FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. HOGAN
fremsat den 16. juli 2020(1)
Sag C-427/19
Bulstrad Vienna Insurance Group АD
mod
Olympic Insurance Company Ltd
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofiyski rayonen sad (kredsdomstolen i Sofia, Bulgarien))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2009/138/EF – afgørelse om at indlede likvidation af forsikringsselskaber – definition – kompetence til at identificere, om en sådan afgørelse foreligger – tilbagekaldelse af et forsikringsselskabs tilladelse – udpegning af en foreløbig likvidator – manglende retslig insolvensbehandling – udsættelse af alle retssager mod forsikringsselskabet«
I. Indledning
1. Denne præjudicielle forelæggelse er fremkommet i en retssag mellem et forsikringsaktieselskab, Bulstrad Vienna Insurance Group AD (herefter »Bulstrad«), og et forsikringsselskab registreret i henhold til cypriotisk ret, Olympic Insurance Company Limited (herefter »Olympic«). Sagen vedrører betaling af et forsikringskrav, som Olympic som moderskab for et bulgarsk datterselskab ifølge Bulstrad er skyldigt.
2. Den pågældende forelæggelse vedrører i det væsentlige af fortolkningen af artikel 274 i direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (omarbejdet) (2), i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen. Med de stillede spørgsmål spørges nærmere bestemt, om det følger af denne artikel, at en cypriotisk lov, hvor alle retssager skal udsættes, når et forsikringsselskabs tilladelse er blevet tilbagekaldt, og en foreløbig likvidator er blevet udpeget, også skal finde anvendelse ved de bulgarske domstole, hvor denne sag verserer. Inden jeg behandler disse spørgsmål, skal der imidlertid først redegøres for de relevante retsforskrifter.
II. Relevante retsforskrifter
A. EU-ret
3. 117.-130. betragtning til direktiv 2009/138 bestemmer:
»(117) Da den nationale lovgivning om saneringsforanstaltninger og likvidation ikke er harmoniseret, er det hensigtsmæssigt inden for rammerne af det indre marked at sikre en gensidig anerkendelse af medlemsstaternes saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer for så vidt angår forsikringsselskaber og det nødvendige samarbejde under hensyntagen til behovet for ensartethed, universalitet, samordning og offentlighed i henseende til sådanne foranstaltninger samt ensartet behandling og beskyttelse af forsikringskreditorer.
[…]
(119) Der bør skelnes mellem kompetente myndigheder med hensyn til saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer og tilsynsmyndigheder for forsikringsselskaber.
[…]
(121) Der bør fastlægges betingelser således, at likvidation, som uden at være baseret på insolvens indebærer, at der opstilles en rangorden for fyldestgørelse af forsikringskrav, også er omfattet af dette direktiv. Når de ansatte i et forsikringsselskab fremsætter fordringer i relation til arbejdsaftaler eller arbejdsforhold, bør en national løngarantifond kunne indtræde i deres rettigheder. En sådan indtræden bør være omfattet af behandlingen i henhold til hjemlandets lovgivning (lex concursus).
(122) Saneringsforanstaltninger udelukker ikke, at der indledes en likvidation. Likvidation bør derfor kunne indledes, uden at der er truffet saneringsforanstaltninger, eller efter at sådanne foranstaltninger er vedtaget, og den kan afsluttes med en tvangsakkord eller andre tilsvarende foranstaltninger, herunder saneringsforanstaltninger.
(123) Afgørelser om likvidation af forsikringsselskaber bør alene kunne træffes af de kompetente myndigheder i hjemlandet. Afgørelserne bør have virkning i hele Fællesskabet og bør anerkendes af alle medlemsstaterne. Afgørelserne bør offentliggøres i overensstemmelse med procedurerne i hjemlandet og i Den Europæiske Unions Tidende. Oplysningerne bør også stilles til rådighed for kendte kreditorer med bopæl i Fællesskabet, som bør have ret til at anmelde fordringer eller indgive bemærkninger.
[…]
(125) Alle betingelser for indledning, afvikling og afslutning af likvidationen bør være underlagt hjemlandets lovgivning.
(126) For at sikre en samordnet indsats blandt medlemsstaterne, bør tilsynsmyndighederne i hjemlandet og i alle andre medlemsstater straks underrettes om indledningen af en likvidation.
[…]
(128) Indledningen af en likvidation bør medføre, at forsikringsselskabets tilladelse til at drive virksomhed inddrages, medmindre dette allerede er sket.
[…]
(130) For at beskytte berettigede forventninger og sikkerheden i forbindelse med bestemte transaktioner i andre medlemsstater end hjemlandet er det nødvendigt at afgøre, hvilken lovgivning der gælder for konsekvenserne af saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer for verserende retssager og individuel tvangsfuldbyrdelse som følge af retssager.«
4. Følgende bestemmes i direktivets artikel 14, som har overskriften »Tilladelse«:
»1. Adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed eller genforsikringsvirksomhed, der er omfattet af dette direktiv, er betinget af en forudgående tilladelse.
2. Ansøgning om den i stk. 1 nævnte tilladelse indgives til hjemlandets tilsynsmyndigheder af følgende:
a) selskaber, der etablerer deres hovedsæde på denne medlemsstats område, eller
b) forsikringsselskaber, der efter at have modtaget tilladelse i overensstemmelse med stk. 1 ønsker at udvide deres virksomhed til en hel forsikringsklasse eller andre forsikringsklasser end dem, som tilladelsen allerede dækker.«
5. Artikel 15, stk. 2, i direktiv 2009/138, der har overskriften »Omfanget af tilladelsen«, bestemmer:
»Tilladelsen gives særskilt for hver klasse af direkte forsikringsvirksomhed som defineret i del A i bilag I eller i bilag II, jf. dog artikel 14. Den omfatter hele den pågældende forsikringsklasse, medmindre ansøgeren kun ønsker at dække en del af de risici, der hører under denne forsikringsklasse.«
6. Direktivets artikel 144, stk. 1, der har overskriften »Tilbagekaldelse af tilladelse«, har følgende ordlyd:
»1. […]
Tilsynsmyndighederne i hjemlandet tilbagekalder en tilladelse, der er meddelt et forsikrings- eller genforsikringsselskab, i tilfælde af, at selskabet ikke opfylder minimumskapitalkravet, og tilsynsmyndighederne finder, at den forelagte finansieringsplan tydeligvis er utilstrækkelig, eller det pågældende selskab ikke efterlever den godkendte plan inden for en frist på tre måneder regnet fra det tidspunkt, hvor det blev konstateret, at minimumskapitalkravet ikke var opfyldt.«
7. Direktiv 2009/138 omfatter et afsnit IV med overskriften »Sanering og likvidation af forsikringsselskaber«, som indeholder artikel 267-296.
