SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)

de 16 de septiembre de 2013 (*)

«Fondo de Cohesión – Reglamento (CE) nº 1164/94 – Proyectos referentes al saneamiento de la cuenca hidrográfica del Júcar (España) – Supresión parcial de la ayuda financiera – Contratos públicos de obras – Criterios de adjudicación – Oferta más ventajosa económicamente – Igualdad de trato – Transparencia – Subvencionabilidad de los gastos – Determinación de las correcciones financieras – Artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 – Proporcionalidad»

En el asunto T‑2/07,

Reino de España, representado inicialmente por el Sr. J.M. Rodríguez Cárcamo, posteriormente por el Sr. A. Rubio González, Abogados del Estado,

parte demandante,

y

Comisión Europea, representada inicialmente por la Sra. A. Steiblytė y el Sr. L. Escobar Guerrero, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. M. Canal Fontcuberta, abogado, posteriormente por las Sras. Steiblytė y S. Pardo Quintillán, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C(2006) 5102 de la Comisión, de 20 de octubre de 2006, por la que se reduce la ayuda financiera concedida mediante el Fondo de Cohesión al grupo de proyectos con la referencia 2001.ES.16.C.PE.050 y que se refiere al saneamiento de la cuenca hidrográfica del Júcar (España)

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),

integrado por el Sr. J. Azizi (Ponente), Presidente, y el Sr. S. Frimodt Nielsen y la Sra. M. Kancheva, Jueces;

Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista los días 12 y 13 de noviembre de 2012

dicta la siguiente

Sentencia

 Marco jurídico

 Disposiciones relativas al Fondo de Cohesión

1        El artículo 158 CE (actualmente, tras su modificación, artículo 174 TFUE) dispone lo siguiente:

«A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social.

La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales.»

2        En virtud del artículo 161 CE, párrafo segundo:

«Un Fondo de Cohesión, creado por el Consejo […], proporcionará una contribución financiera [a la realización de] proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas en materia de infraestructuras del transporte.»

3        El Fondo de Cohesión fue creado por el Reglamento (CE) nº 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, por el que se crea el Fondo de Cohesión (DO L 130, p. 1, en lo sucesivo, «Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión»).

4        El artículo 4 del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, en su versión modificada, establece los importes de los recursos financieros que podrán destinarse a proyectos subvencionables con cargo al Fondo de Cohesión para el período 2000‑2006.

5        El artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, en su versión modificada, dispone que el porcentaje de la ayuda comunitaria concedida por el Fondo de Cohesión será del 80 % al 85 % del gasto público o equivalentes.

6        El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, en su versión modificada, dispone:

«Los proyectos financiados por el Fondo [de Cohesión] deberán cumplir las disposiciones de los Tratados, los actos adoptados en virtud de los mismos y las políticas comunitarias, incluidas las de protección del medio ambiente, transporte, redes transeuropeas, competencia y adjudicación de contratos públicos.»

7        El artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, en su versión modificada, establece lo siguiente:

«Sin perjuicio de la responsabilidad de la Comisión en la ejecución del presupuesto, los Estados miembros serán los principales responsables del control financiero de los proyectos. Para ello adoptarán, entre otras, las medidas siguientes:

a)      comprobarán que se han establecido y que se están aplicando disposiciones de gestión y control de forma que se garantice una utilización eficaz y regular de los fondos comunitarios;

[…]

c)      garantizarán que los proyectos se gestionan de conformidad con el conjunto de la normativa comunitaria aplicable y que los fondos puestos a su disposición se utilizan de acuerdo con los principios de una buena gestión financiera;

d)      certificarán que las declaraciones de gastos presentadas a la Comisión son exactas y garantizarán que son fruto de sistemas contables basados en documentos justificativos comprobables;

e)      prevendrán y detectarán las irregularidades, de acuerdo con la normativa vigente, y las notificarán a la Comisión, junto con la evolución de las diligencias administrativas y judiciales […]

[…]

g)      cooperarán con la Comisión para garantizar una utilización de los fondos comunitarios conforme a los principios de una correcta gestión financiera;

h)      recuperarán toda cantidad perdida como consecuencia de una irregularidad comprobada, aplicando, cuando proceda, intereses de demora.»

8        Las normas de gestión del Fondo de Cohesión se detallan en el anexo II [Disposiciones de aplicación] del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, en su versión modificada.

9        El artículo H del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, en su versión modificada, dispone lo siguiente:

«Correcciones financieras

1.      Si, tras haber efectuado las verificaciones necesarias, la Comisión llega a la conclusión de que:

a)      la ejecución de un proyecto no justifica la totalidad o parte de la ayuda que le ha sido concedida, o que se ha incumplido una de las condiciones establecidas en la decisión de concesión de la ayuda, o que se ha producido en particular cualquier cambio significativo que altera la naturaleza o las condiciones de ejecución del proyecto y para el cual no se haya recabado la aprobación de la Comisión;

b)      existe una irregularidad en la ayuda recibida del Fondo [de Cohesión] y que el Estado miembro interesado no ha adoptado las medidas correctivas necesarias,

la Comisión suspenderá la ayuda para ese proyecto y, exponiendo sus motivos, pedirá al Estado miembro que presente comentarios dentro de un plazo determinado.

Si el Estado miembro tuviera objeciones a las observaciones de la Comisión, ésta lo invitará a una audiencia en la que ambas partes se esforzarán por llegar a un acuerdo sobre las observaciones y sobre las conclusiones que hayan de extraerse de éstas.

2.      Al término del plazo establecido por la Comisión, en caso de no haberse llegado a un acuerdo en un plazo de tres meses, la Comisión decidirá, sin perjuicio de la observancia del debido procedimiento y tomando en consideración los comentarios que hubiera realizado el Estado miembro:

a)      reducir el anticipo a que se refiere el apartado 2 del artículo D, o

b)      efectuar las correcciones financieras necesarias, lo cual podrá suponer la supresión total o parcial de la ayuda concedida para el proyecto.

En estas decisiones se respetará el principio de proporcionalidad. Al decidir el importe de una corrección, la Comisión tendrá en cuenta el tipo de irregularidad o de cambio y el alcance de la posible incidencia financiera de las eventuales deficiencias de los sistemas de gestión o control. Toda reducción o supresión dará lugar a la recuperación de los importes abonados.

3.      Deberá reembolsarse a la Comisión todo importe percibido indebidamente que deba recuperarse. Se cobrarán intereses de mora, con arreglo a las normas que establezca la Comisión.

4.      La Comisión adoptará las disposiciones de aplicación de los apartados 1 a 3 y las comunicará con carácter informativo a los Estados miembros y al Parlamento Europeo.»

10      Los artículos 17 a 21 del Reglamento (CE) nº 1386/2002 de la Comisión, de 29 de julio de 2002, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1164/94 del Consejo en relación con los sistemas de gestión y control y el procedimiento para las correcciones financieras de las ayudas otorgadas con cargo al Fondo de Cohesión (DO L 201, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación nº 1386/2002») especifican el objeto y el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión y contienen la regulación detallada del procedimiento que debe observarse para aplicar correcciones a las ayudas recibidas del Fondo de Cohesión a partir del 1 de enero del año 2000.

11      El artículo 17, apartados 1 y 2, del Reglamento de aplicación nº 1386/2002 dispone, en particular, lo siguiente:

«1.      El importe de las correcciones financieras efectuadas por la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo H del anexo II del Reglamento nº 1164/94 [del Fondo de Cohesión], destinadas a subsanar irregularidades esporádicas o sistemáticas, será evaluado, siempre que sea posible o factible, basándose en expedientes individuales y será equivalente al importe del gasto que se haya imputado incorrectamente al Fondo [de Cohesión], de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

2.      Cuando no sea posible o factible cuantificar el importe del gasto irregular de forma precisa o cuando sea desproporcionado suprimir el gasto en cuestión en su totalidad, y la Comisión, como consecuencia, base sus correcciones financieras en una extrapolación o en un tanto alzado, procederá ésta del siguiente modo:

a)      en el supuesto de extrapolación, usará una muestra representativa de transacciones con conclusiones similares;

b)      en el supuesto de tanto alzado, apreciará la importancia del incumplimiento de la normativa así como la extensión y las consecuencias financieras de las deficiencias en los sistemas de gestión y control que, en su caso, hayan llevado a la irregularidad observada.

[…]»

12      Las Orientaciones sobre los principios, criterios y baremos indicativos aplicables por los servicios de la Comisión para la determinación de las correcciones financieras previstas en el apartado 2 del artículo H del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión [C(2002) 2871] (en lo sucesivo, «Orientaciones de 2002»), exponen los criterios y principios generales que guían a la Comisión de las Comunidades Europeas a la hora de determinar dichas correcciones financieras.

 Disposiciones aplicables en materia de contratación pública

13      La normativa de referencia en materia de contratación pública, que es aplicable en virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión (véase el apartado 6 supra), está constituida, por una parte, por la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54; en lo sucesivo, «Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras») y, por otra parte, por la Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro (DO L 199, p. 1).

14      De acuerdo con el artículo 18 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras:

«La adjudicación del contrato se efectuará con arreglo a los criterios establecidos en el capítulo 3 del presente título, habida cuenta las disposiciones del artículo 19, una vez verificada la aptitud de los contratistas que no hayan sido excluidos en virtud del artículo 24. Dicha verificación será efectuada por los poderes adjudicadores de conformidad con los criterios de capacidad económica, financiera y técnica contemplados en los artículos 26 a 29.»

