CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 20 de julio de 2017(1)
Asunto C‑201/16
Majid (también conocido como Madzhdi) Shiri
Coadyuvantes:
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria)]
«Espacio de libertad, seguridad y justicia — Interpretación del Reglamento (UE) n.o 604/2013 — Derecho a tutela judicial efectiva previsto en el artículo 27, apartado 1 — Modalidades y plazos para el traslado de una persona desde el Estado miembro requirente al Estado miembro requerido establecidos en el artículo 29, apartado 1 — Momento en el que comienza a correr el plazo indicado en el artículo 29, apartado 1»
1. En el presente procedimiento prejudicial se solicita de nuevo al Tribunal de Justicia orientación sobre el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III. (2) El Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria) solicita que se dilucide si un solicitante de protección internacional puede alegar que el Estado miembro «A» (el Estado requirente) no ha ejecutado su decisión de trasladarlo al Estado miembro «B» (el Estado requerido) en el plazo previsto en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III cuando invoca sus derechos al amparo del artículo 27, apartado 1, de dicho Reglamento. Si el traslado no se produce en el plazo previsto, ¿cómo han de aplicarse entonces las normas recogidas en el artículo 29, apartado 2, que regulan la situación entre el Estado requirente y el Estado requerido?
Reglamento Dublín III
2. En el considerando 5 se afirma, inter alia, que debe ser posible una determinación rápida del Estado miembro responsable con el fin de garantizar un acceso efectivo a los procedimientos de concesión de protección internacional y no comprometer el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional. Según el considerando 19, «para garantizar la protección efectiva de los derechos de las personas de que se trate, deben establecerse garantías jurídicas y el derecho a la tutela judicial efectiva con respecto a las decisiones sobre traslados al Estado miembro responsable, de conformidad en particular con el artículo 47 de la [Carta]. (3) A fin de garantizar el respeto del Derecho internacional, una tutela judicial efectiva ha de comprender tanto el examen de la solicitud según el presente Reglamento como de la situación de hecho y de Derecho en el Estado miembro al que se traslade al solicitante.»
3. El considerando 32 recuerda que, en lo que atañe al tratamiento de los solicitantes de protección internacional, «los Estados miembros se hallan vinculados por sus obligaciones establecidas en razón de instrumentos de Derecho internacional, incluida la jurisprudencia pertinente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos». A tenor del considerando 39, el Reglamento Dublín III respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos por la Carta.
4. De conformidad con el artículo 1, el Reglamento Dublín III establece los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida. (4)
5. Según el artículo 3, apartado 1, el Reglamento Dublín III consagra el principio general de que los Estados miembros deben examinar toda solicitud de protección internacional presentada por un nacional de un tercer país o un apátrida en el territorio de cualquiera de ellos. Tal solicitud será examinada por un solo Estado miembro, que será aquel que los criterios mencionados en el capítulo III designen como responsable. (5)
6. A los solicitantes de protección internacional se les han concedido ciertos derechos durante el proceso de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud. Así, el artículo 4, apartado 1, confiere a los solicitantes un derecho a ser informados, que comprende la información relativa a la posibilidad de impugnar una decisión de traslado y, cuando proceda, de solicitar la suspensión del traslado. Conforme al artículo 5, apartado 1, los solicitantes también tienen derecho a una entrevista personal.
7. El capítulo III lleva por título «Criterios de determinación del Estado miembro responsable». De conformidad con el artículo 7, apartado 1, los criterios deben aplicarse en el orden que figuran en ese capítulo. El Estado miembro responsable se determina atendiendo a la situación existente en el momento en que el solicitante presentó su solicitud de protección internacional por primera vez (artículo 7, apartado 2). El primer puesto de la jerarquía lo ocupan los criterios relativos a menores (artículo 8) y a los miembros de la familia (artículos 9, 10 y 11). El criterio que se aplica más a menudo es el recogido en el artículo 13, apartado 1, relativo a los solicitantes que han cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular procedentes de un tercer país. En esos casos, el primer Estado miembro de entrada en el territorio de la Unión Europea será responsable del examen de la solicitud de protección internacional.
8. Las obligaciones del Estado miembro responsable están recogidas en el capítulo V. Entre ellas se incluye la obligación de readmitir al solicitante cuya solicitud esté siendo examinada y que haya formulado una solicitud en otro Estado miembro [artículo 18, apartado 1, letra b)]. (6)
9. Los procedimientos de petición de readmisión están regulados en la sección III del capítulo VI. Conforme al artículo 23, apartado 1, cuando un Estado miembro en el que una persona haya presentado una nueva solicitud de protección internacional considere que es responsable otro Estado miembro, puede pedir a ese otro Estado miembro que readmita a la persona de que se trate. Según el artículo 25, apartado 1, el Estado miembro requerido debe adoptar una decisión sobre esa petición lo antes posible. (7) La falta de respuesta en el plazo previsto se interpreta como aceptación de la petición de readmisión (artículo 25, apartado 2).
