A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2020. május 14.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Közbeszerzési szerződések – Közbeszerzési szerződések odaítélése – 2014/24/EU irányelv – Az 1. cikk (2) bekezdése és a 72. cikk – 2014/25/EU irányelv – Az 1. cikk (2) bekezdése és a 89. cikk – Az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárások – 89/665/EGK irányelv – A 2e. cikk (2) bekezdése – A vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatban működő vállalkozások közbeszerzési eljárásai – 92/13/EGK irányelv – A 2e. cikk (2) bekezdése – Közbeszerzési eljárás eredményeként kötött szerződés módosítása – Új közbeszerzési eljárás lefolytatásának hiánya – Az ajánlatkérővel és a nyertes ajánlattevővel szemben kiszabott bírságok – Az arányosság elve”
A C‑263/19. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Fővárosi Törvényszék (Magyarország) a Bírósághoz 2019. március 28‑án érkezett, 2019. március 7‑i határozatával terjesztett elő
a T‑Systems Magyarország Zrt.,
a BKK Budapesti Közlekedési Központ Zrt.
és
a Közbeszerzési Hatóság – Közbeszerzési Döntőbizottság
között,
a Közbeszerzési Hatóság Elnöke
részvételével folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),
tagjai: M. Vilaras tanácselnök (előadó), S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe és N. Piçarra bírák,
főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
hivatalvezető: M. Krausenböck tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2020. február 5‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a T‑Systems Magyarország Zrt. képviseletében Szilas P., Okányi Zs. és Kovács V. ügyvédek,
– a Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság képviseletében Hunya I., meghatalmazotti minőségben,
– a Közbeszerzési Hatóság Elnöke képviseletében Cseh T. A., meghatalmazotti minőségben,
– a magyar kormány képviseletében Fehér M. Z., Koós G. és Tátrai M. M., meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében L. Haasbeek, P. Ondrůšek és Tokár A., meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.) 1. cikke (2) bekezdésének és 72. cikkének, a 2007. december 11‑i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2007. L 335., 31. o.) módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv (HL 1989. L 395., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.; a továbbiakban: 89/665 irányelv) 2e. cikke (2) bekezdésének, a 2007/66 irányelvvel módosított, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25‑i 92/13/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 76., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás: 6. fejezet, 1. kötet, 315. o.; a továbbiakban: 92/13 irányelv) 2e. cikke (2) bekezdésének, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 41. és 47. cikkének az értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a T‑Systems Magyarország Zrt. (a továbbiakban: T‑Systems), valamint a BKK Budapesti Közlekedési Központ Zrt. (a továbbiakban: BKK) és a Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (Magyarország, a továbbiakban: döntőbizottság) között annak tárgyában folyamatban lévő eljárásban terjesztették elő, hogy az e felek között létrejött, teljesítés alatt álló szerződés új közbeszerzési eljárások lefolytatása nélkül való módosítása miatt az előzőkkel szemben bírságkiszabásra került sor.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 89/665 irányelv
3 A 89/665 irányelv „Ezen irányelv megsértése és alternatív szankciók” címet viselő 2e. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az 1. cikk (5) bekezdésének, a 2. cikk (3) bekezdésének vagy a 2a. cikk (2) bekezdésének olyan megsértése esetén, amely nem tartozik a 2d. cikk (1) bekezdése b) pontjának hatálya alá, a tagállamok a 2d. cikk (1)–(3) bekezdése szerinti érvénytelenséget vagy alternatív szankciókat írnak elő. A tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy az ajánlatkérőtől független jogorvoslati szerv – valamennyi lényeges szempont megvizsgálását követően – határozzon arról, hogy a szerződést érvénytelennek kell‑e nyilvánítani, vagy alternatív szankciókat kell‑e alkalmazni.
(2) Az alternatív szankcióknak hatékonyaknak, arányosaknak és visszatartó erejűeknek kell lenniük. Az alternatív szankciók a következők:
– az ajánlatkérőre kiszabott bírság, vagy
– a szerződés időtartamának lerövidítése.
A tagállamok széles mérlegelési jogkört ruházhatnak a jogorvoslati szervre a tekintetben, hogy valamennyi lényeges tényezőt figyelembe vegye, ideértve a jogsértés súlyosságát, az ajánlatkérő magatartását, valamint – a 2d. cikk (2) bekezdésében említett esetekben – a szerződés hatályban maradásának mértékét.
A kártérítés megítélése e bekezdés értelmében nem minősül megfelelő szankciónak.”
A 92/13 irányelv
4 A 92/13 irányelv „Ezen irányelv megsértése és az alternatív szankciók” címet viselő 2e. cikke rendelkezéseinek szövege megegyezik a 89/665 irányelv 2e. cikke rendelkezéseinek szövegével.
A 2007/66 irányelv
5 A 2007/66 irányelv (19)–(21) preambulumbekezdése kimondja:
„(19) Az alaki követelmények egyéb megsértései esetén a tagállamok úgy ítélhetik meg, hogy az érvénytelenség elve nem megfelelő. A tagállamoknak ilyen esetekben rugalmasságot kell biztosítani alternatív szankciók előírására. Az alternatív szankciók kizárólag az ajánlatkérőtől független szervnek befizetendő bírság kiszabására vagy a szerződés időtartamának lerövidítésére korlátozhatók. Az alternatív szankciók részleteit és alkalmazásuk szabályait a tagállamok határozzák meg.
(20) Ez az irányelv nem zárja ki a nemzeti jog szerinti szigorúbb szankciók alkalmazásának lehetőségét.
(21) A szerződések érvénytelenségére vonatkozó szabályok tagállamok általi meghatározásakor azt a célt kell szem előtt tartani, hogy a felek szerződésből eredő jogainak és kötelezettségeinek érvényesítése és teljesítése megszűnjön. A szerződés érvénytelennek nyilvánításából fakadó következményeket a nemzeti jog határozza meg. A nemzeti jogszabályok ennélfogva előírhatják például valamennyi szerződéses kötelezettség visszamenőleges megszüntetését (ex tunc), vagy – ezzel ellentétesen – a még teljesítendő kötelezettségekre korlátozhatják a megszüntetés hatályát (ex nunc). Ez nem vezethet a szigorú szankciók hiányához, ha a szerződéses kötelezettségeket már egészében, vagy majdnem egészében teljesítették. Ilyen esetekben a tagállamoknak alternatív szankciókat is elő kell írniuk, figyelembe véve a szerződés hatályban maradásának nemzeti jog szerinti mértékét. Hasonlóképpen, a nemzeti jogszabályok határozzák meg az esetlegesen kifizetett összegek lehetséges visszafizetésével, valamint a kárpótlás minden egyéb formájával – köztük a természetbeni visszatérítés lehetetlensége esetén az ellenérték visszatérítésével – kapcsolatos következményeket.”
