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública. La situación de la Sra. Chenchooliah está comprendida en el ámbito de aplicación de esta última disposición.
75. En mi opinión, del examen de los artículos 12 y 13 de la Directiva 2004/38 se desprende que, incluso cuando un nacional de un tercer país pierde su derecho de residencia derivado y deja por tanto de ser un «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva, esa norma confiere la protección contra la expulsión prevista en el artículo 15 de la misma.
76. Dicho esto, creo que es importante poner en evidencia en este punto de mi análisis la diferencia básica que existe entre el presente asunto y el asunto que dio lugar a la sentencia Lounes. (53)
2) Diferencia básica entre el presente asunto y el asunto que dio lugar a la sentencia Lounes
77. En el asunto Lounes, el cambio que se produjo fue un cambio fundamental en el estatuto de la Sra. Ormazábal. En efecto, de la citada sentencia se desprende que, al adquirir la nacionalidad del Estado miembro de acogida, la Sra. Ormazábal cambió de régimen jurídico, a la luz tanto del Derecho nacional como de la Directiva 2004/38. Así, aunque esa Directiva había regulado cerca de veinte años de ejercicio de su libertad de circulación en el Estado miembro de acogida, ese cambio fundamental de régimen jurídico de la Sra. Ormazábal tuvo como consecuencia que su situación evolucionara no ya dentro del marco del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38, sino fuera de este, de modo que tal Directiva ya no era aplicable a la Sra. Ormazábal después de su naturalización. Por consiguiente, el Sr. Lounes no era titular de un derecho de residencia derivado en el Estado miembro de acogida sobre la base de las disposiciones de la Directiva 2004/38.
78. En cambio, en el litigio principal, el regreso del cónyuge de la Sra. Chenchooliah a Portugal puso fin al ciclo de vida de sus derechos a circular y residir libremente (autónomo y derivado) con la consiguiente pérdida de su condición de «beneficiarios» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, sin provocar, no obstante, la pérdida de la protección prevista por esa Directiva en caso de expulsión del territorio del Estado miembro de acogida.
79. En otras palabras, a diferencia de la situación de la Sra. Ormazábal, que, tras adquirir la nacionalidad británica, salió del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 a raíz de un cambio de régimen jurídico que se deriva del cambio de estatuto (quedando en todo caso amparada por el artículo 21 TFUE, apartado 1), la del esposo de la Sra. Chenchooliah ya no se rige, desde su regreso a Portugal, por dicha Directiva, lo cual no significa, no obstante, que haya cambiado de régimen jurídico. En efecto, este podrá ejercitar en el futuro su derecho a la libre circulación en Irlanda en el marco de la Directiva 2004/38, mientras que la Sra. Ormazábal, en su condición de ciudadana británica, disfruta de un derecho de residencia incondicional en el Reino Unido. Por lo tanto, esta Directiva no pretende regular su derecho de residencia en ese Estado miembro.
80. En consecuencia, a diferencia de lo que ocurría con el Sr. Lounes, quien, tras la adquisición de la nacionalidad británica de su cónyuge, no se pudo beneficiar de un derecho de residencia en el sentido de la Directiva 2004/38, la Sra. Chenchooliah, tras el regreso de su cónyuge a Portugal, está comprendida en particular en el ámbito de aplicación de otras disposiciones de dicha Directiva a efectos de su expulsión. (54)
3) La expulsión de un nacional de un tercer Estado cónyuge de un ciudadano de la Unión permanece comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 cuando dicho ciudadano ha dejado de ejercitar su libertad de circulación en el Estado miembro de acogida al regresar al Estado miembro del que tiene la nacionalidad
81. Según resulta de las consideraciones formuladas en los puntos 68 a 80 de las presentes conclusiones, está claro que la expulsión de la Sra. Chenchooliah está comprendida en el ámbito de la Directiva 2004/38, en particular de su artículo 15.