8. Direktivets artikel 267, der har overskriften »Anvendelsesområde for dette afsnit«, bestemmer:
»Dette afsnit finder anvendelse på saneringsforanstaltninger for og likvidation af:
a) forsikringsselskaber
b) de på Fællesskabets område beliggende filialer af tredjelandsforsikringsselskaber.«
9. Direktivets artikel 268, der har overskriften »Definitioner«, bestemmer:
»1. I dette afsnit forstås ved:
a) »kompetente myndigheder«: de administrative eller retslige myndigheder i medlemsstaterne, som er kompetente med hensyn til saneringsforanstaltninger eller likvidation
[…]
d) »likvidation«: en kollektiv procedure, som medfører, at et forsikringsselskabs aktiver realiseres, og at provenuet heraf i givet fald udloddes blandt kreditorerne, selskabsdeltagerne eller medlemmerne, og som nødvendigvis indebærer en eller anden form for indgriben fra de kompetente myndigheder, herunder afslutning af den kollektive procedure med en tvangsakkord eller en anden tilsvarende foranstaltning, uanset om den er baseret på insolvens, og uanset om den er frivillig eller tvungen
[…]«
10. Artikel 269, der har overskriften »Vedtagelse af saneringsforanstaltninger Lovgivning, der finder anvendelse«, omtaler:
»1. Kun hjemlandets kompetente myndigheder kan træffe afgørelse om saneringsforanstaltninger for et forsikringsselskab, herunder for dets filialer.
2. Saneringsforanstaltninger udelukker ikke, at der indledes likvidation i hjemlandet.
3. Saneringsforanstaltninger er underlagt hjemlandets love og administrative bestemmelser og procedurer, medmindre andet er fastsat i artikel 285-292.
4. Saneringsforanstaltninger truffet i overensstemmelse med hjemlandets lovgivning har uden videre fuld retsvirkning i hele Fællesskabet, også over for tredjepart i andre medlemsstater, uanset om de andre medlemsstaters lovgivning ikke indeholder bestemmelser om sådanne saneringsforanstaltninger eller, alternativt, at betingelserne for at anvende dem ikke er opfyldt.
5. Saneringsforanstaltninger har retsvirkning i hele Fællesskabet, så snart de har retsvirkning i hjemlandet.«
11. Artikel 270, der har overskriften »Underretning af tilsynsmyndighederne«, bestemmer:
»De kompetente myndigheder i hjemlandet underretter straks tilsynsmyndighederne i hjemlandet om enhver afgørelse om saneringsforanstaltninger, om muligt inden de vedtager sådanne foranstaltninger og ellers umiddelbart derefter.
Tilsynsmyndighederne i hjemlandet underretter straks tilsynsmyndighederne i de øvrige medlemsstater om afgørelsen om at vedtage saneringsforanstaltninger, herunder om de mulige konkrete følger af de pågældende foranstaltninger.«
12. Artikel 271, stk. 1, i direktiv 2009/138, der har overskriften »Offentliggørelse af afgørelser om saneringsforanstaltninger«, fastsætter:
»Såfremt det i hjemlandet er muligt at anke afgørelsen om saneringsforanstaltninger, skal hjemlandets kompetente myndigheder, administrator eller enhver anden person, som i hjemlandet er bemyndiget dertil, offentliggøre afgørelsen om indledning af en saneringsforanstaltning i overensstemmelse med de procedurer for offentliggørelse, som gælder i hjemlandet, og desuden snarest muligt offentliggøre et uddrag af det dokument, hvori saneringsforanstaltningen er hjemlet, i Den Europæiske Unions Tidende.
Tilsynsmyndighederne i de øvrige medlemsstater, som er blevet underrettet om afgørelsen om indledning af en saneringsforanstaltning, jf. artikel 270, kan sikre, at en sådan afgørelse offentliggøres på deres område på en måde, de finder passende.«
13. Følgende bestemmes i artikel 273, der har overskriften »Indledning af likvidation Underretning af tilsynsmyndighederne«:
»1. Kun de kompetente myndigheder i hjemlandet kan træffe afgørelse om indledning af likvidation af et forsikringsselskab, herunder dets filialer i andre medlemsstater. En sådan afgørelse kan træffes, uden at der eller efter at der er vedtaget saneringsforanstaltninger.
2. En afgørelse om indledning af likvidation af et forsikringsselskab, herunder dets filialer i andre medlemsstater, vedtaget i overensstemmelse med hjemlandets lovgivning anerkendes uden videre i hele Fællesskabet og får retsvirkning dér, så snart den får retsvirkning i den medlemsstat, hvor likvidationen indledes.
3. De kompetente myndigheder i hjemlandet underretter straks hjemlandets tilsynsmyndigheder om afgørelsen om at indlede likvidation, om muligt inden den indledes og ellers umiddelbart derefter.
Tilsynsmyndighederne i hjemlandet underretter straks tilsynsmyndighederne i de øvrige medlemsstater om afgørelsen om at indlede likvidation, herunder de mulige konkrete følger af den pågældende likvidation.«
14. Direktivets artikel 274, der har overskriften »Lovvalg«, bestemmer:
»1. Afgørelsen om at indlede likvidation af et forsikringsselskab, likvidationsbehandlingen og dennes retsvirkninger er underlagt hjemlandets lovgivning, medmindre andet er fastsat i artikel 285-292.
2. Hjemlandets lovgivning fastlægger mindst følgende:
a) hvilke aktiver der indgår i boet, og hvordan der skal forholdes med hensyn til aktiver, som er erhvervet af forsikringsselskabet efter indledningen af likvidationen
b) forsikringsselskabets og likvidators respektive beføjelser
c) på hvilke betingelser der kan foretages gyldig modregning
d) likvidationens følger for løbende aftaler, som forsikringsselskabet er part i
e) likvidationens følger for søgsmål, som enkeltstående kreditorer har indledt, bortset fra verserende retssager som omhandlet i artikel 292
f) de fordringer, der skal anmeldes i forsikringsselskabets bo, og hvordan der skal forholdes med hensyn til fordringer, som er opstået efter indledningen af likvidationen
g) reglerne for anmeldelse, prøvelse og anerkendelse af fordringer
h) reglerne for udlodning af provenuet ved realisation af aktiverne, rangordenen, samt hvilke rettigheder de kreditorer har, som har opnået delvis fyldestgørelse efter indledningen af likvidationen på grundlag af en tinglig rettighed eller ved modregning
i) betingelserne for og virkningerne af afslutningen af likvidationen, navnlig ved tvangsakkord
j) kreditorers rettigheder efter afslutningen af likvidationen
k) hvilken part der skal betale omkostninger og udgifter i forbindelse med likvidationen, og
l) reglerne for nullitet, omstødelse eller anfægtelse af retshandler, som er til skade for samtlige kreditorer.«
15. Artikel 280, stk. 1, i direktiv 2009/138, der har overskriften »Offentliggørelse af afgørelser om likvidation«, bestemmer:
»Den kompetente myndighed, likvidator eller enhver person, som er udpeget hertil af den kompetente myndighed, skal offentliggøre afgørelsen om indledning af likvidationen i overensstemmelse med de procedurer for offentliggørelse, som gælder i hjemlandet, og også offentliggøre et uddrag af likvidationsafgørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
Tilsynsmyndighederne i alle andre medlemsstater, som er blevet underrettet om afgørelsen om indledning af likvidationen, jf. artikel 273, stk. 3, kan sikre, at en sådan afgørelse offentliggøres på deres område på en måde, de finder passende.«
16. Samme direktivs artikel 292, der har overskriften »Verserende retssager«, bestemmer:
»Virkningerne af en saneringsforanstaltning eller en likvidation for en verserende retssag om et aktiv eller en rettighed i massen, afgøres udelukkende efter lovgivningen i den medlemsstat, hvor retssagen verserer.«
B. Cypriotisk ret
17. I henhold til cypriotisk ret kan der af en domstol udpeges en foreløbig likvidator efter, at begæringen om likvidation er blevet indgivet, men inden der er truffet afgørelse herom. Sådan en udpegning foretages sædvanligvis på grund af risikoen for, at selskabets aktiver bringes i fare, nemlig risikoen for, at de går tabt, inden afgørelsen om likvidation er truffet, med den følge, at inddrivelsen og den forholdsmæssige udlodning blandt selskabets kreditorer forstyrres (3). Den foreløbige likvidators rolle er i det væsentlige at opretholde og beskytte aktiverne og virksomhedens status quo (4). Det nøjagtige omfang af den foreløbige likvidators beføjelser fastsættes i afgørelsen om udpegning. En foreløbig likvidator har dog i princippet ikke beføjelse til at forvalte og lede selskabets anliggender, som forbliver direktørernes ansvar (5). Endvidere har en likvidator i henhold til medlemsstatens retspraksis ikke beføjelse til at udlodde virksomhedens aktiver (6).
