CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 15 de mayo de 2012 (1)
Asunto C‑179/11
Cimade
Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI)
contra
Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Conseil d’État (France)]
«Visados, asilo, inmigración — Directiva 2003/9/CE — Reglamento (CE) nº 343/2003 — Obligación de garantizar las condiciones mínimas de acogida a los solicitantes de asilo con anterioridad a la asunción de responsabilidad o readmisión por el Estado miembro responsable — Período durante el cual el Estado miembro de acogida es responsable de ofrecer dichas condiciones — Asunción de los costes de las condiciones ofrecidas»
1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el Conseil d’État francés solicita orientación sobre la interpretación de la Directiva 2003/9/CE (2) (en lo sucesivo, «Directiva sobre condiciones de acogida») por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo (en lo sucesivo, «condiciones de acogida»), en relación con el Reglamento (CE) nº 343/2003 (en lo sucesivo, «Reglamento Dublín II»). (3)
2. En virtud de las normas sobre readmisión y asunción de responsabilidad establecidas en dicho Reglamento, (4) el solicitante de asilo puede encontrarse con que el Estado miembro responsable del examen de su solicitud de asilo (en lo sucesivo, «Estado miembro responsable») no es el Estado miembro en el que se encuentra en el momento de los hechos (en lo sucesivo, «Estado miembro de acogida»). Se pregunta al Tribunal de Justicia, en primer lugar, si las condiciones de acogida son de hecho aplicables a un solicitante de asilo en esa situación y, en caso afirmativo, cuándo finaliza la responsabilidad del Estado miembro de acogida de garantizar dichas condiciones en el supuesto de que se plantee una petición de readmisión o asunción de responsabilidad con arreglo al Reglamento Dublín II, y si los gastos de las condiciones ofrecidas durante el período en cuestión los debe asumir el Estado responsable o el Estado miembro de acogida.
Marco jurídico
Derecho de la Unión Europea
Las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere
3. El 15 y 16 de octubre de 1999 se adoptaron en Tampere una serie de medidas por el Consejo Europeo (en lo sucesivo, «Conclusiones de Tampere) dirigidas a la creación de un «auténtico espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea». (5) Estas medidas incluían disposiciones relativas al sistema europeo común de asilo, basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados. (6) En lo pertinente al presente asunto, el apartado 14 de las Conclusiones de Tampere establece lo siguiente:
«A corto plazo, dicho sistema debería incluir la determinación clara y viable del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo [y] condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo [...]. El Consejo Europeo destaca la importancia de consultar al ACNUR [ (7)] y a otras organizaciones internacionales.»
La Directiva sobre condiciones de acogida
4. Tal y como se desprende de su título y también del séptimo considerando y del artículo 1, la Directiva sobre condiciones de acogida se adoptó con el fin de establecer las «condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo» previstas en el apartado 14 de las conclusiones de Tampere.
5. A tenor del quinto considerando, la Directiva «respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea». En particular, pretende «garantizar el pleno respeto de la dignidad humana, así como promover la aplicación de los artículos 1 y 18 de la mencionada Carta».
6. El artículo 2, letra c), define «solicitante» y «solicitante de asilo» como «el nacional de un tercer país o apátrida que haya presentado una solicitud de asilo sobre la cual todavía no se haya dictado una resolución definitiva».
7. Con arreglo al artículo 2, letra i), «condiciones de acogida» debe entenderse como medidas que los Estados miembros conceden a los solicitantes de asilo de conformidad con la Directiva. Según el artículo 2, letra j), las «condiciones materiales de acogida» incluyen «alojamiento, alimentación y vestido, proporcionados en especie o en forma de asignaciones financieras o vales, y una asignación para gastos diarios».
8. El apartado 1 del artículo 3, titulado «Ámbito de aplicación», dispone: «la presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de terceros países y apátridas que presenten una solicitud de asilo en la frontera o en el territorio de un Estado miembro, siempre y cuando se les permita permanecer en su territorio en calidad de solicitantes de asilo, así como a los miembros de su familia mencionados en la letra d) del artículo 2, si quedan englobados por la solicitud de asilo de conformidad con la legislación nacional».
9. En virtud del artículo 6, apartado 1, los Estados miembros deberán velar por que, en un plazo de tres días desde la presentación de una solicitud de asilo ante la autoridad competente, se proporcione al solicitante un documento expedido a su nombre que certifique su condición de solicitante de asilo o acredite que está autorizado a permanecer en el territorio del Estado miembro mientras su solicitud está en trámite o pendiente de examen.
10. El artículo 13 establece en particular que los Estados miembros «velarán por que los solicitantes de asilo puedan disponer de las condiciones de acogida cuando presenten su solicitud de asilo» y «adoptarán disposiciones sobre las condiciones de acogida a fin de garantizar a los solicitantes de asilo atención sanitaria y un nivel de vida adecuado que les permita subsistir».
El Reglamento Dublín II
11. El Reglamento Dublín II pretende establecer la «determinación clara y viable del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo», tal y como se preveía en el apartado 14 de las Conclusiones de Tampere.
12. Según el decimoquinto considerando, el Reglamento «respeta los derechos fundamentales y observa los principios consagrados en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En particular, tiene por objeto asegurar el pleno respeto del derecho de asilo garantizado en su artículo 18».