A 2014/24 irányelv
6 A 2014/24 irányelv (10), (29), (107), (109) és (111) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(10) Az Európai Unió Bírósága az ítélkezési gyakorlatában több alkalommal megvizsgálta az »ajánlatkérők«, valamint különösen a »közjogi intézmények« fogalmát. Annak egyértelművé tétele érdekében, hogy ezen irányelv személyi hatályának változatlannak kell maradnia, célszerű megtartani a Bíróság által alapul vett fogalommeghatározást, valamint a fogalommeghatározások megértésének elősegítésére beépíteni az ítélkezési gyakorlatból vett néhány pontosítást, anélkül azonban, hogy ezáltal megváltozna a joghatóság [helyesen: az ítélkezési gyakorlat] által kidolgozott fogalom értelmezése. […]
[…]
(29) Emlékeztetni kell arra, hogy ez az irányelv csak a tagállamok ajánlatkérő szerveire vonatkozik. […]
[…]
(107) [A Bíróság] vonatkozó ítélkezési gyakorlatát figyelembe véve tisztázni kell azokat a feltételeket, amelyek esetén egy szerződés teljesítés közben történő módosítása új közbeszerzési eljárást tesz szükségessé. Új közbeszerzési eljárásra az eredeti szerződés lényeges megváltoztatásakor van szükség, különösen annak hatályát és a felek kölcsönös jogait, illetve kötelezettségeit illetően, ideértve a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok megosztását is. Az ilyen változtatások a felek arra irányuló szándékát tanúsítják, hogy újratárgyalják az adott szerződés lényeges feltételeit. Ez a helyzet különösen akkor, ha a módosított feltételek befolyásolták volna az eljárás eredményét, ha szerepeltek volna az eredeti eljárásban.
Az olyan szerződésmódosításokat, amelyek a szerződés értékét csak kismértékben, egy adott értéket meg nem haladóan változtatják meg, minden esetben új közbeszerzési eljárás lebonyolítása nélkül lehetővé kell tenni. Ebből a célból és a jogbiztonság garantálása érdekében ebben az irányelvben meg kell állapítani bizonyos minimális értékhatárokat, amelyek alatt nincs szükség új eljárás lebonyolítására. A szerződés ezen értékhatárokat meghaladó módosítását is lehetővé kell tenni új közbeszerzési eljárás lebonyolítása nélkül, amennyiben a módosítás megfelel az ezen irányelvben meghatározott vonatkozó feltételeknek.
[…]
(109) Előfordulhat, hogy az ajánlatkérő szervek olyan külső körülményekkel szembesülnek, amelyeket a szerződés odaítélésekor nem láthattak előre, különösen amikor a szerződés teljesítése hosszabb időszakot ölel fel. Ilyen esetben szükség van bizonyos fokú rugalmasságra, hogy a szerződést – új közbeszerzési eljárás nélkül – ezekhez a körülményekhez igazítsák. […]
[…]
(111) Az ajánlatkérő szervek számára az egyedi szerződésekben biztosítani kell annak lehetőségét, hogy felülvizsgálati rendelkezések vagy opciós kikötések útján rendelkezzenek a szerződések módosításáról, ezek a rendelkezések és kikötések azonban nem biztosíthatnak a számukra korlátlan mérlegelési jogot. Ennek az irányelvnek ezért meg kell határoznia, hogy az eredeti szerződésben milyen mértékben lehet rendelkezni a módosításokról. […]”
7 A 2014/24 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv értelmében beszerzés az építési beruházás, áruk vagy szolgáltatások egy vagy több ajánlatkérő szerv által kiválasztott gazdasági szereplőkkel az említett ajánlatkérő szervek által kötött közbeszerzési szerződés útján történő megvalósítása, illetve megszerzése, függetlenül attól, hogy az építési beruházás, árubeszerzés vagy szolgáltatás közcélokat szolgál‑e.”
8 A 2014/24 irányelv II. címe, amely „A Közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályok” címet viseli, magában foglalja többek között „[a] szerződés teljesítés[ére] vonatkozó IV. fejezetet, amelyben ezen irányelv 70–73. cikke szerepel. Maga a 72. cikk, amely „A szerződések módosítása azok tartama alatt” címet viseli, a következőképpen rendelkezik:
„(1) A szerződések vagy keretmegállapodások ezen irányelvvel összhangban új közbeszerzési eljárás nélkül módosíthatók az alábbiak közül bármely esetben:
a) ha a módosításokról – pénzbeli értéküktől függetlenül – az eredeti közbeszerzési dokumentumokban világos, pontos és egyértelmű felülvizsgálati záradékok rendelkeznek, amelyek magukban foglalhatnak az ár módosítására vonatkozó záradékokat vagy választási lehetőségeket. Ezekben a záradékokban meg kell határozni a lehetséges módosítások és választási lehetőségek hatályát és jellegét, valamint azokat a feltételeket, amelyek esetén ezek alkalmazhatók. A záradékok nem rendelkezhetnek olyan módosításokról vagy választási lehetőségekről, amelyek megváltoztatnák a szerződés vagy keretmegállapodás általános jellegét;
b) az eredeti szerződő fél által elvégzendő, szükségessé vált további építési beruházások, nyújtandó további szolgáltatások vagy szállítandó további áruk tekintetében, amelyek nem szerepeltek az eredeti közbeszerzésben, amennyiben a szerződő fél módosítása:
i. nem megvalósítható olyan gazdasági vagy technikai okok miatt, mint például az eredeti közbeszerzés során vásárolt, meglévő berendezésekkel, szolgáltatásokkal vagy létesítményekkel való felcserélhetőség vagy kölcsönös átjárhatóság; és
ii. az ajánlatkérő szerv számára jelentős hátránnyal vagy a költségek megsokszorozódásával járna.
Mindazonáltal az árnövekedés nem haladhatja meg az eredeti szerződés értékének 50%‑át. Amennyiben több egymást követő módosításra kerül sor, ez a korlátozás az egyes módosítások értékére alkalmazandó. Az egymást követő módosítások nem célozhatják ezen irányelv megkerülését;
c) amennyiben az alábbi feltételek mindegyike teljesül:
i. a módosítást olyan körülmények tették szükségessé, amelyeket egy kellő gondossággal eljáró ajánlatkérő szerv nem láthatott előre;
ii. a módosítás nem változtatja meg a szerződés általános jellegét;
iii. az árnövekedés nem haladja meg az eredeti szerződés vagy keretmegállapodás értékének 50%‑át. Ha több egymást követő módosításra kerül sor, ez a korlátozás az egyes módosítások értékére alkalmazandó. Az egymást követő módosítások nem célozhatják ezen irányelv megkerülését;
[…]
e) amennyiben a módosítások értéküktől függetlenül nem jelentősek a (4) bekezdés értelmében.
Azon ajánlatkérő hatóságok, amelyek az e cikk b) és c) pontjában említett esetekben módosítottak egy szerződést, kötelesek erről értesítést közzétenni az Európai Unió Hivatalos Lapjában. Ezen értesítésnek tartalmaznia kell az V. melléklet G. részében foglalt információkat, és azt az 51. cikkel összhangban kell közzétenni.
(2) Ezenfelül, és anélkül, hogy ellenőrizni kellene, hogy a (4) bekezdés a)–d) pontjában foglalt feltételek teljesülnek‑e, a szerződések ezen irányelvvel összhangban akkor is módosíthatók új közbeszerzési eljárás nélkül, ha a módosítás értéke nem éri el az alábbi értékek egyikét sem:
i. a 4. cikkben foglalt küszöbértékek és
ii. a szolgáltatási és árubeszerzési szerződések eredeti szerződések értékének 10%‑a és az építési beruházási szerződések eredeti szerződéses értékének 15%‑a.