10. La sección IV del capítulo VI prevé determinadas garantías de procedimiento para los solicitantes. A tenor del artículo 26, apartado 1, los Estados miembros deben notificar las decisiones de traslado a los solicitantes. Dicha notificación debe contener información sobre las vías de recurso disponibles, incluido el derecho a solicitar el efecto suspensivo, y sobre los plazos de interposición de los recursos y de ejecución del traslado (artículo 26, apartado 2).
11. El artículo 27, apartado 1, dispone que el solicitante «tendrá derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión, de hecho o de derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional». De conformidad con el artículo 27, apartado 3, los Estados miembros deben establecer medidas a efectos de los recursos o revisiones contra decisiones de traslado para proteger la situación del solicitante a la espera del resultado de la impugnación de una decisión de traslado, permitiendo a la persona de que se trate permanecer en el Estado miembro hasta que se concluya el correspondiente procedimiento [opción a)]; suspendiendo automáticamente el traslado [opción b)], o garantizando que el solicitante pueda solicitar al tribunal que suspenda la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución del recurso [opción c)].
12. La sección VI se titula «Traslados». Según el artículo 29:
«1. El traslado del solicitante o de otra persona mencionada en el artículo 18, apartado 1, letras c) o d), desde el Estado miembro requirente al Estado miembro responsable se efectuará de conformidad con el Derecho nacional del Estado miembro requirente, previa concertación entre los Estados miembros afectados, en cuanto sea materialmente posible y a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición por otro Estado miembro de hacerse cargo de la persona interesada o de readmitirla, o a partir de la resolución definitiva de un recurso o revisión que, con arreglo al artículo 27, apartado 3, tenga efecto suspensivo.
[…]
2. Si el traslado no se produce en el plazo de seis meses, el Estado miembro responsable quedará exento de la obligación de hacerse cargo o de readmitir a la persona interesada, y la responsabilidad se transferirá al Estado miembro requirente. Este plazo podrá ampliarse hasta un año como máximo en caso de que el traslado no pudiera efectuarse por motivo de pena de prisión de la persona interesada o hasta un máximo de 18 meses en caso de fuga de la persona interesada.
3. Si una persona es trasladada por error o si, como consecuencia de un recurso o revisión, se anula una decisión de traslado después de haberlo ejecutado, el Estado miembro que ejecutó el traslado readmitirá inmediatamente a la persona.
[…]»
13. El Reglamento de Ejecución establece mecanismos específicos para la aplicación efectiva del Reglamento Dublín III. (8) Su artículo 9, apartado 2, dispone: «Incumbirá al Estado miembro que, por alguno de los motivos contemplados en el artículo 29, apartado 2, del [Reglamento Dublín III], no pueda proceder al traslado en el plazo normal de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición de asunción de responsabilidad o de readmisión de la persona interesada o de la decisión final sobre un recurso o revisión, con efecto suspensivo, informar de ello al Estado miembro responsable antes de la expiración de este plazo. En caso contrario, la responsabilidad de la tramitación de la solicitud de protección internacional y las restantes obligaciones que se derivan del [Reglamento Dublín III] incumbirán al Estado miembro requirente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29, apartado 2, de dicho Reglamento.»
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
14. El Sr. Majid (también conocido como Madzhdi) Shiri es nacional de Irán. No hay datos sobre el momento exacto en el que abandonó Irán, pero parece que fue a finales de 2014. Viajó hasta la Unión Europea a través de Turquía. El Sr. Shiri llegó a Bulgaria y solicitó protección internacional en ese Estado miembro el 19 de febrero de 2015. Posteriormente se trasladó a Austria y el 7 de marzo de 2015 solicitó protección internacional en ese país.
15. El 9 de marzo de 2015 las autoridades austriacas solicitaron a sus homólogas búlgaras que readmitieran al Sr. Shiri en virtud de lo dispuesto en el artículo 18, apartado 1, letra b), del Reglamento Dublín III. El 23 de marzo de 2015 Bulgaria aceptó expresamente la petición de readmisión.
16. El 2 de julio de 2015 la Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Oficina federal austríaca de inmigración y asilo; en lo sucesivo, «BFA») rechazó la solicitud de protección internacional del Sr. Shiri por inadmisible. La BFA también ordenó la expulsión del Sr. Shiri y confirmó que podía ser trasladado a Bulgaria (en lo sucesivo, «primera decisión de la BFA»). El Sr. Shiri recurrió dicha decisión ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) y solicitó la suspensión de la decisión de traslado. Mediante resolución de 20 de julio de 2015, dicho órgano jurisdiccional estimó el recurso del Sr. Shiri, anuló la primera decisión de la BFA y devolvió el asunto a la BFA para que dictara una nueva decisión. No se pronunció sobre la solicitud de suspensión de la decisión de traslado. Al devolver el asunto del Sr. Shiri a las autoridades competentes, los órganos jurisdiccionales nacionales solicitaron a la BFA que tomara en consideración la vulnerabilidad del Sr. Shiri dado que su estado de salud suscitaba preocupación. Los órganos jurisdiccionales nacionales querían cerciorarse de que cualquier decisión de trasladarlo cumplía lo dispuesto en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. (9)
17. Mediante otra decisión de 3 de septiembre de 2015 la BFA desestimó de nuevo la solicitud de protección internacional del Sr. Shiri por inadmisible (en lo sucesivo, «segunda decisión de la BFA»). Estimó que Bulgaria era el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional del Sr. Shiri y volvió a ordenar su expulsión y su traslado a dicho país.