82. Considero importante realizar otras tres consideraciones a este respecto.
83. En primer lugar, debo señalar que en el asunto en que recayó la sentencia Metock y otros, (55) el Ministro ya había defendido una interpretación amplia de la aplicación del Derecho nacional de extranjería a los cónyuges miembros de la familia de un ciudadano de la Unión. Dicho planteamiento fue rechazado por el Tribunal de Justicia en los apartados 60 a 70 de su sentencia. En ese contexto, el Tribunal de Justicia recordó, concretamente, la competencia del legislador de la Unión para regular los requisitos de entrada y de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión en el territorio de los Estados miembros cuando la imposibilidad de que la familia de un ciudadano de la Unión le acompañe o se reúna con él en el Estado miembro de acogida pueda menoscabar su libertad de circulación, disuadiéndole de ejercer sus derechos de entrada y de residencia en ese Estado miembro. (56)
84. Por lo demás, reconocer a los Estados miembros la posibilidad de decidir entre la expulsión del territorio del Estado miembro de acogida respetando las garantías procesales de la Directiva 2004/38 y la orden de abandonar el territorio nacional, con arreglo al Derecho nacional de extranjería, de los nacionales de terceros Estados, miembros de la familia de ciudadanos de la Unión, tendría por efecto que la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión en un Estado miembro distinto de aquel del que tienen la nacionalidad variaría de un Estado a otro, en función de las disposiciones de Derecho nacional en materia de inmigración, en particular las que autorizan las órdenes de abandonar el territorio nacional acompañadas de la prohibición de entrada por un plazo indefinido. Ese resultado no podría conciliarse con el derecho de todos los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de otros Estados miembros.
85. En segundo lugar, es importante señalar que, como ha puesto de manifiesto expresamente la Comisión, una interpretación conforme a la cual un ciudadano de la Unión y los miembros de su familia quedarían sujetos a procedimientos de expulsión diferentes vulneraría el objetivo consistente en proteger la vida familiar y facilitar el ejercicio de la libertad de circulación. (57) Así, que a un nacional de un tercer Estado, cónyuge de un ciudadano de la Unión que no ejerce su derecho a la libre circulación, pudiese ordenársele abandonar el territorio nacional sobre la base del Derecho nacional de extranjería que prevé una prohibición de entrada en el territorio irlandés por un plazo indefinido en realidad supondría impedir al ciudadano de la Unión que regresara en el futuro a Irlanda con su cónyuge, en caso de que deseara hacer uso de su libertad de circulación en ese Estado miembro. (58)
86. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha recordado que el considerando 5 de la Directiva 2004/38 enuncia que «el derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, para que pueda ejercerse en condiciones objetivas de libertad y dignidad, debe serle reconocido también a los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad». (59) En mi opinión, es sensato entender que esas «condiciones objetivas de libertad y dignidad» deben extenderse a todo el ciclo de vida del ejercicio de la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, desde el momento de su llegada al Estado miembro de acogida hasta su partida. Por otro lado, el considerando 25 dispone, en particular, que conviene precisar las garantías procesales con vistas a proporcionar un elevado nivel de protección de los derechos del ciudadano de la Unión y los miembros de su familia en caso de denegación de entrada o residencia en otro Estado miembro.
87. En tercer y último lugar, la opinión que he manifestado en los puntos 68 a 80 de las presentes conclusiones en el sentido de que la Sra. Chenchooliah sigue estando comprendida en el ámbito de la Directiva 2004/38, en particular, de su artículo 15, a efectos de su expulsión, es conforme a la necesidad de no interpretar las disposiciones de la Directiva 2004/38 de manera restrictiva y de no privarlas de su efecto útil. (60)
88. Por consiguiente, a la luz de las consideraciones anteriores, a mi juicio, en la medida en la que la pérdida o extinción de un derecho de residencia forma parte del fin del ejercicio de la libertad de circulación, la expulsión del territorio del Estado miembro de acogida de un nacional de un tercer Estado, cónyuge de un ciudadano de la Unión, sigue estando comprendida en el ámbito de la Directiva 2004/38, en particular, de su artículo 15, cuando dicho ciudadano ha dejado de ejercitar su derecho a la libre circulación en el Estado miembro de acogida regresando al Estado miembro del que tiene la nacionalidad.