18. Navnlig bestemmes det i artikel 215 i Peri Eterion Nomos (lov om selskaber), der har overskriften »Beføjelse til at udsætte eller begrænse retsforhandlinger mod et selskab«:
»På tidspunktet for indgivelsen af en begæring om likvidation og inden afsigelsen af en afgørelse herom kan selskabet eller enhver kreditor eller bidragsyder
(a) i tilfælde, hvor der verserer andre sager eller retsforhandlinger mod selskabet ved en regionaldomstol eller den øverste domstol, anmode denne domstol om at udsætte retsforhandlingerne, og
(b) i tilfælde, hvor der verserer en sag mod selskabet, anmode den domstol, der har kompetence til at likvidere selskabet, om at begrænse yderligere retsforhandlinger i forhold til den pågældende sag,
og den domstol, hvortil den relevante anmodning er indgivet, kan i givet fald udsætte eller begrænse retsforhandlingerne på de vilkår, som den måtte finde hensigtsmæssige.«
19. Lovens artikel 220, der har overskriften »Ophør af retsforhandlinger mod selskabet ved afsigelse af en afgørelse om likvidation«, bestemmer:
»Når der træffes afgørelse om indledning af insolvensbehandling eller udpeges en foreløbig likvidator, kan en sag kun anlægges eller fortsættes med konkursrettens tilladelse og på de af denne fastsatte betingelser.«
20. Lovens artikel 227, der har overskriften »Udpegning af en foreløbig likvidator og dennes beføjelser«, bestemmer:
»(1) Med forbehold for bestemmelserne i denne artikel kan retten udpege en insolvensbehandler, der har tilladelse i henhold til loven om insolvensbehandlere, som foreløbig likvidator på ethvert tidspunkt efter indgivelsen af en begæring om likvidation med det formål at beskytte selskabets aktiver og at stabilisere selskabets status.
(2) Der kan udpeges en foreløbig likvidator på ethvert tidspunkt inden afsigelse af en afgørelse om likvidation. Kuratoren eller enhver anden egnet person kan udpeges som foreløbig likvidator.
(2Α) Den foreløbige likvidator udøver de beføjelser, som retten har tildelt ham.
(3) Retten kan begrænse den foreløbige likvidators beføjelser i henhold til den afgørelse, hvorved han er udpeget.«
C. Bulgarsk ret
21. Artikel 624, stk. 2, i Kodeks za zastrahovaneto (forsikringsloven) bestemmer:
»Når [Komisia za finansov nadzor (finanstilsynskommissionen)] af den kompetente myndighed i en anden medlemsstat underrettes om indledning af en likvidations- eller insolvensbehandling, træffer den foranstaltninger til at underrette offentligheden.«
22. Artikel 44 i Kodeks na mezhdunarodnoto chastno pravo (lov om international privatret) bestemmer:
»(1) Den udenlandske lovgivning fortolkes og anvendes i overensstemmelse med dens fortolkning og anvendelse i den stat, hvor den er udstedt.
(2) Manglende anvendelse af udenlandsk lovgivning samt forkert fortolkning og anvendelse af denne kan indbringes for domstolene.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og anmodningen om præjudiciel afgørelse
23. Bulstrad, som er et forsikringsselskab med hjemsted i Bulgarien, har anlagt sag ved Sofiyski rayonen sad (kredsdomstolen i Sofia, Bulgarien). Bulstrad har i stævningen nedlagt påstand om, at Olympic, som er et forsikringsselskab med hjemsted i Cypern, tilpligtes at betale et beløb på 7 603,63 leva (BGN) (ca. 3 887 EUR) med tillæg af omkostninger ved likvidation på 25,00 BGN (ca. 13 EUR) for udbetaling af en forsikringsydelse i forbindelse med et trafikuheld.
24. Sagsøgeren har gjort gældende, at føreren af et køretøj forsikret hos Olympic var skyld i et trafikuheld den 5. januar 2018 i byen Bansko, Bulgarien, og beskadigede et andet køretøj forsikret hos Bulstrad. Da føreren af det sidstnævnte køretøj havde en all-risk forsikring, udbetalte sagsøgeren ham erstatning på 7603,63 BGN (ca. 3 887 EUR). Ved at betale forsikringsydelsen indtrådte Bulstrad i skadelidtes rettigheder mod skadevolderen og dennes forsikringsselskab. Bulstrad sendte Olympic en anmodning om betaling af forsikringsydelsen til sagsøgte, som fortsat ikke har betalt, selv om anmodningen blev modtaget den 6. juli 2018. Bulstrad anlagde følgelig sag mod sagsøgte gennem sagsøgtes datterselskab med hjemsted i Bulgarien med påstand om, at sagsøgte tilpligtes at betale de påståede beløb tillige med sagsomkostningerne.
25. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den har kompetence i henhold til artikel 13, stk. 2, sammenholdt med artikel 11 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1215/2012 af 12. december 2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EUT 2012, L 351, s. 1. Under sagen fik den nationale ret imidlertid underretning om, at de kompetente cypriotiske myndigheder havde tilbagekaldt Olympics tilladelse til at drive forsikringsvirksomhed, idet selskabet ikke opfyldte kapitalkravene, og at der var blevet udpeget en foreløbig likvidator, som påtager sig og kontrollerer alle de økonomiske og retlige rettigheder, som selskabet kan udøve eller forekommer at kunne udøve, for selskabet. Retten var af den opfattelse, at de cypriotiske myndigheders handlinger svarer til en afgørelse om at indlede likvidation, og ved afgørelse af 26. september 2018 udsatte den sagen mod Olympic i overensstemmelse med bestemmelserne i den bulgarske forsikringslov, som gennemfører direktiv 2009/138.
