Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME ELEANOR SHARPSTON
présentées le 31 janvier 2019(1)
Affaire C‑704/17
D. H.
contre
Ministerstvo vnitra
[demande de décision préjudicielle formée par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque)]
« Demande de décision préjudicielle – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Articles 6 et 47 – Politique commune en matière d’asile et de protection subsidiaire – Directive 2013/33/UE – Article 9 – Garanties offertes aux demandeurs de protection internationale faisant l’objet d’un placement en rétention administrative – Contrôle juridictionnel de telles décisions – Droit à un recours effectif – Règles nationales clôturant le processus de contrôle juridictionnel à la remise en liberté du demandeur de protection internationale »
1. Par la présente demande de décision préjudicielle, le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque) demande à la Cour des précisions quant à l’interprétation des dispositions de la directive 2013/33/UE (2) qui prévoient des garanties pour les demandeurs de protection internationale placés en rétention administrative au titre d’une décision des autorités nationales compétentes. La juridiction de renvoi souhaite savoir si, interprétée à la lumière de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (3), notamment les droits à la liberté, à la sûreté ainsi qu’à un recours effectif que la Charte consacre, la directive susmentionnée s’oppose à des règles nationales selon lesquelles une procédure de recours contre une décision de placement en rétention doit être clôturée lorsque la personne concernée est remise en liberté.
2. La question que soulève la juridiction de renvoi requiert, entre autres, que la Cour examine le droit fondamental à un recours effectif conjointement avec les principes généraux du droit de l’Union d’équivalence et d’effectivité dans le cadre de l’autonomie procédurale nationale.
La convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (4)
3. L’article 5, paragraphe 1, de la CEDH prévoit que « [t]oute personne a droit à la liberté et à la sûreté ». Aux termes de l’article 5, paragraphe 4, « [t]oute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale ». En vertu de l’article 5, paragraphe 5, « [t]oute personne victime d’une arrestation ou d’une détention dans des conditions contraires aux dispositions de cet article a droit à réparation ».
Le droit de l’Union
La Charte
4. L’article 6 de la Charte prévoit que « [t]oute personne a droit à la liberté et à la sûreté » (5). Les autres dispositions que l’article 5 de la CEDH contient ne sont pas spécifiquement reprises.
5. L’article 47, premier alinéa, de la Charte prévoit que toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal (6).
6. L’article 51, paragraphe 1, de la Charte précise que ses dispositions s’appliquent aux États membres « uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union ».
7. Selon l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, « [t]oute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par [elle] doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ». À l’article 52, paragraphe 3, la Charte dispose que « [d]ans la mesure où [elle] contient des droits correspondant à des droits garantis par la [CEDH], leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue ». À l’article 52, paragraphe 7, elle dispose que « [l]es explications élaborées en vue de guider [son] interprétation » doivent être « dûment prises en considération » par les juridictions de l’Union et des États membres (7).
8. Les explications relatives à la Charte précisent que « [l]es droits prévus à l’article 6 correspondent à ceux qui sont garantis par l’article 5 de la CEDH et ont, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, le même sens et la même portée ». Il en résulte que « les limitations qui peuvent légitimement leur être apportées ne peuvent excéder les limites permises par la CEDH ». Les explications relatives à la Charte indiquent que la protection de l’article 47 de la Charte est plus étendue que celle qu’assure l’article 13 de la CEDH, puisqu’elle garantit un droit à un recours effectif devant un juge.
La directive 2013/32
9. L’article 26, paragraphe 2, de la directive 2013/32/UE relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (8) prévoit que « [l]orsqu’un demandeur est placé en rétention, les États membres veillent à prévoir la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide conformément à la directive 2013/33 ».
La directive 2013/33
10. Le préambule de la directive 2013/33 contient les déclarations suivantes :
– Le Conseil européen a adopté le programme de Stockholm (9), réaffirmant un attachement à l’objectif d’établir un espace commun de protection et de solidarité, fondé sur une procédure d’asile commune et un statut uniforme pour les personnes bénéficiant d’une protection internationale s’appuyant sur des normes de protection élevées et des procédures équitables et efficaces (considérant 5) ;
– Pour ce qui concerne le traitement des demandeurs de protection internationale, les États membres sont liés par les obligations qui leur incombent en vertu des instruments de droit international auxquels ils sont parties (considérant 10) ;
– Ces demandeurs ne peuvent être placés en rétention que dans des circonstances exceptionnelles définies de manière très claire dans la directive 2013/33 et dans le respect des principes de nécessité et de proportionnalité en ce qui concerne tant la forme que la finalité de ce placement en rétention ; lorsqu’un demandeur de protection internationale est placé en rétention, il devrait bénéficier effectivement des garanties procédurales nécessaires, telles qu’un droit de recours auprès d’une autorité judiciaire nationale (considérant 15) ; et
– La directive 2013/33 respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, notamment par la Charte ; elle vise, en particulier, à favoriser l’application, entre autres, des articles 6 et 47 de la Charte et doit être mise en œuvre en conséquence (considérant 35).
11. L’article 2 de la directive 2013/33 contient les définitions qui suivent. Par « demande de protection internationale », on entend « la demande de protection présentée à un État membre par un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride, qui peut être comprise comme visant à obtenir le statut de réfugié ou le statut conféré par la protection subsidiaire, le demandeur ne sollicitant pas explicitement un autre type de protection hors du champ d’application de la [directive 2011/95/UE] et pouvant faire l’objet d’une demande séparée » (10). Par « demandeur », on entend « tout ressortissant de pays tiers ou tout apatride ayant présenté une demande de protection internationale sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement » (11). Enfin, par « rétention », on entend « toute mesure d’isolement d’un demandeur par un État membre dans un lieu déterminé, où le demandeur est privé de sa liberté de mouvement » (12).