13. El artículo 2 define «solicitante» y «solicitante de asilo» en unos términos que, a los efectos de estas conclusiones, son idénticos a los del artículo 2 de la Directiva sobre condiciones de acogida. (8)
14. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, los Estados miembros deberán examinar toda solicitud de asilo presentada por un nacional de un tercer país «a cualquiera de ellos, ya sea en la frontera o en su territorio». La solicitud deberá examinarse por un único Estado miembro, que será aquel designado como responsable con arreglo a la jerarquía de criterios establecida en el capítulo III. (9) Con arreglo al artículo 5, apartado 2, la determinación de dicho Estado responsable deberá hacerse atendiendo a la situación existente en el momento en que el solicitante de asilo presentó su solicitud por primera vez ante un Estado miembro.
15. El capítulo V titulado «Asunción de responsabilidad y readmisión» se refiere a las circunstancias en las que un Estado miembro está obligado a hacerse cargo del solicitante de asilo o a readmitirle. Cada procedimiento tiene un funcionamiento y plazos propios. Procedo a realizar una exposición general de estos plazos; puede encontrarse una descripción más detallada de los mismos en el anexo de estas conclusiones.
16. El procedimiento de asunción de responsabilidad se aplica cuando el Estado miembro de acogida concluye, en atención a los criterios del capítulo III, que otro Estado miembro es responsable del examen de la solicitud. Con arreglo al artículo 16, apartado 1, letra a), los Estados miembros deberán hacerse cargo, en las condiciones establecidas en los artículos 17 a 19, del solicitante de asilo que haya presentado una solicitud en otro Estado miembro. El Estado miembro en el que se haya presentado la solicitud puede pedir, dentro de un plazo de tres meses desde la fecha de dicha presentación, que el Estado miembro que estime responsable del examen de la misma (en lo sucesivo, «Estado miembro requerido») asuma la responsabilidad de la solicitud. (10) Este Estado miembro tiene entonces un plazo de dos meses a partir de la recepción de la petición para proceder a las verificaciones necesarias y adoptar una resolución. (11) Si el Estado miembro requerido acepta hacerse cargo de un solicitante, el Estado miembro en el que se haya presentado la solicitud de asilo notificará al solicitante la obligación de trasladarlo al Estado miembro requerido, que en adelante será responsable de la tramitación de la solicitud. El traslado del solicitante debe efectuarse en un plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición o de la resolución de un recurso o revisión que tuviera efecto suspensivo. (12)
17. El procedimiento de readmisión es aplicable cuando un Estado miembro:
– ha iniciado el examen de la solicitud y el solicitante se encuentra en otro Estado miembro sin haber recibido autorización para ello [artículo 16, apartado 1, letra c)];
– ha iniciado el examen de la solicitud y posteriormente el solicitante la retira, tras haber formulado una solicitud en otro Estado miembro [artículo 16, apartado 1, letra d)], o
– ha rechazado la solicitud del nacional de un tercer país que se encuentra en el territorio de otro Estado miembro sin haber recibido autorización para ello [artículo 16, apartado 1, letra e)].
18. El procedimiento de readmisión está regulado en el artículo 20. El Estado miembro podrá pedir a otro Estado miembro que readmita al solicitante de asilo, si bien al mismo tiempo deberá proporcionar al Estado miembro requerido los datos necesarios para que pueda verificar que le incumbe esa responsabilidad. No se prevé ningún plazo para la formulación de dicha petición. El Estado miembro requerido deberá proceder a las verificaciones necesarias y contestar a la petición antes de que se cumpla un mes desde que se hizo la petición. (13) El Estado miembro que acepta la readmisión está obligado a readmitir al solicitante de asilo. El traslado del solicitante debe efectuarse en un plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición o de la resolución de un recurso de revisión que tuviera un efecto suspensivo. (14)
19. El Reglamento dispone que la decisión de asunción de responsabilidad o de readmisión de un solicitante de asilo puede ser objeto de recurso o revisión en el Estado miembro que ha adoptado la decisión de que se trata. Dicho recurso o revisión no suspende la ejecución del traslado, salvo cuando los tribunales u órganos competentes del Estado miembro de acogida así lo decidan, caso por caso, al amparo del Derecho nacional. (15)
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
20. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), fue firmada en Niza el 7 de diciembre de 2000. (16) A tenor de su artículo 1:
«La dignidad humana es inviolable. Será respetada y protegida.»
21. El artículo 18 declara:
«Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado de la Unión Europea y con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea [...].»
Disposiciones legales y administrativas del Derecho nacional
Disposiciones relativas a la entrada de solicitantes de asilo al territorio francés
22. El artículo L.741-4 del Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (en lo sucesivo, «CESEDA») es aplicable al ciudadano extranjero que se encuentra en territorio francés y ha solicitado asilo en dicho territorio. Prevé que la autoridad competente pueda denegar la entrada a Francia a un ciudadano extranjero si con arreglo al Reglamento Dublín II el examen de su solicitud de asilo incumbe a otro Estado miembro.
23. El artículo L.742-1 CESEDA dispone que, cuando se autoriza a un solicitante de asilo a residir en Francia en virtud del artículo L.741, deberá expedirse un documento provisional de residencia que le permita presentar una solicitud de asilo ante la Office français de protection des refugiés et apatrides (en lo sucesivo, «OFPRA»).
24. Con arreglo al artículo L.723-1 CESEDA, la OFPRA no tiene autoridad para examinar una solicitud de asilo presentada por una persona a la que se le haya denegado autorización para permanecer en territorio francés en virtud del artículo L.741‑4.