26. Bulstrad har anmodet om genoptagelse af sagen med den begrundelse, at sagen blev udsat med urette, henset til den fortolkning af de relevante bestemmelser, som Varhoven kasatsionen sad (den øverste kassationsdomstol, Bulgarien) har foretaget. I henhold til denne fortolkning kan de to ovennævnte handlinger fra de cypriotiske myndigheders side ikke anses for ligestillede med en afgørelse om at indlede likvidation i hjemlandet i den i den bulgarske lovgivning, der gennemfører artikel 274 i direktiv 2009/138, omhandlede forstand.
27. Den forelæggende ret har som svar herpå anmodet den bulgarske finanstilsynskommission om at oplyse, om den havde fået underretning om, at der var indledt likvidations- eller insolvensbehandling af Olympic for den kompetente ret i Cypern, og i givet fald at oplyse, hvornår de blev indledt, og om der var udpeget en likvidator eller administrator. I en skrivelse af 19. marts 2019 oplyste denne kommission, at den på dette tidspunkt ikke havde modtaget underretning om indledningen af likvidationsbehandlingen af Olympic fra den kompetente cypriotiske myndighed.
28. Under disse omstændigheder har den forelæggende ret udsat sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Skal det ved fortolkningen af artikel 630 i Kodeks za zastrahovaneto (forsikringsloven) i lyset af artikel 274 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) lægges til grund, at en afgørelse fra en myndighed i en medlemsstat om at inddrage en forsikringsvirksomheds tilladelse og udpege en foreløbig likvidator for virksomheden, uden at den retslige likvidationsbehandling er indledt, udgør en »afgørelse om at indlede likvidation«?
2) Når lovgivningen i den medlemsstat, hvor en forsikringsvirksomhed, hvis tilladelse er blevet inddraget, og for hvilken der er udpeget en foreløbig likvidator, har sit hjemsted, fastsætter, at alle retssager mod dette selskab skal udsættes i tilfælde af udpegelse af en foreløbig likvidator, skal disse bestemmelser da anvendes af de andre medlemsstater som omhandlet i artikel 274 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) også i tilfælde, hvor dette ikke er udtrykkeligt fastsat i deres nationale ret?«
29. Den bulgarske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
IV. Bedømmelse
A. Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
30. I henhold til fast retspraksis er der en formodning for, at spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt, er relevante. Domstolen kan kun afvise dem, hvis den ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål, hvis problemet er af hypotetisk karakter, eller hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (7).
31. I denne sag oplyste den forelæggende ret efter indgivelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at de bulgarske tilsynsmyndigheder havde underrettet den om, at der ved afgørelse af 30. juli 2019 var indledt likvidationsbehandling af Olympic, og at denne afgørelse var blevet offentliggjort i Cyperns officielle tidende den 23. august 2019. Ved skrivelse af 4. februar 2020 spurgte Domstolen den forelæggende ret om, hvorvidt den ønskede at fastholde spørgsmålene.
32. Ved afgørelse af 21. februar 2020 svarede den nationale ret, at den ønskede at fastholde anmodningen.
33. Henset til, at Domstolen i denne sag for det første råder over alle de faktiske eller retlige oplysninger for at kunne besvare de spørgsmål, den er blevet forelagt, at Domstolens sagsakter for det andet ikke indeholder nogen beviser for, at påstanden er af hypotetisk karakter, og at det for det tredje ikke fremgår klart, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, kan den præjudicielle forelæggelse ikke afvises. På insolvensområdet er det nøjagtige tidspunkt, hvor sager, der verserer for retterne i andre medlemsstater, bør udsættes, meget ofte af særlig betydning.
B. Realiteten
1. Det første spørgsmål
34. Den forelæggende ret har med det første spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om artikel 274 i direktiv 2009/138 skal fortolkes således, at en afgørelse fra en myndighed i et forsikringsselskabs medlemsstat om at tilbagekalde et forsikringsselskabs tilladelse og at udpege en foreløbig likvidator for selskabet uden, at der formelt er vedtaget en retslig afgørelse om at indlede likvidation, udgør en »afgørelse om at indlede likvidation« i denne artikels forstand.
35. I henhold til artikel 274, stk. 1, i direktiv 2009/138 er afgørelsen om at indlede likvidation af et forsikringsselskab, likvidationsbehandlingen og dennes retsvirkninger underlagt hjemlandets lovgivning.
36. Direktivets artikel 268, stk. 1, litra d), bestemmer imidlertid, at for så vidt angår direktivets afsnit IV (der har overskriften »Sanering og likvidation af forsikringsselskaber«, og som indeholder artikel 274) henviser begrebet »likvidation« til »en kollektiv procedure, som medfører, at et forsikringsselskabs aktiver realiseres, og at provenuet heraf i givet fald udloddes blandt kreditorerne, selskabsdeltagerne eller medlemmerne, og som nødvendigvis indebærer en eller anden form for indgriben fra de kompetente myndigheder, herunder afslutning af den kollektive procedure med en tvangsakkord eller en anden tilsvarende foranstaltning, uanset om den er baseret på insolvens, og uanset om den er frivillig eller tvungen« (8). Det følger heraf, at selv om det er hjemlandet, der fastsætter de betingelser, hvorunder en afgørelse om at indlede likvidation kan træffes, og metoderne og virkningerne af en sådan behandling, afhænger betydningen af ordet »likvidation« i den i direktiv 2009/138 omhandlede forstand ikke af national ret: det er snarere forudsat, at den pågældende procedure opfylder definitionen af begrebet i artikel 268, stk. 1, litra d).
37. Hvad angår kompetencen til at afgøre, om en bestemt afgørelse bør anses for vedtaget i henhold til en procedure, som opfylder definitionen, og følgelig for en afgørelse om at indlede likvidation, indeholder direktiv 2009/138 ingen bestemmelse, som giver retterne i hjemlandet enekompetence til at bedømme den retlige art af den afgørelse, som de kompetente myndigheder i denne medlemsstat træffer. Direktivet bestemmer heller ikke, at de kompetente myndigheder skal overholde visse væsentlige formforskrifter, når de træffer afgørelse om at indlede likvidation, således at afgørelsen uden videre kan identificeres som sådan. Direktivet indeholder faktisk heller ikke en liste over eksisterende procedurer i de forskellige medlemsstater, som skal klassificeres som likvidation, således at retterne i de øvrige medlemsstater nemt kan identificere dem. Artikel 273, stk. 2, bestemmer derimod blot, at en afgørelse om indledning af likvidation anerkendes uden videre i hele Unionen på grundlag af hjemlandets lovgivning (9).
38. Artikel 273, stk. 2, i direktiv 2009/138 opstiller ganske vist et princip om gensidig anerkendelse af afgørelser om at indlede likvidation. Som det er bestemt i artikel 267, finder afsnit IV – og derfor princippet om gensidig anerkendelse i artikel 273 – imidlertid kun anvendelse på afgørelser, for hvilke det er blevet fastslået, at de vedrører likvidation i direktivets forstand (10).
