A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (tizedik tanács)
2017. március 30.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Közös agrárpolitika – Az EMVA általi finanszírozás – Vidékfejlesztési támogatás – Natura 2000 kifizetések – Magánszemélyek számára fenntartott kedvezmény – Részben állami tulajdonú erdőterület”
A C‑315/16. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Kúria (Magyarország) a Bírósághoz 2016. június 2‑án érkezett, 2016. április 19‑i határozatával terjesztett elő a
Lingurár József
és
a Miniszterelnökséget vezető miniszter
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (tizedik tanács),
tagjai: M. Berger tanácselnök, A. Borg Barthet és E. Levits (előadó) bírák,
főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a magyar kormány képviseletében Sebestyén E. E., Fehér M. Z. és Koós G., meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében J. Aquilina és Tokár A., meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 277., 1. o.) 42. és 46. cikkének értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a Lingurár József és a Miniszterelnökséget vezető miniszter (Magyarország) között az előbbi tulajdonában lévő erdőterület utáni Natura 2000 támogatás kifizetését elutasító határozat tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
A jogi háttér
Az uniós jog
3 Az 1698/2005 rendelet 7. cikke értelmében:
„A tagállamok felelősek a vidékfejlesztési programok megfelelő területi szintű végrehajtásáért, saját intézményi rendelkezéseiknek megfelelően, e rendelettel összhangban.”
4 E rendelet 36. cikke b) pontjának iv. alpontja pontosítja, hogy a környezet és a vidék minőségének javítására vonatkozó támogatás a Natura 2000 kifizetések révén az erdészeti földterületek fenntartható használatát célzó intézkedésekre irányul.
5 Az említett rendeletnek az erdészeti földterületek fenntartható használatát célzó intézkedésekre vonatkozó általános feltételekkel kapcsolatos 42. cikkének (1) bekezdése az alábbiakról rendelkezik:
„Az ezen alszakasz szerinti támogatás csak a magántulajdonosok vagy azok társulásai, illetve az önkormányzatok vagy azok társulásai tulajdonában lévő erdők és fás területek részére nyújtható. [...]
Ez a korlátozás nem vonatkozik a 36. cikk b) pontjának i., iii., vi. és vii. alpontjában előírt támogatásra.”
6 Ugyanezen rendelet 46. cikke a következőképpen fogalmaz:
„A 36. cikk b) pontjának iv. alpontjában előírt támogatást évente és az erdőterület után hektáronként kell nyújtani a magántulajdonosok és azok társulásai részére az erdők és egyéb fás területek használatára vonatkozó, a [vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2‑i] 79/409/EGK [tanácsi irányelv (HL 1979. L 103., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 98. o.)], és [a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK] [tanácsi irányelv (HL 1992. L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.] végrehajtásával összefüggő korlátozások eredményeként az érintett területen felmerülő költségek és jövedelemkiesés ellentételezése céljából. A támogatást a mellékletben megállapított minimális és maximális összeghatárok között kell rögzíteni.”
7 Az 1698/2005 rendelet 50. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A tagállamok a 36. cikk [...] b) pontjának i., iii., iv. és vi. alpontjában meghatározott kifizetésekre jogosult területeket az e cikk (2)–(5) bekezdését figyelembe véve jelölik ki.”
8 Az 1698/2005 rendelet végrehajtásáról szóló, 2006. december 15‑i 1974/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 368., 15. o., helyesbítés: HL 2007. L 252., 7. o.) 30. cikkének (4) bekezdése pontosítja:
„Az 1698/2005/EK rendelet 42. cikke (1) bekezdése első mondatának hatálya alól kizárt erdők és fásított területek a következők:
a) a központi vagy regionális kormányzat vagy állami tulajdonú vállalkozás tulajdonában lévő erdő vagy egyéb fásított terület;
b) a brit királynő tulajdonában lévő erdő és egyéb fásított terület;
c) olyan jogi személyek tulajdonában lévő erdő, amelyeknek a tőkéje legalább 50%‑a az a), illetve a b) pontban említett intézmények valamelyikének tulajdonában van.”