Normativa de transposición de la Directiva sobre condiciones de acogida
25. En aplicación del artículo 14 de la Directiva sobre condiciones de acogida, el artículo L-348-1 del Code de l’action sociale et des familles establece que los solicitantes de asilo que dispongan de un documento de residencia expedido con arreglo al artículo L.742‑1 CESEDA tienen derecho al alojamiento en un centro de acogida.
26. Con respecto a la ayuda financiera, el artículo L.5423‑8 del Code du travail prevé que se abonará un subsidio temporal de espera a «los ciudadanos extranjeros cuyo permiso de residencia o resguardo de la solicitud del permiso de residencia indique que han solicitado asilo en Francia [...]».
27. En virtud de estas disposiciones, el solicitante de asilo cuya solicitud quede sometida a un examen preliminar con arreglo a las disposiciones sobre asunción de responsabilidad o readmisión del Reglamento Dublín II no puede beneficiarse de las condiciones de acogida previstas. Esto se debe a que no dispondrá del documento provisional de residencia mencionado en el artículo L.742‑1 CESEDA y, por tanto, con arreglo al artículo L.723‑1 del mismo, la OFPRA no podrá examinar su solicitud.
28. El 3 de noviembre de 2009, el Ministre de l’immigration et de l’intégration y el Ministre de l’économie et des finances publicaron una circular interministerial (en lo sucesivo, «Circular sobre el subsidio temporal»), según la cual los solicitantes de asilo cuya solicitud pueda estar sujeta a las disposiciones sobre asunción de responsabilidad o readmisión del Reglamento Dublín II no tienen derecho al subsidio temporal de espera.
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas
29. Cimade (17) y GISTI, demandantes del procedimiento principal, son entidades sin ánimo de lucro dedicadas, entre otras cosas, a la protección de los derechos de los solicitantes de asilo. Han presentado una demanda conjunta al órgano jurisdiccional remitente solicitando la anulación de la Circular sobre el subsidio temporal. Alegan en particular que la normativa nacional y la Circular sobre el subsidio temporal son incompatibles con la Directiva sobre condiciones de acogida.
30. El Conseil d’État solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1) ¿Garantiza la [Directiva sobre condiciones de acogida], las condiciones mínimas de acogida previstas en dicha Directiva a las personas que han presentado una solicitud de asilo a un Estado miembro que decida, con arreglo al [Reglamento Dublín II], requerir a otro Estado miembro que estime responsable del examen de dicha solicitud, durante todo el procedimiento de acogida o readmisión por ese otro Estado miembro?
2) En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión:
a) ¿La obligación, que incumbe al primer Estado miembro, [ (18)] de garantizar las condiciones mínimas de acogida finaliza en el momento de la decisión de admisión por el Estado requerido, con ocasión de la acogida o readmisión efectiva del solicitante de asilo, o en cualquier otra fecha?
b) ¿A qué Estado miembro corresponde entonces la carga financiera de ofrecer las condiciones mínimas de acogida durante este período?»
31. Han presentado observaciones escritas Cimade y GISTI, (19) la República Checa, Francia, Grecia, Italia, Polonia y Suiza (20) y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 8 de marzo de 2011 Cimade y GISTI, Francia, Italia y la Comisión presentaron sus observaciones orales.
Análisis
Primera cuestión
32. El órgano jurisdiccional remitente pregunta si la Directiva sobre condiciones de acogida garantiza las condiciones a aquellos solicitantes de asilo que han presentado su solicitud en un Estado miembro cuando dicho Estado miembro decide, con arreglo al Reglamento Dublín II, trasladar la solicitud a otro Estado miembro que considera responsable del examen de dicha solicitud. (21)
33. También se pregunta acerca del marco temporal de las obligaciones del Estado miembro de acogida. Debido a que este aspecto encaja mejor en el análisis de la letra a) de la segunda cuestión, procederé a considerarlo entonces.
34. Con excepción de Francia, todos los Estados miembros que han intervenido en el presente procedimiento y la Comisión sostienen (con algunas diferencias en cuanto a los detalles del enfoque) que la cuestión principal debe contestarse esencialmente de forma afirmativa.
35. Francia alega que tanto del tenor de la Directiva sobre condiciones de acogida como de sus objetivos se deriva una respuesta negativa.
El tenor de la Directiva sobre condiciones de acogida
36. La Directiva sobre condiciones de acogida establece normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.
37. El artículo 2, letra c), define «solicitante de asilo» como nacional de un tercer país o apátrida «que haya presentado una solicitud de asilo sobre la cual todavía no se haya dictado una resolución definitiva». Por tanto, debe haber una solicitud de asilo pendiente de resolución definitiva.
38. El artículo 3, apartado 1, declara que la Directiva es aplicable a todos los nacionales de terceros países y apátridas «que presenten una solicitud de asilo en la frontera o en el territorio de un Estado miembro, siempre y cuando se les permita permanecer en su territorio en calidad de solicitantes de asilo [...]». El artículo 3, apartados 2 y 3, establece una serie de excepciones; son de naturaleza relativamente técnica y ninguna de ellas es pertinente respecto a la controversia que es objeto de la presente petición de decisión prejudicial.
39. En relación con el momento en que deben ofrecerse las condiciones materiales de acogida (22) a los solicitantes de asilo, el artículo 13, apartado 1, especifica que dicho momento comienza cuando los solicitantes de asilo «presenten su solicitud de asilo».
