CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PEDRO CRUZ VILLALÓN
presentate il 1º marzo 2011 (1)
Causa C‑69/10
Brahim Samba Diouf
contro
Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Lussemburgo)]
«Domanda di asilo presentata dal cittadino di uno Stato terzo – Rifiuto della domanda, mediante un procedimento nazionale accelerato, per insussistenza dei motivi che giustificano la concessione della protezione internazionale – Mancata previsione di un ricorso autonomo avverso la decisione di sottoporre la domanda ad un procedimento accelerato – Diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo»
Indice
I – Contesto normativo
A – La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»)
B – Diritto dell’Unione
C – Diritto nazionale
II – Fatti
III – Questioni pregiudiziali
IV – Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
V – Argomenti delle parti
VI – Valutazione
A – Considerazione preliminare
B – Validità della direttiva 2005/85/CE: il contrasto tra l’art. 39 della direttiva e l’art. 47 CDFUE
C – L’interpretazione della portata dell’art. 39 della direttiva alla luce dell’art. 20, n. 5, della legge lussemburghese 5 maggio 2006
VII – Conclusione
1. L’entrata in vigore della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea con rango di diritto primario ha acuito la necessità di andare avanti nel processo di adeguamento delle categorie e dei principi del diritto dell’Unione alle esigenze derivanti dall’incorporazione dei diritti fondamentali, quale elemento decisivo della validità del diritto comunitario.
2. La presente causa offre una buona opportunità per abbozzare una visione integrata delle varie espressioni di diritto positivo che, nell’ambito dell’Unione e degli Stati membri (ma anche nell’ambito di determinati strumenti internazionali), contribuiscono a definire un diritto fondamentale – nel caso presente, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Espressioni che, al di là delle differenze formali dei rispettivi enunciati, per quanto riguarda il contenuto, possono essere considerate unicamente come il prodotto finale di un processo caratterizzato da una successione di stadi diversi di materializzazione, affidati, su vari livelli, ad istanze regolamentari relativamente autonome. Dovremo pertanto muoverci su un terreno in cui diventa particolarmente sensibile la natura diretta all’integrazione del diritto dell’Unione e, con essa, la necessità di realizzare, con autentico spirito organizzativo e sistematico, la miglior articolazione delle diverse norme che legittimamente contribuiscono a disciplinare uno stesso settore della realtà (2).
I – Contesto normativo
A – La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»)
3. Art. 6, n. 1:
«Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, il quale deciderà sia delle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che le venga rivolta (…)».
4. Art. 13:
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali».
B – Diritto dell’Unione
5. Art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea:
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.
Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare (…)».
6. Undicesimo e ventisettesimo ‘considerando’ della direttiva del Consiglio 1º dicembre 2005, 2005/85/CE (3):
«(11) È nell’interesse, sia degli Stati membri sia dei richiedenti asilo, decidere quanto prima possibile in merito alle domande di asilo. L’organizzazione dell’esame delle domande di asilo dovrebbe essere lasciata alla discrezione degli Stati membri, di modo che possano scegliere, in base alle esigenze nazionali, di esaminare in via prioritaria talune domande, o accelerarne l’esame, conformemente alle norme stabilite nella presente direttiva.
(…)
(27) È un principio fondamentale del diritto comunitario che le decisioni relative a una domanda di asilo e alla revoca dello status di rifugiato siano soggette ad un rimedio effettivo dinanzi a un giudice a norma dell’articolo 234 del trattato. L’effettività del rimedio, anche per quanto concerne l’esame degli elementi pertinenti, dipende dal sistema amministrativo e giudiziario di ciascuno Stato membro considerato nel suo complesso».
7. Art. 23 della direttiva 2005/85/CE:
«1. Gli Stati membri esaminano le domande di asilo con procedura di esame conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II.
2. Gli Stati membri provvedono affinché siffatta procedura sia espletata quanto prima possibile, fatto salvo un esame adeguato e completo.
Gli Stati membri provvedono affinché, nell’impossibilità di prendere una decisione entro sei mesi, il richiedente asilo interessato:
a) sia informato del ritardo; oppure
b) sia informato su sua richiesta, del termine entro cui è prevista la decisione in merito alla sua domanda. Tali informazioni non comportano per lo Stato membro alcun obbligo, nei confronti del richiedente in questione, di prendere una decisione entro il suddetto termine.
3. Gli Stati membri possono esaminare in via prioritaria o accelerare l’esame conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II, anche qualora la domanda sia verosimilmente fondata o il richiedente abbia particolari bisogni.
4. Gli Stati membri possono altresì prevedere che una procedura d’esame sia valutata in via prioritaria o accelerata conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II, se:
(…)
b) il richiedente chiaramente non può essere considerato rifugiato o non è a lui attribuibile la qualifica di rifugiato in uno Stato membro a norma della direttiva 2004/83/CE; o
c) la domanda di asilo è giudicata infondata:
i) poiché il richiedente proviene da un paese di origine sicuro a norma degli articoli 29, 30 e 31; o
ii) poiché il paese che non è uno Stato membro è considerato paese terzo sicuro per il richiedente, fatto salvo l’articolo 28, paragrafo 1; o
d) il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi od omettendo informazioni pertinenti o documenti relativi alla sua identità e/o alla sua cittadinanza che avrebbero potuto influenzare la decisione negativamente; o
(…)».