15      El artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, dispone, en particular:

«Cuando el criterio de adjudicación del contrato sea el de la oferta económicamente más ventajosa, los poderes adjudicadores podrán tomar en consideración las variantes que hayan presentado los licitadores, cuando dichas variantes respondan a los requisitos mínimos exigidos por dichos poderes adjudicadores.

Los poderes adjudicadores mencionarán en el pliego de condiciones las condiciones mínimas que deberán reunir las variantes así como las modalidades de su presentación. Indicarán en el anuncio del contrato si no se autorizan las variantes.

[…]».

16      El artículo 24 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, establece los criterios de selección cualitativa que justifican que un contratista pueda quedar excluido de la participación en el contrato.

17      Los artículos 25 a 29 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, establecen las formas en que los contratistas que deseen participar en el contrato podrán acreditar su capacidad financiera, económica y técnica.

18      El artículo 27 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, dispone, en concreto, lo siguiente:

«1.      La justificación de la capacidad técnica del contratista podrá acreditarse:

[…]

b)      por la lista de las obras ejecutadas en los cinco últimos años, avalada por certificados de buena ejecución en las obras más importantes. […]

[…]»

19      El artículo 30 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, que regula los criterios de adjudicación de los contratos de obras, establece:

«1.      Los criterios en que se basará el poder adjudicador para la adjudicación de los contratos son:

a)      o bien únicamente el precio más bajo;

b)      o bien, en el caso en que la adjudicación se efectúe a la oferta más ventajosa económicamente, distintos criterios que variarán en función del contrato, por ejemplo, el precio, el plazo de ejecución, el costo de utilización, la rentabilidad, el valor técnico.

2.      En el supuesto contemplado en la letra b) del apartado 1, el poder adjudicador mencionará en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación todos los criterios de adjudicación que pretenda utilizar, si fuera posible por orden decreciente de la importancia que les sea atribuida.

[…]

4.      Si, para un contrato determinado, alguna oferta se considera anormalmente baja, con relación a la prestación, antes de rechazar dicha oferta, el poder adjudicador solicitará, por escrito, las precisiones que considere oportunas sobre la composición de la oferta, y verificará esta composición teniendo en cuenta las justificaciones presentadas.

[…]»

 Antecedentes del litigio

 Procedimiento administrativo

20      Mediante la Decisión C(2002) 833, de 11 de junio de 2002, posteriormente modificada por la Decisión C(2004) 2036, de 13 de junio de 2004, la Comisión concedió una ayuda mediante el Fondo de Cohesión, por importe de 11.266.701 euros, a un grupo de tres proyectos con la referencia 2001.ES.16.C.PE.050 y referidos al saneamiento de la cuenca hidrográfica del Júcar (España). El destinatario final de dicha ayuda financiera era la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad Valenciana. La financiación comunitaria se fijó en el 80 % del gasto público subvencionable de dichos proyectos, cuyo principal objetivo era mejorar el tratamiento de las aguas residuales y de los fangos a lo largo del río Júcar, de conformidad con la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L 135, p. 40).

21      Del 12 al 16 de julio de 2004, la Comisión llevó a cabo una visita de auditoría en España que tenía por objeto el citado grupo de proyectos.

22      El 9 de noviembre de 2004, la Comisión remitió a las autoridades españolas un informe en el que se detallaban ciertas irregularidades que afectaban a dicho grupo de proyectos, relacionadas con el incumplimiento de determinadas normas de la Unión Europea sobre adjudicación de contratos públicos por parte de dichas autoridades. Las autoridades españolas respondieron a ese informe mediante escrito de 8 de febrero de 2005.

23      Mediante escrito de 24 de mayo de 2005, la Comisión propuso a las autoridades españolas la aplicación de correcciones financieras por las irregularidades que consideraba probadas y les solicitó que efectuaran una nueva evaluación de los contratos gestionados por la Entidad Pública de Saneamiento de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana (en lo sucesivo, «EPSAR»). Las autoridades españolas respondieron a esa propuesta mediante escrito de 4 de agosto de 2005.

24      Mediante escrito de 12 de enero de 2006, la Comisión propuso a las autoridades españolas unas correcciones financieras revisadas.

25      Mediante escrito de 18 de mayo de 2006, la Comisión convocó a las autoridades españolas a una audiencia que se celebró los días 27 y 28 de junio de 2006. En dicho trámite, las autoridades españolas solicitaron un plazo de tres semanas para aportar pruebas adicionales. La Comisión señaló como término de dicho plazo el 21 de julio de 2006. Dicha institución recibió las citadas pruebas el 25 de julio de 2006.

 Decisión impugnada

26      El 20 de octubre de 2006, la Comisión adoptó la Decisión C(2006) 5102, por la que se reduce la ayuda financiera concedida mediante el Fondo de Cohesión al grupo de proyectos con la referencia 2001.ES.16.C.PE.050 y referidos al saneamiento de la cuenca hidrográfica del Júcar (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), que fue notificada al Reino de España el 23 de octubre de 2006.

27      En la Decisión impugnada, la Comisión afirmó haber detectado, en el transcurso de sus visitas de auditoría, irregularidades consistentes en la inobservancia, por parte de las autoridades españolas, de las normas de la Unión en materia de contratación pública. En particular, según dicha institución, determinados contratos gestionados por la EPSAR fueron adjudicados infringiendo la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, concretamente, su artículo 30. Por una parte, el órgano de contratación incluyó entre los criterios de adjudicación el de la experiencia en obras anteriores, el cual, a su entender, es incompatible con dichas normas, pues no tiene relación con el objeto del contrato. Por otra parte, la Comisión impugnó la legalidad del método del precio medio, utilizado para la valoración económica de las ofertas. Aplicando dicho método, la oferta correspondiente al precio medio –esto es, al precio resultante de la suma de los importes de todas las ofertas recibidas dividida por el número de ofertas– obtenía la mayor puntuación prevista para la idoneidad económica. De este modo, las ofertas más próximas al precio medio obtenían resultados superiores a los de aquellas que se alejaban más de él, incluidas las ofertas más bajas. Según la Comisión, este método de atribución de puntos para la evaluación económica de las ofertas es contrario al principio de igualdad de trato, ya que, en igualdad de condiciones respecto a los otros criterios, puede favorecer a las ofertas más onerosas que se aproximan en mayor medida al precio medio respecto a otras ofertas menos onerosas. Además, la utilización del criterio de la experiencia en obras anteriores y del método del precio medio resultó decisiva para la adjudicación de tres contratos, en primer lugar, el contrato relativo a la planta de secado térmico de fangos en Quart-Benager (Valencia) (expediente nº 2000/GV/0005); en segundo lugar, el contrato de acondicionamiento de la estación de depuración de aguas residuales de Xeraco (Valencia) (expediente nº 2000/GV/0035) y, en tercer lugar, el contrato de obras de conexión de la Acequia del Mar con la Acequia de de Vera (Valencia) (expediente nº 2000/GV/0072) (apartados 3 y 4 de la Decisión impugnada).

28      La Comisión desestimó las alegaciones formuladas por las autoridades españolas para justificar estas irregularidades. En particular, considera que no puede acogerse la alegación basada en la existencia de dificultades de interpretación jurídica, considerando la clara jurisprudencia sobre las normas aplicables del Derecho de la Unión Europea en materia de contratos públicos (apartado 8 de la Decisión impugnada).

29      A la vista de las irregularidades comprobadas, la Comisión consideró oportuno en este caso imponer una corrección financiera. No obstante, estimó que, habida cuenta de las circunstancias concurrentes, la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado al conjunto de los proyectos habría sido una sanción desproporcionada (apartado 10 de la Decisión impugnada).

30      Con objeto de determinar la corrección financiera que debía imponerse, la Comisión, por lo tanto, definió el importe de los gastos no conformes como la diferencia entre el importe de la oferta seleccionada y el de la oferta que habría obtenido el contrato si no se hubieran utilizado los criterios que ella considera ilegales. Acto seguido, efectuó un nuevo cálculo con arreglo al cual, por una parte, se suprimieron los puntos atribuidos según el criterio de la experiencia en obras anteriores y, por otra parte, el método del precio medio fue sustituido por un método lineal de evaluación del precio por el que se atribuía la mejor puntuación a la oferta más baja y la puntuación mínima a la oferta más alta. Según la Comisión, este método garantiza, en igualdad de condiciones respecto a los otros criterios, que las ofertas más bajas no sean injustamente penalizadas y que las exigencias de transparencia e igualdad de trato entre los licitadores sean respetadas plenamente (apartado 11 de la Decisión impugnada).

31      En definitiva, la Comisión evaluó así las consecuencias financieras en el caso de los tres contratos que adolecían de irregularidades:

–        2.164.920 euros respecto al contrato correspondiente al expediente nº 2000/GV/0005 (planta de secado térmico de fangos de Quart-Benager);

–        174.379 euros respecto al contrato correspondiente al expediente nº 2000/GV/0035 (acondicionamiento de la estación de depuración de aguas residuales de Xeraco).

–        36.052 euros respecto al contrato correspondiente al expediente nº 2000/GV/0072 (conexión de la Acequia del Mar con la Acequia de Vera).

32      Según la Comisión, estos importes corresponden, para cada contrato, a la diferencia entre la oferta efectivamente seleccionada y la que había resultado ser la oferta más ventajosa económicamente de acuerdo con el nuevo cálculo sin aplicar los criterios ilegales, por lo que la suma total de las consecuencias financieras de los tres contratos ascendía a 2.375.351 euros. Por lo tanto, impuso una corrección financiera del 100 % de la cofinanciación, es decir, el 80 % del gasto público subvencionable, cuyo importe total respecto al grupo de proyectos de tratamiento sanitario de la cuenca hidrográfica del Júcar ascendía a 1.900.281 euros (apartados 11, 14 y 15, y artículo 1 de la Decisión impugnada).