40. Por tanto, está claro que lo que desencadena la aplicación de la Directiva y la concesión de las condiciones materiales de acogida es el hecho de que el nacional de un tercer país «presente una solicitud de asilo». ¿Pero qué significa esta expresión (clara en apariencia)? ¿Basta que el solicitante de asilo haya solicitado asilo (independientemente de si, finalmente, ese u otro Estado miembro sea responsable del examen del fondo de la solicitud)? ¿O debe entenderse que la solicitud de asilo se ha «presentado» solo en la medida y en el momento en que el Estado miembro acepte que efectivamente es el Estado miembro responsable y en consecuencia permita que la solicitud se «presente» formalmente con arreglo al Derecho nacional?
41. Considero que la interpretación obvia y natural del texto citado lleva a entender la frase «que presenten una solicitud de asilo» en su sentido literal. Una vez que el nacional de un tercer país indique de forma clara e inequívoca, en la frontera o en el territorio de un Estado miembro, que desea solicitar asilo, las autoridades competentes iniciarán el examen de su solicitud. Uno de los primeros pasos del proceso puede consistir en plantear si, en las circunstancias del caso concreto, otro Estado miembro es (o podría ser) el Estado responsable del examen del fondo de dicha solicitud con arreglo al Reglamento Dublín II. Pero la solicitud de asilo ya se ha «presentado», dando por tanto lugar a derechos en virtud de la Directiva sobre condiciones de acogida.
42. Todo ello me lleva a concluir que la Directiva sobre condiciones de acogida se aplica a todos los solicitantes de asilo que solicitan asilo en el Estado miembro de acogida, sin perjuicio de que ese Estado decida trasladar, con arreglo al Reglamento Dublín II, la solicitud a otro Estado miembro que considera que es responsable del examen de la solicitud.
43. Francia no está de acuerdo. Sostiene que procede aplicar una interpretación más restrictiva, según la cual deben excluirse del ámbito de aplicación de la Directiva sobre condiciones de acogida a todos aquellos solicitantes de asilo cuya solicitud podría quedar sujeta a las disposiciones sobre la asunción de responsabilidad o readmisión del Reglamento Dublín II. Se apoya, en primer lugar, en la definición de «solicitante de asilo» del artículo 2, letra c), de la Directiva, en segundo lugar, en el artículo 5, apartado 1, que establece la obligación de los Estados miembros de suministrar a los solicitantes de asilo cierta información «en un plazo razonable que no supere los quince días desde que hayan presentado su solicitud ante la autoridad competente» y, en último lugar, en la obligación prevista en el artículo 13, apartado 1, de velar por que los solicitantes de asilo puedan disponer de las condiciones materiales de acogida cuando presenten su solicitud de asilo. De todo ello se deduce, según Francia, que las disposiciones de la Directiva entran en juego con la presentación formal de la petición de asilo ante la autoridad competente del Estado miembro responsable del examen de la solicitud. En consecuencia, afirma que no puede considerarse que los solicitantes de asilo cuya solicitud esté sujeta al Reglamento Dublín II hayan presentado una solicitud a estos efectos.
44. Opino que esta interpretación es infundada. Como ya he indicado, a mi juicio la definición prevista en el artículo 2, letra c), de la Directiva sobre condiciones de acogida no excluye de su ámbito de aplicación a los solicitantes de asilo de que se trata. Tal y como he señalado en el punto 40 de estas conclusiones, lo que desencadena la aplicación de la Directiva es solicitar asilo. Con respecto a la obligación de suministrar información establecida en el artículo 5, apartado 1, no considero que a raíz de la misma pueda excluirse de las condiciones de acogida previstas en la Directiva a los solicitantes de asilo cuyas solicitudes podrían estar sujetas a las disposiciones sobre asunción de responsabilidad o readmisión del Reglamento Dublín II. Por otra parte, opino que el artículo 13, apartado 1, debe interpretarse precisamente en el sentido contrario al alegado por Francia.
45. La alegación de Francia de que el efecto conjunto de dichas disposiciones consiste en excluir del ámbito de aplicación de la Directiva a los solicitantes que podrían estar sujetos a las disposiciones de asunción de responsabilidad o readmisión del Reglamento Dublín II parece asumir que, debido a que, en virtud del Reglamento Dublín II, el Estado miembro de acogida podría no examinar las solicitudes de dichos solicitantes de asilo, no se les puede aplicar a estos últimos la Directiva sobre condiciones de acogida. Opino que el tenor de la Directiva no justifica esta conclusión. Con arreglo al artículo 2, letra c), de la Directiva y al artículo 2, letra d), del Reglamento, un solicitante de asilo tendrá dicha condición mientras no se dicte una resolución definitiva sobre su solicitud. Por tanto, cualquier determinación adoptada con relación a los procedimientos seguidos por el Estado miembro de acogida en virtud del Reglamento Dublín II es irrelevante.
46. De hecho, para que pudiese prosperar la alegación de Francia, sería necesario que la normativa estableciese, de forma expresa o tácita, una categoría específica de «presolicitantes de asilo», a saber, solicitantes que se encuentren en el territorio del Estado miembro de acogida, a los que se dispense un trato diferente del de los demás solicitantes de asilo debido a que dicho Estado miembro todavía no les ha proporcionado un documento de residencia adecuado. Sin embargo, la normativa no prevé nada en este sentido. Al contrario, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre condiciones de acogida obliga a los Estados miembros a velar por que se proporcione al solicitante de asilo, en un plazo de tres días desde la presentación de su solicitud, un documento que certifique su condición de solicitante de asilo y acredite que está autorizado a permanecer en el territorio de dicho Estado miembro mientras su solicitud está en trámite o pendiente de examen. Me parece que Francia no sólo interpreta la Directiva de forma errónea sino que también la aplica incorrectamente.