8. Art. 39 della direttiva 2005/85/CE:
«1. Gli Stati membri dispongono che il richiedente asilo abbia diritto a un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice avverso i seguenti casi:
a) la decisione sulla sua domanda di asilo, compresa la decisione:
i) di considerare la domanda irricevibile a norma dell’articolo 25, paragrafo 2;
ii) presa alla frontiera o nelle zone di transito di uno Stato membro a norma dell’articolo 35, paragrafo 1,
iii) di non procedere a un esame a norma dell’articolo 36;
b) il rifiuto di riaprire l’esame di una domanda, sospeso a norma degli articoli 19 e 20;
c) una decisione di non esaminare ulteriormente la domanda reiterata a norma degli articoli 32 e 34;
d) una decisione di rifiutare l’ingresso nell’ambito delle procedure di cui all’articolo 35, paragrafo 2;
e) una decisione di revoca dello status di rifugiato a norma dell’articolo 38.
(…)».
C – Diritto nazionale
9. L’art. 19 della legge lussemburghese 5 maggio 2006, sul diritto di asilo e forme complementari di protezione (4), così dispone:
«1) Il Ministro decide sulla fondatezza della domanda di protezione internazionale con decisione motivata che viene notificata per scritto al richiedente. In caso di decisione negativa, le informazioni relative ai mezzi di ricorso verranno espressamente indicate nella decisione. (…) Una decisione negativa del Ministro implica l’ordine di lasciare il territorio conformemente alle disposizioni della legge 28 marzo 1972, come modificata (…).
(…)
3) Avverso la decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale è proponibile una richiesta di riforma dinanzi al Tribunale amministrativo. Contro l’ordine di lasciare il territorio è possibile presentare un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale amministrativo. Entrambi i ricorsi devono costituire oggetto di un unico atto introduttivo, pena l’irricevibilità del ricorso separato. Il ricorso deve essere presentato entro un mese dalla notifica. Il termine di ricorso e l’atto introduttivo presentato entro il termine prescritto generano un effetto sospensivo (…).
4) Contro le decisioni del Tribunale amministrativo è possibile presentare un ricorso di annullamento dinanzi alla Corte amministrativa quale giudice dell’appello. L’appello deve essere presentato entro un mese dalla notifica (…). Il termine per l’appello e l’atto introduttivo presentato entro il termine prescritto generano un effetto sospensivo (…)».
10. Da parte sua, l’art. 20 della legge medesima dispone quanto segue:
«1. Il Ministro può esaminare la domanda di protezione internazionale nell’ambito di un procedimento accelerato nei seguenti casi:
(…)
b) qualora sia evidente che il richiedente non soddisfa i requisiti previsti per ottenere lo status conferito dalla protezione internazionale;
(…)
d) se il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando false indicazioni o falsi documenti ovvero celando informazioni o documenti riguardanti la propria identità o la propria cittadinanza che avrebbero potuto influenzare sfavorevolmente la decisione;
(…)
2) Il Ministro decide al più tardi entro due mesi a decorrere dal giorno in cui venga accertato che il ricorrente rientra in uno dei casi previsti dal precedente n. 1. Il Ministro adotta una decisione motivata che viene notificata per scritto al richiedente. In caso di decisione negativa, le informazioni relative ai mezzi di ricorso verranno espressamente indicate nella decisione. Una decisione negativa del Ministro implica l’ordine di lasciare il territorio conformemente alle disposizioni della legge 28 marzo 1972 e successive modificazioni (…).
(…)
4) Contro le decisioni di rigetto della domanda di protezione internazionale prese nell’ambito di un procedimento accelerato è possibile presentare richiesta di riforma dinanzi al Tribunale amministrativo. Contro l’ordine di lasciare il territorio è possibile presentare un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale amministrativo. Entrambi i ricorsi devono costituire oggetto di un unico atto introduttivo, pena l’irricevibilità del ricorso separato. Il ricorso deve essere presentato entro quindici giorni dalla notifica. Il Tribunale amministrativo decide entro due mesi dalla presentazione del ricorso. (…) Il termine di ricorso e l’atto introduttivo presentato entro il termine prescritto generano un effetto sospensivo. Le decisioni del Tribunale amministrativo non sono soggette a impugnazione.
5) La decisione del Ministro di statuire sulla domanda di protezione internazionale nell’ambito di un procedimento accelerato non è soggetta ad alcun mezzo di impugnazione».
II – Fatti
11. Il 19 agosto 2009 il sig. Samba Diouf, cittadino della Mauritania, presentava presso l’ufficio competente del Ministero degli Affari esteri e dell’Immigrazione del Granducato di Lussemburgo una domanda di protezione internazionale ai sensi della legge modificata 5 maggio 2006, sul diritto di asilo e forme complementari di protezione (in prosieguo: la «legge 2006»). Il richiedente sosteneva di aver lasciato la Mauritania fuggendo da una situazione di schiavitù, con il desiderio di trasferirsi in Europa per vivere in condizioni migliori e di creare una famiglia, e con il timore che il suo ex datore di lavoro, al quale aveva rubato EUR 3 000 per poter raggiungere l’Europa, lo facesse cercare per porre fine alla sua esistenza.