 Procedimiento y pretensiones de las partes

33      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 2 de enero de 2007, el Reino de España interpuso el presente recurso.

34      El Reino de España solicita al Tribunal que:

–        Anule la Decisión impugnada.

–        Condene en costas a la Comisión.

35      La Comisión solicita al Tribunal que:

–        Desestime el recurso.

–        Condene en costas al Reino de España.

36      Como consecuencia del impedimento del Juez Ponente para participar en la vista y deliberación del asunto, el Presidente del Tribunal, con fecha de 22 de marzo de 2012, reasignó el asunto a otro Juez Ponente y designó a otro Juez para completar la Sala, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.

37      Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Primera) decidió iniciar la fase oral.

38      En las vistas celebradas los días 12 y 13 de noviembre de 2012 se oyeron los informes orales de las partes y las respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. En el trámite de vista, el Tribunal acordó mantener abierta la fase oral, extremo que se hizo constar en el acta.

39      El Tribunal acordó la conclusión de la fase oral el 28 de enero de 2013.

 Fundamentos de Derecho

 Resumen de los motivos del recurso de anulación

40      En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca tres motivos, planteando el segundo y el tercero con carácter subsidiario.

41      En su primer motivo, dividido en dos partes, el Reino de España alega, en esencia, que la Decisión impugnada está viciada por una interpretación y una aplicación errónea de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, en lo que se refiere a los procedimientos de licitación, en relación con el grupo de proyectos referente al saneamiento de la cuenca hidrográfica del Júcar.

42      En su segundo motivo, planteado con carácter subsidiario, el Reino de España invoca la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica en la aplicación del artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión.

43      En su tercer motivo, planteado con carácter subsidiario, el Reino de España alega la vulneración del principio de proporcionalidad a efectos de lo dispuesto en el artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, así como del artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, en lo relativo al contrato correspondiente al expediente nº 2000/GV/0005 (planta de secado térmico de fangos de Quart-Benager).

 Sobre el primer motivo, basado en la infracción de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras

 Observaciones preliminares

44      El primer motivo se subdivide en dos partes.

45      En la primera parte del presente motivo, el Reino de España sostiene que, en la Decisión impugnada, la Comisión ignoró lo dispuesto en el artículo 30, apartados 1 y 2, de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, al considerar que la aplicación del criterio de la experiencia de obras anteriores era un criterio de adjudicación ilícito. Además, alega que una posible irregularidad a este respecto no puede tener la calificación de incumplimiento grave y, por lo tanto, suficientemente caracterizado, del Derecho de la Unión que justifique la aplicación de una corrección financiera.

46      En la segunda parte del presente motivo, el Reino de España sostiene que, en la Decisión impugnada, la Comisión ignoró lo dispuesto en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, al considerar que la aplicación del método del precio medio era ilegal.

 Sobre la primera parte del primer motivo, referente a la aplicación del criterio de la experiencia en obras anteriores

47      En primer lugar, el Reino de España alega –en esencia y basándose en la jurisprudencia– que si bien el Derecho de la Unión en materia de contratos públicos no menciona expresamente la experiencia como criterio de adjudicación, la enumeración de los criterios de adjudicación en las normas aplicables no es exhaustiva, de tal modo que no cabe excluir su posible utilización o la de otros criterios de naturaleza cualitativa.

48      En segundo lugar, el Reino de España sostiene que, atendiendo a la jurisprudencia sobre la responsabilidad extracontractual de la Unión y de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho de la Unión, la existencia de facultades de apreciación del organismo público competente para la adjudicación de los contratos permitiría excluir cualquier responsabilidad por su parte si dicho incumplimiento no es manifiesto y grave y, por lo tanto, suficientemente caracterizado. Ahora bien, en el caso de autos, la utilización del criterio de la experiencia no es, a su entender, un incumplimiento grave y manifiesto de las normas de la Unión sino, a lo sumo, un error de Derecho excusable. En efecto, considera que, en virtud del principio de igualdad de trato, procede aplicar por analogía los principios jurisprudenciales que regulan la responsabilidad extracontractual de la Unión y de los Estados miembros a la responsabilidad de estos últimos como destinatarios de la ayuda procedente del Fondo de Cohesión, ya que disponen de amplias facultades de apreciación. Por lo tanto, opina que sólo los incumplimientos graves y manifiestos pueden entenderse como «irregularidad» y justificar una corrección financiera.

49      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España y solicita que se desestime este motivo.

50      Este Tribunal recuerda que el artículo 18 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, establece que la adjudicación del contrato se hará basándose en los criterios establecidos en sus artículos 30 a 32, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 19, después de comprobar la aptitud de los contratistas no excluidos con arreglo al artículo 24, lo cual se lleva a cabo por las entidades adjudicadoras de conformidad con los criterios de capacidad económica, financiera y técnica mencionados en los artículos 26 y 27.

51      A este respecto la jurisprudencia ha declarado reiteradamente que, si bien es cierto que la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, no excluía, en teoría, que la verificación de la aptitud de los licitadores y la adjudicación del contrato hubieran podido tener lugar simultáneamente, no lo era menos que ambas operaciones eran operaciones distintas y que se regían por normas diferentes (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1988, Beentjes, 31/87, Rec. p. 4635, apartados 15 y 16).

52      La comprobación de la aptitud de los licitadores es, en efecto, llevada a cabo por las entidades adjudicadoras de conformidad con los criterios de capacidad económica, financiera y técnica (los denominados criterios de selección cualitativa) mencionados en los artículos 26 y 27 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras. En cambio, la adjudicación del contrato se basa en los criterios enumerados en el artículo 30 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, ya sea el precio más bajo, ya sea la oferta más ventajosa económicamente (véase la sentencia Beentjes, citada en el apartado 51 supra, apartados 17 y 18). A este respecto, debe precisarse que, en efecto, la distinción entre los criterios de selección cualitativa y los criterios de adjudicación se deriva directamente de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras (véanse, en particular, los capítulos 2 y 3 del título VI de dicha Directiva).

53      Sin embargo, si bien es cierto que, en el caso de la oferta más ventajosa económicamente, los criterios que pueden estimar las entidades adjudicadoras no se enumeran de forma limitativa en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, y que esta norma, por lo tanto, deja a las entidades adjudicadoras la elección de los criterios de adjudicación que consideren preferibles, no lo es menos que dicha elección sólo puede referirse a criterios dirigidos a identificar la oferta más ventajosa económicamente. Por consiguiente, se excluyen como criterios de adjudicación aquellos criterios que no van dirigidos a identificar la oferta económicamente más ventajosa, sino que están vinculados, en esencia, a la apreciación de la aptitud de los licitadores para ejecutar el contrato en cuestión (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de enero de 2008, Lianakis y otros, C‑532/06, Rec. p. I‑251, apartados 29 y 30, y la jurisprudencia citada).

54      Debe señalarse que el criterio de la experiencia de obras anteriores, tal como ha sido utilizado por la EPSAR, como criterio de adjudicación, se refiere a la aptitud de los licitadores para ejecutar el contrato y, por tanto, no es un criterio de adjudicación a efectos de lo dispuesto en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Lianakis y otros, citada en el apartado 53 supra, apartado 31). De ello se desprende que la Comisión consideró acertadamente, en los apartados 4 y 8, así como en el apartado 9, letra a), de la Decisión impugnada que, en el caso de autos, ese criterio no podía utilizarse como criterio de adjudicación en los procedimientos de licitación de que se trataba.

55      A este respecto, la jurisprudencia invocada por el Reino de España no puede poner en entredicho dicha apreciación. En efecto, el principio según el cual la verificación de la aptitud de los licitadores y la adjudicación del contrato son dos operaciones distintas regidas por normas diferentes ya se había reconocido en 1988 en la sentencia Beentjes (citada en el apartado 51 supra, apartado 16). En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia también señaló que el criterio de la experiencia específica para realizar la obra era un criterio legítimo de capacidad técnica para verificar la aptitud de los contratistas (apartado 37). Además, en su sentencia de 17 de septiembre de 2002, Concordia Bus Finland (C‑513/99, Rec. p. I‑7213, apartado 59), el Tribunal de Justicia precisó que, en la medida en que una oferta se refería necesariamente al objeto del contrato, los criterios de adjudicación que podían aplicarse debían también estar relacionados con el objeto del contrato. De ello se desprende que los criterios de adjudicación utilizados por las entidades adjudicadoras deben ser criterios objetivos directa y exclusivamente relacionados con las características de la oferta y con las calidades intrínsecas de un producto o servicio, y no con la capacidad de los licitadores.

56      Por lo que atañe específicamente al criterio de la experiencia anterior, en su sentencia de 26 de febrero de 2002, Esedra/Comisión (T‑169/00, Rec. p. II‑609, apartado 158), el Tribunal declaró que la calidad de las ofertas había de valorarse en función de las propias ofertas y no a partir de la experiencia adquirida por los licitadores con la entidad adjudicadora a raíz de contratos precedentes, o en función de criterios de selección (como la capacidad técnica de los candidatos) que ya habían sido comprobados en la fase de selección de las candidaturas y que no podían ser tenidos en cuenta de nuevo a efectos de la comparación de las ofertas (sentencia del Tribunal de 6 de julio de 2005, TQ3 Travel Solutions Belgium/Comisión, T‑148/04, Rec. p. II‑2627, apartado 86). Asimismo, en su sentencia de 19 de junio de 2003, GAT (C‑315/01, Rec. p. I‑6351, apartado 66), el Tribunal de Justicia reafirmó que un elemento relativo a la experiencia de un licitador, como una lista de referencias con la identidad y el número de clientes anteriores, no proporcionaba ninguna indicación que permitiese identificar la oferta más ventajosa económicamente y, por lo tanto, no podía constituir un criterio de adjudicación.