A magyar jog
9 Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a Natura 2000 erdőterületeken történő gazdálkodáshoz nyújtandó kompenzációs támogatás részletes szabályairól szóló 41/2012. (IV. 27.) VM rendelet (a Magyar Közlöny 2012. évi 51. száma) 4. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„[…]
(4) Nem támogatható az az (1) bekezdés előírásainak megfelelő erdőrészlet, amely állami vagy önkormányzati tulajdonban van.
(5) Támogatás igénybevételére nem jogosult önkormányzat, költségvetési szerv, valamint az a gazdálkodó szervezet, amelyben a Magyar Állam tulajdoni hányada eléri vagy meghaladja az 50%‑ot.
[...]”
10 Az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény (a Magyar Közlöny 2009. évi 71. száma) 16. §‑ának (6) bekezdése a következőket írja elő:
„Az erdőtagon belül az erdőrészlet az erdőgazdálkodási tevékenység és az erdészeti igazgatás, nyilvántartás olyan alapegysége, amely természetben összefüggő és a rajta található erdei életközösség, valamint a fenntartható erdőgazdálkodási tevékenység jellemzői alapján egységesnek tekinthető.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
11 Az alapeljárás felperese 2013. május 13‑án – 82 hektárnak megfelelő – 29 erdőrészlet után nyújtott be Natura 2000 erdőre vonatkozó kompenzációs támogatás kifizetése iránti kérelmet a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalhoz. E kérelmet azzal az indokkal utasították el, hogy a Magyar Állam tulajdonos ezen erdőrészletek egy részén, amely a teljes terület 0,182%‑ának felel meg.
12 Az alapeljárás felperese e Hivatal határozatával szemben a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) előtt indított keresetet, amelyet e bíróság elutasított.
13 A kérdést előterjesztő bíróságnak, amelyhez az első fokú ítélettel szemben fellebbeztek, kétségei vannak az elsőfokú bíróság által alkalmazott, az 1698/2005 rendelet 46. cikkét átültető nemzeti jogi rendelkezésre vonatkozó értelmezésnek az e rendelkezésnek tulajdonítható céllal való összeegyeztethetőségét illetően.
14 E körülmények között a Kúria (Magyarország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy értelmezendő‑e az 1698/2005 rendelet [42. cikkének] (1) bekezdése – figyelemmel a 46. cikkre is –, hogy az nem zárja ki a magántulajdonosokat teljes egészében az erdészeti földterületek fenntartható használatát célzó támogatások köréből, ahol a terület részben állami tulajdonban is áll?
2) Amennyiben a támogatás teljes egészében nem kizárt, értelmezhető úgy az [1698/2005 rendelet] 46. cikke, hogy az adott – részben állami tulajdonban álló – terület vonatkozásában a magánszemély erdőgazdálkodót vagy magánszemély tulajdonost a tulajdoni arányában illeti meg a támogatás?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
15 A kérdést előterjesztő bíróság az együttesen vizsgálandó kérdéseivel lényegében arra keresi a választ, hogy az 1698/2005 rendelet 42. cikke (1) bekezdésének első mondatát úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes egy Natura 2000 minősítésű erdőterületnek arra hivatkozással történő teljes kizárása az e rendelet 36. cikke b) pontjának iv) alpontja szerinti támogatásban való részesülésből, hogy e terület egy kis része az állam tulajdonában van, függetlenül az ezen állami tulajdonban lévő terület nagyságának a magánszemély tulajdonában lévő terület nagyságához viszonyított arányától.
16 Mivel a magyar kormány azt az álláspontot képviseli, hogy az előző pontban említett rendelkezések felhatalmazzák őt a Natura 2000 támogatás összegének meghatározásával kapcsolatos intézkedések meghozatalára, köztük a Natura 2000 minősítésű erdőterület vegyes, magán‑ vagy állami tulajdonából eredő következmények meghatározására, elsőként az ilyen hatáskör fennállását kell ellenőrizni.
