FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
H. SAUGMANDSGAARD ØE
fremsat den 23. november 2017 (1)
Sag C-572/16
INEOS Köln GmbH
mod
Bundesrepublik Deutschland
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2003/87/EF – miljø – ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Den Europæiske Union – artikel 10a – afgørelse 2011/278/EU – midlertidige regler for gratistildeling af kvoter – en medlemsstats lovgivning, der fastsætter en præklusiv frist for ansøgning om tildeling – manglende mulighed for at supplere eller berigtige ansøgningen efter udløbet af denne frist – ingen udtømmende harmonisering – processuel autonomi – ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet«
I. Indledning
1. Ved afgørelse af 3. november 2016, indgået til Domstolen den 14. november 2016, har Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 10a i direktiv 2003/87/EF (2) og af afgørelse 2011/278/EU (3).
2. Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem INEOS Köln GmbH (herefter »INEOS«) og Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tyskland), der er repræsenteret ved Umweltbundesamt (Forbundsmiljøstyrelsen, Tyskland), vedrørende et afslag rettet til dette selskab på at foretage en berigtigelse af selskabets ansøgning om gratistildeling af kvoter for drivhusgasemissioner for den tredje handelsperiode (2013-2020) med den begrundelse, at den præklusive frist, der er fastsat i den nationale lovgivning for indgivelsen af sådanne ansøgninger, var udløbet.
3. Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at oplyse, om en sådan præklusiv frist er forenelig med artikel 10a i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278.
4. Jeg vil foreslå Domstolen at besvare dette spørgsmål med, at disse bestemmelser, sammenholdt med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat i sin nationale lovgivning fastsætter en sådan præklusiv frist og dermed udelukker muligheden for, at en driftsleder kan berigtige eller supplere sin ansøgning om gratistildeling af emissionskvoter efter udløbet af denne frist under forudsætning af, at denne processuelle regel ikke er mindre fordelagtig end de processuelle regler, der gælder for tilsvarende retsmidler i henhold til national ret.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Direktiv 2003/87
5. Artikel 1 i direktiv 2003/87 med overskriften »Formål« bestemmer:
»Ved dette direktiv fastlægges en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i [Unionen] med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.
[…]«
6. Artikel 10a i direktiv 2003/87 med overskriften »Midlertidige fællesskabsregler for harmoniseret gratistildeling« bestemmer:
»1. Kommissionen vedtager senest den 31. december 2010 fuldt harmoniserede gennemførelsesforanstaltninger for hele Fællesskabet med henblik på tildeling af […] kvoter […]
[…]
5. Den maksimale årlige kvotemængde, der ligger til grund for beregningen af tildelinger til anlæg, der ikke er omfattet af stk. 3, og som ikke er nytilkomne, må ikke overstige summen af:
a) [Unionens] samlede årlige mængde opgjort i henhold til artikel 9, ganget med andelen af emissioner fra anlæg, der ikke er omfattet af stk. 3, i de samlede gennemsnitlige verificerede emissioner i perioden 2005-2007 fra anlæg, der er omfattet af fællesskabsordningen i perioden fra 2008 til 2012, og
b) de samlede gennemsnitlige årlige verificerede emissioner fra anlæg i perioden 2005-2007, der først omfattes af fællesskabsordningen i 2013 eller senere, og som ikke er omfattet af stk. 3, justeret med den i artikel 9 omhandlede lineære faktor.
Der anvendes en ensartet, tværsektoriel korrektionsfaktor, hvor det er nødvendigt.
[…]«
7. Dette direktivs artikel 11 med overskriften »Nationale gennemførelsesforanstaltninger« bestemmer:
»1. Hver medlemsstat offentliggør og fremsender til Kommissionen inden den 30. september 2011 listen over anlæg, der er omfattet af direktivet på dens område, og angiver for hvert anlæg på dens område gratistildelingerne, som er beregnet i overensstemmelse med de regler, der er nævnt i artikel 10a, stk. 1, og artikel 10c.
[…]«
2. Afgørelse 2011/278
8. Det fremgår af artikel 1 i afgørelse 2011/278, at denne afgørelse fastlægger de midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter i medfør af direktiv 2003/87 fra 2013.
9. Denne afgørelses artikel 7 med overskriften »Indsamling af basisdata« bestemmer:
»1. For hvert etableret anlæg, der er berettiget til gratistildeling af emissionskvoter i medfør af artikel 10a i direktiv 2003/87 […], indsamler medlemsstaterne for alle årene i perioden [fra den] 1. januar 2005 til [den] 31. december 2008 eller i givet fald [fra den] 1. januar 2009 til [den] 31. december 2010, hvor anlægget har været i drift, alle relevante oplysninger og data for hvert af de i bilag IV anførte parametre fra driftslederen.
[…]
7. Medlemsstaterne pålægger driftslederne at indgive fuldstændige og konsistente data og at sikre, at der ikke er nogen overlapning mellem delinstallationer, og at der ikke sker dobbelttælling. Medlemsstaterne påser navnlig, at driftslederne udviser den nødvendige omhu og fremsender så nøjagtige data som muligt, så der opnås en rimelig garanti for dataenes integritet.
Med dette mål for øje sikrer medlemsstaterne, at hver driftsleder også fremsender en metoderapport, som navnlig omfatter en beskrivelse af anlægget, den anvendte indsamlingsmetode, de forskellige datakilder, beregningstrin og, hvor det er relevant, antagelser og metoder i forbindelse med fordelingen af emissioner på de relevante delinstallationer i overensstemmelse med stk. 6. Medlemsstaterne kan pålægge driftslederen at demonstrere nøjagtigheden og fuldstændigheden af de fremsendte data.
8. I tilfælde, hvor der mangler data, pålægger medlemsstaterne driftslederen behørigt at begrunde enhver mangel på data.
Medlemsstaterne pålægger driftslederen at erstatte alle manglende data med konservative skøn, som navnlig baseres på den bedste praksis i branchen og nye videnskabelige og tekniske oplysninger, før eller senest under den kontrol, der foretages af verifikatoren.
[…]«
10. Den nævnte afgørelses artikel 8 med overskriften »Verifikation« bestemmer:
»1. I forbindelse med indsamlingen af data i henhold til artikel 7 accepterer medlemsstaterne kun data, der er verificeret og godkendt som tilstrækkelige af en verifikator. Verifikationsprocessen skal relatere til metoderapporten og de indberettede parametre, der er omhandlet i artikel 7 og bilag IV. Ved verifikationen efterprøves pålideligheden, troværdigheden og nøjagtigheden af de data, som driftslederen indgiver, og resultatet skal være en verifikationserklæring, hvori der afgives en erklæring med rimelig garanti om, hvorvidt de fremsendte data er fri for væsentlige ukorrekte angivelser.