Mindazonáltal a módosítás nem változtathatja meg a szerződés vagy keretmegállapodás általános jellegét. Több egymást követő módosítás esetén ezt az értéket az egymást követő módosítások összesített nettó értéke alapján kell megállapítani.
[…]
(5) Ezen irányelv értelmében új közbeszerzési eljárásra van szükség a közbeszerzési szerződés vagy keretmegállapodás rendelkezéseinek – a szerződés vagy keretmegállapodás időtartama alatt történő – az (1) és (2) bekezdésben foglaltaktól eltérő módosításai esetében.”
A 2014/25/EU irányelv
9 A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről] szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 243. o.; helyesbítés: HL 2014. L 327., 9. o.) (12), (113), (115) és (117) preambulumbekezdése értelmében:
„(12) Az Európai Unió Bírósága az ítélkezési gyakorlatában több alkalommal megvizsgálta az »ajánlatkérők«, valamint különösen a »közjogi intézmények« fogalmát. Annak egyértelművé tétele érdekében, hogy ezen irányelv személyi hatályának változatlannak kell maradnia, célszerű megtartani a Bíróság által alapul vett fogalommeghatározást, valamint a fogalommeghatározás értelmezésének elősegítésére beépíteni az ítélkezési gyakorlatból vett néhány pontosítást, anélkül azonban, hogy ezáltal megváltozna a fogalomnak az ítélkezési gyakorlat során kialakult értelmezése.
[…]
(113) [A Bíróság] vonatkozó ítélkezési gyakorlatát figyelembe véve tisztázni kell azokat a feltételeket, amelyek esetén egy szerződés teljesítés közben történő módosítása új közbeszerzési eljárást tesz szükségessé. Akkor van szükség új közbeszerzési eljárásra, ha lényeges változtatásokat hajtanak végre az eredeti szerződésben, különösen annak hatályát és a felek jogait, illetve kötelezettségeit illetően, ideértve a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok megosztását is. Az ilyen változtatások a felek arra irányuló szándékát tanúsítják, hogy újratárgyalják az adott szerződés lényeges feltételeit. Különösen ez a helyzet, ha a módosított feltételek befolyásolták volna az eljárás eredményét, amennyiben szerepeltek volna az eredeti eljárásban.
Az olyan szerződésmódosításokat, amelyek a szerződés értékét csak kismértékben, egy adott értéket meg nem haladóan változtatják meg, minden esetben új közbeszerzési eljárás lebonyolítása nélkül lehetővé kell tenni. Ebből a célból és a jogbiztonság garantálása érdekében ebben az irányelvben minimális értékhatárokat kell megállapítani, amelyek alatt nincs szükség új közbeszerzési eljárás lebonyolítására. A szerződés ezen értékhatárokat meghaladó módosítását is lehetővé kell tenni új közbeszerzési eljárás lebonyolítása nélkül, amennyiben a módosítás megfelel az ezen irányelvben meghatározott vonatkozó feltételeknek.
[…]
(115) A közszolgáltató ajánlatkérők szembesülhetnek olyan külső körülményekkel, amelyeket a szerződés odaítélésekor nem láthattak előre, különösen amikor a szerződés teljesítése hosszabb időszakot ölel fel. Ilyen esetben szükség van bizonyos fokú rugalmasságra, hogy a szerződést – új közbeszerzési eljárás nélkül – az említett körülményekhez igazítsák. […]
[…]
(117) A közszolgáltató ajánlatkérők számára az egyedi szerződésekben biztosítani kell annak lehetőségét, hogy felülvizsgálati rendelkezések vagy opciós kikötések útján rendelkezzenek a szerződések módosításáról, ezek a záradékok azonban nem biztosíthatnak a számukra korlátlan mérlegelési jogot. Ennek az irányelvnek ezért meg kell határoznia, hogy az eredeti szerződésben milyen mértékben lehet rendelkezni a módosításokról. […]”
10 Ezen irányelv 1. cikke (2) bekezdésének szövege a következő:
„Ezen irányelv értelmében beszerzés az építési beruházás, áruk vagy szolgáltatások egy vagy több közszolgáltató ajánlatkérő általi – árubeszerzésre, építési beruházásra vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló, a szerződés révén történő – megvásárlása az említett közszolgáltató ajánlatkérők által kiválasztott gazdasági szereplőktől, feltéve hogy az építési beruházást, árukat vagy szolgáltatásokat a 8–14. cikkben felsorolt valamely tevékenység folytatására szánták.”
11 A 2014/25 irányelv II. címe, amely „A szerződésekre vonatkozó szabályok” címet viseli, magában foglalja többek között „[a] szerződés teljesítés[ére]” vonatkozó IV. fejezetet, amelyben ezen irányelv 87–90. cikke szerepel. Maga a 89. cikk, amely „A szerződések módosítása azok tartama alatt” címet viseli, a következőképpen rendelkezik:
„(1) A szerződések vagy keretmegállapodások ezen irányelvvel összhangban új közbeszerzési eljárás nélkül módosíthatók az alábbiak közül bármely esetben:
a) ha a módosításokról – pénzbeli értéküktől függetlenül – az eredeti közbeszerzési dokumentumokban világos, pontos és egyértelmű felülvizsgálati rendelkezések rendelkeznek, amelyek magukban foglalhatnak az ár módosítására vonatkozó rendelkezéseket vagy opciókat. A rendelkezésekben meg kell állapítani a lehetséges módosítások és opciók hatályát és jellegét, valamint azokat a feltételeket, amelyek esetén ezek alkalmazhatók. E rendelkezések nem tehetnek lehetővé olyan módosításokat és opciókat, amelyek megváltoztatnák a szerződés vagy keretmegállapodás általános jellegét;
b) az eredeti szerződő fél által elvégzendő, szükségessé vált további építési beruházások, nyújtandó további szolgáltatások vagy szállítandó további áruk tekintetében, amelyek nem szerepeltek az eredeti közbeszerzésben, amennyiben a szerződő fél módosítása:
i. nem megvalósítható olyan gazdasági vagy technikai okok miatt, mint például az eredeti közbeszerzés során vásárolt, meglévő berendezésekkel, szoftverekkel, szolgáltatásokkal vagy létesítményekkel való felcserélhetőség vagy kölcsönös átjárhatóság; és
ii. a közszolgáltató ajánlatkérő számára jelentős hátránnyal vagy a költségek megsokszorozódásával járna;
c) amennyiben az alábbi feltételek mindegyike teljesül:
i. olyan körülmények miatt merült fel a módosítás igénye, amelyet egy kellő gondossággal eljáró közszolgáltató ajánlatkérő nem láthatott előre;
ii. a módosítás nem változtatja meg a szerződés általános jellegét;
[…]
e) amennyiben a módosítások értéküktől függetlenül nem jelentősek a (4) bekezdés értelmében.
Azon közszolgáltató ajánlatkérők, amelyek az e bekezdés b) és c) pontjában említett esetekben módosítottak egy szerződést, kötelesek erről hirdetményt közzétenni az Európai Unió Hivatalos Lapjában. A hirdetménynek a XVI. mellékletben meghatározott információkat kell tartalmaznia, és azt a 71. cikk rendelkezéseinek megfelelően kell közzétenni.