12. L’article 3 de la directive 2013/33 précise que celle-ci s’applique à « […] tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui présentent une demande de protection internationale sur le territoire d’un État membre, y compris à la frontière, dans les eaux territoriales ou les zones de transit, tant qu’ils sont autorisés à demeurer sur le territoire en qualité de demandeurs […] ».
13. Conformément à l’article 4 de la directive 2013/33, les États membres peuvent adopter ou maintenir des dispositions plus favorables pour ce qui concerne les conditions d’accueil des demandeurs.
14. L’article 8 de la directive 2013/33 établit les conditions de fond qui régissent le placement en rétention des demandeurs de protection internationale. Ceux-ci ne peuvent être placés en rétention que pour les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3. L’article 8, paragraphe 3, sous d), autorise les États membres, en particulier, à placer un demandeur de protection internationale en rétention dans le cadre d’une procédure de retour au titre de la directive 2008/115/CE (13) « pour préparer le retour et/ou procéder à l’éloignement », lorsque l’État membre concerné « peut justifier sur la base de critères objectifs, tels que le fait que le demandeur a déjà eu la possibilité d’accéder à la procédure d’asile, qu’il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté la demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour ». Les motifs du placement en rétention doivent être définis par le droit national.
15. L’article 9 de la directive 2013/33, intitulé « Garanties offertes aux demandeurs placés en rétention », prévoit ce qui suit :
« 1. Un demandeur n’est placé en rétention que pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont applicables.
[…]
2. Le placement en rétention des demandeurs est ordonné par écrit par les autorités judiciaires ou administratives. La décision de placement en rétention indique les motifs de fait et de droit sur lesquels elle est basée.
3. Lorsque le placement en rétention est ordonné par les autorités administratives, les États membres prévoient un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité du placement en rétention d’office et/ou à la demande du demandeur. Lorsqu’il a lieu d’office, ce contrôle est décidé le plus rapidement possible à partir du début du placement en rétention. Lorsqu’il a lieu à la demande du demandeur, il est décidé le plus rapidement possible après le lancement de la procédure pertinente. À cette fin, les États membres définissent dans leur droit national le délai dans lequel ont lieu le contrôle juridictionnel d’office et/ou le contrôle juridictionnel à la demande du demandeur.
Lorsque, à la suite du contrôle juridictionnel, le placement en rétention est jugé illégal, le demandeur concerné est libéré immédiatement.
4. Les demandeurs placés en rétention sont informés immédiatement par écrit, dans une langue qu’ils comprennent ou dont on peut raisonnablement supposer qu’ils la comprennent, des motifs du placement en rétention et des procédures de recours contre la décision de placement en rétention prévues par le droit national, ainsi que de la possibilité de demander l’assistance juridique et la représentation gratuites.
5. Le placement en rétention fait l’objet d’un contrôle par une autorité judiciaire à intervalles raisonnables, d’office et/ou à la demande du demandeur concerné, notamment en cas de prolongation, de survenance de circonstances pertinentes ou d’informations nouvelles pouvant avoir une incidence sur la légalité du placement en rétention.
6. En cas de contrôle juridictionnel de la décision de placement en rétention prévu au paragraphe 3, les États membres veillent à ce que les demandeurs aient accès à l’assistance juridique et à la représentation gratuites. Ceci comprend, au moins, la préparation des actes de procédure requis et la participation à l’audience devant les autorités judiciaires au nom du demandeur.
[…] »
Le droit tchèque
16. La juridiction de renvoi précise que, jusqu’au 14 août 2017, les dispositions relatives au contrôle juridictionnel de décisions de placement en rétention, qui étaient prévues à l’article 46a, paragraphes 6 à 9, du zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (loi no 325/1999 Sb. sur l’asile), permettaient aux demandeurs de former un recours contre une décision de placement en rétention dans les trente jours de sa notification. Le Krajský soud (cour régionale, République tchèque), la juridiction de première instance, était tenue de statuer sur le recours dans les sept jours ouvrables à compter de l’introduction du dossier administratif. Sa décision pouvait faire l’objet d’un pourvoi devant la juridiction de renvoi.
17. Avec effet au 15 août 2017, l’article 46a, paragraphe 9, du zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (loi no 325/1999 Sb. sur l’asile) a été modifié par la loi no 222/2017. Selon les informations que fournit la décision de renvoi, la version modifiée de cet article (14) prévoit que, lorsqu’un demandeur de protection internationale est remis en liberté avant que la juridiction n’ait rendu sa décision sur un recours formé contre la décision de placement en rétention, cette juridiction doit désormais automatiquement clore la procédure dont elle est saisie. Les autorités compétentes sont tenues d’informer la juridiction saisie de la remise en liberté du demandeur. Ces règles s’appliquent tant à la procédure de première instance que, mutatis mutandis, à celle du pourvoi devant la juridiction de renvoi.
Les faits, la procédure et la question préjudicielle
18. Le 20 mars 2017, il s’est avéré que Monsieur D. H. séjournait sur le territoire de la République tchèque sans document de voyage valide ni permis de séjour. Une décision d’éloignement assortie d’une interdiction d’entrée a été prise à son égard et il a été placé en rétention aux fins de son éloignement. Sur ce, M. D. H. a introduit une demande d’obtention de protection internationale sur le territoire de la République tchèque. Par décision du 28 mars 2017, les autorités compétentes l’ont maintenu ultérieurement en rétention au motif qu’il avait présenté la demande de protection internationale à seule fin de régulariser son statut en matière de séjour et d’éviter son expulsion de la République tchèque (ci-après la « décision de rétention »).