39. Det følger derfor af både den sammenhæng, hvori direktiv 2009/138 indgår, og formålet hermed, at retterne i andre medlemsstater har kompetence til at afgøre, om en afgørelse truffet af myndighederne i hjemlandet skal klassificeres som en afgørelse om at indlede likvidation i den i direktiv 2009/138 omhandlede forstand. Hvor dette er tilfældet, skal disse retter imidlertid sørge for, at de får virkning.
40. Det fremgår klart af ordlyden af artikel 268, stk. 1, litra d), i direktiv 2009/138, at to betingelser skal være opfyldt for, at en afgørelse kan anses for en afgørelse om at indlede likvidation. For det første skal proceduren have til formål at realisere et forsikringsselskabs aktiver og udlodde provenuet heraf blandt kreditorerne, selskabsdeltagerne eller medlemmerne. For det andet skal den omfatte de kompetente myndigheder, dvs. i overensstemmelse med direktivets artikel 268, stk. 1, litra a), »de administrative eller retslige myndigheder i medlemsstaterne, som er kompetente med hensyn til saneringsforanstaltninger eller likvidation«.
41. I denne sag er problemstillingen, som det er fremgået, om en afgørelse om at tilbagekalde et forsikringsselskabs tilladelse og at udpege en foreløbig likvidator bør anses for en afgørelse om at indlede likvidation eller en afgørelse, som indebærer, at sådan behandling foreligger, i den i direktiv 2009/138 omhandlede forstand.
42. Hvad angår udpegningen af en foreløbig likvidator, indebærer vedtagelsen af en sådan afgørelse, eftersom udpegningen kun er foreløbig, nødvendigvis, at en likvidator, der har til ansvar at realisere et forsikringsselskabs aktiver, efterfølgende vil blive endelig udpeget.
43. Selv om Domstolen ikke har kompetence til at fortolke national ret, at anvendelse en EU-retlig regel i en bestemt sag eller at bedømmelse en bestemmelse i national ret under henvisning til en sådan regel, kan Domstolen ikke desto mindre af sagsakterne udlede de oplysninger, der er nødvendige for at afklare den situation, som den forelæggende ret har forudsat i sine spørgsmål, for at give den nationale ret en fortolkning af en EU-bestemmelse, der kan være nyttig for retten ved bedømmelsen af denne bestemmelses virkninger (11).
44. I denne sag fremgår det klart af Domstolens sagsakter, at i henhold til national ret træffes en afgørelse om at udpege en foreløbig likvidator efter begæringen om likvidation, men før enhver retslig afgørelse træffes for så vidt angår begæringen (12). Endvidere har en foreløbig likvidator i henhold til den samme nationale lovgivning i princippet ikke beføjelse til at realisere forsikringsselskabets aktiver eller udlodde provenuet heraf blandt kreditorerne (13). Det forhold, at en foreløbig likvidator ikke har disse beføjelser – hvilket naturligvis skal efterprøves af den nationale ret – er imidlertid til hinder for den mulighed, at en sådan afgørelse kan indebære indledningen eller forekomsten af likvidation i den i direktiv 2009/138 omhandlede forstand, netop fordi det er disse kendetegn, der anses for væsentlige for at anse en afgørelse for en afgørelse om at indlede en likvidation for så vidt angår artikel 268, stk. 1, litra d), i direktiv 2009/138.
45. Hvad angår tilbagekaldelsen af tilladelsen skal det bemærkes, at direktiv 2009/138 sondrer mellem en afgørelse og vedtagelsen af en afgørelse om at indlede en likvidation.
46. For det første er de følger, der er forbundet med hver afgørelse defineret i forskellige afsnit i direktivet, henholdsvis afsnit I og afsnit IV. I overensstemmelse med artikel 144, sammenholdt med artikel 14 i direktiv 2009/138, har tilbagekaldelsen af tilladelsen til formål at forbyde det pågældende selskab at udøve nogen virksomhed forbundet med den forsikringsklasse, for hvilken den tidligere tilladelse blev meddelt. I henhold til direktivets artikel 273 har vedtagelsen af en afgørelse om at indlede likvidation de retsvirkninger, som lovgivningen i hjemlandet foreskriver herfor.
47. Mens afgørelsen om at tilbagekalde en tilladelse i henhold til artikel 144, sammenholdt med artikel 13, nr. 10), i direktiv 2009/138, for det andet træffes af de nationale myndigheder, der ved lov eller anden forskrift er bemyndiget til at føre tilsyn med forsikrings- eller genforsikringsselskaber, træffes afgørelsen om at indlede likvidation i henhold til artikel 268, [stk. 1,] litra d), sammenholdt med artikel 268, [stk. 1,] litra a), af de kompetente administrative eller retslige myndigheder i medlemsstaten med henblik på saneringsforanstaltninger eller likvidation (14). Disse myndigheder kan ganske vist være de samme, men det er ikke nødvendigvis tilfældet (15).
48. Der er for det tredje forskellige former for afgørelser, som forfølger forskellige formål. I henhold til artikel 15 ff. i direktiv 2009/138 og ordlyden af 8. og 11. betragtning til direktivet har tilladelsesproceduren til formål at sikre, at alle virksomheder, der udøver forsikrings- eller genforsikringsvirksomhed, overholder en række regler, og at disse virksomheder kan udøve deres virksomhed i hele Unionen. Hvad angår afgørelser om at indlede likvidation fremgår det af artikel 268, stk. 1, litra d), i direktiv 2009/138, at afgørelserne har til formål at forberede realiseringen af forsikringsselskabets aktiver og udlodningen af provenuet heraf blandt kreditorerne, selv om det sidstnævnte måske i sidste ende ikke finder sted (16). Det fremgår af 121. betragtning til direktiv 2009/138, at vedtagelsen af en sådan afgørelse ikke må være baseret på insolvens.
49. Mens artikel 144, stk. 2, i direktiv 2009/138 for det fjerde i tilfælde af tilbagekaldelse af en tilladelse bestemmer, at tilsynsmyndighederne i hjemlandet underretter tilsynsmyndighederne i de øvrige medlemsstater, bestemmer artikel 273, stk. 3, i direktiv 2009/138, at de kompetente myndigheder i tilfælde af en afgørelse om at indlede likvidation underretter de øvrige myndigheder, ikke kun om afgørelsen, men også om de praktiske følger af en sådan likvidation. Herudover pålægger direktivets artikel 280, for så vidt angår en afgørelse om at indlede likvidation, den kompetente myndighed, likvidator eller enhver person, som er udpeget hertil af den kompetente myndighed, at offentliggøre afgørelsen om indledning af likvidationen i overensstemmelse med de procedurer for offentliggørelse, som gælder i hjemlandet, og også offentliggøre et uddrag af likvidationsafgørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
50. Det følger heraf, således som den bulgarske regering har understreget, at begrebet en »afgørelse om at tilbagekalde tilladelsen« på den ene side og begrebet en »afgørelse om at indlede likvidation« på den anden er særskilte. Eftersom direktiv 2009/138 ikke indeholder nogen bestemmelse, som pålægger medlemsstaterne at antage, at tilbagekaldelsen af tilladelsen indebærer eller er ensbetydende med indledningen af likvidation, kan det ikke udledes af det blotte forhold, at et forsikringsselskabs tilladelse er kaldt tilbage, at der foreligger en »afgørelse om at indlede likvidation« i den i direktiv 2009/138 omhandlede forstand. Det er muligt f.eks., at der kan træffes en afgørelse om tilbagekaldelse af en bestemt tilladelse af andre grunde end forsikringsselskabets insolvens.