12. Con decisione 18 novembre 2009 il Ministro del Lavoro, dell’Occupazione e dell’Immigrazione respingeva la domanda del sig. Samba Diouf in base all’art. 20, lett. b) e d), della legge 2006, con il motivo che, da un lato, il richiedente aveva presentato un passaporto falsificato, inducendo in errore le autorità e, dall’altro, che le ragioni invocate dal richiedente erano di natura economica e non rispondevano ai criteri che giustificano la protezione internazionale.
13. La decisione del 18 novembre era stata adottata nell’ambito di un procedimento accelerato e comportava l’ordine di lasciare il territorio lussemburghese.
14. Contro tale decisione, il sig. Samba Diouf presentava un ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo di Lussemburgo, in cui chiedeva: 1) l’annullamento della decisione con cui la sua domanda era stata oggetto di un procedimento d’urgenza; 2) la riforma o l’annullamento della decisione con cui gli era stata rifiutata la protezione internazionale e 3) l’annullamento dell’ordine di lasciare il territorio.
15. Il Tribunale amministrativo ritiene che l’art. 20, n. 5, della legge 2006 susciti dubbi circa l’interpretazione dell’art. 39 della direttiva 2005/85/CE, in relazione al diritto ad un ricorso effettivo, laddove non ammette la possibilità di impugnare la decisione di giudicare con un procedimento accelerato sulla fondatezza di una domanda di protezione internazionale.
16. Il Tribunale amministrativo osserva che la decisione di statuire mediante procedimento accelerato non è priva di conseguenze importanti per l’interessato, in quanto, da un lato, implica che il termine ordinario di un mese per presentare un ricorso contenzioso amministrativo venga ridotto a quindici giorni e, dall’altro, riduce ad un’unica istanza il doppio grado di giudizio abitualmente previsto in tale ambito giurisdizionale.
17. Avendo escluso che la legge 2006 lasci intravedere la possibilità di impugnare indirettamente la decisione di statuire tramite procedimento accelerato in sede di un eventuale ricorso avverso la decisione di merito, poiché tale ipotesi, a suo giudizio, sarebbe in contrasto con la volontà del legislatore, il Tribunale amministrativo pone le seguenti questioni pregiudiziali:
III – Questioni pregiudiziali
18. «Se l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE debba essere interpretato nel senso che osta a una norma nazionale come quella introdotta nel Granducato di Lussemburgo dall’art. 20, n. 5, della legge modificata 5 maggio 2006, sul diritto di asilo e forme complementari di protezione, in applicazione della quale un richiedente asilo non dispone di un mezzo di ricorso giurisdizionale avverso la decisione dell’autorità amministrativa di esaminare la sua domanda di protezione internazionale tramite procedimento accelerato.
In caso di risposta negativa, se il principio generale del diritto ad un ricorso effettivo alla luce del diritto comunitario, ispirato dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, stipulata il 4 novembre 1950, debba essere interpretato nel senso che osta a una norma di diritto nazionale quale quella introdotta nel Granducato di Lussemburgo dall’art. 20, n. 5, della legge modificata 5 maggio 2006 sul diritto di asilo e forme complementari di protezione, in applicazione della quale un richiedente asilo non dispone di un mezzo di ricorso giurisdizionale avverso la decisione dell’autorità amministrativa di esaminare la domanda di protezione internazionale tramite procedimento accelerato».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
19. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta presso la cancelleria della Corte di giustizia il 5 febbraio 2010.
20. Hanno presentato osservazioni il sig. Samba Diouf, la Commissione e i governi del Granducato di Lussemburgo, della Repubblica federale di Germania, del Regno dei Paesi Bassi e della Repubblica ellenica.
21. All’udienza, tenutasi il 19 gennaio 2011, hanno svolto osservazioni orali i rappresentanti del sig. Samba Diouf, del governo lussemburghese e della Commissione.
V – Argomenti delle parti
22. Il sig. Samba Diouf ha sostenuto che l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE obbliga gli Stati membri a prevedere un mezzo di impugnazione efficace non soltanto contro la decisione nel merito sulla domanda di asilo, ma anche contro la decisione che autorizza l’esame della domanda mediante procedimento accelerato, soprattutto quando, come nella fattispecie, tale decisione si fonda su motivi che incidono sul merito della domanda. A giudizio del ricorrente nella causa principale, condiviso dal Tribunale amministrativo, la normativa lussemburghese non consentirebbe di riesaminare in sede giurisdizionale la decisione riguardante il procedimento accelerato neppure nell’ambito di un ricorso avente ad oggetto la decisione di merito, sicché i motivi sostanziali che hanno indotto all’adozione di tale prima decisione risulterebbero in ogni caso insindacabili.
23. D’altra parte, il sig. Samba Diouf ha sostenuto che, anche se il Tribunale amministrativo, nell’ambito del ricorso contro la decisione di rigetto della domanda di asilo, potesse esaminare la decisione di sottoporre la domanda di asilo ad un procedimento accelerato, ciò comporterebbe una violazione inaccettabile del principio di uguaglianza, poiché, mentre il termine stabilito per presentare un ricorso avverso una decisione adottata nell’ambito di un procedimento ordinario è di un mese, nel caso di un ricorso avverso una decisione adottata con procedimento accelerato il detto termine è di quindici giorni. A ciò si deve aggiungere che nel secondo caso non sono previsti due gradi di giudizio.