2. Sobre las limitaciones y las garantías de procedimiento aplicables a la expulsión de ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias nacionales de un tercer Estado a raíz de la extinción de su derecho de residencia
89. La Directiva 2004/38 prevé limitaciones y garantías de procedimiento aplicables a la expulsión de ciudadanos de la Unión y de miembros de su familia. Más concretamente, esa Directiva establece una distinción entre dos regímenes diferentes en función de las razones que justifiquen la expulsión. Así, una decisión de expulsión puede estar justificada, bien por razones de orden público, seguridad pública y salud pública (capítulo VI), bien por otras razones (artículo 15), en particular por el hecho de que un beneficiario de la Directiva 2004/38 haya dejado de cumplir los requisitos de residencia que prevé esa norma.
90. Aunque estoy de acuerdo con el Ministro en que los motivos que se han invocado para justificar la expulsión de la Sra. Chenchooliah no están comprendidos dentro de las razones de orden público, seguridad pública y salud pública previstas por la Directiva 2004/38, considero inconcebible, por las razones que enunciaré a continuación, que la situación de la Sra. Chenchooliah no esté cubierta por el artículo 15 de dicha Directiva.
a) Ámbito de aplicación del capítulo VI de la Directiva 2004/38
91. El Ministro, al igual que los Gobiernos que han presentado observaciones, sostiene que, en una situación como la de la Sra. Chenchooliah, la decisión de expulsión no se rige por las disposiciones del capítulo VI de la Directiva 2004/38, sino por el Derecho nacional de extranjería (decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional). (61)
92. En cambio, la Sra. Chenchooliah alega que toda decisión de expulsión en su contra debe adoptarse aplicando y respetando las exigencias establecidas en las disposiciones del capítulo VI de la Directiva 2004/38, en particular sus artículos 27 y 28.
93. En primer lugar, antes de examinar el grado de protección contra la expulsión del que se beneficia un nacional de un tercer Estado, cónyuge de un ciudadano de la Unión, como la Sra. Chenchooliah, procede recordar que del título del capítulo VI de la Directiva 2004/38 resulta que las disposiciones contenidas en él, en particular el artículo 27, se refieren a la limitación del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.
94. Es patente que los motivos invocados para justificar la expulsión de la Sra. Chenchooliah no se basan en razones de orden público, seguridad pública o salud pública cubiertas por el capítulo VI de la Directiva 2004/38. (62) En efecto, según indicó el Ministro en sus observaciones escritas y confirmó durante la vista, su expulsión se basa en que su cónyuge, ciudadano de la Unión, dejó de ejercer su derecho a la libre circulación en Irlanda desde el momento en que regresó a Portugal. El Ministro también ha observado que una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional, como el proyecto de decisión por la que se pretende ordenar a la Sra. Chenchooliah que abandone el territorio nacional, es una medida de control de la inmigración que se adopta con fines económicos.
95. En segundo lugar, considero útil volver sobre la sentencia Metock y otros (63) y remitirme a sus apartados 94 y 95. Conviene recordar que, en el apartado 94 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que «la aplicación de la Directiva 2004/38 solo a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que “acompañen” o “se reúnan” con este equivale […] a limitar los derechos de entrada y de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión al Estado miembro en el que este reside». Sin embargo, el Tribunal de Justicia precisó, en el apartado 95 de la citada sentencia, que, «dado que la Directiva 2004/38 reconoce al nacional de un país tercero, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, derechos de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida, este solo puede restringir ese derecho respetando lo establecido en los artículos 27 y 35 de dicha Directiva». (64) En mi opinión, esta precisión no debe apreciarse fuera del marco fáctico respecto del cual se dictó esa sentencia, a saber, que los ciudadanos de la Unión afectados se habían establecido en el Estado miembro de acogida y residían en él con sus cónyuges, nacionales de un tercer país. Por lo tanto, esa precisión del Tribunal de Justicia debe entenderse en el sentido de que en tanto en cuanto el nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión que ejerce su libertad de circulación, resida con ese ciudadano en el Estado miembro de acogida y pierda, a continuación los derechos de entrada y de residencia derivados que le atribuye la Directiva 2004/38, tales derechos solo pueden restringirse respetando, en particular, los artículos 27 y 35 de esa Directiva.