51. Artikel 279 i direktiv 2009/138 bestemmer ganske vist, at indledningen af likvidation indebærer tilladelsens inddragelse i overensstemmelse med proceduren i direktivets artikel 144. Det modsatte er imidlertid ikke tilfældet, idet direktiv 2009/138 ikke kræver, at hjemlandet i tilfælde af tilbagekaldelse af en tilladelse automatisk skal indlede likvidation alene af denne grund. Det er derimod anført i 128. betragtning til direktivet, at »[i]ndledningen af en likvidation bør medføre, at forsikringsselskabets tilladelse til at drive virksomhed inddrages, medmindre dette allerede er sket« (17), hvilket indebærer, at indledningen af likvidation ikke automatisk medfører, at tilladelsens inddrages (18).
52. Selv om direktiv 2009/138 ikke indeholder nogen pligt for medlemsstaterne til at bestemme, at tilbagekaldelsen af alle et forsikringsselskabs tilladelser automatisk fører til, at en likvidation af selskabet indledes i den i artikel 268, stk. 1, litra d), i direktiv 2009/138 omhandlede forstand, endog uden vedtagelsen af en særskilt afgørelse, forbyder det imidlertid ikke medlemsstaterne at indføre en sådan regel. Det er således kun, hvis lovgivningen i hjemlandet fastsætter en sådan regel, som forudsætter, at organer er blevet udpeget som kompetente myndigheder i den i artikel 268, stk. 1, litra a), i direktiv 2009/138 omhandlede forstand og som tilsynsmyndigheder i den i direktivets artikel 13, nr. 10), omhandlede forstand, at retterne i de øvrige medlemsstater skal udlede af en afgørelse om tilbagekaldelse af en tilladelse, at der pågår likvidationsbehandling.
53. I hovedsagen fremgår det af Domstolens sagsakter, at den omtvistede nationale lovgivning bestemmer, at tilbagekaldelsen af tilladelsen automatisk fører til indledningen af likvidation. Den bulgarske regering har derimod gjort gældende, at regionalretten i Nicosia i afgørelsen af 30. juli 2019 om indledning af likvidation af Olympic oplyste, at den kompetente myndigheds afgørelse om at tilbagekalde tilladelsen til at drive forsikringsvirksomhed ikke medførte en samtidig og automatisk likvidation af forsikringsselskabet.
54. Det følger af det ovenstående, at den kompetente myndigheds afgørelse om at tilbagekalde tilladelsen og at udpege en foreløbig likvidator ikke udgør en »afgørelse om at indlede likvidation« i den i artikel 268, stk. 1, litra d), i direktiv 2009/138 omhandlede forstand, undtagen hvor (på den måde, der er forudsat i den sidstnævnte bestemmelse) den nationale lovgivning bestemmer, enten at den foreløbige likvidator har beføjelse til at realisere det pågældende forsikringsselskabs aktiver og at udlodde provenuet heraf blandt kreditorerne, eller at tilbagekaldelsen af tilladelsen automatisk medfører, at likvidationen indledes, uden noget behov for en særskilt afgørelse herom fra en anden myndighed.
55. Selv om det præjudicielle spørgsmål fra den nationale ret kun vedrører indledningen af likvidation, bør det også understreges, at i henhold til artikel 268, stk. 1, litra c), i direktiv 2009/138 henviser begrebet »saneringsforanstaltninger« til »foranstaltninger, som indebærer indgriben fra de kompetente myndigheders side, som har til formål at bevare eller genoprette et forsikringsselskabs finansielle situation, og som berører andre parters end selve forsikringsselskabets bestående rettigheder, herunder, men ikke begrænset til, foranstaltninger, som indebærer mulighed for betalingsstandsning, udsættelse af tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger eller nedbringelse af fordringerne«. Det følger derfor heraf, at kun en afgørelse, som opfylder de tre betingelser, skal anses for en saneringsforanstaltning i den i afsnit IV i direktiv 2009/138 omhandlede forstand, nemlig at
– afgørelsen er blevet truffet af de kompetente myndigheder, nemlig i henhold til artikel 268, stk. 1, litra a), de administrative eller retslige myndigheder i medlemsstaterne, som er kompetente med hensyn til saneringsforanstaltninger eller likvidation
– den tilsigter at bevare eller genoprette et forsikringsselskabs økonomiske situation
– den påvirker allerede eksisterende rettigheder for andre parter end selve forsikringsselskabet.
56. I hovedsagen antyder visse forhold i Domstolens sagsakter, at for det første blev afgørelsen om udpegning af en foreløbig likvidator truffet af en myndighed, som også har kompetence til at vedtage saneringsforanstaltninger. For det andet har en sådan afgørelse til formål at sikre, at selskabsaktiver bevares. For det tredje påvirker afgørelsen ikke kun selskabsledelsen af enheden, men har også indflydelse på allerede eksisterende rettigheder for andre parter end selve forsikringsselskabet. I henhold til selskabslovens artikel 220 kan en sag kun anlægges eller fortsættes med konkursrettens tilladelse efter, at en foreløbig likvidator er udpeget. Afgørelsen om at udpege en foreløbig likvidator kan derfor godt udgøre en saneringsforanstaltning i den i artikel 268, stk. 1, litra c), i direktiv 2009/138 omhandlede forstand. Det tilkommer det imidlertid udelukkende den forelæggende ret at bedømme.
57. Når dette er tilfældet, bestemmer artikel 269, stk. 4, i direktiv 2009/138, at de andre medlemsstater og dermed deres retslige myndigheder skal anerkende en sådan foranstaltnings retsvirkninger i overensstemmelse med hjemlandets lovgivning, selv hvis de kompetente myndigheder hverken har underrettet myndighederne i de andre medlemsstater om foranstaltningens vedtagelse eller retsvirkningerne heraf, som krævet i artikel 270 i direktiv 2009/138.
58. Hvis den i hovedsagen omtvistede afgørelse om tilbagekaldelse af et forsikringsselskabs tilladelse og om udpegning af en foreløbig likvidator i lyset af retsvirkningerne heraf i overensstemmelse med hjemlandets lovgivning skal kvalificeres som en saneringsforanstaltning eller en afgørelse om at indlede likvidation, ville de øvrige medlemsstater da have pligt til i overensstemmelse med henholdsvis artikel 269, stk. 4, og artikel 273, stk. 2, i direktiv 2009/138 at anerkende retsvirkningerne i overensstemmelse med oprindelsesmedlemsstatens lovgivning.
59. Artikel 292 i direktiv 2009/138 bestemmer ganske vist, at »[v]irkningerne af en saneringsforanstaltning eller en likvidation for en verserende retssag om et aktiv eller en rettighed i massen, afgøres udelukkende efter lovgivningen i den medlemsstat, hvor retssagen verserer«. I den foreliggende sag omhandler hovedsagen imidlertid ikke et aktiv eller en rettighed i massen (19).