24. I governi del Granducato di Lussemburgo, della Repubblica federale di Germania, del Regno dei Paesi Bassi e della Repubblica ellenica, al pari della Commissione, coincidono nell’affermare che occorra dare una soluzione negativa alla presente questione pregiudiziale.
25. Fondamentalmente, tutti i suddetti intervenienti sostengono che la direttiva 2005/85/CE deve essere interpretata nel senso che l’oggetto del rimedio effettivo cui essa si riferisce può consistere unicamente nella decisione finale sulla domanda di protezione e non nella decisione con cui si autorizza a vagliare detta domanda più rapidamente, fermo restando che, in sede di giudizio sulla decisione finale, deve esistere la possibilità di sindacare giudizialmente la correttezza giuridica di qualsivoglia decisione preparatoria. Tale interpretazione sarebbe peraltro pienamente conforme agli artt. 6 e 13 CEDU.
26. Riguardo ad un’eventuale violazione, in particolare, dell’art. 13 CEDU, il governo lussemburghese asserisce che, anche secondo la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, il diritto ad un mezzo di impugnazione efficace deve sempre essere collegato alla difesa di un diritto tutelato dalla convenzione, non essendo possibile dedurre, secondo tale governo, che la convenzione, in forza dell’art. 13, tuteli il diritto a che una domanda di asilo sia esaminata mediante una procedura specifica.
27. Quanto alle differenze esistenti tra il procedimento ordinario e quello accelerato, dal punto di vista dei termini di impugnazione e dell’esistenza di un unico, oppure di un doppio, grado di giudizio, i governi intervenuti e la Commissione sostengono che il requisito minimo imposto dal principio della tutela giurisdizionale effettiva risulta già soddisfatto con una sola pronuncia giurisdizionale, e che neppure il termine di quindici giorni, considerate e valutate le circostanze del caso, comporta una violazione del detto principio, né alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo né, tantomeno, secondo la dottrina della stessa Corte di giustizia.
VI – Valutazione
28. Come ho già indicato in precedenza, il Tribunale amministrativo del Granducato di Lussemburgo chiede sostanzialmente alla Corte di giustizia, formulando due questioni consecutive, se l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE o, in sua vece, il principio generale del diritto ad un ricorso effettivo ispirato dagli artt. 6 e 13 CEDU ostino ad una normativa nazionale che non prevede un rimedio giurisdizionale contro una decisione amministrativa con cui si sottopone l’esame di una domanda di protezione internazionale a procedimento accelerato.
A – Considerazione preliminare
29. A mio giudizio, considerati i termini in cui è stata formulata la presente questione pregiudiziale, si rende necessaria una considerazione in limine. Il giudice del rinvio ha formulato la sua questione ponendo due domande diverse; la seconda domanda rileva solo nel caso in cui alla prima sia data una soluzione negativa, ossia, qualora si ritenesse inesistente un conflitto tra la direttiva 2005/85/CE e la legge lussemburghese. E ciò che il giudice nazionale chiede con la seconda domanda è se, una volta stabilita la detta conformità tra il diritto derivato dell’Unione e la normativa nazionale, ciononostante, questa stessa normativa possa aver violato il diritto primario dell’Unione, nei limiti in cui quest’ultimo ha incorporato esplicitamente i contenuti degli artt. 6 e 13 CEDU.
30. Orbene, è evidente che la conseguenza della constatazione, ipotizzata e come vedremo di seguito, che il diritto derivato e il diritto nazionale risultano compatibili, è l’impossibilità di mettere in discussione, da tale prospettiva, il diritto nazionale senza contemporaneamente e necessariamente mettere in discussione la validità del diritto derivato.
31. Difatti, il diritto derivato rilevante nel presente procedimento è l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE, che non fa altro che riconoscere il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, diritto che l’ordinamento nazionale deve a sua volta recepire. Supponendo, quindi, che la direttiva sia stata correttamente trasposta nell’ordinamento nazionale, quest’ultimo includerà, come minimo, la garanzia della tutela giurisdizionale richiesta dall’art. 39 della direttiva. Pertanto, se, nonostante tutto, e se vogliamo che questa seconda domanda conservi un significato autonomo, si chiede un confronto tra la legge nazionale ed il diritto primario dell’Unione, ciò che si sta mettendo in dubbio è, in definitiva, che il diritto derivato rispetti la garanzia della tutela giurisdizionale ed è da qui che deve logicamente cominciare la nostra risposta. Prima di procedere in tal senso, è opportuno sviluppare ulteriormente l’impostazione che ho appena esposto.