(2) Ezenfelül, és anélkül, hogy ellenőrizni kellene, hogy a (4) bekezdés a)–d) pontjában foglalt feltételek teljesülnek‑e, a szerződések ezen irányelvvel összhangban akkor is módosíthatók új közbeszerzési eljárás nélkül, ha a módosítás értéke nem éri el az alábbi értékek egyikét sem:
i. a 15. cikkben megállapított értékhatárok; és
ii. a szolgáltatási és árubeszerzési szerződések eredeti szerződések értékének 10%‑a és az építési beruházási szerződések eredeti szerződéses értékének 15%‑a.
Mindazonáltal a módosítás nem változtathatja meg a szerződés vagy keretmegállapodás általános jellegét. Több egymást követő módosítás esetén ezt az értéket az egymást követő módosítások összesített nettó értéke alapján kell megállapítani.
(3) Amennyiben a szerződés indexálási rendelkezést is magában foglal, úgy a (2) bekezdésben említett ár kiszámításakor az aktualizált árat kell referenciaértéknek tekinteni.
(4) Egy szerződés vagy keretmegállapodás módosítása annak időtartama alatt akkor tekintendő lényegesnek az (1) bekezdés e) pontjának értelmében, ha a szerződés vagy keretmegállapodás jellege érdemben megváltozik az eredetileg megkötött szerződéshez vagy keretmegállapodáshoz képest. Az (1) és a (2) bekezdés sérelme nélkül, a módosítás minden esetben lényegesnek tekintendő akkor, ha az alábbi feltételek valamelyike teljesül:
a) a módosítás olyan feltételeket vezet be, amelyek alapján – ha azok az eredeti közbeszerzési eljárás részét képezték volna –, lehetőség lett volna az eredetileg kiválasztott részvételre jelentkezőktől eltérő jelentkezők részvételének az engedélyezésére, az eredetileg elfogadott ajánlattól eltérő ajánlat elfogadására, vagy amelyek további résztvevőket ösztönöztek volna a közbeszerzési eljárásban való részvételre;
b) a módosítás a szerződő fél javára megváltoztatja a szerződés vagy keretmegállapodás gazdasági egyensúlyát, olyan módon, amelyről az eredeti szerződés vagy keretmegállapodás nem rendelkezett;
c) a módosítás jelentősen kibővíti a szerződés vagy keretmegállapodás hatályát;
d) amennyiben új szerződő fél lép azon fél helyébe, amelynek a szerződést eredetileg odaítélték, vagy más esetek, az (1) bekezdés d) pontjában szereplő esetek kivételével.
(5) Ezen irányelv értelmében új közbeszerzési eljárásra van szükség az építési beruházásra, árubeszerzésre vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződés vagy keretmegállapodás rendelkezéseinek – a szerződés vagy keretmegállapodás időtartama alatt történő – az (1) és (2) bekezdésben foglaltaktól eltérő módosításai esetében.”
A magyar jog
12 A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: közbeszerzési törvény) 2. §‑ának (1) bekezdése előírja:
„A közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő köteles biztosítani, a gazdasági szereplő pedig tiszteletben tartani a verseny tisztaságát, átláthatóságát és nyilvánosságát.”
13 E törvény 141. §‑a, amely megállapítja azokat a különböző eseteket, amikor a közbeszerzési szerződés felei módosíthatják e szerződést, a (8) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„A szerződés az e §‑ban foglalt eseteken kívül csak új közbeszerzési eljárás eredményeként módosítható. Amennyiben a szerződés módosítására közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kerül sor, a módosítás a 137. § (1) bekezdés a) pontja alapján semmis.”
14 Az említett törvény 153. §‑ának (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A Közbeszerzési Hatóság elnöke kezdeményezi a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását,
[…]
c) ha a Közbeszerzési Hatóság a 187. § (2) bekezdés j) pontja szerinti hatósági ellenőrzésének eredménye alapján vagy ha a hatósági ellenőrzés megkezdése nélkül is valószínűsíthető, hogy a szerződés módosítására vagy teljesítésére e törvénybe ütköző módon került sor, különösen ha a 142. § (2) bekezdése szerinti jogsértés történt,
[…]”
15 Ugyanezen törvény 165. §‑a értelmében:
„[…]
(2) A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatában
[…]
d) megállapítja a jogsértés megtörténtét és alkalmazza a (3) bekezdésben felsorolt jogkövetkezményeket;
e) a (6) bekezdésben meghatározott esetekben a jogsértés megállapítása mellett bírságot szab ki;
[…]
(3) Amennyiben a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatában jogsértést állapít meg,
[…]
d) bírságot szabhat ki a jogsértő szervezettel vagy személlyel, valamint a jogsértésért felelős személlyel vagy a szervezettel jogviszonyban álló, a jogsértésért felelős személlyel és szervezettel szemben.
[…]
(6) A Közbeszerzési Döntőbizottság a jogsértés megállapítása mellett bírságot szab ki, ha
a) a jogsértés a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével valósult meg;
[…]
e) a Közbeszerzési Hatóság elnöke kezdeményezte a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását [153. §] és a Döntőbizottság megállapítja a jogsértés megtörténtét.
[…]”
16 A közbeszerzésekről szóló törvény 176. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ha az ügy érdemében hozott határozatában a Közbeszerzési Döntőbizottság a 137. § (1) bekezdés szerinti jogsértést állapít meg, pert indít a szerződés érvénytelenségének kimondása és az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt. A perindítással egyidejűleg a Közbeszerzési Döntőbizottságnak ideiglenes intézkedésként kérnie kell a bíróságtól a szerződés további teljesítésének felfüggesztését. A Közbeszerzési Döntőbizottságot a perben teljes költségmentesség illeti meg.
[…]
(4) Ha a bíróság az (1) bekezdés szerinti perben megállapítja a szerződés 137. § (1) bekezdése szerint meghatározott okok miatti érvénytelenségét, az érvénytelenség jogkövetkezményeit a Ptk.‑ban és az e törvényben foglaltak szerint alkalmazza.
(5) Ha a bíróság a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződést a 137. § (3) bekezdése alapján érvényessé nyilvánítja, bírságot köteles kiszabni, amelynek összege – az eset összes körülményét figyelembe véve – legfeljebb a szerződés értékének 15%‑a. Ha az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazásakor a bíróság az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeni megtérítését rendeli el, bírságot köteles kiszabni, amelynek összege – az eset összes körülményét figyelembe véve – legfeljebb a szerződés értékének 10%‑a.
(6) Az (1) bekezdés szerinti perre az a közigazgatási és munkaügyi bíróság kizárólagosan illetékes, amely ugyanazon közbeszerzési jogsértés ügyében a 170. § szerinti közigazgatási perben eljár. […]”
17 A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 240. §‑ának (1) bekezdése a következőképpen szól:
„Ha jogszabály kivételt nem tesz, a felek közös megegyezéssel módosíthatják a szerződés tartalmát, vagy megváltoztathatják kötelezettségvállalásuk jogcímét.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
18 A BKK, amelyet a Fővárosi Önkormányzat alapított, közösségi közlekedési közszolgáltató feladatot lát el a fővárosban.
19 A BKK mint ajánlatkérő jegykiadó automaták gyártására, szállítására, telepítésére és üzemeltetésére irányuló, tárgyalásos közbeszerzési eljárás lefolytatását követően 2013. szeptember 4‑én 5 561 690 409 magyar forint (HUF) (hozzávetőleg 18 500 000 euró) összértékű szerződést kötött a T‑Systemsszel.