[…]
4. Medlemsstaterne tildeler ingen gratis emissionskvoter til et anlæg, hvis dataene vedrørende det pågældende anlæg ikke er verificeret og godkendt som tilstrækkelige.
[…]«
11. Artikel 10 i afgørelse 2011/278 med overskriften »Tildeling på anlægsniveau« bestemmer:
»1. På grundlag af de data, der indsamles i henhold til artikel 7, beregner medlemsstaterne for hvert år antallet af gratistildelte emissionskvoter fra 2013 og fremefter for hvert etableret anlæg på deres territorium i overensstemmelse med stk. 2 til 8.
2. I forbindelse med denne beregning bestemmer medlemsstaterne først det foreløbige årlige antal gratistildelte emissionskvoter særskilt for hver delinstallation […]
[…]
4. I forbindelse med gennemførelsen af artikel 10a, stk. 11, i direktiv [2003/87] anvendes de i bilag VI anførte faktorer på det foreløbige årlige antal gratistildelte emissionskvoter, der er fastlagt for hver delinstallation i henhold til nærværende artikels stk. 2 for det pågældende år, hvis processerne i de pågældende delinstallationer vedrører sektorer eller delsektorer, som ikke anses for at være udsat for en betydelig risiko for carbon leakage, jf. afgørelse 2010/2/EU.
[…]
9. Det endelige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for hvert etableret anlæg, med undtagelse af anlæg omfattet af artikel 10a, stk. 3, i direktiv 2003/87 […], er lig med det foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for hvert anlæg, der er fastlagt i overensstemmelse med stk. 7, ganget med den tværsektorielle korrektionsfaktor, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 15, stk. 3.
[…]«
12. Denne afgørelses artikel 15 med overskriften »Nationale gennemførelsesforanstaltninger« har følgende ordlyd:
»1. I overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/87 […] fremsender medlemsstaterne inden den 30. september 2011 en liste til Kommissionen over de anlæg på deres territorium, der er omfattet af direktiv 2003/87 […], herunder anlæg udpeget i henhold til artikel 5, og anvender hertil den elektroniske model, som stilles til rådighed af Kommissionen.
[…]
3. Efter modtagelse af den i stk. 1 omhandlede liste vurderer Kommissionen hvert anlægs optagelse på listen og de tilknyttede foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter.
Efter alle medlemsstaters anmeldelse af det foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for perioden 2013 til 2020 fastlægger Kommissionen den ensartede tværsektorielle korrektionsfaktor, der er omhandlet i artikel 10a, stk. 5, i direktiv 2003/87. […]
4. Hvis Kommissionen ikke afviser et anlægs optagelse på denne liste, herunder også det foreløbige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for det pågældende anlæg, fastlægger den berørte medlemsstat derefter det endelige samlede årlige antal gratistildelte emissionskvoter for hvert år i perioden 2013 til 2020 i overensstemmelse med artikel 10, stk. 9.
[…]«
B. Tysk ret
13. § 9, stk. 1-4, i Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas Emissionshandelsgesetz – TEHG) (lov om handel med drivhusgasemissioner) af 21. juli 2011 (BGBl. I, s. 1475, herefter »TEHG«), har følgende ordlyd:
»(1) Driftsledere af anlæg modtager gratistildeling af emissionskvoter i henhold til principperne i artikel 10a […] i direktiv 2003/87 […] i den gældende affattelse og Kommissionens afgørelse 2011/278[…]
(2) Tildelingen forudsætter, at der indgives en ansøgning til den kompetente myndighed. Ansøgningen om gratistildeling af emissionskvoter skal indgives inden for en frist, som bekendtgøres af den kompetente myndighed i Bundesanzeiger mindst tre måneder før fristens udløb. Fristen bekendtgøres tidligst efter ikrafttrædelsen af bekendtgørelsen om tildelingsreglerne i henhold til § 10. Ved for sen ansøgning foreligger der ingen ret til gratis tildeling. Ansøgningen skal vedlægges de nødvendige bilag til at kontrollere berettigelsen. Medmindre andet er fastsat i henhold til § 10, skal de faktuelle oplysninger i ansøgningen om tildeling være verificeret af en verifikator i henhold til § 21.
(3) Den kompetente myndighed beregner de foreløbige tildelingsmængder, offentliggør en liste over alle anlæg, som er omfattet af denne lovs anvendelsesområde, samt de foreløbige tildelingsmængder i Bundesanzeiger og tilsender listen til Europa-Kommissionen. Ved beregningen af de foreløbige tildelingsmængder tages der kun hensyn til oplysninger fra driftslederen, hvis rigtighed er tilstrækkeligt sikret. […]
(4) Den kompetente myndighed træffer før handelsperiodens begyndelse afgørelse om gratistildelingen af emissionskvoter for et anlæg til en driftsleder, som har indgivet ansøgning inden for fristen, som er bekendtgjort i henhold til stk. 2, andet punktum. I øvrigt finder bestemmelserne i lov om forvaltningssager anvendelse på tildelingsproceduren.«
14. Deutsche Emissionshandelsstelle (den tyske emissionshandelsinstans, herefter »DEHSt«) bekendtgjorde i den elektroniske udgave af Bundesanzeiger (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20.10.2011) en meddelelse, hvorved den fastsatte udløbet af den frist, der er fastsat i TEHG’s § 9, stk. 2, til den 23. januar 2012.
15. Det fremgår af § 5, stk. 1, i Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (tysk bekendtgørelse om tildeling af kvoter for drivhusgasemissioner i handelsperioden 2013-2020) af 26. september 2011 (BGBl. I 2011, s. 1921), der har overskriften »Indsamling af basisdata«, at driftslederen af anlægget har pligt til i forbindelse med indgivelsen af ansøgningen om gratistildeling for eksisterende anlæg bl.a. at indsende generelle oplysninger om anlægget, supplerende oplysninger om anlægget, generelle oplysninger om hvert enkelt tildelingselement og supplerende oplysninger om tildelingselementer i særlige tilfælde.
III. Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
16. INEOS driver et krakningsanlæg til produktion af kemiske produkter ved dampkrakning af nafta ved høj temperatur. Dette anlæg har siden den 1. januar 2008 været omfattet af emissionshandelspligten.