32. Mi sembra chiaro che il diritto ad un rimedio effettivo riconosciuto dall’ordinamento dell’Unione non abbia un contenuto ed una portata diversi in funzione del precetto o del principio comunitari che lo enuncino in ciascun caso specifico. Non si tratta, quindi, di stabilire se il diritto a un mezzo di impugnazione riconosciuto dall’art. 39 della direttiva 2005/85/CE in materia di asilo osti ad una determinata normativa nazionale o, in caso contrario, se osti a tale normativa il diritto di ricorso in materia di asilo incorporato dall’Unione, nei termini del ventisettesimo ‘considerando’ della direttiva in parola, come il riflesso di un «principio fondamentale di diritto comunitario» ispirato dalla Convenzione di Roma. Se così fosse, saremmo in presenza di due diritti diversi e dovremmo ammettere la possibilità che una norma di diritto derivato, come l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE, autorizzi, ferma restando la sua validità, ciò che viene invece escluso da un principio generale del diritto dell’Unione.
33. Esclusa, pertanto, l’ipotesi precedente, dobbiamo ritenere che il Tribunale amministrativo ponga in realtà due questioni, sebbene non nei termini di subordinazione con cui si è espresso nell’ordinanza di rinvio, né avendo come unico oggetto l’esame della compatibilità della direttiva 2005/85/CE con l’art. 20, n. 5, della legge lussemburghese. Nello specifico il Tribunale amministrativo chiede, da un lato, e in maniera esplicita, se l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE osti all’art. 20, n. 5, della legge lussemburghese e, dall’altro, implicitamente, qualora tale incompatibilità non sussista, se il diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo, quale principio generale del diritto dell’Unione ispirato dagli artt. 6 e 13 CEDU, sia ciò che può ostare alla disposizione nazionale di cui trattasi e, di conseguenza, anche allo stesso art. 39 della direttiva 2005/85/CE, il quale, di conseguenza, risulterebbe inficiato da un vizio di invalidità per violazione del diritto fondamentale riconosciuto dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE).
34. Ritengo quindi che i termini della questione sollevata impongano di verificare, in ogni caso e in primo luogo, se l’espressione del diritto fondamentale in parola di cui all’art. 39 della direttiva 2005/85/CE sia giuridicamente corretta, e dunque rispetti il contenuto di tale diritto come definito dall’art. 47 CDFUE e, di conseguenza, indirettamente, rispetti il significato e la portata del diritto medesimo ai sensi della CEDU. Tale verifica implica che dobbiamo cominciare a rispondere innanzi tutto alla questione formulata dal giudice del rinvio in subordine, che deve essere riformulata come questione riguardante la validità dell’art. 39 della direttiva 2005/85/CE alla luce dell’art. 47 CDFUE. Solamente una volta dissipato ogni eventuale dubbio circa la compatibilità dell’art. 39 della direttiva 2005/85/CE con l’art. 47 CDFUE, avrà un senso risolvere la questione che è stata formulata per prima e in via principale nell’ambito del presente procedimento (5).
B – Validità della direttiva 2005/85/CE: il contrasto tra l’art. 39 della direttiva e l’art. 47 CDFUE
35. È dottrina consolidata della Corte di giustizia che il principio di tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri ed è stato sancito dall’art. 6 CEDU (inter alia, sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston, Racc. pag. 1651, punti 18 e 19; 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I‑6677, punto 39, e 22 dicembre 2010, causa C‑279/09, DEB, Racc. pag. I‑13849, punto 29).
36. Quale diritto fondamentale, essendo stato recepito dall’art. 47 CDFUE, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva ha acquistato, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, «lo stesso valore giuridico dei Trattati», come enuncia l’art. 6, n. 1, TUE, e deve pertanto essere rispettato dagli Stati membri quando applicano il diritto dell’Unione (art. 51, n. 1, CDFUE).
37. Ai sensi dell’art. 47 CDFUE ogni persona «i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati» ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice (primo comma), nel rispetto delle condizioni che permettano che «la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge», ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare (secondo comma), e può, se del caso, beneficiare del patrocinio gratuito (terzo comma).
38. In forza, tanto dell’art. 6, n. 1, terzo comma, TUE, quanto dell’art. 52, n. 7, CDFUE, ai fini dell’interpretazione dell’art. 47 CDFUE, è necessario prendere in considerazione le Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali, elaborate inizialmente dal presidium che ha redatto la convenzione: tale documento si limita a dichiarare che il primo comma dell’art. 47 CDFUE si basa sull’art. 13 CEDU, mentre il secondo comma corrisponde all’art. 6, n. 1, CEDU, in entrambi i casi presentando una portata più ampia.
39. Alla luce di quanto sopra, ritengo che, al di là del valore interpretativo di tali Spiegazioni, essendo stato proclamato diritto dell’Unione mediante l’art. 47 CDFUE, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, come viene enunciato da tale disposizione, abbia acquistato un’identità ed una essenza proprie, proiettandosi al di là della mera sommatoria degli enunciati di cui agli artt. 6 e 13 CEDU. In altri termini, il diritto fondamentale in parola viene ad acquistare, quale diritto sancito e garantito dall’ordinamento dell’Unione, un contenuto proprio, nella definizione del quale giocano un ruolo fondamentale non soltanto gli strumenti internazionali cui tale diritto si ispira, tra i quali, in primis, la CEDU, ma anche le tradizioni costituzionali da cui tale diritto deriva, e, con esse, l’universo concettuale dei principi che caratterizzano lo Stato di diritto. Tutto ciò senza rinnegare in nessun caso la propria tradizione rappresentata dall’acquis comunitario affermatosi da più di mezzo secolo, che ha dato luogo, quale sistema normativo, allo sviluppo di una dottrina sui principi che gli sono propri.