20 A felek ezt a szerződést többször módosították. Többek között 2017. július 13‑án a BKK megrendelte a T‑Systemstől a jegykiadó automaták központi vezérlőrendszerének a webes értékesítést lehetővé tévő szoftvermodullal való kiegészítését.
21 Később rendelkeztek arról, hogy a szerződésmódosítás szerinti többlet‑ellenszolgáltatás mértéke nem haladhatja meg a 2 530 195 870 HUF‑ot (hozzávetőleg 8 200 000 euró).
22 2017. szeptember 29‑én a Közbeszerzési Hatóság Elnöke a közbeszerzésekről szóló törvény 153. §‑a (1) bekezdésének c) pontja alapján hivatalból jogorvoslati eljárást kezdeményezett a szerződő felekkel szemben többek között e törvény 141. §‑a (2) bekezdésének és (4) bekezdése b) és c) pontjának a megsértése miatt, és ennek érdekében a Döntőbizottsághoz fordult.
23 A Döntőbizottság megállapította, hogy a szerződésmódosítások mindegyike tekintetében új közbeszerzési eljárást kellett volna lefolytatni. Emlékeztetett arra, hogy a szerződés módosítására vonatkozóan a közbeszerzési jog által szabályozott feltételek tiszteletben tartása mindkét szerződő fél kötelezettsége, e rendelkezések jogsértő alkalmazása esetén pedig úgy kell tekinteni, hogy mindkét fél jogsértését követett el.
24 Következésképpen a Döntőbizottság úgy ítélte meg, hogy a szerződő felek a szerződésmódosításokkal megsértették többek között a közbeszerzésekről szóló törvény 141. §‑a (8) bekezdésének rendelkezéseit. E törvény 165. §‑a (3) bekezdése d) pontjának rendelkezéseire figyelemmel a BKK‑val szemben 80 000 000 HUF (hozzávetőleg 258 941 euró), a T‑Systemsszel szemben pedig 70 000 000 HUF (hozzávetőleg 226 573 euró) bírságot szabott ki.
25 Ez utóbbi a terhére rótt jogsértés hiányának megállapítása, ebből következően pedig a vele szemben bírságot kiszabó határozat megváltoztatása érdekében keresetet nyújtott be a Fővárosi Törvényszékhez (Magyarország).
26 A T‑Systems álláspontja szerint az új közbeszerzési eljárások lefolytatására irányuló kötelezettség az ajánlatkérőt terheli, és a nyertes ajánlattevő nem tehető felelőssé az ajánlatkérő által a beszerzési igényei vonatkozásában meghozott döntésekért. Ily módon a jelen ügyben a Döntőbizottság, azáltal hogy a BKK döntéseihez kapcsolódó közbeszerzési jogi következmények viselésére kötelezte a T‑Systemset, megsértette a jogbiztonság és a jogállamiság elvét.
27 A T‑Systems úgy véli, hogy az ajánlatkérő szerv a közbeszerzésekről szóló törvény 141. §‑ának (8) bekezdésében szereplő jogi norma egyedüli címzettje, és hogy erre tekintettel csak az ajánlatkérő képes az e rendelkezésben szankcionált jogsértés elkövetésére.
28 A T‑Systems álláspontja szerint az előreláthatóság és a kellő gondosság követelményei az ajánlatkérőt terhelik, és e követelmények megsértése csak ez utóbbi terhére róható fel, amennyiben valamely szerződés módosítását kezdeményezi.
29 A BKK szintén vitatta a kérdést előterjesztő bíróság előtt a vele szemben bírságot kiszabó határozatot, és elsődlegesen e határozat felülvizsgálatát, az alapügyben szóban forgó szerződés módosításaiból eredő jogsértés hiányának megállapítását és e bírság törlését kérte.
30 A Döntőbizottság azt kéri a kérdést előterjesztő bíróságtól, hogy állapítsa meg az alapügyben szóban forgó szerződés tekintetében végrehajtott módosítások érvénytelenségét, rendelje el – amennyiben szükségesnek ítéli – az e szerződés megkötését megelőző állapot visszaállítását, és utasítsa el a BKK és a T‑Systems kérelmeit. Pontosítja, hogy ez utóbbi társaság tekintetében kizárólag olyan jogi normának, nevezetesen a közbeszerzésekről szóló törvény 141. §‑a rendelkezéseinek a megsértéséért került sor jogsértés megállapítására, amelynek az címzettje volt. Megjegyzi, hogy a polgári törvénykönyv rendelkezései előírják, hogy a szerződés módosításához a felek együttes magatartása szükséges, ami mindkét fél tekintetében indokolja a szerződésmódosítással kapcsolatos jogsértések vizsgálatát.
31 A Közbeszerzési Hatóság Elnöke a maga részéről úgy véli, hogy a közbeszerzési eljárás szabályszerű lefolytatásának elsődleges, de nem kizárólagos kötelezettje az ajánlatkérő. Hangsúlyozza, hogy nem ritka, hogy valamely közbeszerzési szerződés módosítását a nyertes ajánlattevő kezdeményezi. Hivatkozik továbbá a polgári jog azon alapelvére, hogy a szerződésmódosítás az érintett felek egybehangzó akaratnyilvánítását feltételezi.
32 A kérdést előterjesztő bíróság emlékeztet arra, hogy az ajánlatkérő feladata a közbeszerzési eljárás megszervezése.
33 Megállapítja, hogy a verseny minél szélesebb körben való fenntartása érdekében még a szerződés megkötését követően is szigorú szankciókhoz kötik a felek jogviszonyából fakadó jogsértő magatartásokat. Pontosítja, hogy a szerződéskötéssel e jogviszonyok a polgári jog hatálya alá kerülnek.
34 A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint a közbeszerzésekről szóló törvény 141. §‑ának rendelkezéseiből az következik, hogy jóllehet a szerződés módosítása az abban részes felek akarategységével jöhet csak létre, a közbeszerzési jogsértés címzettje kizárólag a szabályozás alanyi hatálya alá tartozó ajánlatkérő lehet.
35 Rámutat arra, hogy a jogorvoslatokra vonatkozó nemzeti szabályozás rendelkezései nem nevesítik, hogy a közbeszerzési eljárás mely szereplői szankcionálhatók. Márpedig annak meghatározása érdekében, hogy mely jogalanyt kell jogsértőnek tekinteni, meg kell határozni, hogy ki tekintendő a megsértett előírás címzettjének. Úgy véli, hogy az előírt szankció, amely büntető jelleggel bír, és amelynek kizárólag a jogsértőt kell sújtania, a közbeszerzési eljárás lefolytatására köteles személyt, vagyis az ajánlatkérőt érinti.
36 A kérdést előterjesztő bíróság több magyar bírósági ítéletre hivatkozik, amelyekből kitűnik, hogy az ajánlatkérőt vagy a gazdasági szereplőt mentesítették a kiszabott bírság megfizetése alól, többek között amiatt, hogy ez utóbbi a közbeszerzési eljárás lefolytatásával összefüggésben nem tartozott felelősséggel.