17. Den 23. januar 2012 ansøgte INEOS i henhold til TEHG’s § 9, stk. 1, om gratistildeling af emissionskvoter for dette anlæg for handelsperioden 2013-2020 på grundlag af referenceperioden 2005-2008. Ansøgningsfristen var i henhold til den nævnte bestemmelses stk. 2 fastsat til den nævnte dato. Ansøgningen blev verificeret af en verifikator. INEOS anførte bl.a., at selskabet havde lagt en årlig foreløbig tildelingsmængde på 547 635 emissionskvoter til grund.
18. Ved afgørelse af 17. februar 2014 tildelte DEHSt for denne handelsperiode INEOS 3 867 032 kvoter for det omhandlede anlægs emissioner og anførte, at tildelingen var baseret på oplysningerne i INEOS’ ansøgning om tildeling.
19. Den 11. marts 2014 indgav INEOS en administrativ klage over denne afgørelse til DEHSt, idet selskabet bl.a. anførte, at DEHSt skulle tage hensyn til visse supplerende oplysninger i forbindelse med beregningen af direkte emissioner for 2006 og 2007.
20. Den 3. september 2015 afslog DEHSt denne klage bl.a. med den begrundelse, at det i forbindelse med afgørelsen om tildeling ikke var muligt at tage hensyn til nye oplysninger, idet INEOS først havde indgivet disse oplysninger i april 2015 i forbindelse med den administrative klage, dvs. mere end tre år efter ansøgningsfristens udløb, nemlig den 23. januar 2012. DEHSt anførte, at TEHG’s § 9, stk. 2, ikke blot fastsætter en lovbestemt præklusiv frist, men også, at den tætte sammenhæng mellem den nationale og den europæiske tildelingsprocedure var til hinder for enhver ændring i de oplysninger, der fremgik af ansøgningen.
21. Den 29. september 2015 anlagde INEOS sag ved Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin) til prøvelse af denne afgørelse, idet selskabet bl.a. har anført, at det som følge af en fejl ikke havde fremsendt visse oplysninger om de direkte emissioner for 2006 og 2007, da det fejlagtigt havde antaget, at DEHSt allerede rådede over disse oplysninger, selv om det omhandlede anlæg først blev omfattet af ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner den 1. januar 2008. INEOS er af den opfattelse, at DEHSt burde have opfordret selskabet til at supplere eller berigtige de oplysninger, der var indgivet i forbindelse med ansøgningen om tildeling.
22. Den forelæggende ret har oplyst, at eftersom EU-retten ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om, hvilke retsvirkninger der skal tillægges de oplysninger, som en driftsleder indgiver efter udløbet af den frist, der er fastsat i national ret for indgivelsen af en ansøgning om tildeling, er det nødvendigt at afklare spørgsmålet om, hvorvidt den i TEHG’s § 9, stk. 2, indeholdte bestemmelse om, at der ved for sen ansøgning ikke foreligger ret til at modtage gratistildelinger, er forenelig med bestemmelserne i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278.
23. På denne baggrund har Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er bestemmelserne i artikel 10a i […] direktiv 2003/87 […] samt bestemmelserne i […] afgørelse [2011/278] til hinder for en bestemmelse i en medlemsstat, som for handelsperioden 2013-2020 fastsætter en materiel præklusiv frist for ikke rettidigt indgivne ansøgninger om tildeling af gratis emissionscertifikater til bestående anlæg og i denne forbindelse udelukker berigtigelse af fejl eller supplering af (ufuldstændige) oplysninger i ansøgningen om tildeling, som først konstateres efter udløbet af den frist, som medlemsstaten har fastsat?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
24. Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev registreret på Domstolens Justitskontor den 14. november 2016.
25. INEOS, den tyske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
26. INEOS, Umweltbundesamt, den tyske regering og Kommissionen gav møde for Domstolen for at afgive mundtlige indlæg under retsmødet den 14. september 2017.
V. Bedømmelse
27. Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål oplyst, om artikel 10a i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der for handelsperioden 2013-2020 fastsætter en præklusiv frist for indgivelsen af ansøgninger om gratistildeling af kvoter, og som således udelukker, at en driftsleder kan berigtige eller supplere denne ansøgning efter fristens udløb.
28. Jeg bemærker indledningsvis, at dette spørgsmål er opstået under omstændigheder, der er kendetegnet ved, dels at driftslederen begik en fejl i forbindelse med indgivelsen af ansøgningen om gratistildeling af kvoter, dels at driftslederen ønskede at berigtige denne fejl med henblik på at opnå en forhøjelse af mængden af gratiskvoter (4).
29. Jeg vil i det følgende kun behandle denne situation. Jeg vil derfor ikke tage stilling til den situation, hvor den kompetente myndighed måtte have begået en fejl, eller hvor der ønskes foretaget en berigtigelse med henblik på at begrænse antallet af gratistildelte kvoter. Uanset hvor interessante disse situationer måtte være, falder de uden for rammerne af tvisten i hovedsagen.
30. Jeg vil i det følgende undersøge, om den præklusive frist, der er genstand for tvisten i hovedsagen, er i strid med effektivitetsprincippet med hensyn til de rettigheder, der følger af artikel 10a i direktiv 2003/87 (5). Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt først at redegøre for hovedtrækkene i den ordning, der er indført ved direktiv 2003/87.
A. Om den ved direktiv 2003/87 indførte ordning
31. Den ordning, der er indført ved direktiv 2003/87, kan beskrives gennem sine formål, de tre hovedforpligtelser, der er pålagt driftslederne, og de tre måder, hvorpå emissionskvoter kan erhverves.
1. De med direktiv 2003/87 forfulgte formål
32. Selv om de formål, der forfølges med direktiv 2003/87, er af grundlæggende betydning, finder jeg det ikke nødvendigt at foretage en gennemgang heraf, idet disse formål klart fremgår af lovgivningen og Unionens retspraksis.
33. Det fremgår af tredje til femte betragtning til direktiv 2003/87, at dette direktiv har til formål at indføre en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner, som gør det muligt at bidrage til virkeliggørelsen af Unionens forpligtelser i henhold til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (6), der har til formål at reducere disse emissioner i atmosfæren til et niveau, som kan forhindre farlig menneskeskabt indvirkning på klimasystemet (7).
34. Dette formål om at reducere menneskeskabte drivhusgasemissioner indgår i bekæmpelsen af klimaændringer, som udtrykkeligt er nævnt i artikel 191, stk. 1, TEUF som et af de mål, der tilstræbes med Unionens politik på miljøområdet.