40. Difatti, l’art. 13 CEDU, in quanto mira ad assicurare che la tutela dei diritti sanciti dalla CEDU sia garantita, all’interno di ciascuno Stato parte della convenzione, dal ricorso effettivo dinanzi ad un giudice nazionale, si proietta inevitabilmente, conformemente al proprio enunciato, sui diritti garantiti dalla stessa CEDU. Tuttavia, è difficilmente ammissibile che, laddove l’art. 47, n. 1, CDFUE si ispira alla suddetta disposizione, stia per ciò stesso anche limitando la propria portata, esclusivamente, ai diritti garantiti dalla CDFUE.
41. Ritengo opportuno osservare, in proposito, che, contrariamente all’opinione espressa dai governi lussemburghese e dei Paesi Bassi, il fatto che il rimedio processuale autonomo sia richiesto dall’art. 13 CEDU soltanto per i diritti tutelati da tale convenzione non incide sulla risposta da fornire al giudice del rinvio.
42. In definitiva, il diritto alla tutela giurisdizionale riconosciuto dall’art. 47 CDFUE deve essere definito con riferimento al significato e alla portata conferiti a tale diritto dalla CEDU (art. 52, n. 3, CDFUE); tuttavia, una volta precisato, l’ambito di applicazione di tale diritto deve essere quello stabilito dalla CDFUE (6), ossia, usando i termini esatti della Carta, l’ambito dei «diritti e delle libertà garantite dal diritto dell’Unione». Di conseguenza, e per quanto qui interessa, il diritto in parola deve essere indubbiamente applicato con riferimento alle «decisioni relative ad una domanda di asilo», in quanto l’assoggettamento di tali decisioni a «un rimedio effettivo dinanzi a un giudice», conformemente al ventisettesimo ‘considerando’ della direttiva 2005/85/CE, non è altro che il riflesso di «un principio fondamentale del diritto comunitario», ora sancito con rango di diritto primario dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.
43. Limitando la nostra analisi al diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva nella componente che riguarda l’accesso ai giudici, si osserva che l’Unione conferisce a tutti gli individui il diritto di richiedere la tutela di un giudice a fronte di qualsiasi atto lesivo dei diritti e delle libertà riconosciuti dall’ordinamento dell’Unione, imponendo, anzitutto, che il rimedio giurisdizionale sia effettivo, vuoi nel senso che deve essere giuridicamente idoneo a consentire la riparazione, se del caso, della lesione denunciata, vuoi nel senso che deve trattarsi di un rimedio praticabile, vale a dire, soggetto a condizioni che non rendano il suo esercizio impossibile o assai difficile.
44. Tale contenuto indispensabile del diritto sancito dall’art. 47 CDFUE è quanto si deriva dalla CEDU secondo l’interpretazione della Corte europea dei diritti umani (7), ed è il contenuto cui si conforma con perfetta naturalezza l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE, il quale garantisce espressamente che «il richiedente asilo abbia diritto a un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice» avverso le decisioni amministrative di rigetto della domanda di asilo in tutti i casi contemplati dal n. 1 della disposizione medesima, ossia, per ragioni di merito, di forma o di procedura.
45. Conformemente al principio di autonomia procedurale degli Stati membri, lo stesso art. 39, n. 2, della direttiva 2005/85/CE affida a questi ultimi il compito di «preved[ere] i termini e le altre norme necessarie per l’esercizio, da parte del richiedente, del diritto ad un mezzo di impugnazione efficace», precisando, nel successivo n. 3, che gli Stati membri devono altresì prevedere «se del caso, norme conformi ai loro obblighi internazionali intese» a garantire l’efficacia del ricorso assicurandone l’esito attraverso l’adozione di misure cautelari.
46. Pertanto, è evidente che l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE, conformandosi all’art. 47 CDFUE, e, quindi, indirettamente, al contenuto minimo del diritto ad un ricorso effettivo rappresentato dai requisiti stabiliti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, ha soddisfatto i presupposti di validità imposti ad ogni norma del diritto derivato dall’art. 6, n. 1, TUE, che attribuisce alla Carta dei diritti fondamentali «lo stesso valore giuridico dei trattati».
47. Lo ha fatto, inoltre, per entrambi i livelli sui quali deve articolarsi l’azione dell’Unione: da un lato, nell’esercizio della propria competenza normativa in materia, proclamando espressamente il diritto ad un ricorso effettivo nell’ambito dei procedimenti di concessione o di revoca dello status di rifugiato; dall’altro, obbligando gli Stati membri ad adempiere il proprio compito, in particolare, di stabilire le modalità di organizzazione dei detti procedimenti e, per di più, di farlo nel rispetto di condizioni che assicurino l’esercizio del diritto in parola, talché l’autonomia procedurale degli Stati membri non possa tradursi in un ostacolo per l’efficacia del diritto medesimo.