19. M. D. H. a intenté un recours contre la décision de rétention devant le Krajský soud (cour régionale). Le 4 juillet 2017, cette juridiction a rejeté ce recours comme non fondé. Le 16 août 2017, c’est‑à-dire le lendemain de l’entrée en vigueur de la mesure nationale en cause, M. D. H. a formé contre cette décision un pourvoi devant la juridiction de renvoi.
20. Dans l’intervalle, le 5 avril 2017, M. D. H. a retiré sa demande de protection internationale. Il a été ensuite remis en liberté et, le 5 mai 2017, il a quitté volontairement le territoire de la République tchèque pour se rendre en Biélorussie. Les autorités compétentes ont informé la juridiction de renvoi de sa remise en liberté et, conformément à la mesure nationale en cause, elles ont demandé de clore la procédure dont cette juridiction était saisie.
21. C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi pose la question suivante :
« L’interprétation de l’article 9 de la directive 2013/33 […], lu en combinaison avec les articles 6 et 47 de la Charte, fait-elle obstacle à une réglementation nationale qui empêche [la juridiction de renvoi] de contrôler les décisions juridictionnelles en matière de placement en rétention d’un étranger après la remise en liberté de ce dernier ? »
22. Des observations écrites ont été déposées par le gouvernement tchèque et par la Commission européenne. L’affaire a été attribuée à la grande chambre de la Cour. Il n’y a pas eu d’audience de plaidoiries, malgré l’importance manifeste des problématiques en cause.
Appréciation
Recevabilité
23. Dans une procédure au titre de l’article 267 TFUE, il est de jurisprudence constante que la juridiction de renvoi, qui est la seule à avoir une connaissance directe des faits de l’affaire, est la mieux placée pour apprécier, en pleine connaissance de cause, la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement. En conséquence, dès lors que la question posée porte sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer.
24. M. D. H. a été remis en liberté (et a quitté par la suite le territoire de la République tchèque). Se pose dès lors la question, que la Cour examinera d’office, de savoir si la juridiction de renvoi recherche une opinion générale ou des éclaircissements sur une question hypothétique, ce qui rendrait le renvoi préjudiciel irrecevable (15).
25. À mon sens, tel n’est pas le cas. Il ressort de la décision de renvoi que la décision de rétention elle-même n’a pas été annulée et que, selon le droit tchèque, avant d’engager une procédure en dommages et intérêts pour détention illégale, un demandeur doit avoir obtenu l’annulation de cette décision. La juridiction de renvoi considère que la clôture automatique de la procédure prive un tel demandeur de tout droit à ces dommages et intérêts. Le gouvernement tchèque conteste ce point de vue.
26. Il n’appartient pas à la Cour de se prononcer sur l’applicabilité de dispositions nationales qui sont pertinentes pour la solution du litige au principal. Il incombe par contre à la Cour de prendre en compte, dans le cadre de la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et nationales, le contexte réglementaire dans lequel s’insère la question préjudicielle, tel que défini par la décision de renvoi (16). La Cour est, en revanche, compétente pour fournir à la juridiction de renvoi tous les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union qui peuvent permettre à celle-ci d’apprécier une telle conformité pour le jugement de l’affaire dont elle est saisie (17).
27. Dès lors qu’il reste possible que M. D. H. souhaite poursuivre la procédure tendant à l’annulation de la décision de sa rétention et dès lors que la juridiction de renvoi estime que la réponse que la Cour donne à la question préjudicielle est pertinente pour son appréciation dans l’affaire au principal, je considère que la Cour devrait l’examiner.
Remarques générales
28. Il est constant que M. D. H. a demandé une protection internationale et qu’il est, donc, un demandeur au sens de la directive 2013/33 (18). Il n’est pas non plus contesté que, à la suite de la décision de rétention, il a été placé en rétention au sens de l’article 2, sous h), de cette directive.
29. La juridiction de renvoi expose que la procédure de recours que M. D. H. a intentée en première instance contre la décision de rétention était régie par la disposition nationale en cause dans sa version telle qu’en vigueur avant le 15 août 2017, mais que s’applique à présent, dans le cadre du pourvoi dont elle est saisie, la version modifiée de cette disposition, qui impose la clôture automatique de la procédure.
30. La juridiction de renvoi demande en substance si l’article 9 de la directive 2013/33 s’oppose à la mesure nationale en cause. Elle est consciente, et c’est tout à son mérite, qu’il lui incombe au besoin de garantir le plein effet de cette directive sans attendre l’élimination préalable de la mesure nationale en cause par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel (19). Elle sait également qu’elle est tenue d’interpréter la disposition dans toute la mesure du possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive 2013/33 pour atteindre le résultat visé (20), afin de garantir la pleine effectivité de la directive en cause et d’aboutir à une solution conforme à la finalité que celle-ci poursuit (21). La juridiction de renvoi souligne que la mesure nationale en cause imposant la clôture automatique de la procédure s’applique à toutes les procédures, tant celle en première instance que celle du pourvoi.
31. Lorsqu’elles appliquent les dispositions de droit national adoptées en vue de transposer la directive 2013/33, les autorités administratives ou juridictionnelles des États membres agissent dans le champ d’application du droit de l’Union et mettent ainsi celui-ci en œuvre au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte (22). Elles sont donc tenues de respecter les droits fondamentaux à la liberté et à un recours effectif garantis par les articles 6 et 47 de la Charte.