57      En estas circunstancias, el Reino de España no puede invocar únicamente las sentencias del Tribunal General de 25 de febrero de 2003, Strabag Benelux/Consejo (T‑183/00, Rec. p. II‑135, apartados 75 a 79), y Renco/Consejo (T‑4/01, Rec. p. II‑171, apartado 68), que podían dar lugar a una interpretación diferente. Finalmente, el Reino de España tampoco puede esgrimir la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 1995, Evans Medical y Macfarlan Smith (C‑324/93, Rec. p. I‑563, apartados 42 a 44), que se refiere a la cuestión de si la seguridad de suministro –y no la experiencia en prestaciones anteriores– puede formar parte de los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar cuál es la oferta más ventajosa económicamente.

58      Respecto a la alegada necesidad de aplicar por analogía la jurisprudencia sobre la responsabilidad extracontractual de la Unión y de los Estados miembros, procede recordar que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, los proyectos financiados por el Fondo de Cohesión deben cumplir las disposiciones de los Tratados, los actos adoptados en virtud de los mismos y las políticas de la Unión, incluidas, entre otras, las de adjudicación de contratos públicos.

59      A este respecto, ha de precisarse que, de conformidad con el artículo H, apartado 1, letra b), del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, si, tras haber efectuado las verificaciones necesarias, la Comisión llega a la conclusión de que existe una irregularidad en la ayuda recibida del Fondo de Cohesión y de que el Estado miembro interesado no ha adoptado las medidas correctivas necesarias, dicha institución está facultada para suprimir total o parcialmente la ayuda concedida para el proyecto de que se trate. En efecto, en virtud del principio de compatibilidad, establecido en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, sólo los gastos efectuados de conformidad con las normas aplicables quedan a cargo del presupuesto de la Unión. Por consiguiente, desde el momento en que la Comisión detecta la existencia de una infracción de las disposiciones del Derecho de la Unión en los pagos efectuados por un Estado miembro, como la del caso de autos, como consecuencia de la aplicación del método del criterio de la experiencia de obras anteriores, está obligada a rectificar las cuentas presentadas por dicho Estado (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 13 de julio de 2011, Grecia/Comisión, T‑81/09, no publicada en la Recopilación, apartado 63 y la jurisprudencia allí citada).

60      Por lo tanto, debe afirmarse que la obligación de la Comisión de realizar una corrección financiera en relación con un proyecto cofinanciado por el Fondo de Cohesión, cuya ejecución por las autoridades nacionales adolece de irregularidades debido a la inobservancia del Derecho de la Unión, no puede depender del requisito de que esa inobservancia sea grave o manifiesta, o de que se refiera a una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares (véanse, a este respecto, las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, Rec. p. I‑1029, apartado 51; de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, apartado 42, y la sentencia del Tribunal General de 3 de marzo de 2010, Artegodan/Comisión, T‑429/05, Rec. p. II‑491, apartado 52).

61      A este respecto, el Reino de España no puede invocar el principio de igualdad de trato por el único motivo de que, al igual que las instituciones de la Unión o las autoridades legislativas o administrativas nacionales, en particular cuando promulgan normas de carácter general, las entidades adjudicadoras disponen de amplias facultades de apreciación cuando aplican las normas de la Unión sobre contratos públicos.

62      El principio de igualdad de trato o de no discriminación, tal como se consagra, en particular, en el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000 (DO C 364, p. 1), exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Nagy, C‑21/10, Rec. p. I-6769, apartado 47). Además, los elementos que caracterizan las distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben determinarse y apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trata. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, Rec. p. I‑9895, apartado 26 y la jurisprudencia allí citada).

63      Sin embargo, basta con señalar que, atendidos los objetivos perseguidos, no existe similitud alguna entre la situación que da lugar a la responsabilidad extracontractual de la Unión o de los Estados miembros y la que justifica la corrección financiera de una ayuda concedida por el Fondo de Cohesión a proyectos gestionados por las autoridades nacionales. En efecto, tanto la responsabilidad extracontractual de la Unión como la responsabilidad análoga de los Estados miembros, tal como se reconoce, en particular, en la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame (citada en el apartado 60 supra), tiene por objeto indemnizar los daños causados a un particular por un comportamiento ilegal cometido por una de las instituciones de la Unión o por una de las autoridades de un Estado miembro. En cambio, en el caso de las irregularidades que llevan a aprobar una corrección financiera, el Estado miembro es privado de su derecho a recibir o conservar la totalidad de la ayuda asignada por el Fondo de Cohesión, y ello con objeto de salvaguardar los intereses financieros de la Unión, que los Estados miembros asimismo están obligados a proteger (véase el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión), razón por la cual el artículo H, apartado 2, párrafo segundo, tercera frase, y el artículo H, apartado 3, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión establecen que una corrección financiera sólo dará lugar al «reembolso de lo indebido» y no a la indemnización de algún perjuicio.

64      Hay que precisar que la exigencia de que exista una violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión, a efectos de dicha responsabilidad extracontractual, tiene por objeto, cualquiera que sea la naturaleza del acto ilícito de que se trate, evitar que el riesgo de tener que soportar los daños alegados por las personas afectadas obstaculice la capacidad de la institución para ejercer plenamente sus competencias en interés general, tanto en el ámbito de su actividad de carácter normativo o que implique escoger entre opciones de política económica como en la esfera de sus competencias administrativas, sin que por ello se deje recaer en los particulares la carga de las consecuencias de los incumplimientos flagrantes e inexcusables (véanse la sentencia Artegodan/Comisión, citada en el apartado 60 supra, apartado 56, y asimismo, en este sentido, la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, citada en el apartado 60 supra, apartado 45). No obstante, en el ámbito de la gestión de las ayudas financieras del Fondo de Cohesión, la adopción de correcciones financieras por las irregularidades cometidas por las autoridades nacionales no puede supeditarse a tal exigencia, ya que no hay justificación válida alguna para conceder amplias facultades de apreciación a las entidades adjudicadoras nacionales, o incluso un margen de error análogo, ante su obligación de respetar el Derecho de la Unión, a efectos de lo señalado en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, y de proteger efectivamente los intereses financieros de la Unión.

65      Por consiguiente, debe desestimarse la primera parte del primer motivo.

 Sobre la segunda parte del primer motivo, referida a la utilización del método del precio medio para determinar la oferta económicamente más ventajosa

66      Mediante la segunda parte del primer motivo, el Reino de España discute la afirmación de que la aplicación del método del precio medio como criterio de adjudicación es ilícita y vulnera en principio de igualdad de trato [apartado 9, letra b), de la Decisión impugnada]. A su entender, las normas del Derecho de la Unión no excluyen expresamente la aplicación de dicho método, y la jurisprudencia no se opone a su utilización cuando se tiene en cuenta simultáneamente con otros criterios. Considera que, en el caso de autos, de conformidad con las exigencias reconocidas por la jurisprudencia, el método del precio medio se aplicó de manera objetiva, transparente y uniforme, junto a otros criterios, para determinar la oferta más ventajosa económicamente, fue conocido previamente por todos los licitadores, ya que se explicó en el pliego de condiciones de forma clara, precisa e inequívoca, y no dio lugar a la exclusión de alguno de ellos.

67      En cuanto a la compatibilidad del método del precio medio con el criterio de la oferta más ventajosa económicamente, el Reino de España alega que dicho criterio fue redefinido como la mejor relación entre la calidad y el precio con arreglo a la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministros y de servicios (DO L 134, p. 114; en lo sucesivo, «Directiva 2004/18, sobre coordinación de los contratos públicos»), mientras que, anteriormente, los conceptos de precio más ventajoso o de mejor precio no podían asimilarse necesariamente al concepto de precio más bajo. Al atribuir más puntos a las ofertas más bajas que se aproximan al promedio, el método del precio medio pretendía incitar a los licitadores a preparar su ofertas con seriedad y rigor, de conformidad con sus costes reales, al disuadirles de antemano de elaborar estrategias temerarias, en lo cual, según el Reino de España, reside la ventaja económica que justifica su utilización. Además, dicho método no pretende prescindir del precio como tal, sino relativizar su importancia al alentar a los licitadores a insistir en mayor medida en la calidad de su oferta. A este respecto, en su opinión, la entidad adjudicadora dispone de amplias facultades de apreciación que abarcan no sólo la elección de los criterios que han de utilizarse, sino asimismo la importancia que debe atribuirse a cada uno de ellos. Finalmente, afirma que el método del precio medio ha sido utilizado en otros ámbitos económicos, por ejemplo, como medida eficaz para luchar contra el fraude fiscal en la valoración de bienes.

68      El Reino de España precisa que no está claro lo dispuesto en el artículo 30 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, y que puede dar lugar a interpretaciones incorrectas, de tal modo que la utilización del método del precio medio no podía ser una irregularidad. Por esta razón, a su entender, la Directiva 2004/18 sobre coordinación de los contratos públicos introdujo modificaciones y precisiones en la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras. En este sentido, indica que, en lo que respecta al procedimiento de verificación contradictoria de las ofertas anormalmente bajas, el artículo 55 de la Directiva 2004/18, sobre coordinación de los contratos públicos, suprimió la obligación de informar a la Comisión del rechazo de las ofertas consideradas excesivamente bajas, salvo que «la anormalidad de la baja obedezca a que el licitador ha obtenido una ayuda estatal, a fin de comprobar que tal ayuda se ha concedido legalmente».