35. Som det fremgår af navnlig tredje til femte betragtning til direktiv 2009/29 (8), skal direktiv 2003/87 frem til 2020 bidrage til at reducere Unionens samlede drivhusgasemissioner med mindst 20% i forhold til 1990-niveauerne på en »økonomisk effektiv« måde (9).
36. Økonomisk effektivitet er nemlig et andet formål, der forfølges med direktiv 2003/87, hvilket bekræftes af dette direktivs artikel 1. Dette er netop begrundelsen for den »cap and trade«-ordning, der er indført ved dette direktiv. Muligheden for at sælge kvoter (»trade«), hvis mængde begrænses til samtlige de driftsledere, der er omfattet af denne ordning (»cap«), skal nemlig fremme emissionsreduktioner fra de anlæg, hvor dette kan gennemføres billigere (10).
37. Den økonomiske logik bag ordningen for handel med kvoter består i at udvirke, at de begrænsninger af drivhusgasemissioner, som er nødvendige for at opnå et forudbestemt resultat for miljøet, gennemføres til de lavest mulige omkostninger. Ved bl.a. at tillade salg af de tildelte kvoter skal ordningen stimulere alle deltagere til at udlede en mindre mængde drivhusgasser end de oprindeligt tildelte kvoter med henblik på, at den pågældende afhænder overskuddet til en anden deltager, der har produceret en større emissionsmængde end de tildelte kvoter (11).
2. De tre hovedforpligtelser, der er pålagt driftslederne ved direktiv 2003/87
38. For at få en god forståelse af, hvorledes den ordning, der er indført ved direktiv 2003/87, fungerer i praksis, er det hensigtsmæssigt at give en beskrivelse af de tre hovedforpligtelser, der er pålagt de driftsledere, som er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/87, således som denne gruppe er afgrænset i dette direktivs artikel 2, stk. 1.
39. For det første er driftsledere for stationære anlæg i henhold til artikel 4 i direktiv 2003/87 forpligtet til at være i besiddelse af en drivhusgasemissionstilladelse, der er udstedt i henhold til de regler, der er fastsat i dette direktivs artikel 5-8 (12).
40. For det andet er driftslederne forpligtet til at overvåge og rapportere deres emissioner i henhold til artikel 14 i direktiv 2003/87 (13). Jeg bemærker i denne forbindelse, at ansøgningen om tilladelse skal indeholde en beskrivelse af de planlagte foranstaltninger til overvågning og rapportering af deres emissioner (14), og at den kompetente myndighed kun kan udstede en tilladelse, hvis denne finder det godtgjort, at driftslederen er i stand til at overvåge og rapportere sine emissioner(15).
41. Det fremgår af dette direktivs artikel 15, at driftsledernes rapporter endvidere skal gøres til genstand for en verifikation, der foretages af en uafhængig verifikator (16).
42. For det tredje fremgår det af artikel 12, stk. 2a og 3, i direktiv 2003/87, at driftslederne senest den 30. april hvert år »returnerer« et antal kvoter svarende til de samlede emissioner i det foregående kalenderår, som verificeret efter dette direktivs artikel 15. Medlemsstaterne annullerer derefter de returnerede kvoter.
43. Denne forpligtelse udgør kernen i den ordning, der er indført ved direktiv 2003/87 (17). Driftslederens forpligtelse til at returnere kvoteemissioner er med føje blevet beskrevet som den konkrete »opfyldelse af en miljøforpligtelse« (18), dvs. opfyldelsen af den miljøforpligtelse, som driftslederen i løbet af det forgangne kalenderår har pådraget sig. Driftslederen har mere præcist pligt til at returnere en kvote for hvert ton kuldioxidækvivalent, der er udledt i denne periode (19).
44. Jeg vil nu forklare, hvorledes en driftsleder i praksis kan erhverve de kvoter, der er nødvendige for, at den pågældende kan opfylde sin årlige returneringsforpligtelse.
3. De tre måder, hvorpå emissionskvoter kan erhverves med henblik på at opfylde den årlige returneringsforpligtelse
45. Selv om den årlige returneringsforpligtelse, der er beskrevet ovenfor, skaber en efterspørgsel efter emissionskvoter hos de driftsledere, der er omfattet af den ordning, som er indført ved direktiv 2003/87 (20), kan kvoteudbuddet opdeles i tre forskellige kilder. Der findes nemlig tre måder, hvorpå emissionskvoter kan erhverves, idet de to første muligheder er tilgængelige for alle driftsledere og den tredje kun for visse driftsledere.
46. Den første erhvervelsesmåde består i at erhverve emissionskvoter hos enhver person, der besidder sådanne kvoter(21). Sådanne transaktioner kan kun hypotetisk vedrøre de kvoter, som medlemsstaterne tidligere har tildelt. Disse transaktioner udgør således det »sekundære marked« for handel med emissionskvoter.
47. De to andre erhvervelsesmåder er derimod forbundet med de to metoder, ifølge hvilke medlemsstaterne tildeler kvoter i henhold til direktiv 2003/87, dvs. tildeling ved auktion (der kan kvalificeres som det »primære marked«) og gratistildeling. Disse to tildelingsmetoder er genstand for en detaljeret og meget teknisk regulering i dette direktiv og i de retsakter, der er vedtaget til gennemførelse heraf, hvis hovedtræk kan opsummeres som følger.
48. For det første er det antal kvoter, der tildeles hvert år, omfattet af et loft, der beregnes for Unionen som helhed (22). Dette er et af de væsentligste aspekter ved den »capand trade«-ordning, der er indført ved direktiv 2003/87. I praksis afhænger incitamentet til at reducere drivhusgasemissioner for enhver driftsleder, der er omfattet af denne ordning, af dette loft (23).
49. Loftet over emissioner fra stationære anlæg blev i henhold til artikel 9 i direktiv 2003/87 fastsat til lidt mere end to mia. kvoter for 2013 (24). Dette loft nedsættes hvert år med en lineær faktor på 1,74%, der er beregnet således, at dette loft opfylder Unionens tilsagn om at foretage en samlet emissionsreduktion på mindst 20% frem til 2020 sammenlignet med de rapporterede 2005-niveauer (25).
50. For det andet skal det således fastsatte loft over de kvoter, der årligt kan udledes, fordeles mellem de kvoter, der udbydes ved auktion, og de kvoter, der tildeles gratis. Det fremgår af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2003/87, at medlemsstaterne fra 2013 skal auktionere alle kvoter, som ikke tildeles gratis. Antallet af kvoter, der skal afhændes på auktion, afhænger således at antallet af kvoter, der tildeles gratis (26).