32. Dans la mesure où la Charte établit des droits qui correspondent aux droits garantis par la CEDH, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention (23). Les explications relatives à la Charte exposent que, si l’article 6 de la Charte correspond à l’article 5 de la CEDH, l’article 47 de la Charte étend la protection conférée par l’article 13 de la CEDH (24). Le seuil minimal de protection des droits garantis doit donc être déterminé en se référant non seulement au texte de la CEDH (25) mais aussi, entre autres, à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme (26).
33. La Cour doit en substance examiner deux problèmes. Premièrement, quelle est l’étendue du droit au contrôle juridictionnel de la légalité d’un placement en rétention décidé au titre de l’article 9 de la directive 2013/33 ? Deuxièmement, dans quelle mesure les mêmes conditions s’appliquent-elles à la procédure de recours opérant le contrôle juridictionnel de la légalité de ce placement en rétention et à la procédure de recours contre le contrôle juridictionnel opéré en première instance ?
Le contrôle juridictionnel du placement en rétention : l’article 9 de la directive 2013/33
34. L’article 8 de la directive 2013/33 établit des conditions de fond strictes pour l’application du placement en rétention administrative de demandeurs de protection internationale. Pour ceux qui en font l’objet, l’article 9 offre alors différentes garanties importantes, dont celle qui prévoit que la personne concernée n’est placée en rétention que tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, de la directive précitée sont applicables (article 9, paragraphe 1). La décision de renvoi n’est pas explicite à cet égard, mais il semble que M. D. H. a été placé en rétention au titre de l’article 8, paragraphe 3, sous d) (27).
35. Lorsqu’un demandeur est placé en rétention, la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide de la légalité de la décision de sa rétention doit lui être assurée (28). Il se voit conférer d’importantes garanties procédurales complémentaires : le droit d’être informé, dans une langue qu’il comprend, des motifs de son placement en rétention et des procédures de recours contre la décision de ce placement en rétention (29), ainsi que le droit de demander l’assistance juridique et la représentation gratuites (30). Lorsque son placement en rétention est jugé illégal, le demandeur doit être libéré immédiatement.
36. Les dispositions de l’article 9 de la directive 2013/33 devant être lues à la lumière des articles 6 et 47 de la Charte et des dispositions de la CEDH auxquelles la Charte fait référence, il convient de rappeler au préalable les normes de protection que cette convention impose.
37. L’article 5, paragraphe 1, de la CEDH prévoit que nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas spécifiques qui y sont prévus et selon les voies légales. En vertu de l’article 5, paragraphe 4, toute personne privée de sa liberté a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale (31). L’objectif principal de ce contrôle juridictionnel est, à l’évidence, de permettre à la personne en détention de faire valoir son droit à la liberté. Si la détention est illégale, elle ne peut évidemment pas être maintenue.
38. Or, ni les conséquences ni les effets d’une détention illégale ne disparaissent, comme par enchantement, le jour où les portes du centre de détention s’ouvrent pour libérer la personne détenue. Lorsqu’une juridiction constate qu’une personne a été détenue de manière illégale, cette juridiction conclut que la personne concernée n’aurait pas dû passer ces jours ou semaines à être enfermée. Rien au monde ne lui rendra ce temps perdu comme si elle avait été en liberté. Toutefois, les juridictions peuvent évaluer et déclarer la détention comme étant illégale. La vérité judiciaire est ainsi rétablie, ce qui peut s’avérer important pour l’avenir, à chaque fois que cette personne doit remplir un formulaire qui sonde son passé ou bien lorsqu’une autorité ou un employeur potentiel vérifie ses antécédents dans des banques de données. La reconnaissance officielle qu’une injustice a été commise peut, en soi, apporter un certain réconfort. La personne concernée peut aussi souhaiter aller plus loin et réclamer des dommages et intérêts pour ces jours ou semaines perdus. L’article 5, paragraphe 5, de la CEDH dispose clairement et sans équivoque que toute personne privée de sa liberté dans des conditions contraires aux règles prescrites aux paragraphes 1 et 4 de cet article a droit à réparation (32).
39. Pour ce qui concerne le droit à un recours effectif inscrit à l’article 47 de la Charte, la Cour a jugé que toute personne dont les droits et les libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues à cet article. La Cour a souligné à cet égard que l’existence d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect des dispositions du droit de l’Union est inhérente à l’existence même d’un État de droit (33).
40. Du texte de l’article 9, paragraphes 3 et 5, de la directive 2013/33, il ressort sans le moindre doute qu’un demandeur placé en rétention doit avoir accès à un contrôle juridictionnel de la légalité de son placement en rétention. Ce droit subsiste-t-il si, alors que la procédure qu’il a intentée au cours de sa rétention est encore pendante, il est libéré par une décision administrative des autorités nationales compétentes ?
41. Selon moi, cette question appelle une réponse affirmative.
42. L’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33 commence par les termes « [l]orsque le placement en rétention est ordonné par les autorités administratives ». Le texte n’est pas formulé en ces termes : « lorsqu’un demandeur est placé en rétention ». Plus exactement, l’accent est mis sur le fait juridique que les autorités nationales compétentes ont ordonné une privation de liberté. C’est ce fait juridique qu’il y a lieu d’examiner, parce que c’est ce droit à la liberté que l’action de l’État a entravé.