96. Aplicado al presente asunto, eso significa que, en la medida en que el cónyuge de la Sra. Chenchooliah ha regresado a Portugal y la pareja ya no reside unida en el Estado miembro de acogida, la Sra. Chenchooliah ya no se beneficia de la protección contra la expulsión prevista en los artículos 27 y 28 de la Directiva 2004/38.
97. De ello se desprende que la situación de la Sra. Chenchooliah no está comprendida, en principio, en el ámbito de aplicación del capítulo VI de la Directiva 2004/38. (65) Sin embargo, como ya he señalado en los puntos 72 a 74 de las presentes conclusiones, eso no entraña que la Sra. Chenchooliah no esté comprendida en el ámbito de aplicación de otras disposiciones de esa Directiva, en particular de su artículo 15, que regulan las garantías de procedimiento referentes a la expulsión de ciudadanos de la Unión o de los miembros de su familia que hayan residido en el pasado en el Estado miembro de acogida como «beneficiarios» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de esa misma Directiva.
b) Interpretación del artículo 15 de la Directiva 2004/38
98. De conformidad con el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38, «los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública». (66)
99. En primer lugar, de una interpretación meramente literal del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38 se desprende que las garantías de procedimiento a las que remite esa disposición (artículos 30 y 31) se aplican, «por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia». Eso supone que dicha disposición se aplica a cualquier decisión de expulsión que no solo limite la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión, sino también la de los miembros de su familia. De la lectura de esa disposición se desprende asimismo que tal norma no comprende las decisiones adoptadas por motivos de orden público, seguridad pública o salud pública, sino solamente aquellas adoptadas «por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública». Por consiguiente, es preciso considerar que los «motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública» a los que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38 hace mención conciernen, en particular, a la situación de la pérdida de un derecho de residencia derivado en el Estado miembro de acogida a raíz del regreso del ciudadano de la Unión al Estado miembro del que tiene la nacionalidad, como la que constituye el objeto del litigio principal.
100. En segundo lugar, si tenemos en cuenta las disposiciones que rodean al artículo 15 de la Directiva 2004/38, procede recordar que ese artículo forma parte del capítulo III de dicha Directiva, titulado «Derecho de residencia». Las disposiciones de ese capítulo guardan relación, en particular, con el derecho de residencia por un período de hasta tres meses (artículo 6) y el derecho de residencia por más de tres meses (artículo 7), así como, por un lado, con el mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia en caso de fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión (artículo 12), en caso de divorcio, anulación del matrimonio o fin de la unión registrada (artículo 13), y, por otro, con el mantenimiento del derecho de residencia previsto en los artículos 6, 7, 12 y 13, siempre que los beneficiarios de esos derechos cumplan los requisitos previstos en esos artículos (artículo 14). En este contexto, como señaló acertadamente la Comisión, el artículo 15 de la Directiva 2004/38 cubre las situaciones en las que un ciudadano de la Unión y los miembros de su familia que lo acompañan o se reúnen con él dejan de cumplir los requisitos de residencia establecidos en dicha Directiva (artículos 6, 7, 12, 13 o 14) y pierden, por lo tanto, sus derechos de residencia autónomos o derivados. (67) En el presente asunto, no se discute que la Sra. Chenchooliah residió en Irlanda como cónyuge de un ciudadano de la Unión que había ejercitado su libertad de circulación en ese Estado miembro, en virtud del derecho de residencia por un período de hasta tres meses previsto en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2004/38, derecho que perdió cuando su cónyuge regresó a Portugal.