60. I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg at besvare det første spørgsmål med, at artikel 274 i direktiv 2009/138 bør fortolkes således, at en afgørelse fra en myndighed i en medlemsstat om tilbagekaldelse af et forsikringsselskabs tilladelse og om udpegning af en foreløbig likvidator ikke udgør en »afgørelse om at indlede likvidation« i direktivets forstand, undtagen når den nationale lovgivning enten bestemmer, at den foreløbige likvidator har beføjelse til at realisere selskabets aktiver og udlodde provenuet heraf blandt kreditorerne, eller den nationale lovgivning bestemmer, at tilbagekaldelsen af tilladelsen automatisk fører til indledning af likvidation uden, at der er behov for vedtagelse af en yderligere afgørelse herom.
61. Hvis en sådan afgørelse ikke kan kvalificeres som en afgørelse om at indlede likvidation, men vedtagelsen heraf har til formål at sikre, at selskabsaktiver bevares, og er til hinder for anlæggelse eller fortsættelse af sager mod forsikringsselskabet, hvis konkursretten ikke giver tilladelse, skal en sådan afgørelse kvalificeres som en saneringsforanstaltning i den i afsnit IV i direktiv 2009/138 omhandlede forstand.
62. Hvis afgørelsen kan kendetegnes som en afgørelse om at indlede likvidation eller som en saneringsforanstaltning i den i afsnit IV i direktiv 2009/138 omhandlede forstand, skal afgørelsen uden videre anerkendes i hele Unionen.
2. Det andet spørgsmål
63. Den forelæggende ret har med det andet spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om lovgivningen i et forsikringsselskabs hjemland, som bestemmer, at alle retssager mod selskabet skal udsættes i tilfælde af tilbagekaldelse af selskabets tilladelse og udpegning af en foreløbig likvidator, skal anvendes af retterne i de øvrige medlemsstater, selv hvis deres egen lovgivning ikke indeholder en sådan regel.
64. Det følger af svaret på det første spørgsmål, at det er nødvendigt for, at de øvrige medlemsstater kan have en forpligtelse i henhold til direktiv 2009/138 til at udsætte deres retssager på grund af, at hjemlandet har vedtaget en afgørelse, at denne afgørelse for det første udgør enten en saneringsforanstaltning eller en afgørelse om at indlede likvidation i den i direktivets afsnit IV omhandlede forstand, og at hjemlandets lovgivning for det andet bestemmer, at alle retssager mod den pågældende virksomhed skal udsættes i tilfælde af, at en sådan afgørelse vedtages. I overensstemmelse med artikel 269, stk. 4, og artikel 273, stk. 2, i direktiv 2009/138 har medlemsstaterne pligt til at anerkende de retsvirkninger, som hjemlandets lovgivning knytter til disse to slags afgørelser. Selv om den nationale ret ikke har specificeret de bestemmelser, som ønskes fortolkes, kan det følgelig udledes af Domstolens sagsakter, at bestemmelserne er direktivets artikel 269, stk. 4, og artikel 273, stk. 2.
65. I den forbindelse forstår jeg, at Domstolen er blevet forelagt det andet spørgsmål, da hovedsagen vedrører en tvist mellem to privatpersoner (20). Da et direktiv er en retsakt, som er rettet direkte mod medlemsstaterne og skal gennemføres af dem i deres nationale ret, kan et direktivs bestemmelser kun have direkte virkning, hvis de er klare, præcise og ubetingede, og hvis medlemsstaterne ikke har gennemført bestemmelserne korrekt inden for fristen. Selv om disse betingelser er opfyldte, kan et direktiv ikke i sig selv skabe forpligtelser for private og derfor ikke som sådan kan påberåbes over for sådanne personer (21). En udvidelse af muligheden for at påberåbe sig en bestemmelse i et ikke gennemført eller ukorrekt gennemført direktiv, således at den også kommer til at omfatte retsforhold mellem private, ville være ensbetydende med, at der tillægges Den Europæiske Union beføjelser til at udstede regler, der direkte skaber forpligtelser for private, selv om en kompetence hertil kun tilkommer Unionen med dens kompetence til at udstede forordninger (22).
66. Således kan selv en klar, præcis og ubetinget bestemmelse i et direktiv, som har til formål at tillægge private rettigheder eller at pålægge private forpligtelser, ikke som sådan finde anvendelse inden for rammerne af en sag, hvori alene private er parter (23).
67. Domstolen har imidlertid anerkendt situationer, som – uden at de udgør undtagelser – blot ikke er omfattet af dette princip, enten fordi den pågældende tvist strengt taget ikke er en tvist mellem privatpersoner eller på grund af mellemkomsten af en national eller en EU-regel, som har direkte virkning, som privatpersoner kan påberåbe sig.
68. For det første kan en direktivbestemmelse finde anvendelse i forbindelse med en tvist mellem privatpersoner, hvor en af disse personer, som er undergivet statens myndighed, udøver en opgave af almen interesse, og som med henblik herpå har beføjelser, der går videre end almindelige reglers anvendelsesområde (24). Eftersom en sådan person i den situation faktisk ikke kan ligestilles med en fysisk person, kan direktivet pålægge personen forpligtelser. I denne sag finder denne situation imidlertid ikke anvendelse, eftersom forsikringsselskaber i princippet ikke har beføjelser med offentlig myndighed og derfor ikke i denne henseende kan anses for offentlige organer.
69. For det andet, og som Domstolens nyere dom i Smith-sagen viser, kan en direktivbestemmelse tages i betragtning i en tvist mellem privatpersoner, når den er et konkret udtryk for betingelserne for anvendelse af et generelt EU-retligt princip eller en grundlæggende rettighed, der kan påberåbes direkte (25). I en sådan situation er det faktisk ikke direktivet som sådan, der pålægger privatpersoner forpligtelser, men snarere – i henhold til Domstolens praksis – det generelle princip eller den grundlæggende rettighed, som er indbefattet i direktivet.
70. Det er unødvendigt i denne sag at undersøge denne retspraksis, eller i sager vedrørende Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), det omfang, hvori det er i overensstemmelse med specifikke begrænsninger for dets anvendelsesområde i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1. Selv hvis denne retspraksis er korrekt, for så vidt som den antyder, at visse generelle principper eller grundlæggende rettigheder i EU-retten kan kræve det, som i det væsentlige er en form for direkte horisontal direkte virkning for direktiver, er det eneste argument, som kan fremføres herom i denne sag, det argument, at artikel 269, stk. 4, og artikel 273, stk. 2, i direktiv 2009/138 kan være et konkret udtryk for det krav om loyalt samarbejde mellem medlemsstater, som er opstillet i artikel 4, stk. 3, første led, TEU (26). Det sidstnævnte princip pålægger imidlertid ikke medlemsstaterne en uafhængig forpligtelse (27). Selv om Domstolen nogle gange henviser til princippet om loyalt samarbejde for at understrege vigtigheden af at overholde en EU-retlig bestemmelse (28), kan princippet ikke anvendes til at begrunde anvendelse af direktivbestemmelser, der ikke er blevet gennemført, i en sag mellem privatpersoner. Hvis det modsatte var tilfældet, kunne artikel 4, stk. 3, TEU påberåbes i næsten alle tilfælde til at pålægge det, som i praksis vil svare til en form for horisontal direkte virkning.