18. El 17 de septiembre de 2015 el Sr. Shiri recurrió dicha decisión ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo), que no se pronunció sobre la solicitud de efecto suspensivo presentada junto al recurso. Basándose en la primera decisión de la BFA, el Sr. Shiri alegó que la responsabilidad del examen de su solicitud de protección internacional se había transmitido a Austria habida cuenta de que se había agotado el plazo de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III sin que se hubiera ejecutado su traslado a Bulgaria. Adujo que el plazo de ejecución del traslado comenzó a correr el 23 de marzo de 2015 (fecha en la que Bulgaria aceptó la petición de readmisión cursada por Austria) y que el plazo de seis meses había expirado el 23 de septiembre de 2015, habida cuenta de que el órgano jurisdiccional nacional no había declarado que su recurso contra la primera decisión de traslado de la BFA tuviera efecto suspensivo.
19. El 30 de septiembre de 2015, el recurso del Sr. Shiri fue desestimado. El Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) consideró que la anulación de la primera decisión de la BFA y la devolución del asunto del Sr. Shiri para que la BFA adoptara una segunda decisión tenían por efecto que no pudiera ser devuelto a Bulgaria antes de que la BFA hubiera reconsiderado su caso. Así pues, su resolución de 20 de julio de 2015 suspendía la decisión de traslado a los efectos del artículo 27, apartado 3, en relación con el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III.
20. Mediante escrito presentado el 4 de octubre de 2015 el Sr. Shiri recurrió dicha resolución ante el órgano jurisdiccional remitente. (10) Alega que la decisión de traslado no queda automáticamente suspendida con arreglo al Derecho austriaco puesto que Austria decidió aplicar el artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III garantizado a los solicitantes la posibilidad de solicitar la suspensión de la ejecución de la decisión de traslado, con arreglo al artículo 27, apartado 3, letra c). (11)
21. El órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre si un solicitante de protección internacional tiene, en principio, derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión contra una decisión de traslado, en el sentido del artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III sobre la base de que la responsabilidad del examen de su solicitud de protección internacional corresponde al Estado miembro requirente, al haber expirado el período de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 2, en relación con el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III.
22. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente pregunta:
«1. ¿Deben interpretarse las disposiciones que regulan el derecho a la tutela judicial efectiva contra la decisión de traslado en el [Reglamento Dublín III], en particular el artículo 27, apartado 1, en relación con el considerando [19], en el sentido de que un solicitante de [protección internacional] puede alegar la transferencia de la responsabilidad al Estado miembro requirente por haber expirado el plazo de seis meses para el traslado (artículo 29, apartado 2, en relación con el artículo 29, apartado 1, del [Reglamento Dublín III]?
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
2. ¿Se produce la transferencia de la responsabilidad conforme al artículo 29, apartado 2, primera frase, del [Reglamento Dublín III] por el mero hecho de haber transcurrido el plazo de traslado sin que éste se produzca, o exige también que el Estado miembro responsable niegue la obligación de tomar a cargo o de readmitir a la persona interesada?»
23. Han presentado observaciones escritas el Sr. Shiri, Austria, la República Checa, Suiza, Reino Unido y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 14 de marzo de 2017, todas las partes, salvo la República Checa y Suiza, formularon observaciones verbales.
Apreciación
Observaciones preliminares
24. Como observa el órgano jurisdiccional remitente, la importante cuestión de principio que plantea el caso del Sr. Shiri es si el hecho de que un Estado miembro no respete los plazos de ejecución de una decisión de traslado de un solicitante de protección internacional del Estado miembro «A» al Estado miembro «B» previstos en el Reglamento Dublín III debe ser objeto de control jurisdiccional. (12)
25. El Sr. Shiri insta al Tribunal de Justicia a que, al resolver esta cuestión de principio, también examine aspectos de más amplio alcance, como si el Reglamento Dublín III es compatible con los derechos fundamentales consagrados en la Carta. Esa cuestión enlaza con la propia validez del Reglamento. Sin embargo, dado que el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado esa cuestión en particular, ésta excede del ámbito de la presente petición de decisión prejudicial. Tampoco es necesario resolver esa cuestión para responder a las cuestiones prejudiciales efectivamente planteadas.
Primera cuestión prejudicial
26. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si las disposiciones del Reglamento Dublín III que consagran el derecho a la tutela judicial efectiva contra una decisión de traslado, más concretamente, el artículo 27, apartado 1, deben interpretarse en el sentido de que permiten al solicitante alegar que la responsabilidad del examen de su solicitud de protección internacional corresponde al Estado miembro requirente (en este caso, Austria) a consecuencia de la expiración del plazo de seis meses para ejecutar la decisión de traslado previsto en el artículo 29, apartado 1, de dicho Reglamento.