47. Además, como bien señala el ACNUR, (23) el Reglamento Dublín II se adoptó con posterioridad a la Directiva sobre las condiciones de acogida. Si el legislador comunitario hubiese querido, habría sido fácil incluir una disposición en el Reglamento que estableciese expresamente la exclusión de la aplicación de la Directiva. Sin embargo, no se prevé tal exclusión.
48. Antes de entrar a considerar los objetivos de la legislación controvertida, procede hacer una breve referencia a una cuestión planteada por Grecia, relativa a la aplicabilidad de la Directiva sobre condiciones de acogida a personas comprendidas en el ámbito del artículo 16, apartado 1, letras c) y e), del Reglamento Dublín II — concretamente, personas que podrían ser objeto de una obligación de readmisión y que se encuentren en el Estado miembro de acogida sin autorización para ello, habiendo presentado su solicitud de asilo en otro Estado miembro— . Grecia observa que las personas incluidas en esta categoría podrían estar excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva, puesto que no han presentado una solicitud de asilo «en la frontera o en [el] territorio [del Estado miembro de acogida]» a los efectos del artículo 3, apartado 1, de la misma.
49. Aunque este extremo plantea cuestiones de interés con respecto al estatuto de las personas a las que se refieren las mencionadas disposiciones, no está incluida en el ámbito de la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente en la presente petición de decisión prejudicial, que presupone que se ha presentado una solicitud en el territorio del Estado miembro de acogida. Por tanto, no procede que profundice en dicho extremo.
Los objetivos de la Directiva sobre condiciones de acogida y del Reglamento Dublín II
50. La Directiva sobre condiciones de acogida y el Reglamento Dublín II deben interpretarse a la luz del contexto en el que se aprobaron. (24)
51. En este sentido, los considerandos de ambos instrumentos (25) hacen referencia a las conclusiones de Tampere y al sistema europeo común de asilo. Las definiciones de «solicitud de asilo» por un lado y de «solicitante» y «solicitante de asilo» por otro, (26) también son — a los efectos de las presentes conclusiones— idénticas en ambos. Sin embargo difieren, por razones obvias, en sus objetivos. El Reglamento tiene por finalidad establecer los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros. (27) Las obligaciones que establece son, pues, de carácter «horizontal», es decir, existen entre los Estados miembros.
52. Por el contrario, el objetivo de la Directiva consiste en el establecimiento de unas normas mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo. En consecuencia, prevé una serie de obligaciones «verticales» que se refieren a la prestación de condiciones de acogida por el Estado miembro de acogida frente a un solicitante de asilo individual. De ello deduzco que el hecho de que solicitantes de asilo pertenecientes a una categoría concreta — es decir, aquellos a los que se refiere la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente— sea el objeto de las comunicaciones entre los Estados miembros requeridas por el Reglamento con vistas a determinar concretamente dónde debe examinarse la solicitud, en ningún modo afecta al derecho de estos solicitantes a beneficiarse de las condiciones de acogida.
53. Francia sostiene que los solicitantes de asilo a los que podrían ser aplicables las disposiciones sobre la asunción de responsabilidad o readmisión del Reglamento Dublín II se rigen, no por la Directiva sobre condiciones de acogida, sino por el Derecho nacional que, en este caso, parece ser menos favorable.
54. Opino que no es legítimo aplicar a los solicitantes de asilo de que se trata un nivel inferior de beneficios.
55. El quinto considerando de la Directiva declara que ésta respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por la Carta y que, además, pretende garantizar el pleno respeto a la dignidad humana, y promover la aplicación de los artículos 1 y 18 del mencionado instrumento. El séptimo considerando prevé el establecimiento de unas normas sobre acogida de los solicitantes de asilo, que sean suficientes para garantizarles un nivel de vida digno y unas condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros. Estas normas establecen unos mínimos que deben aplicarse en toda la Unión y que se basan en las obligaciones derivadas en especial del artículo 1 de la Carta, que establece que la dignidad humana debe respetarse y protegerse. (28)
56. Procede señalar asimismo que, tal y como observa el ACNUR, (29) la negación de las condiciones de acogida podría vulnerar otros derechos, en particular el derecho del solicitante de asilo de presentar y defender su petición de asilo en un procedimiento de asilo justo y eficiente. (30) Tal negación podría menoscabar también la capacidad del solicitante de tramitar y justificar su solicitud incluso después de la determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud. (31) Como continúa observando el ACNUR, (32) la negación de las condiciones de acogida pueden afectar también considerablemente a la capacidad del solicitante de ejercitar su derecho a interponer un recurso contra la decisión de traslado con arreglo al artículo 19, apartado 2, o al artículo 20, apartado 1, letra e), del Reglamento Dublín II. No garantizar estos derechos podría desvirtuar el principio proclamado en el artículo 18 de la Carta, según el cual debe protegerse el derecho de asilo de conformidad con lo dispuesto en los Tratados.
57. Procede abordar brevemente las restantes alegaciones de Francia. Sostiene, en primer lugar, que los procedimientos para el examen de fondo de la solicitud de asilo pueden ser largos, lo cual justifica la aplicación de las condiciones de acogida. Por el contrario, los procedimientos para la determinación del Estado miembro responsable con arreglo al Reglamento Dublín II deben ser breves. Siendo así (según entiendo la alegación), no hay necesidad en la práctica para la aplicación de las condiciones de acogida.