71. Under alle omstændigheder er samarbejdsprincippet, som utvivlsomt kan fremføres i den foreliggende sag, ikke et princip, der vedrører forholdet mellem en medlemsstat og Unionen, men forholdet mellem medlemsstaterne. I nærværende sag har princippet om loyalt samarbejde imidlertid ikke til formål at opstille en retsregel, der som sådan finder direkte anvendelse, det definerer blot en række områder, hvor medlemsstaterne skal indlede indbyrdes forhandlinger i det omfang, det er nødvendigt (29).
72. For det tredje, og selv om et direktiv aldrig som sådan kan pålægge en privatperson forpligtelser, pålægger den bindende karakter, som direktivet får efter, at fristen for gennemførelsen heraf er udløbet, de nationale myndigheder en forpligtelse til at fortolke deres nationale ret i overensstemmelse hermed (30). Med henblik på at yde den retlige beskyttelse, som privatpersoner kan aflede af EU-retlige regler, er de nationale domstole ved fortolkningen af national ret derfor forpligtet til at tage hensyn til samtlige bestemmelser i denne ret og til at benytte sig af de fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne, for i videst muligt omfang at fortolke den i lyset af det pågældende direktivs ordlyd og formål med henblik på at opnå det med direktivet tilsigtede resultat (31).
73. Nøgleordene her er naturligvis »i videst muligt omfang«. Princippet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med EU-retten, er begrænset af visse andre generelle retsprincipper, herunder retssikkerhedsprincippet. En national rets forpligtelse til at henvise til EU-retten, når den fortolker og anvender de relevante regler i national ret, kan ikke tjene som grundlag for en fortolkning, som er contra legem.
74. Det bør også erindres, at private borgere og private enheder har ret til at styre deres anliggender under henvisning til den gældende nationale ret i hver medlemsstat. De bør ikke stilles til ansvar for det forhold – hvis det er et faktum – at en bestemt medlemsstat har tilsidesat sin pligt til at gennemføre et bestemt direktiv på den i direktivet krævede måde, eller pålægges retsvirkninger af en sådan undladelse. Et hovedprincip i enhver struktureret retsordning – såsom Unionens – er, at der bør være en forbindelse mellem personligt ansvar og retligt ansvar. Der er en yderligere grund til, hvorfor – som et forhold vedrørende første principper og grundlæggende retfærdighed – et direktiv ikke bør gives horisontal direkte virkning over for en privat, ikke-statslig enhed, netop fordi en medlemsstats undladelse af at gennemføre et direktiv ikke bør lægges en uskyldig tredjemand, som ikke har noget ansvar i denne henseende, til last.
75. Alt dette betyder, at en national ret faktisk ikke kan – og ikke bør – omskrive teksten i national lovgivning under dække af interprétation conforme [overensstemmende fortolkning], fordi dette vil underminere den nationale lovgivningsproces. Det er naturligvis en grundsten i den demokratiske proces i Unionens medlemsstater, at lovgivning kun udformes af statens valgte repræsentanter inden for dens egen parlamentariske og lovgivningsmæssige ordninger. Et direktiv kan følgelig ikke påberåbes i en tvist mellem privatpersoner med henblik på at ophæve en medlemsstats lovgivning, der er i strid med direktivet (32).
76. I denne sag tilkommer det den forelæggende ret at afgøre, om dens nationale lovgivning i lyset af disse principper kan fortolkes således, at alle retssager mod selskabet skal udsættes i tilfælde af tilbagekaldelse af selskabets tilladelse og udpegning af en foreløbig likvidator.
77. Jeg vil derfor foreslå, at det andet spørgsmål besvares med, at artikel 269, stk. 4, og artikel 273, stk. 2, i direktiv 2009/138 bør fortolkes således, at i en tvist mellem to privatpersoner skal lovgivningen i et forsikringsselskabs hjemland, som bestemmer, at alle retssager mod selskabet skal udsættes i tilfælde af tilbagekaldelse af dets tilladelse og udpegning af en foreløbig likvidator, ikke anvendes af retterne i de øvrige medlemsstater, hvis deres lovgivning ikke indeholder en sådan bestemmelse, medmindre for det første en sådan tilbagekaldelse eller sådan udpegning udgør enten en saneringsforanstaltning eller en afgørelse om at indlede likvidation i den i direktivets afsnit IV omhandlede forstand, og for det andet at lovgivningen i de andre medlemsstater med rimelighed kan fortolkes således, at den tillader en sådan udsættelse, hvilket forudsætter, at en sådan fortolkning ikke udgør en fortolkning contra legem.
V. Forslag til afgørelse
78. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at de af Sofiyski rayonen sad (kredsdomstolen i Sofia, Bulgarien) forelagte spørgsmål besvares som følger:
»1) Artikel 274 i direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) bør fortolkes således, at en afgørelse fra en myndighed i en medlemsstat om tilbagekaldelse af et forsikringsselskabs tilladelse og udpegning af en foreløbig likvidator ikke udgør en »afgørelse om at indlede likvidation« i direktivets forstand, undtagen hvis den nationale lovgivning bestemmer enten, at denne foreløbige likvidator har beføjelse til at realisere selskabets aktiver, eller at tilbagekaldelsen af tilladelsen automatisk fører til, at likvidation indledes uden, at der er behov for nogen yderligere afgørelse herom.
Hvis en sådan afgørelse ikke kan kvalificeres som en afgørelse om at indlede likvidation, men vedtagelsen heraf har til formål at sikre, at selskabsaktiver bevares, og er til hinder for anlæggelse eller fortsættelse af sager mod forsikringsselskabet, hvis konkursretten ikke giver tilladelse, skal en sådan afgørelse kvalificeres som en saneringsforanstaltning i den i afsnit IV i direktiv 2009/138 omhandlede forstand.
Hvis afgørelsen kan kendetegnes som en afgørelse om at indlede likvidation eller som en saneringsforanstaltning i den i afsnit IV i direktiv 2009/138 omhandlede forstand, skal afgørelsen uden videre anerkendes i hele Unionen.
2) Artikel 269, stk. 4, og artikel 273, stk. 2, i direktiv 2009/138 bør fortolkes således, at i en tvist mellem to privatpersoner skal lovgivningen i et forsikringsselskabs hjemland, som bestemmer, at alle retssager mod selskabet skal udsættes i tilfælde af tilbagekaldelse af dets tilladelse og udpegning af en foreløbig likvidator, ikke anvendes af retterne i de øvrige medlemsstater, hvis deres lovgivning ikke indeholder en sådan bestemmelse, medmindre for det første en sådan tilbagekaldelse eller sådan udpegning udgør enten en saneringsforanstaltning eller en afgørelse om at indlede likvidation i den i direktivets afsnit IV omhandlede forstand, og for det andet at lovgivningen i de andre medlemsstater med rimelighed kan fortolkes således, at den tillader en sådan udsættelse, hvilket forudsætter, at en sådan fortolkning ikke udgør en fortolkning contra legem.«