27. El Sr. Shiri, Austria, la República Checa y Suiza coinciden en que un recurso o revisión contra una decisión de traslado basado en ese motivo está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 27, apartado 1. En sus observaciones escritas, la Comisión también adoptó esa misma postura. Sin embargo, durante la vista, la Comisión cambio de opinión y apoyó la tesis del Reino Unido que adopta una postura contraria a la de las demás partes en el presente procedimiento.
28. Es cierto que el Reglamento Dublín III no define expresamente el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 27, apartado 1. Dicho esto, considero que la finalidad, estructura y contexto del Reglamento respaldan el postulado de que dicha disposición ha de interpretarse en el sentido de abarcar el incumplimiento por parte de un Estado miembro de los plazos previstos, en concreto, del plazo de seis meses para ejecutar una decisión de traslado establecido en el artículo 29, apartado 1. (13)
29. En mi opinión, a raíz de los cambios introducidos por el Reglamento Dublín III (tercera generación de normas que establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros), (14) la jurisprudencia derivada de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Abdullahi (15) sobre la interpretación del Reglamento Dublín II (16) ha quedado superada. Esa opinión queda confirmada por las posteriores sentencias de la Gran Sala en los asuntos Ghezelbash (17) y Karim. (18)
30. En la sentencia Abdullahi el Tribunal de Justicia declaró que un acuerdo entre Estados miembros sobre una petición de toma a cargo en el sentido de que el primer Estado miembro de entrada en la Unión Europea asumirá la responsabilidad de examinar la solicitud de protección internacional de la persona interesada sólo puede ser impugnado si el solicitante invoca deficiencias sistemáticas de las condiciones de acogida de los solicitantes en ese Estado miembro, que constituyan motivos serios y acreditados para creer que dicho solicitante correrá un riesgo real de ser sometido a tratos inhumanos o degradantes, en el sentido del artículo 4 de la Carta. (19)
31. En su sentencia Ghezelbash, el Tribunal de Justicia revisó la jurisprudencia derivada de la sentencia Abdullahi (20) a la luz de los cambios introducidos en las normas del Reglamento Dublín II por el Reglamento Dublín III, al interpretar el artículo 27, apartado 1, de este último. En esa resolución el Tribunal de Justicia declaró que: i) el recurso previsto en el artículo 27, apartado 1, debe ser efectivo y ha de referirse tanto a las cuestiones de hecho como las de Derecho; ii) no hay ninguna limitación a los argumentos que un solicitante de protección internacional puede invocar con arreglo a dicha disposición; iii) no existe ningún vínculo específico entre el derecho a un recurso o a la revisión de una decisión de traslado y el artículo 3, apartado 2, del Reglamento Dublín III; y iv) el considerando 19 del Reglamento Dublín III deja claro que el derecho a la tutela judicial efectiva ha de comprender tanto el examen de la solicitud según dicho Reglamento como de la situación de hecho y de Derecho en el Estado miembro al que haya de ser trasladado el solicitante de asilo. (21)
32. Dichos principios generales también se aplican en el presente asunto.
33. El asunto Ghezelbash tenía por objeto aclarar si se había aplicado correctamente el criterio pertinente del capítulo III para determinar el Estado miembro responsable. (22) El razonamiento desarrollado en la sentencia Ghezelbash se aplicó en el asunto Karim, cuyo objeto era establecer si un solicitante de protección internacional podía invocar el hecho de que no se hubiera aplicado correctamente el artículo 19, apartado 2, del Reglamento Dublín III a la hora de determinar el Estado miembro responsable. (23) El Tribunal de Justicia declaró que el artículo 19, apartado 2, del Reglamento Dublín III determina el marco en el que debe desarrollarse la apreciación de los criterios del capítulo III que han de aplicarse. (24)
34. Es cierto que tanto los asuntos Ghezelbash como Karimversaban sobre elementos del procedimiento previsto en el Reglamento Dublín III que se aplican antes de que las autoridades de un Estado miembro adopten una decisión de traslado. La situación del Sr. Shiri es distinta, en la medida en que versa sobre el procedimiento después de la adopción de una decisión en tal sentido. (25) Sin embargo, en mi opinión ello no implica que el derecho a la tutela judicial efectiva deje de ser aplicable.
35. Esa diferencia no altera la cuestión de principio, a saber, que el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el derecho a impugnar la aplicación incorrecta del Reglamento Dublín III. Esa postura se cohonesta plenamente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (26)
36. El Reglamento Dublín III introdujo diversos cambios al régimen anterior que se regía por el Reglamento Dublín II. El considerando 19 pone de manifiesto una de las notables modificaciones que incorporó el legislador de la Unión para mejorar la protección de los solicitantes individuales. (27) En consecuencia, el Reglamento Dublín III difiere de forma significativa del Reglamento Dublín II.