37 A kérdést előterjesztő bíróság rámutat arra, hogy az a körülmény, hogy a nyertes ajánlattevő a közbeszerzésekről szóló törvény szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezéseinek a címzettje, nem teszi lehetővé, hogy a tekintetében az ajánlatkérőt a közbeszerzési jog szempontjából terhelő felelősséggel megegyező felelősség kerüljön megállapításra.
38 Úgy véli, hogy jóllehet a szerződő felek e jog szempontjából való felelősségre vonhatósága fennáll, biztosítani kell számukra a bizonyítás lehetőségét, amely tisztázhatja a szóban forgó szerződés módosításában és az esetleges jogsértés elkövetésében való közrehatásukat.
39 E körülmények között a Fővárosi Törvényszék úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Ellentétes‑e [a Charta] 41. cikk[ének] (1) bekezdésével és 47. cikkével, a [2014/24] irányelv (10), (29), (107), (109) és (111) [preambulumbekezdése], 1. cikk[e] (2) bekezdés[ének], 72. cikk[ének] rendelkezéseivel az olyan nemzeti jogszabály(hely) vagy e jogszabály (hely) olyan értelmezési és alkalmazási gyakorlata, mely a szerződésmódosításra vonatkozó szabályok feltételezett megsértésével elkövetett közbeszerzés jogtalan mellőzése, valamint a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérő mellett a vele szerződést kötő ajánlattevő terhére is jogsértést állapít meg a szerződő felek között létrejött kötelmi jogviszonyra tekintettel azon az alapon, hogy a szerződések jogsértő módosításához a felek együttes magatartása szükséges[?]
2) Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén, ellentétes‑e [a Charta] 41. cikk[ének] (1) bekezdésére és 47. cikkére, a [2014/24] irányelv (10), (29), (107), (109) és (111) [preambulumbekezdésének], 1. cikk[e] (2) bekezdés[ének], 72. cikk[ének] rendelkezéseire figyelemmel a [2007/66] irányelv (19), (20), (21) [preambulumbekezdésével] és [a 89/665] tanácsi irányelv, valamint a [92/13] irányel[v] azonos tartalmú 2e. cikk[ének] (2) bekezdés[é]vel az olyan nemzeti jogszabály(hely) vagy e jogszabály(hely) olyan értelmezési és alkalmazási gyakorlata, amely lehetővé teszi a közbeszerzés jogtalan mellőzése, valamint a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérővel szerződést kötő ajánlattevővel szemben is – a szerződés időbeli hatályának a lerövidítését ide nem értve – szankció (bírság) alkalmazását[?]
3) Amennyiben az első két kérdésre nemleges a válasz, akkor a perbíróság abban a kérdésben is útmutatást vár [a Bíróságtól], hogy a szankció (bírság) mértékének meghatározáskor elegendő‑e a szerződő felek között fennálló szerződéses jogviszony ténye anélkül, hogy a feleknek a szerződés módosításához vezető magatartás[ának], közrehatás[ának] vizsgálatára sor került volna[?]”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Előzetes észrevételek
40 A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint az alapügy kimenetele az azon kérdésre adott választól függ, hogy ellentétes‑e a Chartával, valamint a 89/665, a 92/13, a 2007/66 és a 2014/24 irányelvvel az a nemzeti gyakorlat, amely a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében lehetővé teszi, hogy a jogsértésért ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének is megállapítsák a felelősségét, és vele szemben bírságot szabjanak ki abban az esetben, ha e teljesítés alatt álló szerződés módosításakor a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazását jogellenesen mellőzték.
41 Először is meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára az alapeljárással összefüggésben nyújtott felvilágosítás szempontjából a Charta rendelkezései nem relevánsak.
42 Ugyanis egyrészt a Charta 41. cikkének megfogalmazásából egyértelműen kitűnik, hogy annak címzettjei nem a tagállamok, hanem kizárólag az Unió intézményei, szervei és hivatalai (2020. március 26‑i HUNGEOD és társai ítélet, C‑496/18 és C‑497/18, EU:C:2020:240, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
43 Másrészt a Charta 47. cikkét illetően, amelyre a kérdést előterjesztő bíróság szintén hivatkozott, emlékeztetni kell arra, hogy az uniós jog által a részvételre jelentkezők és az ajánlattevők részére az ajánlatkérő döntései által megsértett jogaik szavatolása céljából biztosított bírósági jogorvoslatokra vonatkozó eljárási szabályok meghatározása során a tagállamoknak ügyelniük kell arra, hogy ne sérüljenek az uniós jog által magánszemélyeknek biztosított jogok, különösen a Charta 47. cikkében foglalt, hatékony jogorvoslathoz való jog és a pártatlan bírósághoz való jog (2020. március 26‑i HUNGEOD és társai ítélet, C‑496/18 és C‑497/18, EU:C:2020:240, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
44 Márpedig a Bíróság rendelkezésére álló iratokból egyáltalán nem tűnik ki, hogy azon eljárás, amely valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés jogsértő módosítása esetén nemcsak az ajánlatkérővel, hanem a nyertes ajánlattevővel szemben is bírság kiszabásával zárul, a hatékony jogorvoslathoz való jog vagy a pártatlan bírósághoz való jog sérelmével járna.
45 Másodszor, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikkel bevezetett együttműködési eljárás keretében a Bíróság feladata, hogy a nemzeti bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügy eldöntéséhez hasznos választ adjon. Ennek érdekében adott esetben a Bíróságnak át kell fogalmaznia az elé terjesztett kérdéseket. A Bíróság ezenkívül kénytelen lehet olyan uniós jogi normákat figyelembe venni, amelyekre a nemzeti bíróság a kérdésében nem hivatkozott (1990. december 12‑i SARPP ítélet, C‑241/89, EU:C:1990:459, 8. pont; 2017. június 8‑i Medisanus ítélet, C‑296/15, EU:C:2017:431, 55. pont).
46 A jelen esetben, mivel az alapügyben szóban forgó szerződés jegykiadó automaták gyártására, szállítására, telepítésére és üzemeltetésére irányult, arra a 2014/25 irányelv, nem pedig a 2014/24 irányelv alkalmazandó, aminek a vizsgálata ugyanakkor a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
47 Ennélfogva, annak érdekében, hogy hasznos választ lehessen adni e bíróság számára, a 2014/25 irányelv (12), (113), (115) és (117) preambulumbekezdését, valamint 1. cikkének (2) bekezdését és 89. cikkét kell figyelembe venni, amelyek ez utóbbi irányelvben megegyeznek a 2014/24 irányelvnek az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben hivatkozott preambulumbekezdéseivel és rendelkezéseivel.
48 E körülmények között meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság első és második kérdésével arra vár választ, hogy ellentétes‑e a 89/665 irányelv 2e. cikkének (2) bekezdésével, a 92/13 irányelv 2e. cikkének (2) bekezdésével, a 2007/66 irányelv (19)–(21) preambulumbekezdésével, valamint a 2014/25 irányelv (12), (113), (115) és (117) preambulumbekezdésével, 1. cikkének (2) bekezdésével és 89. cikkével az a nemzeti szabályozás, amely a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében lehetővé teszi, hogy a jogsértésért ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének is megállapítsák a felelősségét, és vele szemben bírságot szabjanak ki abban az esetben, ha e teljesítés alatt álló szerződés módosításakor a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazását jogellenesen mellőzték, harmadik kérdésével pedig arra vár választ, hogy amennyiben az első és második kérdésre nemlegesen választ kell adni, az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között létrejött közbeszerzési szerződés jogsértő módosítását szankcionáló bírság összegét kizárólag az e felek közötti szerződéses viszony fennállására tekintettel kell‑e megállapítani, vagy figyelembe kell‑e venni az egyes említett felek magatartását is.