58. El Reglamento Dublín II ciertamente pretende que se resuelva con celeridad la determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud de asilo. (33) A pesar de ello, dicho procedimiento puede prolongarse — alcanza con facilidad los doce meses si el solicitante de asilo decide ejercitar su derecho a interponer un recurso y se le permite permanecer en el Estado miembro de acogida hasta que recaiga una resolución— . (34) De hecho, puede ocurrir que el procedimiento establecido por el Reglamento Dublín II resulte en determinados casos en que el solicitante de asilo no llegue a ser trasladado al Estado miembro requerido y permanezca donde está. A consecuencia de ello, considero que la alegación de Francia carece de fundamento.
59. En segundo lugar, Francia sostiene que el Reglamento Dublín II se basa en que el Estado miembro responsable debe asumir la carga de la estancia del solicitante de asilo en el territorio de la Unión. Exigir al Estado miembro de acogida que proporcione las condiciones de acogida sería contrario a la lógica de la atribución de responsabilidades.
60. En mi opinión, esta alegación no puede prosperar, ya que el solicitante de asilo se encuentra, durante el período relevante, en el territorio del Estado miembro de acogida y no en el del Estado miembro responsable y únicamente el primero puede ofrecer tales condiciones (35) en la práctica.
61. En tercer lugar, Francia alega que uno de los objetivos tanto de la Directiva sobre condiciones de acogida (36) como del Reglamento Dublín II consiste en limitar los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo. Sería contrario a dicho objetivo que los solicitantes de asilo pudiesen trasladarse de un Estado miembro a otro y beneficiarse del mismo nivel de condiciones de acogida en cada uno.
62. Puesto que uno de los objetivos de la Directiva es precisamente que los solicitantes de asilo se beneficien del mismo nivel de protección en toda la Unión, (37) considero que tampoco puede estimarse esta alegación.
63. En cuarto lugar, Francia invoca la Directiva 2005/85/CE. (38) Alega que, habida cuenta de que el vigésimo noveno considerando de dicha Directiva establece claramente que las solicitudes sujetas al Reglamento Dublín II quedan excluidas de su ámbito de aplicación, el derecho del solicitante de asilo a permanecer en el Estado miembro durante el procedimiento de examen con arreglo al artículo 7, apartado 1, no puede ser aplicable a los solicitantes de asilo cuya solicitud podría quedar sometida al procedimiento de asunción de responsabilidad o readmisión del Reglamento Dublín II.
64. A mi juicio, este argumento carece de fundamento. El objetivo de la Directiva 2005/85 es regular los procedimientos de concesión o retirada de la condición de refugiado. No afecta a la provisión de las condiciones de acogida respecto a los solicitantes de asilo que son objeto del presente litigio. Con respecto a estos solicitantes no hay necesidad de acudir a la Directiva 2005/85. Se deriva claramente del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre condiciones de acogida que pueden permanecer legítimamente en el Estado miembro de acogida. No hace falta considerar nada más.
65. En último lugar, Francia destaca que, al aplicar el Reglamento Dublín II, los Estados miembros deben observar lo dispuesto en el artículo 1 de la Carta. Por tanto, nada impide que las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo cuyas solicitudes están sujetas a dicho Reglamento se rijan por el Derecho nacional.
66. No puedo estar de acuerdo.
67. Puesto que la Directiva sobre condiciones de acogida establece unas normas mínimas de acogida para los solicitantes de asilo, son estas normas las que debe aplicar el Estado miembro mientras el solicitante de asilo en cuestión se encuentre en su territorio. Acepto, tal y como se ha alegado en la vista, que especialmente en los supuestos en que deben comprobarse las circunstancias del solicitante de asilo, puede tardarse un poco más en un caso concreto en asegurar que se ofrecen las condiciones de acogida, pero el procedimiento de verificación no debe demorar el asunto más de lo absolutamente necesario. En todo caso, ello no justifica negar totalmente la concesión de las condiciones de acogida.
68. Por todos estos motivos, opino que la Directiva sobre condiciones de acogida garantiza las condiciones mínimas de acogida previstas en dicha Directiva a los solicitantes respecto de los cuales, tras la recepción de una solicitud de asilo, un Estado miembro decida, con arreglo al Reglamento Dublín II, requerir a otro Estado miembro que estime responsable del examen de dicha solicitud.
Segunda cuestión
69. Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide una clarificación sobre: a) el momento en que finaliza la obligación del Estado miembro de acogida de conceder beneficios a los solicitantes de asilo en el supuesto de traslado de dichos solicitantes de asilo a otro Estado miembro; y b) la asunción de los costes de los beneficios ofrecidos.
a) Duración de la obligación de ofrecer las condiciones de acogida
70. El órgano jurisdiccional remitente sugiere tres posibilidades con respecto al momento de finalización de la obligación de garantizar las condiciones de acogida: cuando el Estado miembro requerido adopta la decisión de admisión; cuando efectivamente se produce la acogida o readmisión del solicitante de asilo; cualquier otra fecha.
71. La Comisión y, en esencia, Cimade y GISTI, la República Checa, Grecia, Polonia y Suiza alegan que la segunda opción es la correcta.
72. Francia está en esencia de acuerdo con esta opinión. (39) Puntualiza, no obstante, que, si un solicitante de asilo no cumple con las condiciones que legítimamente le impone el Estado miembro de acogida con respecto a su traslado al Estado miembro requerido, dicho incumplimiento debe conllevar la pérdida del beneficio de las condiciones de acogida.