51. For det tredje står det efter min opfattelse tilbage at beskrive den »almindelige« ordning (27) for tildeling af gratiskvoter, der er fastsat i artikel 10a i direktiv 2003/87, hvilket formentlig udgør det mest komplicerede element i den ordning, der er indført ved direktivet. En læsning af denne artikel kan nemlig afskrække selv de mest erfarne jurister.
52. Domstolen har fastslået, at den gratis tildeling af emissionskvoter ikke har til formål at yde støtte til de berørte producenter, men at afbøde de økonomiske konsekvenser af Unionens omgående og ensidige indførsel af et marked for emissionskvoter, samtidig med at det undgås, at visse af de produktionssektorer, der er omfattet af dette direktiv, mister deres konkurrenceevne (28).
53. Tildeling af gratis kvoter fjerner desuden ikke fuldstændigt kvotemodtagernes incitament til at reducere deres emissioner. Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at incitamentet til at reducere hver enkelt anlægs emissioner er den gevinst, der opstår ved en mindskelse af anlæggets behov for emissionskvoter, som kan have økonomiske værdi, der kan realiseres ved salg, uanset om de er blevet tildelt gratis eller ej (29).
54. Det forholder sig ikke desto mindre således, at gratistildelinger mindsker styrken af incitamentet til at udvise en adfærd, der har til formål at begrænse emissionerne, idet de driftsledere, som modtager disse gratistildelinger, ikke er forpligtet til at købe alle eller en del af de kvoter, som de er forpligtet til årligt at returnere. Som generaladvokat Kokott har anført, vil en nedsættelse af mængden af gratistildelte kvoter øge incitamentet til at begrænse emissionerne og således bidrage til at beskytte miljøet og bekæmpe klimaændringer som krævet i artikel 191 TEUF (30).
55. Det fremgår af artikel 10a, stk. 11, i direktiv 2003/87, at gratistildelingen af kvoter i 2027 skal bringes ned på nul, idet alle de kvoter, der skal tildeles stationære anlæg, på dette tidspunkt skal auktioneres. Jeg bemærker imidlertid, at Kommissionen synes at have fraveget denne prisværdige ambition, der fremgår af direktiv 2009/29, idet det i forslaget til et ændringsdirektiv for den fjerde periode (2021-2030) fastsættes, at den andel af kvoter, der skal auktioneres, er 57% af den samlede mængde (31).
56. Uanset om gratistildelingerne på sigt måtte blive bragt ned til nul, udelukker artikel 10a, stk. 3, i direktiv 2003/87 under alle omstændigheder visse stationære anlæg fra at modtage disse tildelinger, herunder bl.a. elproducenter. Disse anlæg er derfor tvunget til på det primære eller det sekundære marked at købe alle de kvoter, der er nødvendige for at kunne opfylde deres årlige returneringsforpligtelse (32).
57. Hvad angår de anlæg, der modtager gratistildelinger i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87, kan den procedure, der gør det muligt at fastsætte størrelsen af disse tildelinger, opdeles i tre trin, der fører til fastlæggelsen af henholdsvis basistildelingen, den midlertidige tildeling og den endelige tildeling (33).
58. Hvad for det første angår basistildelingen, er denne ikke baseret på modtagerens faktiske udledninger (i lighed med returneringsforpligtelsen (34)), men på et teoretisk »benchmark«, der beregnes af Kommissionen på grundlag af emissionerne fra de 10% mest effektive anlæg, således som det fremgår af artikel 10a, stk. 2, i direktiv 2003/87 (35). For hvert anlæg eller delinstallation beregnes basistildelingen ved at gange det gældende benchmark med det historiske aktivitetsniveau, idet dette sidstnævnte niveau er fastsat på grundlag af de basisdata, som driftslederne indgiver i henhold til artikel 7 og 9 i afgørelse 2011/278. Medlemsstaterne skal foretage denne beregning i henhold til denne afgørelses artikel 10, stk. 1 og 2 (36).
59. Hvad for det andet angår den midlertidige tildeling beregnes denne ved at anvende en reduktionskoefficient på basistildelingen i overensstemmelse med artikel 10a, stk. 11, i direktiv 2003/87. Denne reduktionskoefficient, der er 0,8 for 2013 (reduktion på 20%), mindskes hvert år med lige store mængder til den er 0,3 (reduktion på 70%) for 2020 (37).
60. Jeg skal imidlertid bemærke, at denne reduktion ikke vedrører alle de anlæg, der modtager gratistildelinger. Det fremgår nemlig af artikel 10a, stk. 12, i direktiv 2003/87, at gratistildelinger til de sektorer, der er udsat for en betydelig risiko for at flytte til tredjelande som følge af de ved direktivet pålagte miljøforpligtelser, ikke er omfattet af reduktionen. Disse sektorer har med andre ord opnået en nedsættelse af deres miljøforpligtelser som følge af, at der består en risiko for flytning, som ganske fornuftigt benævnes »betydelig risiko for carbon leakage«. Kommissionen har i henhold til dette direktivs artikel 10a, stk. 13-18, udfærdiget en lang liste over de sektorer og delsektorer for aktiviteter, der er udsat for en sådan flytningsrisiko (38).
61. Det fremgår af artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/87 og artikel 15, stk. 1 og 2, i afgørelse 2011/278, at hver medlemsstat er forpligtet til at offentliggøre en liste over de anlæg og delinstallationer på medlemsstaternes område, der er omfattet af dette direktiv, og at fremsende denne liste til Kommissionen, idet de for hvert anlæg og hver delinstallation skal angive størrelsen af basis-tildelingen og størrelsen af den midlertidige tildeling (39) for hele den tredje periode (2013-2020).
62. Det tredje og sidste trin i beregningen består i eventuelt at anvende den anden reduktionsmekanisme, der er fastsat i artikel 10a, stk. 5, i direktiv 2003/87. Den endelige tildeling svarer således til den midlertidige tildeling (såfremt denne mekanisme ikke finder anvendelse) eller den reducerede midlertidige tildeling (i det modsatte tilfælde).
63. På grundlag af de lister, som medlemsstaterne fremsender, har Kommissionen nemlig pligt til at sikre, at det samlede antal basistildelinger – og ikke de midlertidige tildelinger (40) – der er beregnet for de anlæg, der er beliggende på Unionens område, ikke overstiger det underloft, der er fastsat i artikel 10a, stk. 5, i direktiv 2003/87 (41), som svarer til en del af den samlede kvotemængde, der er defineret i det nævnte direktivs artikel 9 (42).