Az első és a második kérdésről
49 Első és második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 89/665 irányelv 2e. cikkének (2) bekezdését, a 92/13 irányelv 2e. cikkének (2) bekezdését, a 2007/66 irányelv (19)–(21) preambulumbekezdését, valamint a 2014/25 irányelv (12), (113), (115) és (117) preambulumbekezdését, 1. cikkének (2) bekezdését, valamint 89. cikkét, hogy azokkal ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében lehetővé teszi, hogy a jogsértésért ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének is megállapítsák a felelősségét, és vele szemben bírságot szabjanak ki abban az esetben, ha e teljesítés alatt álló szerződés módosításakor a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazását jogellenesen mellőzték.
50 Először is hangsúlyozni kell, hogy a 89/665 és a 92/13 irányelv kétségtelenül annak előírására szorítkozik, hogy a tagállamok biztosítják, hogy legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll (2020. március 26‑i HUNGEOD és társai ítélet, C‑496/18 és C‑497/18, EU:C:2020:240, 71. pont).
51 Ezen irányelvek rendelkezései ugyanis a gazdasági szereplőknek az ajánlatkérő önkényétől való megóvására, és ily módon annak biztosítására irányulnak, hogy minden tagállamban hatékony jogorvoslati lehetőségek álljanak rendelkezésre annak érdekében, hogy a közbeszerzésre vonatkozó uniós szabályokat hatékonyan alkalmazzák, különösen, amikor a szabályok megszegése még orvosolható (2020. március 26‑i HUNGEOD és társai ítélet, C‑496/18 és C‑497/18, EU:C:2020:240, 72. pont).
52 A 89/665 irányelv 2e. cikke és a 92/13 irányelv 2e. cikke, amelyek szövege azonos, ezt a szempontot szem előtt tartva kötelezik a tagállamokat arra, hogy ezen irányelvek bizonyos rendelkezéseinek a megsértése esetén vagy érvénytelenséget, vagy olyan alternatív szankciókat írjanak elő, amelyek magukban foglalhatják bírságnak az ajánlatkérővel szemben való kiszabását.
53 Ugyanakkor, jóllehet a 89/665 és a 92/13 irányelv előírja, hogy jogorvoslati lehetőségek álljanak fenn azon vállalkozások számára, amelyeknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és amelyeknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll, ezen irányelvek nem tekinthetők úgy, mint amelyek teljes harmonizációt valósítanak meg, ennélfogva pedig olyannak, mint amelyek figyelembe vesznek valamennyi, a közbeszerzések területén lehetséges jogorvoslatot (2020. március 26‑i HUNGEOD és társai ítélet, C‑496/18 és C‑497/18, EU:C:2020:240, 73. pont).
54 Ebből következően a 89/665 irányelv 2e. cikke és a 92/13 irányelv 2e. cikke csak azon vállalkozások által indított keresetekre vonatkozik, amelyeknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll.
55 E körülmények között ezen cikkek nem képezhetik akadályát annak, hogy valamely felügyelő hatóság hivatalból jogorvoslati eljárást indítson, sem pedig annak, hogy valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződésnek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok megsértésével történő módosításában megvalósuló jogsértés ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a nyertes ajánlattevőnek is betudható legyen, és ebből következően annak, hogy valamely bírság formájában megállapított szankció mind az ajánlatkérővel, mind pedig a nyertes ajánlattevővel szemben alkalmazásra kerüljön.
56 Végül a 2007/66 irányelv (19)–(21) preambulumbekezdése, amely e 2e. cikkeket a 89/665 és 92/13 irányelvbe illesztette, semmilyen formában nem cáfolja az ilyen értelmezést.
57 Másodszor, nem vezethető le sem a 2014/25 irányelv 1. cikkének (2) bekezdéséből, amely annak mind tárgyi, mind pedig személyi hatályát korlátozza, sem pedig ezen irányelv (12) preambulumbekezdéséből, amely – e rendelkezés alátámasztására – pontosítja többek között az „ajánlatkérő” fogalmát, hogy az említett irányelvben rögzített jogszabályok nem vonatkoznak a közbeszerzési szerződések nyertes ajánlattevőire.
58 Egyrészt ugyanis a 2014/25 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése értelmében beszerzés az építési beruházás, áruk vagy szolgáltatások egy vagy több közszolgáltató ajánlatkérő által árubeszerzésre, építési beruházásra vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződés révén történő, az említett közszolgáltató ajánlatkérők által azt követően kiválasztott gazdasági szereplőktől való megszerzése, hogy ez utóbbiak részvételre jelentkeztek vagy ajánlatot tettek. Ebből következően az e rendelkezésben használt „gazdasági szereplők” kifejezés szükségképpen magában foglalja a közbeszerzési szerződések nyertes ajánlattevőit.
59 Másrészt a 2014/25 irányelv 89. cikke, amely „A szerződések módosítása azok időtartama alatt” címet viseli, és amely ezen irányelv II. címének a szerződés teljesítésére vonatkozó IV. fejezetében található, megerősíti az említett irányelvnek a közbeszerzések nyertes ajánlattevőire való alkalmazhatóságát.
60 E cikk ugyanis (1) és (2) bekezdésében felsorolja azokat a különböző eseteket, amelyekben a szerződő felek – azaz az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő – új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül módosíthatnak valamely teljesítés alatt álló szerződést, függetlenül attól, hogy e módosítás tekintetében az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzé kell‑e tenni hirdetményt, vagy sem.
61 Ami ezen irányelv 89. cikkének (5) bekezdését illeti, az a közbeszerzési szerződés rendelkezéseinek az e cikk (1) és (2) bekezdésben foglaltaktól eltérő módosításai esetében új közbeszerzési eljárás lefolytatását teszi kötelezővé. Ebből következően új közbeszerzési eljárást kell lefolytatni minden olyan módosítás esetében, amely az eredeti szerződés jellemzőitől lényegesen eltérő jellemzőkkel bír, és amely következésképpen a felek e szerződés alapvető feltételeinek az újratárgyalására vonatkozó szándékát igazolhatják (lásd analógia útján: 2008. június 19‑i pressetext Nachrichtenagentur ítélet, C‑454/06, EU:C:2008:351, 34. pont; 2010. április 29‑i Bizottság kontra Németország ítélet, C‑160/08, EU:C:2010:230, 99. pont).
62 Ugyanakkor az említett irányelv 89. cikkének (5) bekezdése nem írja elő, hogy a nemzeti hatóságoknak milyen következtetéseket kell levonniuk abból, hogy valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződést új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül lényegesen módosítottak.
63 Ezen túlmenően meg kell jegyezni, hogy a 2014/25 irányelvnek a kérdést előterjesztő bíróság által említett (113), (115) és (117) preambulumbekezdése e tekintetben egyáltalán nem szolgál felvilágosítással, mivel a (113) preambulumbekezdés egyébiránt azt mondja ki, hogy a teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés ilyen lényeges módosításai a felek arra irányuló szándékát tanúsítják, hogy újratárgyalják az adott szerződés lényeges feltételeit.