69      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España y solicita que se desestime esta parte del primer motivo.

70      Para empezar, este Tribunal recuerda la reiterada jurisprudencia que ha reconocido que la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, tiene principalmente por objeto proteger los intereses de los operadores económicos establecidos en un Estado miembro que deseen ofrecer bienes o servicios a las entidades adjudicadoras establecidas en otro Estado miembro y, con dicho fin, excluir tanto el riesgo de que se dé preferencia a los licitadores nacionales, en cualquier adjudicación de contratos como la posibilidad de que una entidad adjudicadora pública se guíe por consideraciones que no tengan carácter económico. De este modo, el objetivo primordial de dicha Directiva es la apertura de los contratos públicos de obras y de servicios a la concurrencia de ofertas. En efecto, la apertura a la competencia en la Unión conforme a los procedimientos establecidos por dicha Directiva garantiza que no haya riesgo de favoritismo por parte de los poderes públicos (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 2001, Lombardini y Mantovani, C‑285/99 y C‑286/99, Rec. p. I‑9233, apartados 35 y 36, y la jurisprudencia allí citada).

71      Además, en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, la entidad adjudicadora está obligada a respetar el principio de igualdad de trato de los licitadores, como resulta expresamente, por lo demás, del artículo 22, apartado 4, del artículo 30, apartado 4, párrafo cuarto, y del artículo 31, apartado 1, de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras (sentencia Lombardini y Mantovani, citada en el apartado 70 supra, apartado 37).

72      En concreto, el principio de igualdad de trato entre los licitadores, que no es más que una expresión específica del principio de igualdad de trato (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen, C‑458/03, Rec. p. I‑8585, apartados 46 y 48, y la jurisprudencia allí citada) y que pretende favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una licitación, impone que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular los términos de sus ofertas e implica, por lo tanto, que éstas estén sometidas a las mismas condiciones para todos los competidores (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, Rec. p. I‑3801, apartado 110). De este modo, la entidad adjudicadora está obligada a respetar, en cada fase del procedimiento de licitación, el principio de igualdad de trato de los licitadores (sentencia del Tribunal de 17 de diciembre de 1998, Embassy Limousines & Services/Parlamento, T‑203/96, Rec. p. II‑4239, apartado 85), y éstos deben encontrarse en igualdad de condiciones tanto en el momento en que preparan sus ofertas como en el momento en que éstas se someten a la evaluación de la entidad adjudicadora (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008, Michaniki, C‑213/07, Rec. p. I‑9999, apartado 45, y de 17 de febrero de 2011, Comisión/Chipre, C‑251/09, no publicada en la Recopilación, apartado 39, y la jurisprudencia allí citada).

73      Por otra parte, el principio de igualdad de trato implica, en particular, una obligación de transparencia para permitir a la entidad adjudicadora garantizar su respeto (véanse las sentencias Lombardini y Mantovani, citada en el apartado 70, supra, apartado 38, y Comisión/Chipre, citada en el apartado 72 supra, apartado 38, y la jurisprudencia allí citada). El principio de transparencia, que es el corolario del principio de igualdad de trato, tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora (sentencia Comisión/CAS Succhi di Frutta, citada en el apartado 72 supra, apartado 111) y controlar la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (sentencia Parking Brixen, citada en el apartado 72 supra, apartado 49, y la jurisprudencia allí citada). Implica que todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlas de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios aplicables al contrato de que se trate (sentencia Comisión/CAS Succhi di Frutta, citada en el apartado 72 supra, apartado 111). Por último, los principios de igualdad de trato y de transparencia constituyen la base de las Directivas referentes a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos. En el deber que incumbe a las entidades adjudicadoras de garantizar la observancia de dichos principios reside la propia esencia de estas Directivas (véase la sentencia Michaniki, citada en el apartado 72 supra, apartado 72, y la jurisprudencia allí citada).

74      A la luz de estos principios deben apreciarse, a continuación, las imputaciones formuladas por el Reino de España en la segunda parte de su primer motivo.

75      Se desprende de la Decisión impugnada, en particular, de su nota al pie de la página nº 3, que, para determinar la oferta económicamente más ventajosa, a efectos de lo dispuesto en el artículo 30, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, las autoridades españolas aplicaron, junto a otros criterios principalmente de carácter técnico, el método del precio medio como criterio de valoración económica. Este precio medio equivalía a la suma de los importes de todas las ofertas recibidas dividida por el número de ofertas. Además, la oferta correspondiente al precio medio obtenía la mayor puntuación, y las ofertas que más se aproximaban al precio medio, tanto por encima como por debajo de dicho precio, obtenían puntuaciones mayores que las que estaban más alejadas, incluidas las ofertas más bajas.

76      A este respecto, procede recordar que las entidades adjudicadoras están sujetas a una obligación de transparencia que tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo o arbitrariedad por su parte. En particular, cuando la adjudicación de un contrato depende de la determinación de la oferta más ventajosa económicamente, a efectos de lo dispuesto en el artículo 30, apartado 2, de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, la entidad adjudicadora debe definir y precisar, en el pliego de condiciones, los criterios de adjudicación aplicables. Por tanto, estas disposiciones pretenden garantizar el respeto de la igualdad de trato y de la transparencia en la fase de evaluación de las ofertas en vistas a la adjudicación del contrato (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Evropaïki Dynamiki/EMSA, C‑252/10 P, no publicada en la Recopilación, apartado 29).

77      Además, si bien la jurisprudencia no ha reconocido que exista una prohibición total y absoluta de que la entidad adjudicadora especifique con más detalle, tras la expiración del plazo de presentación de las ofertas, un criterio de adjudicación del contrato que previamente se hubiese dado a conocer a los licitadores, no es menos cierto que tal determinación posterior sólo es posible respetando estrictamente tres requisitos que deben concurrir. En primer lugar, esta determinación a posteriori no debe modificar los criterios de adjudicación del contrato definidos en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación; en segundo lugar, no debe contener elementos que, de haber sido conocidos en el momento de la preparación de las ofertas, habrían podido influir en tal preparación, y, en tercer lugar, no debe haber sido adoptada teniendo en cuenta elementos que pudieran tener un efecto discriminatorio en perjuicio de alguno de los licitadores (véanse, en este sentido, las sentencias Lianakis y otros, citada en el apartado 53 supra, apartado 43, y la jurisprudencia allí citada, y Evropaïki Dynamiki/EMSA, citada en el apartado 76 supra, apartados 32 y 33).

78      En el caso de autos, es preciso señalar que la aplicación del método del precio medio implicaba la necesidad de determinar a posteriori un elemento esencial, incluso decisivo para la adjudicación de los contratos, a saber, el precio medio con el que debían compararse todas las ofertas tras su recepción por la entidad adjudicadora.

79      Por lo tanto, al no conocer dicho precio medio en el momento de la presentación de sus ofertas, los licitadores se veían privados de un dato que, de haber sido conocido por ellos con anterioridad, hubiera podido influir en gran medida en la preparación de aquéllas, en el sentido del segundo requisito recordado en el apartado 77 supra, pues les habría permitido aumentar sus posibilidades de obtener la máxima puntuación con arreglo a los criterios expuestos en el apartado 75 supra. En cambio, el hecho de no conocer ese dato les impedía adaptar sus ofertas respectivas a la evaluación de dichas ofertas. Por el contrario, la falta de transparencia por lo que atañe al precio medio hizo que los licitadores más competitivos se encontrasen en una situación de competencia «irracional» ya que, si querían mantener sus posibilidades de obtener el contrato, se veían obligados a presentar una oferta por un precio más elevado del que hubieran podido ofrecer, a saber, una oferta con un precio correspondiente a la media previsible del precio del conjunto de las ofertas, y no la oferta más baja.

80      En tales circunstancias, la Comisión consideró fundadamente, en la Decisión impugnada, que la aplicación del método del precio medio era contraria al artículo 30, apartados 1 y 2, de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras. A este respecto, hay que precisar que, en la réplica, el propio Reino de España reconoce que existe el riesgo de que, por el hecho de aplicar el método del precio medio, los licitadores formulen sus ofertas basándose en criterios estadísticos o de probabilidades que pueden falsear el resultado de la licitación, en lugar de hacerlo basándose en las especiales condiciones de las que realmente dispongan.

81      Por otra parte, ha quedado acreditado que la aplicación del método del precio medio podía llevar a una situación en la que, en caso de paridad de las demás condiciones –en especial, las técnicas– una oferta con un precio más elevado podría obtener más puntos por su calidad económica que una oferta más baja, en particular, cuando la primera oferta se aproximara más al precio medio.

82      A este respecto, procede recordar que, si bien el artículo 30, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras, deja a la entidad adjudicadora la elección de los criterios de adjudicación que pretenda aplicar, esa elección sólo puede recaer en criterios dirigidos a identificar la oferta más ventajosa económicamente (véase, en este sentido, la sentencia Concordia Bus Finland, citada en el apartado 55 supra, apartado 59, y la jurisprudencia allí citada). Pues bien, la oferta más ventajosa económicamente puede definirse como aquella entre las diferentes ofertas realizadas que presenta la mejor relación entre la calidad y el precio, teniendo en cuenta los criterios justificados por el objeto del contrato (véase en este sentido, y por analogía, la sentencia del Tribunal TQ3 Travel Solutions Belgium/Comisión, citada en el apartado 56 supra, apartado 48). Por consiguiente, cuando las entidades adjudicadoras deciden adjudicar el contrato a la oferta más ventajosa económicamente, deben evaluar las ofertas para determinar cuál es la que presenta la mejor relación entre la calidad y el precio (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de mayo de 2012, Comisión/Países Bajos, C‑368/10, apartado 86, en relación con el considerando 46, párrafo tercero, de la Directiva 2004/18, sobre coordinación de los contratos públicos).