43. L’article 9, paragraphe 2, le confirme, en précisant que « [l]e placement en rétention des demandeurs est ordonné par écrit par les autorités judiciaires ou administratives. La décision de placement en rétention indique les motifs de fait et de droit sur lesquels elle est basée ». C’est l’ordre du placement en rétention qui fait l’objet du contrôle juridictionnel, puisque c’est cet ordre qui constitue le fondement de la privation de liberté. Lorsque, à la suite de l’examen de cet ordre, « le placement en rétention est jugé illégal, le demandeur concerné est libéré immédiatement » (article 9, paragraphe 3, dernière phrase). Le caractère strict du contrôle à effectuer de la légalité du placement en rétention est souligné au considérant 15 de la directive 2013/33, qui précise que les demandeurs ne peuvent être placés en rétention que dans des circonstances exceptionnelles définies de manière claire et dans le respect des principes de nécessité et de proportionnalité (34).
44. Il me semble donc que le libellé de l’article 9 de la directive 2013/33 conforte l’interprétation que je propose.
45. Pour ce qui concerne, ensuite, les objectifs et la finalité de cette disposition, il me paraît évident que le but normal et immédiat d’un recours tendant au contrôle juridictionnel de la légalité de la décision de rétention est d’invalider l’ordre du placement en rétention afin que la personne concernée puisse recouvrer sa liberté. Toutefois, que la remise en liberté résulte d’une nouvelle décision administrative des autorités compétentes ou d’une décision juridictionnelle annulant l’ordre initial de placement en rétention, les conséquences et les effets de ce placement en rétention sont les mêmes.
46. Une interprétation de la directive en ce sens que, une fois remise en liberté, la personne concernée ne serait plus protégée conduirait à d’étranges anomalies. Deux exemples suffisent pour s’en convaincre.
47. Supposons que les demandeurs de protection internationale A et B soient tous deux placés en rétention par les autorités compétentes pour des motifs qui ne sont pas autorisés par l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33. L’un et l’autre intentent une procédure de contrôle juridictionnel. Deux semaines plus tard, les autorités se rendent compte qu’elles ont commis une erreur en ce qui concerne le demandeur A et le libère dans la matinée du quinzième jour de sa rétention, tandis que le demandeur B est maintenu en rétention. Dans le courant de l’après-midi de ce même jour, les deux procédures passent devant la juridiction saisie des recours susmentionnés. Si la remise en liberté éteint les droits que la directive confère, l’affaire du demandeur A sera rejetée, alors que le demandeur B obtiendra une décision qui annule l’ordre du placement en rétention, ordonne sa remise en liberté l’après-midi même et lui ouvre la possibilité de demander des dommages et intérêts pour détention illégale. Il ne se sera pas écoulé six heures entre l’instant où le demandeur A retrouve sa liberté et celui où le demandeur B est libéré. Tous deux ont été placés illégalement en rétention pour plus de deux semaines. Pourtant, dans une interprétation restrictive de l’article 9 selon laquelle cette disposition ne protège que les demandeurs qui sont effectivement placés en rétention à l’heure où leur affaire est traitée, le demandeur A est privé de toute protection juridictionnelle.
48. Supposons, inversement, que les autorités nationales compétentes aient placé un demandeur C en rétention, en raison d’une erreur sur la personne. Bien qu’il soit effectivement un demandeur de protection internationale, le demandeur C n’est en réalité pas la personne D que les autorités entendaient placer en rétention et il n’existe aucun motif pour le placer en rétention en application de la directive 2013/33. Il intente une procédure de contrôle juridictionnel. Avant que son affaire puisse être traitée, et alors qu’il continue à clamer qu’il n’est pas cette personne D, il est expulsé. Il n’est donc plus placé en rétention. Selon l’interprétation restrictive de l’article 9, puisqu’il a été « remis en liberté » (par le fait de son expulsion), le demandeur C ne peut plus compter sur une protection juridictionnelle.
49. Si les autorités compétentes peuvent soustraire, au champ d’application et à la protection de l’article 9 de la directive 2013/33, une personne qu’elles ont placée en rétention au titre de l’article 8 de cette même directive, et ce simplement en prenant une décision ultérieure de remise en liberté (et en faisant ensuite application d’une disposition, telle la mesure en cause dans l’affaire au principal, imposant la clôture automatique de la procédure de contrôle juridictionnel), le risque d’abus est très réel. En procédant successivement au placement en rétention, à la remise en liberté, au replacement en rétention et à une nouvelle remise en liberté d’un demandeur de protection internationale, les autorités seraient en mesure de veiller à ce que ce demandeur ne puisse jamais obtenir le contrôle juridictionnel de la ou des décisions de rétention.
50. Cela étant dit, je ne prétends pas que tel soit le cas en l’espèce. Je ferais plutôt référence à l’exemple historique d’une loi malheureuse adoptée au Royaume-Uni au plus fort de la lutte des suffragettes pour obtenir le droit de vote des femmes. Les militantes étaient arrêtées pour des actes de dégradations matérielles mineures ou pour entrave à l’exercice des fonctions de la police. En prison, elles entamaient une grève de la faim et étaient alimentées de force de manière plutôt brutale, ce qui provoqua un revirement de sympathie du public en leur faveur. C’est alors que le gouvernement libéral de Stanley Baldwin eut une idée astucieuse : au lieu de les alimenter de force en prison lorsque leur jeûne les avait trop affaiblies, pourquoi ne pas les libérer conditionnellement ? Dès l’instant où elles se réalimentaient et retrouvaient des forces, elles pouvaient ainsi à nouveau être arrêtées et incarcérées. Le gouvernement a donc promulgué le Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (loi de 1913 sur les détenus – libérés temporairement pour raisons de santé), loi qui fut rapidement connue sous le sobriquet du « Cat and Mouse Act » (« loi du chat et de la souris ») tant était évidente la cruelle analogie du chat jouant avec sa proie avant de la faire passer de vie à trépas. Dans les circonstances du présent cas de figure, il y a manifestement, en puissance, des possibilités d’abus.