17 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy ugyan az uniós jogforrások rendszerében betöltött szerepükből és jellegükből fakadóan a rendeletek előírásainak általában közvetlen hatályuk van a nemzeti jogrendszerekben, anélkül hogy szükség lenne arra, hogy a nemzeti hatóságok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el, ennek ellenére e rendeletek egyes rendelkezéseinek végrehajtása érdekében szükséges lehet, hogy a tagállamok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el (2012. október 25‑i Ketelä ítélet, C‑592/11, EU:C:2012:673, 35. pont; 2014. május 15‑i Szatmári Malom ítélet, C‑135/13, EU:C:2014:327, 54. pont; 2016. július 7‑i Občina Gorje ítélet, C‑111/15, EU:C:2016:532, 34. pont).
18 Ezenkívül nyilvánvaló, hogy a tagállamok valamely rendelet végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadhatnak el, ha azok nem akadályozzák annak közvetlen alkalmazását, nem rejtik el annak uniós jogi aktus jellegét, és a rendelet rendelkezéseinek keretei között maradva pontosítják a rendelet által biztosított mérlegelési mozgástér gyakorlását (2012. október 25‑i Ketelä ítélet, C‑592/11, EU:C:2012:673, 36. pont; 2014. május 15‑i Szatmári Malom ítélet, C‑135/13, EU:C:2014:327, 55. pont; 2016. július 7‑i Občina Gorje ítélet, C‑111/15, EU:C:2016:532, 35. pont).
19 A szóban forgó rendelet releváns rendelkezéseire tekintettel kell megvizsgálni, hogy e rendelkezések a rendelet célkitűzésének fényében értelmezve megtiltják, kötelezővé vagy lehetővé teszik‑e a tagállamok számára, hogy végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el, különösen az utóbbi esetben, amennyiben az érintett intézkedés az egyes tagállamok tekintetében elismert mérlegelési mozgástérbe illeszkedik (2012. október 25‑i Ketelä ítélet, C‑592/11, EU:C:2012:673, 37. pont; 2016. július 7‑i Občina Gorje ítélet, C‑111/15, EU:C:2016:532, 36. pont).
20 A jelen esetben az 1698/2005 és az 1974/2006 rendelet rendelkezései nem határozzák meg az 1698/2005 rendelet 36. cikke b) pontjának iv. alpontja szerinti támogatás kifizetésének részletes feltételeit akkor, ha a Natura 2000 minősítésű erdőterület egyszerre van az állam és magánszemélyek tulajdonában. Ugyanis e rendelet 42. cikkének (1) bekezdése rögzíti azt az elvet, hogy a Natura 2000 kifizetéseken alapuló támogatás csak a magántulajdonosok vagy azok társulásai, illetve az önkormányzatok vagy azok társulásai tulajdonában lévő erdők és fás területek részére nyújtható. Az 1698/2005 rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló 1974/2006 rendelet 30. cikke (4) bekezdésének a) pontja szabja meg ezen elv határait, mivel pontosítja, hogy e 42. cikk (1) bekezdésének hatálya alól kizárt a központi vagy regionális kormányzat vagy állami tulajdonú vállalkozás tulajdonában lévő erdő vagy egyéb fásított terület.
21 Tekintettel arra a körülményre, hogy egyrészt az 1698/2005 rendelet 7. cikke értelmében a tagállamok felelősek a vidékfejlesztési programok végrehajtásáért, másrészt e rendelet 50. cikkének (1) és (7) bekezdése értelmében a tagállamok jelölik ki a 79/409 és a 92/43 irányelv alapján az említett rendelet 36. cikke b) pontjának iv. alpontja szerinti támogatásban részesülő, Natura 2000 minősítésű erdőterületeket, meg kell határozni, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti jogszabály az e rendelkezésben előírt támogatás összegének meghatározására vonatkozó részletes szabályok megállapítására korlátozódik‑e, ahogyan arra a magyar kormány hivatkozik.