83      Si bien la oferta más ventajosa económicamente no siempre es aquella que tiene el precio más bajo, debe observarse que, en condiciones de perfecta igualdad de las ofertas por lo que respecta a todos los demás criterios pertinentes, incluidos los técnicos, una oferta más barata debe necesariamente considerarse más ventajosa, desde el punto de vista económico, que una oferta más cara. Pues bien, en una situación como ésa, la aplicación del método del precio medio, que daría lugar a que se adjudicase el contrato a una oferta más cara que otra, no puede calificarse de conforme con el criterio de la oferta más ventajosa económicamente.

84      En estas circunstancias, la Comisión estaba facultada para estimar que la aplicación del método del precio medio no era compatible con lo dispuesto en el artículo 30, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras.

85      Las demás alegaciones formuladas por el Reino de España no pueden desvirtuar esta apreciación.

86      En primer lugar, el Reino de España no puede invocar válidamente la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia (274/83, Rec. p. 1077), apartado 25, en apoyo de su alegación de que el método del precio medio está autorizado cuando se aplica conjuntamente con otros criterios. Por el contrario, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró, por una parte, que un criterio de adjudicación que señala la oferta que corresponde a la media o se aproxima a ésta al máximo no permitía determinar cuál era la oferta más ventajosa económicamente y, por otra parte, que el criterio de la oferta más ventajosa económicamente exigía que la entidad adjudicadora gozara de un margen de actuación para decidir de acuerdo con varios criterios cuantitativos y cualitativos que variaban según el contrato de que se tratara.

87      En segundo lugar, el Reino de España tampoco puede alegar que el método del precio medio sea conforme con el principio de transparencia debido a que, antes de la presentación de sus ofertas, todos los licitadores habían sido informados de su aplicación y tenían acceso a la misma información en relación con las condiciones de selección y adjudicación de los contratos en cuestión. En efecto, esta alegación no contradice el hecho de que, en el caso de autos, el método del precio medio era un criterio esencial, si no decisivo, para determinar cuál era la oferta económicamente más ventajosa, lo cual, en condiciones de perfecta igualdad entre las ofertas respecto a todos los demás criterios, podía llevar, concretamente, a adjudicar el contrato a una oferta más cara que otra (véase el apartado 83 supra).

88      En tercer lugar, debe desestimarse por inoperante la alegación del Reino de España –no fundamentada– según la cual, antes de entrar en vigor la Directiva 2004/18, sobre coordinación de los contratos públicos, el concepto de precio más ventajoso no debía asimilarse necesariamente al concepto de precio más bajo. En efecto, por una parte, se desprendía ya de la jurisprudencia anterior a dicha entrada en vigor que la entidad adjudicadora no debía dejarse guiar por consideraciones distintas de las económicas (véase la jurisprudencia citada en el apartado 82 supra) y, por otra parte, se deriva directamente del propio concepto de oferta económicamente más ventajosa que, en condiciones de perfecta igualdad entre las ofertas cuando se trata de los demás criterios relevantes, incluidos los técnicos, una oferta menos onerosa, debe tener necesariamente la consideración, desde el punto de vista económico, de más ventajosa que una oferta más cara (véase arriba el apartado 83 supra).

89      En cuarto lugar, también es improcedente la alegación del Reino de España de que el método del precio medio se aplica en otros sectores económicos, ya que, aun dando por probada esta aseveración, no puede cuestionar la apreciación anterior de que existe la irregularidad comprobada por la Comisión.

90      En quinto lugar, lo mismo sucede con la alegación de que la utilización del método del precio medio tenía por objeto incitar a los licitadores a preparar sus ofertas con seriedad y rigor, de conformidad con sus costes reales, y disuadirlos por anticipado de elaborar estrategias temerarias. En efecto, dicha circunstancia, aun suponiendo que estuviera demostrada, no puede desvirtuar la apreciación realizada en los apartados 78 a 83 supra, con arreglo a la cual la utilización de ese método no es conforme con la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, y lleva, por el contrario, a crear una situación de competencia «irracional».

91      En sexto lugar, el Reino de España no puede basarse en el artículo 55 de la Directiva 2004/18, sobre coordinación de los contratos públicos, que regula el procedimiento contradictorio que debe tramitarse en caso de que existan ofertas anormalmente bajas, ya que es posterior, y por lo tanto inaplicable, a los procedimientos de licitación a que se refiere la Decisión impugnada.

92      En séptimo lugar, tampoco puede prosperar la alegación del Reino de España de que la entidad adjudicadora dispone de amplias facultades de apreciación que abarcan no sólo la elección de los criterios de adjudicación, sino también la importancia que debe atribuirse a cada uno de ellos. En efecto, la existencia de tales facultades de apreciación no excluye la obligación de la entidad adjudicadora de identificar la oferta más ventajosa económicamente, cosa que no permite en todos los casos posibles el método del precio medio (véase el apartado 83 supra).

93      Por cuanto antecede, procede desestimar asimismo la segunda parte del primer motivo y, por consiguiente, el primer motivo en su totalidad.

 Sobre el segundo motivo, planteado con carácter subsidiario, basado en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica al aplicar el artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión

94      En su segundo motivo, planteado con carácter subsidiario, el Reino de España sostiene que la Comisión vulneró el principio de protección de la confianza legítima y el principio de seguridad jurídica. La Comisión, en su opinión, no tuvo en cuenta las circunstancias atenuantes establecidas en el apartado 2.4, párrafo segundo, de las Orientaciones de 2002, aun cuando éstas concurrían en el caso de autos. En efecto, manifiesta que las autoridades españolas no tuvieron conocimiento de las conclusiones preliminares de la Comisión hasta el año 2002, cuando los contratos ya habían sido objeto de un anuncio de licitación y estaban adjudicados. Sin embargo, si las circunstancias hubieran sido distintas, dichas autoridades habrían adoptado las medidas necesarias para ajustarse al punto de vista de la Comisión. De este modo, indica que del informe de la audiencia de 27 de junio de 2006 se desprende que dichas autoridades dejaron de utilizar el método del precio medio en el año 2001 y el criterio de la experiencia en el año 2002. Además, manifiesta que, con ocasión de inspecciones anteriores en relación con los contratos gestionados por la EPSAR, los servicios de la Comisión no observaron irregularidad alguna en los procedimientos de licitación examinados, ni propusieron correcciones financieras, lo cual les dotó de una apariencia de legalidad. Finalmente, considera que este planteamiento es contradictorio y discriminatorio, ya que la Comisión califica de irregular un comportamiento de las autoridades españolas que ella misma, por error, no calificó de irregular en el pasado, lo cual causó perjuicios a los intereses financieros de la Unión.

95      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España y solicita que se desestime este motivo.

96      Este Tribunal recuerda que el derecho a invocar la confianza legítima presupone que concurran tres requisitos con carácter acumulativo. En primer lugar, la Administración debe dar al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes, que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, estas garantías deben poder infundir una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables (véase la sentencia del Tribunal General de 18 de junio de 2010, Luxemburgo/Comisión, T‑549/08, Rec. p. II‑2477, apartado 71, y la jurisprudencia que se cita). Además, la legislación de la Unión debe ser precisa y su aplicación previsible para los justiciables. Este imperativo de seguridad jurídica se impone con rigor especial cuando se trata de una normativa que puede implicar consecuencias financieras, a fin de permitir que los interesados conozcan con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Sudholz, C‑17/01, Rec. p. 1-4243, apartado 34, y la jurisprudencia que se cita).

97      Es preciso señalar que, en el caso de autos, el Reino de España no alega ninguna garantía precisa, incondicional y coherente que pueda justificar la apreciación de una vulneración del principio de protección de la confianza legítima, ni dato alguno en que pueda basarse el reproche basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica.

98      Por lo tanto, la eventual existencia de irregularidades que no han sido perseguidas o descubiertas con anterioridad no puede fundamentar en ningún caso la confianza legítima, puesto que nada impide a la Comisión deducir consecuencias financieras del descubrimiento de deficiencias con ocasión de un control específico. Las autoridades nacionales, que, con arreglo al artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, son las principales responsables del control financiero de los proyectos, no pueden sustraerse a su responsabilidad invocando el hecho de que la Comisión no había detectado ninguna irregularidad en un control anterior (véase, en este sentido, la sentencia Luxemburgo/Comisión, citada en el apartado 96 supra, apartado 77, y la jurisprudencia que se cita).

99      Por lo tanto, puesto que la Comisión ha demostrado la existencia de irregularidades según la normativa aplicable (véanse arriba los apartados 50 a 55 y 70 a 93 supra), el Reino de España no puede sostener válidamente que las apreciaciones provisionales contenidas en los informes de auditoría realizados en 1997 le hicieron concebir esperanzas fundadas en su ánimo respecto a la compatibilidad de los procedimientos de licitación a que se refiere la Decisión impugnada con las normas aplicables de la Unión en materia de contratos públicos. A este respecto, hay que precisar que las autoridades españolas conocían mucho antes de 2002 la interpretación que la Comisión hacía de dichas normas, al menos en lo referente a la irregularidad consistente en utilizar el método del precio medio. En efecto, la Comisión había incoado el procedimiento de infracción nº 1996/4692 contra el Reino de España, que tenía por objeto el modo de adjudicación de un contrato público referente a un proyecto de infraestructura en la isla de Gran Canaria, durante el cual, con fecha de 23 de diciembre de 1997, remitió un dictamen motivado a las autoridades españolas en el que consideraba que la utilización del método del precio medio como criterio de adjudicación era contraria a lo dispuesto en la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1), de conformidad con su interpretación jurisprudencial.