51. Il convient aussi de rappeler que, selon la juridiction de renvoi, une décision de justice annulant la décision de rétention est une condition préalable pour introduire une demande de réparation de la détention illégale. Dans ses observations écrites, le gouvernement tchèque n’admet pas que telle soit nécessairement la situation en droit tchèque. Je le relève et m’abstiendrai d’émettre la moindre opinion quant à savoir qui, du Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême) ou du gouvernement tchèque, a raison quant à l’interprétation correcte du droit tchèque. Je me contenterai de formuler deux observations plus générales.
52. Premièrement, les garanties prévues à l’article 9 de la directive 2013/33 ont pour objet de prévoir un contrôle des motifs du placement en rétention énoncés à l’article 8, paragraphe 3, et ce non seulement afin d’assurer que les demandeurs soient remis en liberté si ces motifs ne peuvent pas être retenus, mais aussi afin de prévenir toute violation arbitraire du droit à la liberté du demandeur (35). L’obligation d’interpréter cette disposition à la lumière des droits fondamentaux consacrés aux articles 6 et 47 de la Charte plaide en faveur d’une interprétation non restrictive. Inversement, l’interprétation en sens contraire me paraît porter atteinte à ces droits fondamentaux (36).
53. Deuxièmement, il me semble que la jurisprudence de la Cour sur l’intérêt à agir d’une personne apporte des orientations utiles en la matière. Ainsi, dans le contexte de mesures restrictives individuelles relevant de la politique étrangère et de sécurité commune adoptées par le Conseil, la Cour a jugé qu’un requérant conserve un intérêt à demander l’annulation d’un acte, en particulier, lorsqu’une conclusion d’illégalité pourrait raisonnablement servir de fondement à un futur recours en indemnité lié au préjudice moral ou matériel (37) que lui cause l’acte litigieux (38). Même sans la perspective d’une réparation pécuniaire, il est concevable qu’un demandeur ait un intérêt moral à agir, car une annulation éventuelle pourrait constituer une forme de réparation du dommage moral qu’il a subi en raison de l’illégalité de l’acte concerné (39).
54. Je considère que les principes établis par cette jurisprudence peuvent logiquement être transposés à une situation telle que celle qui nous occupe, où la personne concernée a subi une ingérence dans son droit fondamental à la liberté consacré à l’article 6 de la Charte. Je considère donc que l’article 9 de la directive 2013/33 ne se limite pas à permettre à un demandeur encore toujours placé en rétention d’avoir accès à un juge pour un contrôle juridictionnel de ce placement. Cette disposition permet aussi à un demandeur ayant été placé en rétention mais ayant été libéré ensuite par une décision administrative de demander à ce qu’il soit déclaré pour droit que le placement en rétention qu’il a subi était illégal. En ce sens, il est sans intérêt de savoir si cette déclaration est destinée à lui fournir un réconfort moral pour l’injustice subie ou si elle sert de tremplin à une action en réparation de la détention illégale.
55. Enfin, je rappelle que la juridiction de renvoi a expliqué que la mesure nationale en cause prévoit une clôture automatique de la procédure, excluant ainsi un examen juridictionnel approfondi d’une décision administrative de rétention, même en première instance. La juridiction de renvoi considère qu’un tel mécanisme est incompatible avec l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33, et je partage pleinement ce point de vue. Il me semble qu’une disposition dont l’effet pratique est, en réalité, d’exclure le contrôle des juridictions se concilie difficilement avec le principe fondamental du respect de l’État de droit au sein de l’Union européenne.
56. Je considère donc que, de manière générale, il y a lieu de répondre à la question de la juridiction de renvoi en ce sens que l’article 9 de la directive 2013/33 s’oppose à une règle nationale, telle celle en cause dans l’affaire au principal, dans la mesure où cette règle impose aux juridictions nationales de clore automatiquement une procédure de recours intentée devant elles par un demandeur de protection internationale contestant une décision de rétention dont il fait l’objet, lorsque cette personne est libérée à la suite d’une décision administrative ultérieure avant que la juridiction ne statue.
Le contrôle juridictionnel du placement en rétention : le réexamen
57. En l’espèce, M. D. H. a bénéficié dans son affaire d’un examen juridictionnel en première instance de la décision de rétention, avant que la version modifiée de l’article 46a, paragraphe 9, de la loi no 325/1999 Sb. sur l’asile n’entre en vigueur.
58. Le droit de l’Union laisse-t-il aux États membres le pouvoir de décider qu’une procédure de recours contre le contrôle juridictionnel opéré en première instance doit être clôturée automatiquement lorsque le requérant est libéré à la suite d’une décision administrative ultérieure avant que la juridiction ne statue ?
59. Tant le gouvernement tchèque que la Commission soutiennent que cette position est compatible avec l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33.
60. Je ne suis pas de cet avis.
61. La directive 2013/33 vise à instaurer des normes de protection élevées et des procédures équitables et efficaces pour les demandeurs de protection internationale (40). La genèse législative laisse apparaître que les garanties juridiques et procédurales afférentes au placement en rétention des demandeurs ont été introduites afin d’assurer un degré plus élevé d’harmonisation et d’améliorer les conditions prévues dans l’acte antérieur qui avait établi des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (directive 2003/9/CE) (41). L’objectif était de veiller à ce que ces règles soient pleinement compatibles tant avec les droits fondamentaux inscrits dans la Charte qu’avec les obligations découlant du droit international (42).
62. Dans la mesure où elle prévoit une harmonisation minimale des conditions d’accueil des demandeurs (43), la directive 2013/33 établit un niveau élémentaire en deçà duquel les États membres ne peuvent pas aller. Ils restent toutefois libres d’adopter des règles plus favorables.