37. Además es preciso dotar de eficacia a los objetivos del Reglamento Dublín III garantizando que se aplica de modo que los Estados miembros puedan actuar observando sus obligaciones derivadas del Derecho internacional. (28) El Reglamento también sirve para garantizar que se respetan los derechos fundamentales. (29) Los derechos a una buena administración y a la tutela judicial efectiva (artículos 41 y 47 de la Carta) establecen criterios que son particularmente pertinentes para interpretar correctamente el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III. (30)
38. El Reino Unido ha formulado varias alegaciones en apoyo de la interpretación contraria. En primer lugar, alega que debe adoptarse un planteamiento teleológico para interpretar el Reglamento Dublín III. Conforme se expone en el artículo 3, apartado 1, el objetivo básico es que un Estado miembro sea responsable del examen de cualquier solicitud de protección internacional. (31) Comparto este punto de vista pero, sin embargo, no creo que permitir el control jurisdiccional de la inobservancia por parte de un Estado miembro de los plazos establecidos en el Reglamento Dublín III sea contrario a dicho principio fundamental del sistema de Dublín.
39. En segundo lugar, el Reino Unido considera que el hecho de que los solicitantes puedan impugnar decisiones de traslado por haber expirado su plazo de ejecución es incompatible con el objetivo declarado del Reglamento Dublín III de prevenir el «forum shopping». Sin embargo, en la medida en que dicha expresión supone la existencia de múltiples solicitudes de protección internacional presentadas en varios Estados miembros por el mismo solicitante, (32) el propio Reglamento Dublín III recoge disposiciones específicas que abordan ese problema. (33)
40. Conforme al artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III, si un Estado miembro requirente incumple el plazo de seis meses previsto para realizar el traslado, pasará a ser responsable del examen de la solicitud de protección internacional. Por lo tanto, la persona interesada permanecerá en el Estado miembro requirente. Esa consecuencia se deriva de la aplicación de las reglas previstas en el propio Reglamento Dublín III. La finalidad del artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III es incentivar al Estado miembro requirente a que respete el objetivo común de cumplir los plazos previstos para garantizar que las solicitudes se tramitan rápidamente y evitar crear una situación en la que el solicitante de protección internacional permanece «en órbita» al no haber ningún Estado miembro designado como responsable del examen de su solicitud de protección internacional. (34) Con respecto a aquellos supuestos en los que un solicitante en las circunstancias del Sr. Shiri solicita protección internacional en más de un Estado miembro, el legislador de la Unión ha optado deliberadamente por ofrecer un incentivo al Estado miembro requirente para que lleve a cabo el traslado de forma rápida. Si el Estado miembro requirente no cumple ese objetivo básico, el solicitante permanecerá en el Estado miembro requirente. La normativa se ha concebido expresamente para operar de ese modo. No es análogo o equivalente al «forum shopping».
41. En tercer lugar, aunque la distinción que el Reino Unido trata de trazar entre las cuestiones sustantivas y procesales tiene cierto atractivo a primera vista, pierde toda fuerza cuando se somete a un análisis más profundo. Esa distinción no resuelve la cuestión controvertida. Es cierto que los plazos establecidos en el Reglamento Dublín III cubren cuestiones procedimentales, pero también tienen consecuencias materiales, tanto para el solicitante como para los Estados miembros interesados. Para los solicitantes, los plazos confieren cierta certeza y también inciden de forma material en el Estado miembro que examinará la solicitud de protección internacional. Los aspectos procedimentales y sustantivos de los plazos también están entrelazados en lo que respecta a los Estados miembros.
42. En cuarto lugar, desde mi punto de vista, la preocupación del Reino Unido por la autonomía procesal están fuera de lugar. La cuestión de principio que el Tribunal de Justicia ha de dilucidar no afecta al funcionamiento de las normas procesales nacionales en sí.
43. Por último, del derecho a un recurso o a la revisión de una decisión de traslado de un solicitante por haber expirado el plazo de seis meses para ejecutar dicha decisión no se deriva que todas las solicitudes vayan ineludiblemente a prosperar. En mi opinión, ello supone, en cambio, que los órganos jurisdiccionales pueden y deben apreciar los fundamentos de tales recursos o revisiones. Para ello, es necesario tener en cuenta la finalidad de las disposiciones controvertidas. El plazo de seis meses para ejecutar decisiones de traslado se fijó inicialmente para permitir a los Estados miembros establecer los detalles prácticos para llevar a cabo el traslado. (35) Como ya he señalado, el objetivo tanto del plazo, como del incentivo para que los Estados miembros lo observen, es garantizar que los solicitantes no se encuentren en una situación en la que ningún Estado miembro asuma la responsabilidad del examen de sus solicitudes de protección internacional. Para determinar si el artículo 29, apartado 2, debe aplicarse en un determinado caso también será preciso establecer si la persona de que se trata corre ese riesgo o puede tener que enfrentarse a él. (36)
44. Por lo tanto, desde mi punto de vista, el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que, en principio, un solicitante de protección internacional puede impugnar una decisión de traslado basándose en el hecho de que el Estado miembro requirente no ha llevado a cabo el traslado en el plazo de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 1, de dicho Reglamento.