100    En estas circunstancias, el Reino de España tampoco puede invocar en su favor el principio de seguridad jurídica, interpretado conjuntamente con el punto 2.4 de las Orientaciones de 2002.

101    Respecto a la circunstancia atenuante prevista en el primer supuesto del punto 2.4, párrafo segundo, de dichas Orientaciones, por una parte, ha de recordarse que dicha circunstancia tiene por objeto el respeto y aplicación del principio de proporcionalidad cuando concurren dos requisitos acumulativos. De este modo, las irregularidades observadas deben derivarse de dificultades de interpretación de disposiciones o de exigencias del Derecho de la Unión, y las autoridades nacionales deben haber adoptado medidas eficaces para paliar las deficiencias desde el momento en que ocurren. Sin embargo, no ha sido así en el caso de autos (véanse las consideraciones desarrolladas más arriba en los apartados 50 a 55 y 70 a 93). Por otra parte, aun cuando se desprenda del tenor de dicho precepto, que utiliza el término «puede» que la Comisión se reserva un margen de apreciación para aplicar esa circunstancia atenuante, sólo puede utilizarla si concurren los requisitos acumulativos para su aplicación. En efecto, al adoptar normas de conducta administrativa que pretenden desplegar efectos externos, como las Orientaciones de 2002, y al anunciar mediante su publicación –en el caso de autos, en Internet– que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la institución de que se trata se limita en el ejercicio de sus facultades de apreciación y no puede apartarse de esas normas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, como los de igualdad de trato, seguridad jurídica o protección de la confianza legítima (véanse, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, Rec. p. I‑5425, apartados 209 a 211, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, T‑374/04, Rec. p. II‑4431, apartado 111, así como la jurisprudencia que se cita).

102    En la medida en que el Reino de España se queja de un planteamiento contradictorio y discriminatorio de la Comisión debido a que ésta, por error, no calificó de irregularidades los comportamientos análogos de las autoridades españolas en el pasado, es suficiente señalar que dicho Estado miembro no ha citado ni fundamentado los posibles errores o deficiencias que podrían justificar la aplicación del segundo supuesto del punto 2.4, párrafo segundo, de las Orientaciones de 2002. Además, aun suponiendo que la Comisión hubiera tolerado, en el pasado, las irregularidades de las autoridades españolas por motivos de equidad o por otras razones, el Reino de España no habría adquirido derecho alguno a exigir –basándose en los principios de seguridad jurídica o de protección de la confianza legítima– la misma actitud respecto a las irregularidades observadas en el caso de autos (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión, C‑55/91, Rec. p. I‑4813, apartado 67).

103    En estas circunstancias, el Reino de España no justifica una expectativa legítima ni otra razón que determine que la Comisión le aplique en el caso de autos la circunstancia atenuante con arreglo al punto 2.4, párrafo segundo, de las Orientaciones de 2002.

104    Habida cuenta de cuanto antecede, procede declarar que, al no haberse vulnerado los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, debe desestimarse el segundo motivo.

 Sobre el tercer motivo, planteado con carácter subsidiario, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad en el sentido de lo establecido en el artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, y en la infracción de lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, en lo que se refiere al contrato 2000/GV/0005

105    En primer lugar, el Reino de España sostiene que, al imponer las correcciones financieras controvertidas, la Comisión vulneró los dos elementos que integran el principio de proporcionalidad; esto es, por una parte, la exigencia de que la medida adoptada sea adecuada respecto al objetivo o interés que se debe proteger –es decir, el respeto de la normativa aplicable y de la integridad del presupuesto de la Unión– y, por otra parte, la exigencia de que se trate de la medida menos onerosa.

106    A continuación, el Reino de España impugna el cálculo efectuado por la Comisión para determinar la corrección financiera respecto al contrato 2000/GV/0005. En dicho cálculo, que suprime el criterio de la experiencia en obras anteriores y sustituye el método del precio medio por el método lineal de evaluación de los precios, las consecuencias financieras en dicho contrato ascendían a 2.164.920 euros, es decir, el importe correspondiente a la diferencia entre la oferta seleccionada y la que habría sido la oferta más ventajosa económicamente según el nuevo cálculo. No obstante, considera que la Comisión incurrió en un error e infringió el artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, pues rechazó la proposición alternativa de las autoridades españolas, consistente en efectuar el nuevo cálculo distinguiendo entre las ofertas bases y las variantes. Este cálculo alternativo habría tenido unas consecuencias financieras inferiores en el contrato en cuestión, concretamente, de 1.033.455,40 euros.

107    A este respecto, el Reino de España precisa que el procedimiento de licitación en relación con el contrato 2000/GV/2005 había previsto inicialmente la posibilidad de presentar una sola oferta respecto a la solución base aprobada por la entidad adjudicadora, que consistía en dos equipos de secado de 2.000 kg/h cada uno. La posibilidad de una variante que previera un solo equipo de secado de 4.000 kg/h sólo se autorizó posteriormente –a condición de respetar un nivel equivalente de eficacia y rendimiento del equipo y un nivel de seguridad y de garantía o respeto medioambiental idénticos a la solución base– a fin de poder examinar todas las tecnologías existentes, habida cuenta de la novedad de ese tipo de sistemas y de la falta de experiencia en este ámbito. No obstante, una vez analizadas las variantes propuestas, se evidenció que contar con un equipo de secado doble era claramente más ventajoso, a la vista de los frecuentes riesgos de averías de estos equipos, que habrían podido provocar problemas importantes. Por esta razón, en su opinión, se consideró que las ofertas que proponían variantes debían valorarse menos desde el punto de vista técnico. En consecuencia, considera que la entidad adjudicadora no estaba obligada a tomar en consideración dichas ofertas para la adjudicación del contrato, aun cuando hubieran sido objeto de valoración en el informe de evaluación inicial, tanto desde el punto de vista técnico como económico. A su entender, en efecto, en virtud del artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, los poderes adjudicadores podrán no tomar en consideración las variantes que hayan presentado los licitadores cuando dichas variantes no respondan a los requisitos mínimos exigidos. En el caso de autos, dado que el anuncio de licitación, publicado el 14 de julio del año 2000 en el Suplemento al Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 2000/S 133-086679) indicaba que el equipo debía ser capaz de tratar los fangos «[…] con similar eficacia e idéntica seguridad y respeto ambiental […]», era todavía facultad de la entidad adjudicadora, una vez analizadas las variantes, el tomarlas o no en consideración.

108    En esencia, el Reino de España considera que la Comisión, al efectuar el cálculo para determinar la corrección financiera, de forma incorrecta, no distinguió entre las ofertas base y las variantes. En su opinión, el método de cálculo utilizado por la Comisión provoca necesariamente el resultado de que las ofertas con variantes sean siempre las mejor valoradas, lo cual equivale a desnaturalizar el procedimiento de licitación.

109    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España y solicita que se desestime el motivo.

110    Este Tribunal observa que el presente motivo se divide en dos partes. En la primera, el Reino de España sostiene que, al determinar las correcciones financieras controvertidas, la Comisión vulneró el principio de proporcionalidad, en el sentido de lo establecido en el artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión. En la segunda, el Reino de España reprocha a la Comisión la infracción del artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras.

111    En cuanto a la primera parte, basada en la vulneración del principio de proporcionalidad, procede recordar que, en virtud de lo dispuesto en el artículo H, apartado 2, letra b), párrafo segundo, y en el mismo artículo H, apartado 3, del anexo II del Reglamento del Fondo de Cohesión nº 1164/04, las decisiones de la Comisión por las que se imponen correcciones financieras deben respetar el principio de proporcionalidad. De este modo, al fijar el importe de una corrección, la Comisión tendrá en cuenta el tipo de irregularidad o de cambio y el alcance de la posible incidencia financiera de las eventuales deficiencias de los sistemas de gestión o control. Además, toda reducción o supresión de la ayuda dará lugar a la recuperación de los importes abonados.

112    Asimismo, procede recordar que el principio de proporcionalidad, establecido en el artículo 5 CE, forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, y que exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia del Tribunal de 12 de diciembre de 2007, Italia/Comisión, T‑308/05, Rec. p. II‑5089, apartado 153, y la jurisprudencia allí citada). En particular, a la luz del principio de proporcionalidad, la falta de ejecución de las obligaciones cuyo cumplimiento tiene una importancia fundamental para el buen funcionamiento de un sistema de la Unión puede sancionarse con la pérdida de un derecho concedido por la normativa de la Unión, como el derecho a una ayuda económica (sentencias del Tribunal de 26 de septiembre de 2002, Sgaravatti Mediterranea/Comisión, T‑199/99, Rec. p. II‑3731, apartados 134 y 135, y de 19 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión, T‑404/05, no publicada en la Recopilación, apartado 89).

113    En lo que se refiere al Fondo de Cohesión, procede recordar que, con arreglo al artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, los Estados miembros son los principales responsables del control financiero de los proyectos y deben, entre otras cosas, adoptar las medidas necesarias para garantizar la utilización eficaz y regular de los fondos comunitarios, velar por que los proyectos se gestionen de conformidad con el conjunto de la normativa de la Unión aplicable, prevenir y detectar las irregularidades y recuperar toda cantidad perdida como consecuencia de una irregularidad comprobada.