101. Por consiguiente, examinado en su contexto, el artículo 15 de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que se refiere a un ciudadano de la Unión y a los miembros de su familia, nacionales de un tercer Estado, en una situación como la de la Sra. Chenchooliah. Esta interpretación es la única que permite garantizar la consecución de los objetivos que persigue la citada Directiva.
102. La anterior conclusión queda corroborada por el análisis de la finalidad de la Directiva 2004/38.
103. A este respecto, cabe recordar, en primer lugar, que, conforme a una consolidada interpretación del Tribunal de Justicia, el legislador de la Unión ha reconocido la importancia de proteger la vida familiar de los nacionales de los Estados miembros para eliminar los obstáculos al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE. (68) Como he afirmado en los puntos 85 y 86 de las presentes conclusiones, no aplicar el artículo 15 de la Directiva 2004/38 a los miembros de la familia, nacionales de un tercer Estado (lo cual, en mi opinión, sería inconcebible), tendría como consecuencia que una pareja casada pudiera ser expulsada del Estado miembro de acogida con arreglo a regímenes jurídicos diferentes, lo que vulneraría el objetivo consistente en proteger la vida familiar y facilitar el ejercicio de la libertad de circulación. En el presente asunto, si se deportara a la Sra. Chenchooliah, concretamente, sobre la base del artículo 3, apartado 1, de la Ley de Inmigración de 1999, se le impondría una prohibición de entrada en el territorio irlandés. Aunque, como ha señalado el Ministro en sus observaciones escritas, el artículo 3, apartado 11, de dicha Ley prevea que una persona contra la que se haya dictado una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional puede solicitar al Ministro que dicha decisión sea modificada o revocada, el propio Ministro confirmó durante la vista que, sin embargo, esta facultad es discrecional.
104. A continuación, procede recordar que, con arreglo al artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2004/38, el Estado miembro de acogida no puede acompañar la decisión de expulsión, contemplada en el artículo 15, apartado 1, de la misma norma, de una prohibición de entrada en el territorio. Por tanto, es evidente que la adopción por el Estado miembro de acogida de una decisión de expulsión sobre la base del Derecho nacional de extranjería acompañada de una prohibición de entrada en el territorio constituye, en cualquier caso, una vulneración de las exigencias que impone el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2004/38. Por otro lado, recurrir a esa medida sería equiparable, en realidad, a impedir al ciudadano de la Unión que regresara en el futuro a Irlanda con su cónyuge nacional de un tercer Estado en caso de que deseara ejercitar su libertad de circulación en ese Estado miembro.
105. Por último, la falta de aplicación del artículo 15 de la Directiva 2004/38 a situaciones como la controvertida en el litigio principal despojaría a dicha disposición de parte de su esencia, privándola de efecto útil.
106. Por todos esos motivos, considero que los artículos 15, 30 y 31 de la Directiva 2004/38 deben interpretarse en el sentido de que se aplican a una decisión de expulsión de un nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión, como la recurrente en el litigio principal.
V. Conclusión
107. A la vista de todas las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda):
«Los artículos 15, 30 y 31 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, deben interpretarse en el sentido de que se aplican a una decisión de expulsión de un nacional de un tercer país que ha sido adoptada porque este ha dejado de tener un derecho de residencia en virtud de dicha Directiva si dicho nacional contrajo matrimonio con un ciudadano de la Unión en un momento en el que tal ciudadano estaba ejercitando su libertad de circulación al trasladarse y residir en un Estado miembro distinto de aquel del que tiene la nacionalidad en virtud del artículo 6, apartado 1, de la citada Directiva y el mencionado ciudadano posteriormente regresa al Estado miembro del que tiene la nacionalidad.»