Segunda cuestión prejudicial
45. Mediante su segunda cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre la interpretación del artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III. (37) Cuando el Estado miembro requirente no ejecuta una decisión de traslado en el plazo de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 1, ¿queda eximido el Estado miembro requerido de su responsabilidad de examinar la solicitud de protección internacional de la persona de que se trata por el mero hecho de que haya expirado ese plazo? O, por el contrario ¿existe algún otro requisito adicional que debe cumplirse antes de que la responsabilidad del examen de la solicitud de protección internacional se transfiera al Estado miembro requirente? En particular, ¿debe notificar el Estado miembro requerido al Estado miembro requirente que se niega a partir de ese momento a readmitir al solicitante de protección internacional?
46. Con la excepción del Reino Unido, todos aquellos que presentaron observaciones escritas están de acuerdo en que el artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III no debe interpretarse en el sentido de que impone un requisito adicional. En cambio, el Reino Unido sostiene que la expiración de un plazo no basta por sí sola para atribuir la responsabilidad al Estado miembro requirente y que el Estado miembro requerido sigue conservando la potestad de examinar la solicitud de protección internacional de la persona de que se trate.
47. No comparto el punto de vista del Reino Unido.
48. El tenor del artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III («si el traslado no se produce en el plazo de seis meses, el Estado miembro responsable quedará exento de la obligación de hacerse cargo o de readmitir a la persona interesada, y la responsabilidad se transferirá al Estado miembro requirente […]») no incluye ningún término que apunte a que el legislador haya introducido un requisito adicional en el procedimiento entre el Estado miembro requirente y el Estado miembro requerido. El Reino Unido parte de que la expresión «la responsabilidad se transferirá al Estado miembro requirente» demuestra que el Estado miembro requerido debe adoptar medidas activas antes de quedar exonerado de sus obligaciones. Sin embargo, yo interpreto dicha expresión simplemente en el sentido de que la responsabilidad se atribuye al Estado miembro requirente una vez expirado el plazo de seis meses. El texto no indica que exista una etapa posterior (no especificada) en el procedimiento, más allá de la expiración del plazo de seis meses establecido en el artículo 29, apartado 1, que deba superarse para que la responsabilidad del examen de la solicitud de protección internacional recaiga en el Estado miembro requirente. Esa transmisión de responsabilidad se deriva de la propia aplicación del artículo 29, apartado 2. (38)
49. Dicho planteamiento es plenamente coherente con el objetivo de la disposición. (39) Introducir un requisito adicional en el proceso entre los Estados miembros requirente y requerido es contrario al objetivo de determinar lo antes posible el Estado miembro responsable. También sería incompatible con una finalidad primordial del sistema de Dublín, a saber, garantizar que el solicitante no quede en una situación en la que ningún Estado asume la responsabilidad de examinar su solicitud de protección internacional.
50. Procede señalar además que la estructura normativa del Reglamento Dublín III establece que la responsabilidad revierta en el Estado miembro requirente cuando éste no cumple los plazos previstos para las peticiones de toma a cargo (artículo 22, apartado 7) y de readmisión (artículo 25, apartado 2). No existe ningún requisito adicional en ninguno de esos supuestos. Sería incongruente con esa estructura introducir ese requisito cuando el Estado miembro requirente incumple el plazo para ejecutar una decisión de traslado (artículo 29, apartados 1 y 2). Por último, como señalan Austria, la República Checa y Suiza, la estructura más general del sistema de Dublín demuestra que no existe tal requisito adicional en el proceso interestatal. Nada de lo dispuesto en el artículo 9, apartado 2, del Reglamento de Ejecución Dublín apunta en tal sentido. (40)
51. Por consiguiente, estimo que el artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que, en lo que respecta a la relación entre el Estado miembro requirente y el Estado miembro requerido en lo que respecta al traslado, la expiración del plazo de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 1, basta por sí sola para atribuir al Estado requirente la responsabilidad del examen de la solicitud de protección internacional de la persona de que se trate.
Caso del Sr. Shiri
52. El caso del Sr. Shiri plantea la difícil cuestión de cómo han de interpretarse las normas que regulan el derecho de los solicitantes a la tutela judicial efectiva establecido en el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III, en relación con el artículo 29 que concierne a los mecanismos y plazos para ejecutar decisiones de traslado.
53. El Sr. Shiri sostiene que el plazo para ejecutar la decisión de traslado comenzó a correr el 23 de marzo de 2015, cuando las autoridades búlgaras aceptaron la petición de readmisión cursada por sus homólogas austriacas. Considera que ese plazo expiró seis meses después, el 23 de septiembre de 2015. De conformidad con el artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III se desprende que no puede ser trasladado a Bulgaria, ya que dicho Estado miembro ha quedado eximido de su obligación de readmitirle habida cuenta de que su traslado no se ejecutó en el plazo de seis meses prescrito. En resumen, el Sr. Shiri arguye que es demasiado tarde para ejecutar la decisión de traslado. Añade que el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) no se pronunció sobre su petición de suspensión de la decisión de traslado.