114    A este respecto, debe recordarse que, como se desprende del punto 1 de las Orientaciones de 2002, el objetivo de las correcciones financieras consiste en restablecer una situación en la que la totalidad del gasto declarado para su cofinanciación con cargo a los Fondos estructurales se ajuste a la normativa nacional y de la Unión aplicable en la materia. En efecto, en virtud del principio de compatibilidad, establecido en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, sólo los gastos efectuados de conformidad con las normas aplicables quedan a cargo del presupuesto de la Unión. Por consiguiente, desde el momento en que la Comisión detecta la existencia de una infracción de las disposiciones de la Unión en los pagos efectuados por un Estado miembro, está obligada a rectificar las cuentas presentadas por dicho Estado (véase, en este sentido, la sentencia de este Tribunal de 13 de julio de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 59 supra, apartado 63 y la jurisprudencia allí citada).

115    Por otra parte, a tenor del artículo 17, apartado 1, del Reglamento de aplicación nº 1386/2002, el importe de las correcciones financieras efectuadas por la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, destinadas a subsanar irregularidades esporádicas o sistemáticas, será evaluado, siempre que sea posible o factible, basándose en expedientes individuales, y será equivalente al importe del gasto que se haya imputado incorrectamente al Fondo de Cohesión, de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Conforme al artículo 17, apartado 2, del citado Reglamento, cuando no sea posible o factible cuantificar el importe del gasto irregular de forma precisa o cuando sea desproporcionado suprimir el gasto en cuestión en su totalidad, la Comisión podrá basar sus correcciones financieras en una extrapolación o en un tanto alzado.

116    En el caso de autos, se desprende de las consideraciones expuestas más arriba en los apartados 50 a 55 y 70 a 93 que la Comisión, sin incurrir en error alguno, comprobó una serie de irregularidades ligadas a la inobservancia, por parte de las autoridades españolas, de las normas de la Unión en materia de contratos públicos, que influyeron decisivamente en el resultado de los procedimientos de licitación de que se trata. En estas circunstancias, la Comisión estaba obligada a efectuar la rectificación de las cuentas, imponiendo las correcciones financieras necesarias para restablecer una situación en que la totalidad del gasto declarado para su cofinanciación por el Fondo de Cohesión se ajustara a dichas normas (véase, más arriba, el apartado 114).

117    En cuando a la forma de calcular dichas correcciones financieras, se desprende de los apartados 10 y 11 de la Decisión impugnada que, en primer lugar, la Comisión estimó que, a la vista de las circunstancias del asunto, la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado al conjunto de los proyectos habría sido una sanción desproporcionada. Acto seguido, definió el importe del gasto irregular como la diferencia entre el importe de la oferta seleccionada y el de la oferta que habría obtenido el contrato si no se hubieran utilizado los criterios ilegales. Finalmente, efectuó un nuevo cálculo en el que, por una parte, se suprimieron los puntos atribuidos según el criterio de la experiencia en obras anteriores y, por otra parte, el método del precio medio fue sustituido por el método lineal de evaluación de precios.

118    Por lo tanto, debe señalarse que, en el caso de autos, conforme al artículo 17, apartado 1, del Reglamento de aplicación nº 1386/2002, el importe total de la corrección financiera se calculó individualmente con respecto a cada uno de los contratos de que se trata, teniendo en cuenta sus consecuencias financieras concretas en el presupuesto de la Unión, esto es, el importe efectivo del gasto incorrectamente imputado al Fondo de Cohesión por la aplicación de los criterios de adjudicación irregulares.

119    En estas circunstancias, sin perjuicio de la cuestión de si el importe de las correcciones financieras se calculó basándose en todos los factores relevantes, extremo que es objeto de la segunda parte de este motivo, el Reino de España no puede alegar válidamente que la Comisión vulnerase el principio de proporcionalidad al imponer las correcciones financieras de que se trata. A este respecto, hay que precisar que la circunstancia invocada por el Reino de España, aun cuando se considerase demostrada, de que las autoridades españolas, después de tomar conocimiento de las irregularidades observadas, habían cambiado sus prácticas, no cuestiona el hecho de que los tres contratos en cuestión ya habían sido adjudicados en virtud de una aplicación irregular de las normas de la Unión en materia de contratos públicos. Por lo tanto, esa modificación de prácticas ya no podía alterar el objeto de la solicitud de financiación controvertida en el caso de autos.

120    Por consiguiente, la primera parte de este motivo de casación no puede prosperar.

121    En cuanto a la segunda parte del presente motivo, basada en la infracción de lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras, debe recordarse en primer lugar que, con arreglo a los párrafos primero y segundo de dicho precepto, cuando el criterio de adjudicación del contrato sea el de la oferta más ventajosa económicamente, los poderes adjudicadores podrán tomar en consideración las variantes que hayan presentado los licitadores, cuando dichas variantes respondan a los requisitos mínimos exigidos por dichos poderes adjudicadores. Los poderes adjudicadores mencionarán en el pliego de condiciones las condiciones mínimas que deberán reunir las variantes así como las modalidades de su presentación. Indicarán en el anuncio del contrato si no se autorizan las variantes.

122    Hay que precisar, además, que el artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, se refiere a los requisitos con arreglo a los cuales las variantes pueden ser tomadas en consideración por los poderes adjudicadores en una fase anterior a la de la aplicación de los criterios de adjudicación del contrato. En efecto, debe distinguirse entre los requisitos mínimos a que se refiere el artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre los contratos públicos de obras, y los criterios de adjudicación mencionados en su artículo 30, que hacen referencia a una fase posterior del procedimiento de contratación. Por lo tanto, el artículo 30 sólo puede aplicarse a las variantes que hayan sido tomadas en consideración válidamente de conformidad con el artículo 19 (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de octubre de 2003, Traunfellner, C‑421/01, Rec. p. I‑11941, apartado 31). Además, por cuanto se refiere al tratamiento de las variantes, la entidad adjudicadora debe respetar su deber de transparencia con objeto de garantizar el respeto del principio de igualdad de trato de los licitadores al que debe atenerse todo procedimiento de adjudicación de contratos regulado por la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras (véanse, en este sentido, la sentencia Traunfellner, antes citada, apartados 27 y 29, y la jurisprudencia citada en los apartados 73 y 76 supra).

123    Este Tribunal observa que los documentos aportados a los autos por el Reino de España, en particular, el «Informe técnico del servicio de planificación de [recursos humanos] relativo al concurso de proyecto y obra de una planta de secado térmico de fangos en la depuradora de Quart-Benager (Valencia)» (en lo sucesivo, «informe técnico»), no pueden fundamentar su aseveración de que, en el caso de autos, la entidad adjudicadora no había tenido en cuenta las variantes en sus conclusiones finales para la adjudicación del contrato. En efecto, dicho informe técnico contiene una valoración de todas las ofertas, incluidas las variantes, y no hay indicación alguna clara y precisa en dicho informe de que las variantes quedaran excluidas de la estimación final de la entidad adjudicadora, extremo que el Reino de España reconoció en la vista. Por el contrario, dicho informe técnico señala, al realizar la valoración técnica de la mayoría de las variantes, que éstas se ajustaban a lo especificado en el anuncio de licitación. Dicha apreciación no queda en entredicho por el solo hecho de que el mismo informe señale que las variantes obtuvieron, en general, una calificación técnica menor que la de las ofertas base, debido a que era claramente más ventajoso utilizar un equipo de secado doble –como el previsto en el primer anuncio de licitación– que un solo equipo; en especial, al tratarse de tecnologías ciertamente delicadas y, por lo tanto, susceptibles de averías frecuentes.

124    En estas circunstancias, el Reino de España no puede reprochar a la Comisión que ésta determinara las correcciones financieras teniendo en cuenta las variantes. Por el contrario, dado que, en el caso de autos, la entidad adjudicadora había estimado que las variantes se ajustaban a los requisitos mínimos fijados en el pliego de condiciones y que las había tomado en consideración para adjudicar el contrato, la Comisión no estaba facultada, sin incurrir en infracción del artículo 19, párrafo primero, de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, para exigir a las autoridades españolas que las excluyeran, ni para excluirlas de su propio cálculo de las correcciones financieras.

125    Se desprende de lo anterior que la segunda parte, basada en la infracción del artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras y, por lo tanto, el tercer motivo en su totalidad, deben ser desestimados.

126    Habida cuenta del conjunto de las anteriores consideraciones, el recurso debe desestimarse.

 Costas

127    A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

128    Al haber sido desestimados todos los motivos invocados por el Reino de España, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por ésta.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)

decide:

1)      Desestimar el recurso.

2)      El Reino de España cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

Azizi Frimodt Nielsen Kancheva

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de septiembre de 2013.

Firmas

Índice

Marco jurídico

Disposiciones relativas al Fondo de Cohesión

Disposiciones aplicables en materia de contratación pública

Antecedentes del litigio

Procedimiento administrativo

Decisión impugnada

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Resumen de los motivos del recurso de anulación

Sobre el primer motivo, basado en la infracción de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras

Observaciones preliminares

Sobre la primera parte del primer motivo, referente a la aplicación del criterio de la experiencia en obras anteriores

Sobre la segunda parte del primer motivo, referida a la utilización del método del precio medio para determinar la oferta económicamente más ventajosa

Sobre el segundo motivo, planteado con carácter subsidiario, basado en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica al aplicar el artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión

Sobre el tercer motivo, planteado con carácter subsidiario, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad en el sentido de lo establecido en el artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 del Fondo de Cohesión, y en la infracción de lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva 93/37, sobre contratos públicos de obras, en lo que se refiere al contrato 2000/GV/0005

Costas

* Lengua de procedimiento: español.