63. La directive 2013/33 ne prescrit pas que les États membres doivent prévoir un second degré de juridiction permettant aux demandeurs de former une voie de recours contre une décision de première instance (44). En outre, il est de jurisprudence constante que le principe de protection juridictionnelle effective ouvre uniquement un droit d’accès à un tribunal et non à plusieurs degrés de juridiction (45).
64. Une disposition nationale telle celle en cause dans la procédure au principal relève entièrement du domaine de l’autonomie de la procédure des États membres, sous réserve des principes d’équivalence et d’effectivité (46). J’observe en passant qu’assurer un double degré de juridiction peut être perçu comme ne présentant pas des avantages que pour le demandeur. Ainsi, par exemple, il permet aux autorités compétentes des États membres de contester ce qu’elles considèrent (à tort ou à raison) comme des décisions de première instance « sorties du droit chemin » et, lorsque plusieurs juridictions de première instance sont chargées de statuer, cela permet de développer au niveau du réexamen une jurisprudence cohérente qui assure stabilité et sécurité juridique à tous.
65. Dans la prise en compte de la libre décision des États membres, il importe néanmoins de garder à l’esprit que l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33 concrétise le droit à un recours effectif en ce qui concerne les conditions d’accueil des demandeurs dans le contexte plus large du régime d’asile européen commun. L’objectif de cette directive est de veiller à ce que des garanties juridiques et procédurales effectives soient mises en place pour assurer que les décisions de rétention soient légales (47).
66. La Cour a statué dans plusieurs affaires où une personne entendait former un recours contre une décision prise en première instance en matière de droits découlant du droit de l’Union, alors que la législation en cause de celui-ci ne prévoyait pas de second degré de juridiction au niveau national. Dans ces affaires, il était nécessaire d’apprécier les règles procédurales nationales régissant le déroulement d’un tel réexamen au regard du principe d’effectivité. Deux exemples récents illustrent l’approche de la Cour.
67. Ainsi, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Belastingdienst/Toeslagen(48), qui concernait le recours d’un ressortissant d’un pays tiers contre une décision lui ordonnant de rembourser des contributions financières de loyer et de soins de santé dont il avait bénéficié, la juridiction de renvoi interrogeait la Cour sur l’interprétation de l’article 39 de la directive 2005/85/CE (49) et de l’article 13 de la directive 2008/115, lus à la lumière de l’article 18, de l’article 19, paragraphe 2, et de l’article 47 de la Charte. La question était de savoir si ces dispositions s’opposaient à une réglementation nationale qui, tout en prévoyant des recours contre des jugements de première instance confirmant une décision rejetant une demande de protection internationale et imposant une obligation de retour, ne conférait aucun effet suspensif de plein droit à ce recours, même alors que la personne concernée invoquait un risque sérieux de violation du principe de non‑refoulement.
68. Dans l’arrêt précité, la Cour a admis que, même si les directives en cause ne contenaient aucune règle relative à l’instauration et à l’aménagement d’un second degré de juridiction pour les recours contre les décisions de rejet d’une demande de protection internationale et les décisions de retour (50), « l’interprétation de la directive 2008/115, tout comme celle de la directive 2005/85, doit être effectuée, ainsi qu’il découle du considérant 24 de la première et du considérant 8 de la seconde, dans le respect des droits fondamentaux et des principes reconnus notamment par la Charte » (51). Analysant les dispositions nationales au regard des principes d’équivalence et d’effectivité, la Cour a jugé que, en l’occurrence, le principe d’effectivité ne comportait pas d’exigences allant au-delà de celles découlant des droits fondamentaux, notamment ceux garantis par l’article 47 de la Charte (52), et elle a conclu que les deux principes étaient respectés.
69. En revanche, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Sánchez Morcillo et Abril García(53), qui portait sur l’interprétation de l’article 7 de la directive 93/13/CEE concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs (54) et de l’article 47 de la Charte, la Cour a jugé que les règles nationales en cause compromettaient l’effectivité de la protection du consommateur voulue par la directive 93/13 (55). En appréciant les règles nationales en cause au regard du principe d’effectivité, la Cour a déclaré que l’obligation pour les États membres d’assurer l’effectivité des droits que les justiciables tirent de la directive 93/13 (en l’occurrence, contre l’utilisation de clauses abusives) implique une exigence de protection juridictionnelle, consacrée également à l’article 47 de la Charte, que le juge national est tenu de respecter. Cette protection doit valoir tant sur le plan de la désignation des juridictions compétentes pour connaître des actions fondées sur le droit de l’Union qu’en ce qui concerne la définition des modalités procédurales relatives à de telles actions (56).
70. Il me semble que l’approche de la Cour dans cette dernière affaire peut être appliquée utilement, ici, par analogie. En fin de compte, c’est l’effectivité du contrôle juridictionnel de décisions de rétention qui déterminera si les conditions de fond de l’article 8 de la directive 2013/33 et les garanties de l’article 9 de cette même directive, lues à la lumière de l’article 47 de la Charte, protègent les demandeurs comme elles sont censées le faire.
71. Pour ce qui est du principe d’effectivité, il me semble que, dans le cas d’espèce décrit par la juridiction de renvoi, les aspects qui suivent sont particulièrement pertinents.
72. Premièrement, une clôture automatique de la procédure peut entraîner un traitement arbitraire. Lorsque la juridiction saisie du réexamen n’a pas été en mesure de se pencher sur le recours formé contre une décision de première instance portant sur une décision de rétention avant que le demandeur concerné ne soit libéré, il y aura une différence de traitement par rapport au cas où le demandeur est maintenu en rétention. Même si les moyens de réexamen et les circonstances qui l’entourent sont identiques, le second demandeur sera en mesure de former un recours contre la décision de première instance, alors que tel ne sera pas le cas du premier demandeur.