54. Desde mi punto de vista, la situación no es tan simple como sugiere el Sr. Shiri.
55. Para analizar las circunstancias particulares de su caso, resulta necesario distinguir, en primer lugar, entre las normas contenidas en el artículo 27, apartado 3, que rigen la suspensión de la ejecución de decisiones de traslado, y las disposiciones en materia de mecanismos y plazos para ejecutar esas decisiones recogidas en el artículo 29 del Reglamento Dublín III, antes de apreciar cómo deben interpretarse tales normas de forma conjunta.
56. El artículo 27, apartado 3, dispone que los Estados miembros deben establecer medidas para que pueda suspenderse la ejecución de las decisiones de traslado. Los Estados miembros pueden optar por: i) otorgar a la persona interesada el derecho a permanecer en el Estado miembro en cuestión hasta la resolución de su recurso o revisión; (41) ii) disponer que la decisión de traslado quede automáticamente suspendida; (42) o iii) garantizar que la persona interesada puede solicitar al tribunal que suspenda la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución del recurso o revisión. (43) El objetivo que persigue el legislador al permitir a las autoridades competentes de los Estados miembros decidir si suspenden la ejecución de una decisión de traslado es fortalecer las garantías jurídicas que se reconocen a los solicitantes de protección internacional y permitirles defender mejor sus derechos. (44)
57. El tenor del artículo 27, apartados 1 y 3, y los objetivos generales de dichas disposiciones no se extienden a la regulación del funcionamiento de los plazos previstos en el artículo 29 del Reglamento Dublín III. Sin embargo, cuando se impugna una decisión de traslado, como en el caso del Sr. Shiri, es necesario interpretar ambos conjuntos de normas de forma coherente y conforme a la estructura normativa. Con carácter general, cuando un solicitante de protección internacional impugna una decisión de traslado por haber incumplido el Estado miembro de que se trata el plazo de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III, considero que las normas operan del modo siguiente. No ha de perderse de vista que dicha impugnación se efectúa después de que se haya adoptado la decisión por la que se determina el Estado miembro responsable con arreglo a los criterios del capítulo III. El Estado miembro responsable (en el caso del Sr. Shiri, Bulgaria) está obligado a readmitir al solicitante. (45)
58. Es posible que en Austria las decisiones de traslado sean ejecutivas tan pronto como son dictadas por las autoridades competentes: que sea así o no es una cuestión de Derecho interno.
59. El artículo 29, apartado 1, dispone que el traslado del solicitante desde el Estado miembro requirente (en este caso, Austria) al Estado miembro responsable (en este caso, Bulgaria) debe efectuarse de conformidad con el Derecho nacional del Estado miembro requirente en cuanto sea materialmente posible y a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición por otro Estado miembro de hacerse cargo de la persona interesada o de readmitirla («primer supuesto»), o a partir de la resolución definitiva de un recurso o revisión que, con arreglo al artículo 27, apartado 3, tenga efecto suspensivo («segundo supuesto»). El primer supuesto parte del postulado de que únicamente quedan aún pendientes de determinación algunas cuestiones prácticas de la ejecución, incluida la fijación de su fecha. (46) El segundo supuesto se fundamenta en la premisa de que el Estado miembro interesado aplica el procedimiento de suspensión de la ejecución de decisiones de traslado previsto en el artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III.
60. Procede añadir que el artículo 29, apartado 3, establece que, si una persona es trasladada por error o si, como consecuencia de un recurso o revisión, se anula una decisión de traslado después de haberlo ejecutado, el Estado miembro que ejecutó el traslado readmitirá inmediatamente a la persona. Naturalmente, si se suspende la ejecución de una decisión de traslado a la espera de la resolución de un procedimiento judicial, se evita que el artículo 29, apartado 3, tenga que ser aplicado. (47) Pese al hecho de que la decisión de traslado del Sr. Shiri no fue suspendida, permaneció de hecho en Austria. Por consiguiente, el artículo 29, apartado 3, no entra en juego.
61. El caso del Sr. Shiri no encaja exactamente ni en el primer supuesto ni en el segundo supuesto previstos en el artículo 29, apartado 1. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente tendrá que lidiar con la difícil cuestión de cómo interactúan y se aplican las normas del Reglamento Dublín III y las disposiciones pertinentes del Derecho nacional para resolver el recurso del Sr. Shiri contra la decisión de traslado de la BFA. Me permito formular los siguientes comentarios.