64. Hvis dette loft faktisk overskrides, har Kommissionen pligt til at foretage en forholdsmæssig reduktion ved at anvende en »ensartet tværsektoriel korrektionsfaktor« på de tildelinger, som medlemsstaterne påtænker at foretage, og som svarer til forholdet mellem det nævnte loft og størrelsen af basistildelingerne (43).
65. Jeg bemærker, at Kommissionen faktisk har måttet fastsætte en ensartet tværsektoriel korrektionsfaktor for den tredje periode (2013-2020) (44). Efter denne afgørelse har medlemsstaterne kunnet foretage de endelige tildelinger ved at anvende denne korrektionsfaktor eller mere præcist denne reduktionsfaktor på de midlertidige tildelinger, som Kommissionen ikke har afslået (45).
B. Om det af den forelæggende ret forelagte spørgsmål
66. Jeg bemærker indledningsvis, at det for Domstolen forelagte spørgsmål (46) ikke vedrører den forpligtelse til at give oplysning om de årlige emissioner, som påhviler driftslederne i henhold til artikel 14 i direktiv 2003/87 (47), men medlemsstaternes indsamling af basisdata hos driftslederne i overensstemmelse med artikel 7 i afgørelse 2011/278 med henblik på at fastlægge det historiske aktivitetsniveau, der er omhandlet i denne afgørelses artikel 9, og som tjener som grundlag for beregningen af basistildelingen (48).
67. Det problem, som INEOS står over for inden for rammerne af tvisten i hovedsagen, udspringer således af, at dette selskab ikke har fremsendt fuldstændige basisdata for 2006 og 2007, hvilket har medført en reduktion af størrelsen af den basistildeling, som den kompetente myndighed er nået frem til, og dermed også en reduktion af antallet af de gratiskvoter, der er blevet tildelt INEOS (49).
68. Med henblik på at besvare det forelagte spørgsmål vil jeg først bemærke, at direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278 ikke udspringer af en udtømmende harmonisering af de processuelle regler, der gælder for ansøgninger om gratistildeling af kvoter. Jeg vil derefter redegøre for grundene til, at den præklusive frist og den manglende mulighed for at foretage berigtigelse efter udløbet af den frist, der er genstand for tvisten i hovedsagen, efter min opfattelse ikke er i strid med effektivitetsprincippet, således som dette princip fortolkes i Domstolens faste praksis.
1. Om den manglende udtømmende harmonisering af de processuelle regler, der gælder for ansøgninger om gratistildeling af kvoter
69. INEOS har anført, at EU-lovgivningen har medført en udtømmende harmonisering af alle aspekter, herunder de processuelle aspekter, der vedrører ansøgninger om gratistildeling af kvoter, hvilket indebærer, at medlemsstaterne ikke kan udøve et skøn i denne forbindelse. Den tyske regering og Kommissionen har bestridt dette synspunkt.
70. Jeg deler den tyske regerings og Kommissionens opfattelse. Det er korrekt, at det fremgår af artikel 10a, stk. 1, i direktiv 2003/87, at Kommissionen vedtager »fuldt harmoniserede gennemførelsesforanstaltninger for hele Fællesskabet med henblik på tildeling af de i stk. 4, 5, 7 og 12 omhandlede kvoter« (min fremhævelse). Det er på dette grundlag, at Kommissionen vedtog afgørelse 2011/278, og der kan efter min opfattelse ikke herske tvivl om, at denne afgørelse, sammenholdt med dette direktivs artikel 10a, indebærer en udtømmende harmonisering af de materielle aspekter ved gratistildelingen af kvoter (50), som jeg har opridset hovedtrækkene af i dette forslag til afgørelse (51).
71. Disse instrumenter indeholder til gengæld ikke bestemmelser, der udtrykkeligt regulerer de processuelle aspekter ved denne tildeling, herunder navnlig den frist, inden for hvilken en ansøgning om gratistildeling skal indgives, eller om muligheden for at foretage berigtigelse efter udløbet af en sådan frist.
72. Artikel 7 i afgørelse 2011/278, der vedrører medlemsstaternes indsamling af basisdata, indeholder nærmere bestemt ikke præciseringer i denne forbindelse. Det fremgår af denne afgørelses artikel 7, stk. 8, at driftslederen skal begrunde enhver »mangel på data« og erstatte »ufuldstændige data« med konservative skøn, uden at der imidlertid foreskrives en procedure, der gør det muligt at berigtige eller supplere de indsamlede data. Det fremgår endvidere af denne afgørelses artikel 8, at medlemsstaterne ikke må acceptere data, der ikke er godkendt som tilstrækkelige af en verifikator, uden at der imidlertid fastsættes en frist eller en procedure til berigtigelse af ikke-tilstrækkelige data.
73. Det følger af fast retspraksis, at når der ikke foreligger udtømmende harmonisering, henhører de processuelle regler i henhold til princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi under hver medlemsstats interne retsorden, men disse regler må ikke være mindre fordelagtige end dem, der regulerer tilsvarende situationer på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (52).
74. Hvad angår ækvivalensprincippet fremgår det ikke på nogen måde af de for Domstolen fremlagte sagsakter, og det er ikke for Domstolen blev hævdet, at den præklusive frist, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen, er i strid med dette princip. Under alle omstændigheder tilkommer det den forelæggende ret at tage stilling i denne forbindelse, således som Kommissionen med føje har anført (53).
75. Jeg vil derfor i min videre analyse undersøge, om den i tvisten i hovedsagen omhandlede præklusive frist er forenelig med effektivitetsprincippet.
76. Jeg skal i denne forbindelse præcisere, at det ikke forekommer mig muligt at følge den tilgang, som INEOS har foreslået, og som består i »direkte« at vurdere, om den i tvisten i hovedsagen omhandlede præklusive frist er forenelig med visse bestemmelser i direktiv 2003/87 eller i afgørelse 2011/278.
77. Det følger nemlig af den ovenfor nævnte retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt de processuelle bestemmelser, som medlemsstaterne vedtager, er forenelige med EU-retten, skal vurderes i lyset af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet. Der skal derfor tages hensyn til ordlyden af bestemmelserne i direktiv 2003/87 eller i afgørelse 2011/278 i forbindelse med undersøgelsen af, om den i tvisten i hovedsagen omhandlede præklusive frist er forenelig med effektivitetsprincippet (54).