73. Deuxièmement, les autorités administratives seraient à même, simplement en relâchant le demandeur concerné, de veiller à ce que l’instance de réexamen ne puisse jamais contrôler une décision de première instance. L’égalité des armes n’est certainement pas respectée de la sorte (57). En outre, le fait que ce sont les autorités compétentes qui informent les juridictions du moment où un demandeur est libéré, ce qui déclenche la clôture automatique de la procédure, met aussi ces autorités en mesure d’entraver l’instance de réexamen dans l’accomplissement en toute indépendance de ses fonctions. Si, comme la juridiction de renvoi l’affirme dans sa décision, elle n’est généralement saisie d’un pourvoi qu’après que le demandeur concerné a été libéré, la clôture automatique signifie que, de fait, la possibilité de contrôler la légalité des décisions de rétention lui est enlevée.
74. Il est certes parfaitement exact que l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33 n’exige pas des États membres qu’ils assurent un second degré de juridiction, mais, à mon sens, lorsqu’ils décident d’inclure ce réexamen additionnel dans leur système national, il faut que les conditions dans lesquelles ce réexamen doit être exercé respectent le cadre général des garanties assurées dans cette directive et donc l’article 47 de la Charte.
75. À cet égard, un parallèle peut utilement être établi avec l’arrêt Sotgiu (58) que la Cour a prononcé il y a plusieurs années. Dans cette affaire, qui concernait l’interprétation de l’exception au principe de la libre circulation des travailleurs prévue, en faveur de l’administration publique, à l’article 48, paragraphe 4, du traité CEE, la Cour a jugé que les intérêts que cette exception permet aux États membres de protéger étaient satisfaits par la possibilité de restreindre l’admission de ressortissants étrangers à certaines activités dans l’administration publique. Toutefois, cette disposition ne pouvait pas être invoquée pour justifier des mesures discriminatoires en matière de rémunération ou d’autres conditions de travail à l’encontre de travailleurs une fois admis au service de l’administration (59).
76. Par analogie, si un État membre prévoit effectivement un second degré de contrôle de décisions de rétention, je considère qu’il doit alors respecter les garanties contenues à l’article 9 de la directive 2013/33, lues à la lumière de l’article 47 de la Charte, y compris l’accès effectif au contrôle juridictionnel.
77. J’ai suggéré ailleurs que, lorsqu’une mesure nationale relevant du champ d’application du droit de l’Union constitue une limitation du droit à un recours effectif devant une cour ou un tribunal au sens de l’article 47 de la Charte, cette limitation ne peut être justifiée que si elle est prévue par la loi, si elle respecte le contenu essentiel dudit droit et si, dans le respect du principe de proportionnalité, elle est nécessaire et répond effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. Selon moi, dans des affaires telles que celles-ci, l’examen visé à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte est requis pour atteindre le niveau de protection que l’article 47 de la Charte confère aux justiciables. L’application d’une méthodologie différente aurait l’effet surprenant (et à mon sens inacceptable) de permettre aux États membres d’échapper à ce test au seul motif qu’ils agiraient dans le cadre de leur autonomie procédurale, dans un domaine où le législateur de l’Union a concrétisé le droit à un recours effectif (60).
78. Dans ces conditions, il me semble que la mesure nationale en cause ne satisfait pas au principe d’effectivité.
79. Qu’en est-il du principe d’équivalence ?
80. Ce principe implique un traitement égal des recours fondés sur une violation du droit national et de ceux, similaires, fondés sur une violation du droit de l’Union, et non pas l’équivalence des règles procédurales nationales applicables à des contentieux de nature différente (61). La situation d’un ressortissant de pays tiers qui demande une protection internationale est, à certains égards, particulière. Il y a, ainsi, aussi bien des obligations de droit international que des dispositions spécifiques du droit de l’Union qui auront une incidence sur cette situation (62). Un ressortissant de pays tiers demandant une protection internationale dans le cadre de la directive 2013/33 n’est donc pas nécessairement soumis aux mêmes règles procédurales que celles qui régissent des situations internes.
81. J’observe que, dans sa décision, la juridiction de renvoi expose différents exemples de procédures nationales impliquant le contrôle juridictionnel d’une détention, telles que celles visant le contrôle de la légalité du placement en rétention par la police ou du placement en rétention dans un établissement de santé. À première vue, ces procédures peuvent éventuellement constituer des éléments de comparaison pour la mesure nationale en cause. Cela étant dit, il appartient en fin de compte à la juridiction de renvoi de vérifier si les règles de procédure nationale qui mettent en œuvre la directive 2013/33 sont comparables à des règles de procédure plus générales qui régissent la détention de personnes. Ainsi que la Cour l’a formulé, « [s]’agissant du caractère comparable des recours, il appartient à la juridiction nationale, qui a une connaissance directe des modalités procédurales applicables, de vérifier la similitude des recours concernés sous l’angle de leur objet, de leur cause et de leurs éléments essentiels » (63).
Conclusion
82. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle posée par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque) :
L’article 9 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale, lu conjointement avec les articles 6 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une règle nationale, telle celle en cause dans l’affaire au principal, dans la mesure où cette règle impose aux juridictions nationales de clore automatiquement une procédure de recours intentée devant elles par un demandeur de protection internationale contestant une décision de rétention dont il fait l’objet, lorsque cette personne est libérée à la suite d’une décision administrative ultérieure avant que la juridiction ne statue.