48. Dissipato ogni dubbio sulla validità dell’art. 39 della direttiva 2005/85 CE, dobbiamo ora stabilire se tale disposizione osti all’art. 20, n. 5, della legge lussemburghese 5 maggio 2006, fornendo in tal modo una risposta alla prima delle questioni proposte dal Tribunale amministrativo.
C – L’interpretazione della portata dell’art. 39 della direttiva alla luce dell’art. 20, n. 5, della legge lussemburghese 5 maggio 2006
49. L’art. 20, n. 1, della legge lussemburghese 2006 è praticamente una riproduzione dell’art. 23, n. 4, della direttiva 2005/85/CE, in cui si enunciano i casi nei quali una domanda di asilo può essere trattata mediante procedimento accelerato. Dalla lettura dei casi elencati nel suddetto art. 23, n. 4 della direttiva in parola emerge che l’esame accelerato si concluderà necessariamente con una decisione negativa, poiché si tratta di casi come quelli in cui: è evidente che l’interessato non può essere considerato rifugiato [lett. b)], la domanda di asilo è giudicata infondata [lett. c)] o è stata presentata al solo scopo di ritardare una decisione di espulsione [lett. j)]. Interpretazione confermata, a contrario, dal n. 3 dello stesso art. 23 della direttiva, in cui si prevede la possibilità di ricorrere ad un procedimento accelerato «anche qualora la domanda sia verosimilmente fondata o il richiedente abbia particolari bisogni».
50. Sebbene la disposizione in parola non escluda la possibilità di adottare una decisione positiva (8), certo è che il procedimento accelerato di cui all’art. 20 della legge lussemburghese anticipa, in realtà, una decisione di rigetto. In quanto tale, la decisione adottata in esito a tale procedimento deve poter formare oggetto di un ricorso giurisdizionale effettivo. Tale rimedio è previsto dall’art. 20, n. 4, della legge lussemburghese, quando stabilisce che «[c]ontro le decisioni di rigetto della domanda di protezione internazionale prese nell’ambito di un procedimento accelerato è possibile presentare richiesta di riforma dinanzi al tribunale amministrativo».
51. Occorre, inoltre, stabilire se anche contro la stessa decisione di esaminare la domanda di asilo con procedimento accelerato debba essere previsto un mezzo di ricorso giurisdizionale, possibilità che viene espressamente esclusa dall’art. 20, n. 5, della legge lussemburghese.
52. L’art. 39, n. 1, lett. a), della direttiva 2005/85/CE stabilisce che gli Stati membri sono tenuti a garantire che il richiedente asilo abbia diritto a un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice avverso «la decisione sulla sua domanda di asilo», e, a tal riguardo, il giudice a quo chiede come debba essere interpretata tale espressione specifica e, segnatamente, se essa si riferisca unicamente alla decisione finale sulla domanda di asilo o se, invece, comprenda anche la decisione che autorizza ad esaminare la domanda in parola mediante procedimento accelerato.
53. È certamente vero che il tenore letterale dell’art. 39 della direttiva 2005/85/CE potrebbe essere interpretato nel senso che «la decisione sulla sua domanda di asilo» si riferisce ad ogni decisione adottata in relazione alla domanda di asilo. Ne conseguirebbe che anche le decisioni interlocutorie o preparatorie della decisione finale sulla domanda di asilo potrebbero formare oggetto di un ricorso autonomo.
54. Tuttavia, tale interpretazione risulterebbe incompatibile con l’interesse al rapido espletamento delle procedure di esame delle domande di asilo. Un interesse che, ai sensi dell’undicesimo ‘considerando’ della direttiva stessa, è avvertito tanto dagli Stati membri quanto dai richiedenti asilo, e in virtù del quale l’art. 23, n. 2, della direttiva 2005/85/CE dispone che «[g]li Stati membri provvedono affinché siffatta procedura sia espletata quanto prima possibile, fatto salvo un esame adeguato e completo» (9).
55. Oltre a tale ragione di carattere teleologico, lo stesso art. 39 della direttiva sembra indicare la chiara volontà del legislatore di limitare le decisioni impugnabili a quelle che implicano il rigetto della domanda di asilo, A) per ragioni di merito o, eventualmente, B) per vizi di forma o di procedura che rendano impossibile l’adozione di una decisione di merito.
56. Infatti, l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE include nel concetto di «decisione sulla (…) domanda di asilo» una serie di decisioni – elencate alla lett. a), sub i), ii) e iii) – che, in quanto comportano l’irricevibilità della domanda di asilo o il suo rigetto alla frontiera, equivalgono ad una pronuncia definitiva e negativa di merito. Natura condivisa anche dalle altre decisioni che, come indica espressamente l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE, al n. 1, lett. b)‑e), formano necessariamente oggetto del diritto ad un mezzo d’impugnazione efficace: il rifiuto di riaprire l’esame di una domanda che sia stato sospeso; una decisione di non esaminare ulteriormente la domanda reiterata; una decisione di rifiutare l’ingresso nell’ambito di una domanda successiva ad una domanda reiterata, abbandonata o rifiutata e, in fine, una decisione di revoca dello status di rifugiato.
57. Alla luce delle precedenti considerazioni, possiamo concludere nel senso che l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE riguarda chiaramente le decisioni che comportano la definitiva impossibilità di prosperare di una domanda di asilo.