2. Om foreneligheden af den i tvisten i hovedsagen omhandlede præklusive frist
78. Jeg bemærker indledningsvis, at Kommissionen har foreslået, at der foretages en særskilt undersøgelse af dels medlemsstaternes mulighed for at fastsætte en præklusiv frist for indgivelsen af ansøgninger om gratistildelinger i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87, dels den manglende mulighed for driftslederne for at berigtige deres ansøgning efter udløbet af denne frist.
79. Disse to aspekter er imidlertid efter min opfattelse uløseligt forbundne, hvilket ordlyden af det forelagte spørgsmål bekræfter (55). Den omstændighed, at INEOS inden for rammerne af tvisten i hovedsagen ikke fik mulighed for at supplere eller at berigtige sin ansøgning om gratistildeling, skyldes, at der i den nationale lovgivning er fastsat en præklusiv frist – og ikke en vejledende frist – for indgivelsen af sådanne ansøgninger. Jeg vil derfor behandle de to aspekter samlet i den følgende analyse.
80. Jeg bemærker, at det følger af fast retspraksis, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende EU-retten, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser. Under denne synsvinkel skal der i givet fald bl.a. tages hensyn til beskyttelsen af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling (56).
81. Hvad nærmere bestemt angår en medlemsstats fastsættelse af en præklusiv frist har Domstolen længe været af den opfattelse, at effektivitetsprincippet ikke er til hinder for sådanne frister, når disse må anses for »rimelige« (57).
82. Hvad angår spørgsmålet om rimeligheden af præklusive frister har Domstolen ligeledes fastslået, at det tilkommer medlemsstaterne med hensyn til de nationale bestemmelser, der henhører under EU-rettens anvendelsesområde, at fastsætte frister i forhold til bl.a. hvor afgørende den beslutning, der skal træffes, er for de berørte, kompleksiteten af de procedurer og den lovgivning, der finder anvendelse, antallet af personer, der kan være berørte, og andre offentlige eller private hensyn, hvortil der skal tages hensyn (58).
83. Domstolen synes på baggrund af disse principper i praksis at foretage en forholdsvis kortfattet undersøgelse af forholdsvis lange frister (59) og en forholdsvis længere undersøgelse af forholdsvis korte frister(60). Det er i princippet kun disse sidstnævnte frister, der i praksis kan gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt i henhold til Unionens retsorden som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i punkt 73 i dette forslag til afgørelse, hvilket begrunder en mere detaljeret undersøgelse af, om disse frister er rimelige.
84. Det fremgår af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at fristen for at indgive de i tvisten i hovedsagen omhandlede ansøgninger om gratistildeling var den 23. januar 2012, og at denne frist blev bekendtgjort officielt den 20. oktober 2011 (61). Det fremgår i øvrigt af de bemærkninger, som den tyske regering har afgivet, at denne dato også fremgik af en e-mail til anlægsdriftslederne og af en pressemeddelelse, som begge var dateret den 20. oktober 2011. Det følger heraf, at den frist, som driftslederne skulle overholde for at indgive deres ansøgninger om gratistildelinger, var på lidt mere end tre måneder.
85. En frist på tre måneder udgør en forholdsvis kort frist i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den ovenfor nævnte retspraksis (62), og der skal derfor foretages en mere detaljeret undersøgelse af, om denne frist er rimelig.
86. For det første er den rettighed, der er tillagt ved Unionens retsorden, og som er genstand for tvisten i hovedsagen, retten til at modtage gratistildelinger i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278. Det skal derfor undersøges, om en præklusiv frist på tre måneder som den, der er omhandlet i denne tvist, i praksis kan gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve denne rettighed.
87. De for Domstolen fremlagte sagsakter indeholder imidlertid ikke nogen oplysninger, der giver anledning til at antage, at en sådan frist i praksis vil gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt, navnlig på grund af fristens begrænsede længde, at udøve retten til at modtage gratistildelinger. Jeg bemærker, at indgivelsen af en sådan ansøgning kræver, at en driftsleder som INEOS fremsender basisdata som omhandlet i artikel 7 i afgørelse 2011/278, idet disse data desuden skal gøres til genstand for en verifikation i henhold til denne afgørelses artikel 8 (63).
88. Som den tyske regering med rette har anført, har INEOS ikke på nogen måde hævdet, at denne frist var for kort til, at selskabet kunne indgive sin ansøgning. Det fremgår nemlig af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at selskabet som følge af en fejl ikke fremsendte visse oplysninger for 2006 og 2007, idet selskabet fejlagtigt antog, at DEHSt allerede rådede over disse oplysninger (64). INEOS har således ikke kritiseret længden af den i tvisten i hovedsagen omhandlede frist, men derimod den omstændighed, at det ikke var muligt efter udløbet af denne frist at berigtige de basisdata, der var angivet i den oprindelige ansøgning.
89. Domstolen har i denne forbindelse ved flere lejligheder fastslået, at en præklusiv frist i princippet er forenelig med effektivitetsprincippet på trods af den omstændighed, at udløbet af en sådan frist på grund af sin art kan forhindre de berørte personer i helt eller delvist at gøres deres rettigheder gældende (65). Jeg tilføjer i forbindelse med tvisten i hovedsagen, at hvis driftslederne havde mulighed for at berigtige eller ændre deres ansøgning efter udløbet af den omhandlede præklusive frist, ville de have mulighed for at omgå den præklusive virkning, der er forbundet med denne frist.
90. For det andet har INEOS som led i sin argumentation henvist til den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne til at basere sig på de mest præcise og fuldstændige basisdata i overensstemmelse med direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278. INEOS har anført, at det følger af denne forpligtelse, at de kompetente myndigheder har pligt til at fjerne enhver processuel regel, der gør det umuligt at berigtige unøjagtige oplysninger eller at supplere mangelfulde oplysninger, såsom den i tvisten i hovedsagen omhandlede præklusive frist, og dette med henblik på at sikre EU-rettens effektive anvendelse.
91. Det er i denne forbindelse korrekt, at artikel 7, stk. 7, i afgørelse 2011/278 pålægger medlemsstaterne at indsamle »fuldstændige og konsistente« basisdata, og at disse data skal være »så nøjagtige […] som muligt«. I denne afgørelses artikel 7, stk. 8, og artikel 8, stk. 1 og 4, opstilles i øvrigt flere forpligtelser, der indskærper kravet til nøjagtigheden af de data, der anvendes til at beregne gratistildelinger.