73. Italia alega que las condiciones de acogida deben ofrecerse por un período que en el supuesto habitual no debe sobrepasar los seis meses desde la fecha en que se presentó la solicitud de asilo. Según parece, transcurrido este período la normativa italiana pertinente prevé que, si el solicitante de asilo todavía se encuentra en el territorio de dicho Estado miembro, tiene derecho a acceder allí al mercado de trabajo. (40)
74. Ya he explicado, en los puntos 16 y 18 de estas conclusiones y de forma más detallada en el anexo, los plazos previstos en el Reglamento con respecto a la asunción de responsabilidad y a la readmisión. En cualquiera de los casos, dichos plazos pueden llegar a ser largos cuando se produce su acumulación, al menos desde el punto de vista del solicitante de asilo. Esto se debe especialmente a que: a) no se prevé ningún plazo para que los Estados miembros inicien el procedimiento en los casos de readmisión (41) y b) aunque la legislación establece que el recurso no tiene necesariamente que tener efectos suspensivos, el Estado miembro de acogida puede adoptar una práctica diferente, lo cual, según la Comisión, ocurre a menudo. Es fácilmente pensable que en estos casos el procedimiento de traslado pueda durar más de un año.
75. Normalmente un solicitante de asilo permanecerá en el Estado miembro de acogida durante todo el tiempo necesario para determinar el Estado miembro responsable del examen de su solicitud. Puede incluso prolongar su estancia hasta la resolución de un posible recurso. Con arreglo al Reglamento (CE) nº 1560/2003, (42) que establece normas detalladas para la aplicación del Reglamento Dublín II, dicho Estado debe velar por que el solicitante se encuentre, en la práctica, en disposición de ser trasladado al Estado miembro responsable. (43) Ya he indicado que, en mi opinión, los solicitantes de asilo que presentan su solicitud en el territorio del Estado miembro de acogida tienen derecho a beneficiarse de las condiciones de acogida, sin perjuicio de que sus solicitudes queden sometidas al Reglamento Dublín II. (44) No veo que en estas circunstancias el Estado miembro requerido pueda ofrecer al solicitante, durante el período necesario para llevar a cabo las gestiones relativas al traslado, los mencionados beneficios. Esto sería inviable en la práctica. Tampoco es seguro que, una vez iniciados por el Estado miembro de acogida los procedimientos previstos en el Reglamento, efectivamente se vaya a producir la asunción de responsabilidad por otro Estado miembro o el traslado del solicitante de asilo. Estos procedimientos pueden determinar que el solicitante deba permanecer donde está. (45)
76. Tal y como señala la Comisión, sería contrario a los objetivos de la Directiva sobre condiciones de acogida privar a un solicitante de asilo del beneficio de las condiciones de acogida, salvo cuando sea a consecuencia de su propio comportamiento. En mi opinión, de ello se deduce claramente que el Estado miembro de acogida está obligado a ofrecer tales condiciones hasta el momento, si llega, en que se produzca el traslado del solicitante de asilo al Estado miembro requerido.
77. La anterior afirmación presupone que la aplicación de los procedimientos del Reglamento Dublín II se produce en circunstancias ordinarias. No obstante es posible, por ejemplo, que el solicitante de asilo se dé a la fuga y no esté disponible para el traslado en el momento previsto.
78. En este supuesto, el Estado miembro de acogida no puede ofrecer las condiciones materiales de acogida mientras ignore el paradero del solicitante de asilo. De hecho, el artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre condiciones de acogida autoriza a un Estado miembro a retirar el beneficio de las condiciones de acogida cuando, entre otras razones, el solicitante de asilo abandone el lugar de residencia determinado por la autoridad competente sin informar a ésta o sin permiso, cuando así se exija, o cuando no cumpla sus obligaciones de comunicación de datos. Como señalan Cimade y GISTI en sus observaciones, el artículo 16 apartado 1, letra a), establece que, cuando se localice al solicitante de asilo o éste se presente voluntariamente a la autoridad competente, el Estado miembro podrá decidir si procede la nueva concesión de alguna o todas las condiciones de acogida.
79. Además, el Estado miembro afectado también puede reducir o retirar el beneficio de las condiciones de acogida en cualquiera de las circunstancias contempladas en el artículo 16 de la Directiva sobre condiciones de acogida.
80. Por consiguiente, considero que la obligación de garantizar las condiciones mínimas de acogida finaliza con ocasión de la acogida o readmisión efectiva del solicitante de asilo, o (si fuese anterior) en el momento en que el Estado miembro adquiere el derecho a reducir o retirar el beneficio de tales condiciones con arreglo al artículo 16 de la Directiva sobre condiciones de acogida.
b) Asunción de los costes de las condiciones de acogida ofrecidas
81. Tanto la Directiva sobre condiciones de acogida como el Reglamento guardan silencio sobre este punto, aunque Suiza señala que el artículo 29 de la nueva propuesta de Reglamento (46) prevé expresamente que el Estado miembro de acogida debe sufragar los costes de cualquier traslado, lo cual considera que refleja la práctica actual.
82. De las partes que han presentado observaciones, las que abordan este punto de forma más sustancial sostienen que un sistema basado en la asunción de los costes por el Estado requerido sería inviable en la práctica y podría dar lugar a procesos judiciales costosos e innecesarios. En ausencia de otros criterios, resulta difícil discrepar de esta postura.