58. In quanto la decisione di sottoporre una domanda al procedimento accelerato può anticipare il contenuto di una pronuncia nel merito, è evidente che tale contenuto deve sempre poter formare oggetto di un ricorso giurisdizionale effettivo. Orbene, da ciò non discende necessariamente che tale rimedio processuale debba essere impiegato, obbligatoriamente, nei confronti della stessa decisione che autorizza l’esame con procedimento accelerato e non appena venga adottata quest’ultima. Il discrimine consiste nella circostanza che, laddove tale decisione sia nel merito, essa possa essere oggetto di impugnazione prima che il diniego di asilo diventi definitivo e non più impugnabile, e, pertanto, suscettibile di esecuzione (10).
59. Ciò implica che l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE non impone, in linea di principio, che il diritto nazionale preveda un mezzo di ricorso specifico o autonomo, o, se vogliamo, «diretto», contro la decisione che autorizza l’esame accelerato di una domanda di asilo.
60. Ma con una riserva: che i motivi alla base della scelta del procedimento accelerato possano essere effettivamente contestati dinanzi al giudice in un momento successivo, nell’ambito del ricorso di cui può formare oggetto, in ogni caso, la decisione finale adottata in esito all’esame della domanda.
61. Se così non fosse e, come ritiene il Tribunale amministrativo, se il motivo che determina l’applicazione del procedimento accelerato rimanesse escluso dal sindacato giurisdizionale in virtù dell’art. 20, n. 5, della legge 2006, dovremmo concludere che il diritto dell’Unione osta a tale conseguenza.
62. Rimane da risolvere la questione se il diritto dell’Unione osti al regime nazionale in esame, nei limiti in cui la scelta del procedimento accelerato invece che del procedimento ordinario comporta differenze che determinano una peggiore condizione del richiedente asilo dal punto di vista del suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, in quanto tale diritto può essere esercitato solo entro il termine di quindici giorni ed in un unico grado di giudizio.
63. In primo luogo, per quanto riguarda la circostanza che il termine di ricorso sia di un mese nel caso di una decisione adottata mediante procedimento ordinario e di soli quindici giorni nel caso del procedimento accelerato, è evidente che il punto rilevante, come ha rilevato la Commissione, consiste nello stabilire se il termine disponibile sia materialmente sufficiente per la preparazione e la presentazione di un ricorso giurisdizionale efficace, ciò che non si può affermare che non si verifichi nel caso di un termine di quindici giorni, comunemente previsto per i procedimenti abbreviati e che appare perfettamente ragionevole e proporzionato alle luce dei diritti e degli interessi in gioco, quando si tratta di valutare l’adeguatezza dei termini procedurali (11).
64. Ciò posto, spetterebbe sempre al giudice nazionale stabilire se, qualora il detto termine risulti insufficiente alla luce delle circostanze del caso specifico, tale elemento di per sé possa costituire un motivo sufficiente per accogliere l’impugnazione proposta (indirettamente) contro la decisione amministrativa di sottoporre la domanda di asilo a procedimento accelerato, talché, con l’accoglimento del ricorso, il detto giudice possa disporre che la domanda venga riesaminata nell’ambito di un procedimento ordinario.
65. In secondo luogo, per quanto riguarda la differenza costituita dal fatto che l’interessato dispone di due gradi di giudizio solo nei confronti di una decisione adottata con procedimento ordinario, è altrettanto evidente che, dalla prospettiva che qui interessa, è sufficiente che esista almeno un’istanza giurisdizionale, come garantisce l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE, tenuto presente che la CEDU non impone ulteriori requisiti (12), e che l’art. 14 il Patto internazionale sui diritti civili e politici – determinante per la definizione del contenuto dei diritti fondamentali da parte della quasi totalità degli Stati membri – non garantisce il doppio grado di giudizio al di fuori dei procedimenti penali, il che non è il nostro caso.
66. In definitiva, ritengo che l’art. 39 della direttiva 2005/85/CE, in perfetta concordanza con il diritto fondamentale garantito dall’art. 47 CDFUE, non osti, in linea di principio, ad una norma nazionale come quella contenuta nell’art. 20, n. 5, della legge lussemburghese 5 maggio 2006.
VII – Conclusione
67. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di giustizia di risolvere le questioni poste dal Tribunale amministrativo nel seguente modo:
«1) L’art. 39 della direttiva 2005/85/CE rispetta il contenuto dell’art. 47 CDFUE.
2) L’art. 39 della direttiva 2005/85/CE non osta ad una norma nazionale, come quella introdotta nel Granducato di Lussemburgo dall’art. 20, n. 5, della legge modificata 5 maggio 2006, sul diritto di asilo e forme complementari di protezione, in applicazione della quale un richiedente asilo non dispone di un mezzo di ricorso giurisdizionale autonomo avverso la decisione dell’autorità amministrativa che ha sottoposto a procedimento accelerato la sua domanda di protezione internazionale, purché i motivi di rigetto della domanda, la valutazione della quale sia stata anticipata dalla decisione relativa al procedimento, possano essere effettivamente contestati dinanzi al giudice nell’ambito di un ricorso, di cui, in ogni caso, deve poter formare oggetto la decisione ultima adottata in esito al procedimento di esame della domanda di asilo».