64 A fentiekből az következik, hogy mivel a 2014/25 irányelvnek sem az 1. cikke (2) bekezdése, sem pedig a 89. cikke nem rendelkezik teljes harmonizációról, e két rendelkezés egyike sem képezheti akadályát annak, hogy a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződésnek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok megsértésével történő módosításában megvalósuló jogsértést ne csak az ajánlatkérőnek, hanem e közbeszerzés nyertes ajánlattevőjének is betudják, ebből következően pedig annak, hogy valamely bírság formájában megállapított szankció ez utóbbi ajánlattevővel szemben alkalmazásra kerüljön.
65 Mindazonáltal, amennyiben a nemzeti szabályozás a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárást ír elő – amelynek eredményeképpen valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés jogellenes módosításában álló jogsértés miatt megállapítják az említett szerződés nyertesének felelősségét, ebből következően pedig vele szemben bírságot szabnak ki –, annak összhangban kell állnia az uniós joggal, mivel maga az ilyen szerződés – mind az eredeti formájában, mind a jogellenes módosítását követően – a közbeszerzésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartozik.
66 Ennélfogva az ilyen hivatalból indított jogorvoslati eljárásnak tiszteletben kell tartania az uniós jogot, ideértve annak általános elveit.
67 A fentiekre tekintettel az első és második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 89/665 irányelv 2e. cikkének (2) bekezdését, a 92/13 irányelv 2e. cikkének (2) bekezdését, a 2007/66 irányelv (19)–(21) preambulumbekezdését, valamint a 2014/25 irányelv (12), (113), (115) és (117) preambulumbekezdését, 1. cikkének (2) bekezdését és 89. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében lehetővé teszi, hogy a jogsértésért ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének is megállapítsák a felelősségét, és vele szemben bírságot szabjanak ki abban az esetben, ha valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés módosításakor a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazását jogellenesen mellőzték. Ugyanakkor, amennyiben a nemzeti szabályozás előír ilyen lehetőséget, a jogorvoslati eljárásnak tiszteletben kell tartania az uniós jogot, ideértve annak alapelveit, mivel maga az érintett közbeszerzési szerződés – mind az eredeti formájában, mind a jogellenes módosítását követően – a közbeszerzésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartozik.
A harmadik kérdésről
68 Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az első és a második kérdésre adandó nemleges válasz esetén az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között létrejött közbeszerzési szerződés jogsértő módosítását szankcionáló bírság összegét kizárólag az e felek közötti szerződéses viszonyra tekintettel kell‑e megállapítani, amely alapján a felek között fennálló közbeszerzési szerződés módosítása érdekében azok együttes magatartására van szükség, vagy figyelembe kell‑e venni az egyes említett felek magatartását is.
69 Amint az a jelen ítélet 65. pontjából kitűnik, amennyiben a nemzeti szabályozás a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárást ír elő – amelynek eredményeképpen valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés jogellenes módosításában álló jogsértés miatt megállapítják az említett szerződés nyertesének felelősségét, ebből következően pedig vele szemben bírságot szabnak ki –, annak összhangban kell állnia az uniós joggal, mivel az ilyen szerződés – mind az eredeti formájában, mind a jogellenes módosítását követően – a közbeszerzésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartozik.
70 A harmadik kérdés terjedelmére tekintettel ennélfogva meg kell határozni az arányosság elvéből következő azon követelményeket, amelyeket akkor kell tiszteletben tartani, amikor valamely hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében meg kell határozni az ajánlattevővel szemben kiszabott bírság összegét.
71 Emlékeztetni kell arra, hogy az arányosság elve szerint, amely az uniós jog általános jogelve, a tagállamok vagy az ajánlatkérő szervek által a közbeszerzésekről szóló irányelvek végrehajtása keretében elfogadott szabályok nem léphetik túl az ezen irányelvek céljainak eléréséhez szükséges mértéket (lásd ebben az értelemben: 2018. február 8‑i Lloyd’s of London ítélet, C‑144/17, EU:C:2018:78, 32. pont; 2020. január 30‑i Tim ítélet, C‑395/18, EU:C:2020:58, 45. pont).
72 Jóllehet a jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak értékelése, hogy a T‑Systemsszel szemben kiszabott bírság összege arányban áll‑e a közbeszerzésekről szóló törvény céljaival, az ellenőrző hatóság vagy a kérdést előterjesztő bíróság az ilyen összeg meghatározása során nem szorítkozhat kizárólag azon körülmény figyelembevételére, hogy a szerződő felek között fennálló szerződéses viszony alapján azok együttes magatartására van szükség annak érdekében, hogy sor kerüljön a közbeszerzési szerződésük módosítására. Ezen összeget ugyanis az érintett közbeszerzési szerződés feleinek azon időszakban tanúsított magatartásával vagy tevékenységével összefüggésben kell meghatározni, amelynek során a felek e szerződés módosítását tervezték.
73 Ami közelebbről a nyertes ajánlattevőt illeti, figyelembe lehet venni többek között azt a körülményt, hogy ő kezdeményezte a szerződés módosítását, illetve hogy ő sugalmazta az ajánlatkérőnek, sőt követelte tőle, hogy azon szükségletek kielégítése érdekében, amelyek e szerződés módosítását megkövetelték, ne szervezzen új közbeszerzési eljárást.
74 Ellenben az említett nyertes ajánlattevővel szemben kiszabott bírság összege nem függhet attól a körülménytől, hogy a szerződés módosítása érdekében nem folytattak le közbeszerzési eljárást, mivel az ilyen eljárás lefolytatására vonatkozó döntés kizárólag az ajánlatkérő hatáskörébe tartozik.
75 Következésképpen a harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között létrejött közbeszerzési szerződés jogsértő módosítását szankcionáló bírság összegét az egyes felek magatartásának a figyelembevételével kell meghatározni.
A költségekről
76 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
1) A 2007. december 11‑i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv 2e. pontjának (2) bekezdését, a 2007/66 irányelvvel módosított, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25‑i 92/13/EGK tanácsi irányelv 2e. cikkének (2) bekezdését, a 2007/66 irányelv (19)–(21) preambulumbekezdését, valamint a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről] szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (12), (113), (115) és (117) preambulumbekezdését, 1. cikkének (2) bekezdését és 89. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében lehetővé teszi, hogy a jogsértésért ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének is megállapítsák a felelősségét, és vele szemben bírságot szabjanak ki abban az esetben, ha valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés módosításakor a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazását jogellenesen mellőzték. Ugyanakkor, amennyiben a nemzeti szabályozás előír ilyen lehetőséget, a jogorvoslati eljárásnak tiszteletben kell tartania az uniós jogot, ideértve annak alapelveit, mivel maga az érintett közbeszerzési szerződés – mind az eredeti formájában, mind a jogellenes módosítását követően – a közbeszerzésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartozik.
2) Az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között létrejött közbeszerzési szerződés jogsértő módosítását szankcionáló bírság összegét az egyes felek magatartásának a figyelembevételével kell meghatározni.
Kihirdetve Luxembourgban, a 2020. május 14‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar | | M. Vilaras |
hivatalvezető | | a negyedik tanács elnöke |