22 A jelen esetben az 1698/2005 rendelet 42. cikke (1) bekezdése első mondatának a nemzeti jogszabályokból adódó értelmezése, különösen az alapügy körülményei között, az e rendelkezések által előírt szabályok és az 1974/2006 rendelet 30. cikke (4) bekezdésének a) pontja közötti kapcsolat megfordítását eredményezi. Ugyanis az 1698/2005 rendelet 42. cikkének (1) bekezdésében rögzített elv az, hogy a Natura 2000 támogatást magánszemélyek és azok társulásai részére kell nyújtani. Márpedig az alapügy körülményei között, jóllehet a szóban forgó erdőterületnek csak egy elhanyagolható része van állami tulajdonban, az, hogy a teljes támogatás nyújtását megtagadják az e terület nagy részének tulajdonával rendelkező magánszeméllyel szemben, azzal a következménnyel jár, hogy a kivételt teszik szabállyá.
23 Következésképpen e rendelkezések olyan értelmezése, amely valamely erdőterületnek a Natura 2000 támogatásból való teljes kizárását eredményezi azon indokkal, hogy e terület egy része állami tulajdonban van, ellentétes lenne magának az 1698/2005 rendelet 42. cikke (1) bekezdésének a szövegével is, amely a magántulajdonosok vagy azok társulásai tulajdonában lévő erdők és fás területek utáni támogatásnyújtás elvét rögzíti.
24 Végezetül, amint az az 1974/2006 rendelet 30. cikke (4) bekezdésnek a) pontjából következik, többek között az állami tulajdonú erdők és egyéb fásított területek ki vannak zárva az 1698/2005 rendelet 42. cikke (1) bekezdése első mondatának hatálya alól. Ugyanakkor mivel az ezen 30. cikk (4) bekezdése a) pontjának végrehajtását lehetővé tevő nemzeti jogszabályok alkalmazása egy egész Natura 2000 minősítésű erdőterületnek az e 42. cikk (1) bekezdése első mondatának hatálya alóli kizárásához vezet, noha e rendelkezés hatálya e terület szinte teljes egészére kiterjed, az ilyen értelmezés magának az említett hatálynak a meghatározását kérdőjelezi meg.
25 Mivel az 1698/2005 és az 1974/2006 rendelet rendelkezései nem írnak elő kifejezetten ilyen, a Natura 2000 minősítésű erdőterület vegyes jellegéhez fűződő radikális következményt, az ilyen intézkedés nem illeszkedik a Natura 2000 kifizetések végrehajtása céljából az egyes tagállamok tekintetében elismert mérlegelési mozgástérbe.
26 Másodsorban a Natura 2000 minősítésű erdőterület vegyes jellegéből levonandó következtetéseket illetően emlékeztetni kell először is arra, hogy az 1698/2005 rendelet 46. cikke értelmében a Natura 2000 támogatás az erdők és egyéb fás területek használatára vonatkozó, a 79/409 és a 92/43 irányelv végrehajtásával összefüggő korlátozások eredményeként az érintett területen felmerülő költségek és jövedelemkiesés ellentételezésére irányul.
27 Márpedig az a körülmény, hogy egy Natura 2000 minősítésű, valamely erdőgazdálkodó üzemi területéhez tartozó erdőrészlet egy részére nem alkalmazható a Natura 2000 támogatás azon indokkal, hogy az állami tulajdonban van, nem vonja maga után azt, hogy megszűnik a magánszemély erdőgazdálkodó tulajdonában lévő ezen üzemi terület erdőrészletei használatának – az ezen irányelvek által előírt követelmények alkalmazása miatti – korlátozására vonatkozó ellentételezés szükségessége.