92. Jeg bemærker imidlertid, at vurderingen af foreneligheden med effektivitetsprincippet som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i punkt 73 i dette forslag til afgørelse, består i at afgøre, om den i tvisten i hovedsagen omhandlede præklusive frist gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve en rettighed, der er tillagt en driftsleder som INEOS.
93. De forpligtelser, som EU-retten pålægger medlemsstaterne, afføder imidlertid ikke alle rettigheder for den enkelte(66). Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet for den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne, til at indsamle de mest nøjagtige basisdata. Det fremgår derimod efter min opfattelse af ordlyden af de ovenfor nævnte bestemmelser i afgørelse 2011/278, at kravet til nøjagtigheden af basisdata skal opfyldes af medlemsstaterne og driftslederne i fællesskab.
94. En driftsleder som INEOS kan derfor ikke med føje over for de kompetente nationale myndigheder påberåbe sig en angivelig ret til at sikre nøjagtigheden af basisdata med henblik på at omgå virkningen af den præklusive frists udløb. I mangel af en sådan rettighed kan INEOS’ argument om, at den omstændighed, at det ikke var muligt at berigtige den oprindelige ansøgning efter udløbet af den præklusive frist, ikke er forenelig med effektivitetsprincippet, ikke tages til følge.
95. For det tredje vil den omstændighed, at driftslederne gives mulighed for at supplere eller berigtige basisdata med henblik på at opnå en supplerende gratistildeling af kvoter, efter min opfattelse i virkeligheden gøre udøvelsen af retten til at modtage sådanne tildelinger uforholdsmæssigt vanskelig som følge af den retsusikkerhed, som denne mulighed vil medføre.
96. Som jeg allerede har redegjort for i dette forslag til afgørelse(67), kræver overgangen fra den midlertidige tildeling til den endelig tildeling, at Kommissionen foretager en verifikation, der har til formål at sikre, at antallet af gratistildelte kvoter ikke overstiger det loft, der er fastsat i artikel 10a, stk. 5, i direktiv 2003/87. Såfremt dette loft overskrides, har Kommissionen pligt til at fastsætte en tværsektoriel korrektionsfaktor, der gør det muligt forholdsmæssigt at mindske alle de midlertidige tildelinger, som medlemsstaterne påtænker at foretage, og således fastsætte størrelsen af de endelige tildelinger for hvert enkelt modtagende anlæg i Unionen.
97. Hvis Domstolen måtte tiltræde INEOS’ synspunkt, ville enhver supplerende tildeling, der måtte blive foretaget efter, at en driftsleder har berigtiget sine basisdata, imidlertid kræve, at Kommissionen foretager en ny verifikation og i givet fald en ændring af korrektionsfaktoren (68). Ud over, at de relevante bestemmelser i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278 ikke foreskriver muligheden for en sådan ændring, vil en sådan ændring medføre en reduktion i størrelsen af den endelige tildeling til hver enkelt modtager. Modtageren af en gratistildeling vil med andre ord ikke på noget tidspunkt kunne anse det antal kvoter, som den pågældende har fået tildelt, for endeligt.
98. Som den tyske regering og Kommissionen med rette har anført, vil en sådan situation være vanskeligt forenelig med retssikkerhedsprincippet. En sådan situation vil derfor gøre udøvelsen af retten til at modtage en gratistildeling uforholdsmæssigt vanskelig. Virkningen af en præklusiv frist som den, der er genstand for tvisten i hovedsagen, er netop i en sådan sammenhæng at værne om alle de berørte personers retssikkerhed. Som Domstolen har fastslået ved flere lejligheder, opfylder fastsættelsen af rimelige præklusive frister i princippet effektivitetskravet, for så vidt som de er udtryk for det grundlæggende retssikkerhedsprincip, der beskytter både den berørte og den pågældende myndighed (69).
99. For det fjerde er det efter min opfattelse ikke foreneligt med den procedure, der er fastsat i artikel 10a i direktiv 2003/87 og afgørelse 2011/278 med henblik på fastslå, om og i hvilket omfang der foreligger en ret til at modtage en gratistildeling af kvoter, at give driftslederne mulighed for at ændre deres ansøgning om gratistildeling af kvoter.
100. Som jeg har anført i dette forslag til afgørelse (70), er der tale om en trinvis procedure, idet hvert trin i beregningen skal være afsluttet, før det næste trin påbegyndes. Den af INEOS foreslåede tilgang, der vil gøre det muligt for driftsledere at berigtige og supplere deres basisdata uden at tage hensyn til fristen, vil i det væsentlige svare til, at det første trin i beregningen holdes åbent på ubestemt tid (71). Der ville således skulle foretages en ny beregning af den foreløbige tildeling (andet trin) og den endelig tildeling (tredje trin), hver gang basisdataene berigtiges.
101. En sådan tilgang er efter min opfattelse ikke forenelig med den korrekte funktion af denne procedure, idet den vil medføre en uforholdsmæssig administrativ byrde for medlemsstaterne og Kommissionen (72).
102. For det femte og i det omfang, det er relevant, skal jeg bemærke, at den fortolkning, som jeg foreslår, er i overensstemmelse med det hovedformål, som forfølges ved den ordning, der er indført ved direktiv 2003/87, nemlig at beskytte miljøet ved at reducere emissionerne af drivhusgasser.
103. Denne fortolkning består nemlig i at udelukke muligheden for, at driftslederne kan berigtige eller supplere deres basisdata med henblik på at opnå en supplerende kvotetildeling. Denne fortolkning vil i praksis føre til, at driftslederne vil opleve »undertildeling« i situationer, hvor de ville have modtaget et større antal gratiskvoter, såfremt deres ansøgning havde været udfærdiget korrekt. Disse driftsledere vil derfor skulle købe et langt større antal kvoter for at opfylde deres returneringsforpligtelse, hvilket vil øge deres incitament til at reducere deres emissioner (73).
VI. Forslag til afgørelse
104. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) forelagte spørgsmål således:
»Artikel 10a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009, og Kommissionens afgørelse 2011/278/EU af 27. april 2011 om fastlæggelse af midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87, som ændret ved Kommissionens afgørelse 2012/498/EU af 17. august 2012, sammenholdt med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der for handelsperioden 2013-2020 fastsætter en præklusiv frist for indgivelse af ansøgninger om gratistildeling af kvoter, og som således udelukker, at en driftsleder kan berigtige eller supplere denne ansøgning efter udløbet af denne frist, under forudsætning af, at denne processuelle regel ikke er mindre fordelagtig end de processuelle regler, der gælder for tilsvarende retsmidler i henhold til national ret.«