83. Más importante aún, a mi juicio el conjunto del sistema de protección de solicitantes de asilo y refugiados se basa en que los costes se soportarán donde nacen. En mi opinión, este enfoque refleja la situación real. La presencia de solicitantes de asilo en el territorio de la Unión no es el resultado de la aplicación de medidas de política planificadas susceptibles de ser reguladas anticipadamente. En un mundo ideal no se produciría este problema. Cada Estado miembro debe enfrentarse a los problemas originados por la presencia de solicitantes de asilo en su territorio, en cumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. (47)
84. Evidentemente, esta regla debe entenderse sin perjuicio de cualquier disposición específica que se pueda adoptar en un momento dado con el fin de aliviar la carga o aminorar notorias discrepancias. A este respecto, la Comisión señala que, en virtud del artículo 3, apartado 1, letra a), de la Decisión nº 573/2007, (48) pueden concederse ayudas financieras a los Estados miembros destinadas a, entre otras cosas, condiciones de acogida y procedimientos de asilo. (49) La concesión de ayudas financieras a cargo del presupuesto de la Unión refleja el espíritu de cooperación entre los Estados miembros en el que se basa el sistema previsto en el Reglamento Dublín II. No obstante, sin perjuicio de particularidades como la que acabo de mencionar, opino que el principio fundamental debe ser que en estos casos los costes corran a cargo del Estado miembro de acogida.
85. Por tanto, considero que la carga financiera de ofrecer las condiciones mínimas de acogida a un solicitante de asilo cuya solicitud está sujeta al Reglamento Dublín II corresponde, durante todo el tiempo en que la persona en cuestión tenga derecho a beneficiarse de dichas condiciones en virtud de la Directiva sobre condiciones de acogida, en los términos previstos en ella, al Estado miembro de acogida.
Conclusión
86. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Conseil d’État del modo siguiente:
«1) La Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros, garantiza las condiciones mínimas de acogida previstas en dicha Directiva a las personas que han presentado una solicitud de asilo a un Estado miembro que decida, con arreglo al Reglamento (CE) nº 343/2003 del Consejo, de 18 de febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país, requerir a otro Estado miembro que estime responsable del examen de dicha solicitud.
2) a) La obligación de garantizar las condiciones mínimas de acogida finaliza con ocasión de la acogida o readmisión efectiva del solicitante de asilo, o (si fuese anterior) en el momento en que el Estado miembro quede autorizado a reducir o retirar el beneficio de dichas condiciones con arreglo al artículo 16 de la Directiva 2003/9.
b) La carga financiera de ofrecer las condiciones mínimas de acogida a un solicitante de asilo cuya solicitud está sujeta al Reglamento nº 343/2003 corresponde, durante todo el tiempo en que la persona en cuestión tenga derecho a beneficiarse de dichas condiciones en virtud de la Directiva 2003/9, en los términos previstos en ella, al Estado miembro de acogida.»
ANEXO
CUADRO DE LOS PLAZOS PREVISTOS EN EL REGLAMENTO DUBLÍN II
I. PETICIÓN FORMULADA POR EL ESTADO DE ACOGIDA AL ESTADO REQUERIDO
A. Asunción de responsabilidad
Plazo: La petición debe formularse dentro de un plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud de asilo.
Disposición: artículo 17, apartado 1.
Observaciones: En caso de incumplimiento de este plazo, la responsabilidad de examinar la solicitud recaerá sobre el Estado de acogida (artículo 17, apartado 1).
B. Readmisión
Plazo: No se prevé ningún plazo para la presentación de una petición de readmisión. (50)
Disposición: artículo 20.
II. RESPUESTA POSITIVA O SILENCIO DEL ESTADO REQUERIDO
A. Asunción de responsabilidad
Plazo: El Estado requerido debe responder en el plazo de dos meses a partir de la recepción de la petición y, en casos de urgencia declarada por el Estado de acogida, se concederá un plazo mínimo de una semana y máximo de un mes.
Disposición: Artículo 18, apartado 1 (véanse los artículos 17, apartado 2, y 18, apartado 6, con respecto a los casos de urgencia).
Observaciones: La falta de respuesta en el plazo previsto se considera equivalente a una aceptación (artículo 18, apartado 7).
B. Readmisión
Plazo: El Estado requerido dispone de un mes para responder, salvo cuando la petición se basa en datos obtenidos del sistema Eurodac, en cuyo caso el plazo es de dos semanas.
Disposición: artículo 20, apartado 1, letra b).
Observaciones: La falta de respuesta en el plazo previsto se considera equivalente a una aceptación [artículo 20, apartado 1, letra c)].
III. TRASLADO DEL SOLICITANTE DE ASILO DEL ESTADO DE ACOGIDA AL ESTADO REQUERIDO
Asunción de responsabilidad y readmisión
Plazo: El plazo para efectuar el traslado se inicia a partir de la contestación expresa o tácita del Estado requerido. Dicho plazo es de seis meses, salvo en los supuestos en que el solicitante de asilo se encuentra en prisión, en cuyo caso se extiende a doce meses, o cuando se ha dado a la fuga, en cuyo caso el plazo es de dieciocho meses.
Disposiciones: artículo 19, apartados 3 y 4, (asunción de responsabilidad) y artículo 20, apartados 1, letra d), y 2 (readmisión).
Observaciones: Si no se produce el traslado en el plazo previsto, recaerá en el Estado miembro de acogida la responsabilidad de examinar la solicitud de asilo. El artículo 19, apartado 2, (respecto a la asunción de responsabilidad) y el artículo 20, apartado 1, letra e), (respecto a la readmisión) prevén la posibilidad de que el solicitante de asilo interponga un recurso. El recurso no tiene necesariamente efectos suspensivos, pero puede tenerlos en ciertos casos.