28 Ennélfogva egy olyan Natura 2000 minősítésű erdőterületnek az 1698/2005 rendelet 42. cikke (1) bekezdése első mondatának hatálya alóli teljes kizárása, amelyen magánszemély és az állam tulajdonjoga egyaránt fennáll, szükségképpen aláássa a Natura 2000 kifizetési rendszer kompenzációs szándékát.
29 Másodszor az uniós szabályozás végrehajtására vonatkozó tagállami hatáskör gyakorlásának keretében elfogadott nemzeti rendelkezéseknek tiszteletben kell tartaniuk az uniós jog általános elveit, különösen pedig az arányosság elvét (lásd ebben az értelemben a csalás elleni küzdelmet illetően: 2010. október 28‑i SGS Belgium és társai ítélet, C‑367/09, EU:C:2010:648, 40. pont).
30 Márpedig, noha az alapügybeli nemzeti jogszabályok és azok értelmezése hatékonyan alkalmazza az 1974/2006 rendelet 30. cikke (4) bekezdésének a) pontját azáltal, hogy a Natura 2000 támogatásban való részesülésből kizárja az állami tulajdonú területeket, valamely erdőterületnek a Natura 2000 támogatásból való teljes mértékű kizárása amiatt, hogy a terület egy része állami tulajdonban van, bármekkora is legyen az, nem tükrözi arányosan a valóságos tulajdonviszonyokat.
31 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy noha az alapügybeli erdőterület 99,818%‑a az 1698/2005 rendelet 42. cikke (1) bekezdése első mondatának hatálya alá tartozik, e terület teljes egészétől megvonják a Natura 2000 kifizetéseket azzal az indokkal, hogy e terület 0,182%‑a nem tartozik az említett rendelkezés hatálya alá.
32 E tekintetben a magyar kormány az ilyen következmény igazolása érdekében a Natura 2000 minősítésű erdőterület oszthatatlan jellegére hivatkozik.
33 Márpedig az 1698/2005 rendelet 46. cikke előírja, hogy a Natura 2000 kifizetéseket évente és az erdőterület után hektáronként kell teljesíteni.
34 Végezetül a 2009. évi XXXVII. törvény 16. §‑ának (6) bekezdése az erdőrészletet az erdőgazdálkodási tevékenység alapegységének nyilvánítja.
35 Következésképpen egy Natura 2000 kompenzációs támogatásra jogosult erdőterület ilyen támogatásból való kizárásának csupán arra a részletére, illetve azon hektárjára való korlátozása, amelyen állami tulajdon áll fenn, vagy akár – amennyiben az említett rész elhanyagolható – a kizárás teljes hiánya összeegyeztethető lenne az arányosság elvével, ellentétben e területnek – az említett, állami tulajdonban lévő terület nagyságának a magánszemély tulajdonában lévő terület nagyságához viszonyított arányától teljesen független – teljes mértékű kizárásával.
36 A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a feltett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy az 1698/2005 rendelet 42. cikke (1) bekezdésének első mondatát úgy kell értelmezni, hogy amennyiben egy Natura 2000 támogatásra jogosult erdőterület részben állami tulajdonban, részben egy magánszemély tulajdonában van, az utóbbi részére nyújtandó támogatás összegének kiszámítása érdekében figyelembe kell venni az ezen állami tulajdonban lévő terület nagyságának a magánszemély tulajdonában lévő terület nagyságához viszonyított arányát.
A költségekről
37 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (tizedik tanács) a következőképpen határozott:
1) Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet 42. cikke (1) bekezdésének első mondatát úgy kell értelmezni, hogy amennyiben egy Natura 2000 támogatásra jogosult erdőterület részben állami tulajdonban, részben egy magánszemély tulajdonában van, az utóbbi részére nyújtandó támogatás összegének kiszámítása érdekében figyelembe kell venni az ezen állami tulajdonban lévő terület nagyságának a magánszemély tulajdonában lévő terület nagyságához viszonyított arányát.
Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. március 30‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar | | M. Berger |
hivatalvezető | | a tizedik tanács elnöke |