62. En lo que respecta a la primera decisión de la BFA, si bien Austria ha dado cumplimiento al artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III en la medida en que prevé que los solicitantes puedan solicitar al tribunal que suspenda la ejecución de una decisión de traslado, no se discute que, en el caso del Sr. Shiri, no se dictó ninguna resolución en tal sentido. Sin embargo, de facto se le permitió permanecer en Austria. El plazo de ejecución del traslado previsto en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III comenzó a correr el 23 de marzo de 2015. Dicho plazo se interrumpió cuando se anuló la primera decisión de la BFA el 20 de julio de 2015. A partir de ese momento, ya no había ninguna decisión de traslado que ejecutar: el órgano jurisdiccional devolvió el asunto del Sr. Shiri a la BFA para que dictara una nueva decisión. (48) La circunstancia de que la anulación de la primera decisión de la BFA sea una resolución ex nunc (nula desde el 20 de julio de 2015 — fecha de la resolución) o ex tunc (como si la primera decisión de la BFA de 2 de julio de 2015 no se hubiera adoptado) no se rige por el Reglamento Dublín III. Es una cuestión que incumbe en exclusiva al Derecho austriaco.
63. Pues bien, dado que no había ninguna decisión de traslado (al menos) a partir del 20 de julio de 2015, en ese momento no concurría ni el primer ni el segundo supuesto establecidos en el artículo 29, apartado 1. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 29, apartado 2, Bulgaria no había quedado eximida de su obligación de readmitirle.
64. En lo que respecta a la segunda decisión de la BFA adoptada antes del 23 de septiembre de 2015 (término del plazo de seis meses), el órgano jurisdiccional remitente alega que no había habido ninguna otra comunicación de las autoridades búlgaras. No es sorprendente, dado que el Reglamento no exige a Bulgaria confirmar su aceptación.
65. Sin embargo, el caso del Sr. Shiri sigue sin encajar en las premisas que subyacen al primer y segundo supuesto del artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III. Esa disposición no indica cuando empieza a correr el plazo para ejecutar una decisión de traslado en esas circunstancias. Del tenor de dicha disposición se deriva que el primer supuesto se basa en que éste se aplica cuando no existe ningún recurso o revisión con arreglo al artículo 27, apartado 1. Pues bien, sin perjuicio de que se determinen los detalles prácticos, la decisión de traslado es, de hecho, cierta. (49) Claramente no ocurre así en el caso del Sr. Shiri en el que se han desarrollado varios procedimientos judiciales sucesivos y en el que la segunda decisión de la BFA es actualmente objeto de un recurso. Aún no se ha determinado el fundamento de la decisión. Por consiguiente, el caso del Sr. Shiri no está comprendido en ese supuesto.
66. El Sr. Shiri ha recurrido la segunda decisión de la BFA. No se ha producido un efecto suspensivo de iure dado que los órganos jurisdiccionales nacionales no se han pronunciado sobre la petición que formuló al amparo de la normativa nacional que transpone el artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III. Por tanto, tampoco concurren los elementos del segundo supuesto del artículo 29, apartado 1, en el caso del Sr. Shiri. (50) Ello puede deberse simplemente a que el mero hecho de interponer un recurso contra una decisión de traslado basta para garantizar que la persona interesada no será trasladada a otro Estado miembro con arreglo al Derecho austríaco o cabe que exista una práctica generalizada en Austria consistente en no pronunciarse sobre las peticiones de efecto suspensivo (como sostiene el Sr. Shiri). El caso del Sr. Shiri pone de manifiesto que puede existir una laguna en la legislación, tal como se aplica en Austria. (51)
67. En mi opinión, el artículo 29, apartado 1, prevé que el plazo para ejecutar el traslado debe comenzar a computarse cuando la futura realización del traslado esté en principio acordada y garantizada, y cuando sólo quede por establecer el modo en que deba llevarse a cabo. (52) Así ocurre a fortiori cuando el órgano jurisdiccional nacional que conoce del recurso contra una decisión de traslado aún no se ha pronunciado sobre el fondo y el procedimiento se ha suspendido por haberse planteado una petición de decisión prejudicial al presente Tribunal de Justicia. La ejecución de la decisión de traslado no puede estar garantizada hasta que se haya resuelto ese procedimiento.
68. Por consiguiente, procede concluir que, en las particulares circunstancias del asunto del Sr. Shiri, el plazo de ejecución del traslado solo puede comenzar a computarse cuando la futura realización del traslado esté en principio acordada y garantizada, y cuando solo quede por establecer el modo en que deba llevarse a cabo. Incumbirá a las autoridades nacionales competentes establecer esa cuestión de conformidad con el Derecho nacional del Estado miembro requirente. El traslado de un solicitante de protección internacional del Estado miembro requirente al Estado miembro requerido debe ejecutarse en cuanto sea posible y a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha en la que la resolución sobre el fondo de un recurso o revisión contra una decisión de traslado sea cierta.
Conclusión
69. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgerichthof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria):
«– De conformidad con el artículo 27, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, un solicitante de protección internacional puede impugnar, en principio, una decisión de traslado basándose en el hecho de que el Estado miembro requirente no ha llevado a cabo el traslado en el plazo de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 1, de dicho Reglamento.
– A tenor del artículo 29, apartado 2, del Reglamento n.o 604/2013, la expiración del plazo de seis meses previsto en su artículo 29, apartado 1, basta por sí sola para atribuir al Estado requirente la responsabilidad del examen de la solicitud de protección internacional de la persona de que se trate.»