SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 14 de junio de 2012 (*)
«Reglamento (CE) nº 562/2006 — Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) — Artículo 13 — Nacionales de terceros países titulares de un permiso temporal de residencia — Normativa nacional que, a falta de un visado de regreso, prohíbe el regreso de dichos nacionales al territorio del Estado miembro que ha expedido el permiso temporal de residencia — Concepto de “visado de regreso” — Práctica administrativa anterior que permitía regresar sin visado de regreso — Necesidad de medidas transitorias — Inexistencia»
En el asunto C‑606/10,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Francia), mediante resolución de 15 de diciembre de 2010, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de diciembre de 2010, en el procedimiento entre
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)
y
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. J.N. Cunha Rodrigues, Presidente de Sala, y los Sres. U. Lõhmus, A. Rosas (Ponente), A. Ó Caoimh y A. Arabadjiev, Jueces;
Abogado General: Sra. V. Trstenjak;
Secretaria: Sra. R. Şereş, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de octubre de 2011;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), por el Sr. J.-É. Malabre, presidente de ésta;
– en nombre del Gobierno francés, por los Sres. G. de Bergues y J.‑S. Pilczer y por la Sra. B. Beaupère-Manokha, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno belga, por el Sr. T. Materne y la Sra. C. Pochet, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. D. Maidani y el Sr. M. Wilderspin, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de noviembre de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 5, apartado 4, letra a), y 13 del Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO L 105, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 81/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de enero de 2009 (DO L 35, p. 56) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 562/2006»).
2 Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre la Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (en lo sucesivo, «ANAFE») y el ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration [Ministro de Interior, Ultramar, Entidades territoriales e Inmigración] por una circular del ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire [Ministro de Inmigración, Integración, Identidad nacional y Desarrollo solidario], de 21 de septiembre de 2009, que establece los requisitos de entrada en el espacio Schengen de los nacionales de países terceros que sean titulares de una autorización provisional de residencia (APR) o que dispongan de un resguardo de solicitud de permiso de residencia expedidos por las autoridades francesas (en lo sucesivo, «circular de 21 de septiembre de 2009»).
Contexto jurídico
Normativa de la Unión
3 A tenor de los considerandos primero a tercero y sexto del Reglamento nº 562/2006:
«(1) La adopción de medidas en virtud del artículo 62, punto 1, del Tratado [CE] encaminadas a garantizar la ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores es un elemento constitutivo del objetivo de la Unión, enunciado en el artículo 14 del Tratado, de establecer un espacio sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de personas.
(2) De conformidad con el artículo 61 del Tratado, la creación de un espacio de libre circulación de personas debe vincularse a la adopción de medidas de acompañamiento. La política común en materia de cruce de las fronteras exteriores, tal como se contempla en el artículo 62, punto 2, del Tratado, forma parte de estas medidas.
(3) La adopción de medidas comunes en materia de cruce de personas por las fronteras interiores, así como de control en las fronteras exteriores, debe tener en cuenta las disposiciones del acervo de Schengen integrado en el marco de la Unión Europea y, en particular, las disposiciones pertinentes del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes [(DO 2000, L 239, p. 19, firmado en Schengen (Luxemburgo) el 19 de junio de 1990 (en lo sucesivo, «CAAS»)], así como del Manual común [de las fronteras exteriores (DO 2002, C 313, p. 97)].
[...]
(6) El control fronterizo no se efectúa únicamente en interés de los Estados miembros en cuyas fronteras exteriores se realiza, sino en interés del conjunto de los Estados miembros que han suprimido los controles en sus fronteras interiores. El control fronterizo debe contribuir a la lucha contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, así como a la prevención de cualquier amenaza a la seguridad interior, al orden público, a la salud pública y a las relaciones internacionales de los Estados miembros.»
4 El artículo 2 del Reglamento nº 562/2006 tiene la siguiente redacción:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[...]
15) “permiso de residencia”:
a) todo permiso de residencia expedido por los Estados miembros siguiendo el modelo uniforme establecido por el Reglamento (CE) nº 1030/2002 del Consejo, de 13 de junio de 2002, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países [(DO L 157, p. 1)];
b) todos los demás documentos expedidos por un Estado miembro a nacionales de terceros países, que autoricen una estancia en su territorio o un regreso a éste, exceptuados los permisos temporales expedidos a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia a que se refiere la letra a) o una solicitud de asilo;
[...]»
5 El artículo 3 del Reglamento nº 562/2006, titulado «Ámbito de aplicación», establece:
«El presente Reglamento se aplicará a toda persona que cruce las fronteras interiores o exteriores de los Estados miembros, pero no afectará a:
a) los derechos de los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación;
b) los derechos de los refugiados y solicitantes de protección internacional, en particular en lo relativo a la no devolución.»
6 A tenor del artículo 5 de dicho Reglamento, relativo a las condiciones de entrada para los nacionales de terceros países:
«1. Para una estancia que no exceda de tres meses dentro de un período de seis meses, las condiciones de entrada para nacionales de terceros países serán las siguientes:
a) estar en posesión de un documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de la frontera;
b) estar en posesión de un visado válido, cuando así lo exija el Reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación [DO L 81, p. 1], salvo que sean titulares de un permiso de residencia válido;
c) estar en posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia prevista y disponer de medios de subsistencia suficientes, tanto para el período de estancia previsto como para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país en el que su admisión esté garantizada, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios;
d) no estar inscrito como no admisible en el [sistema de información Schengen (SIS)];
e) no suponer una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de ninguno de los Estados miembros ni, en particular, estar inscrito como no admisible en las bases de datos nacionales de ningún Estado miembro por iguales motivos.
[…]
4. No obstante lo dispuesto en el apartado 1:
a) podrá autorizarse la entrada al territorio de los Estados miembros a aquellos nacionales de terceros países que no cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1 pero sean titulares de un permiso de residencia o de un visado de regreso expedido por uno de los Estados miembros o, cuando así se exija, de ambos documentos, al objeto de que puedan llegar al territorio del Estado miembro que haya expedido el permiso de residencia o el visado de regreso, a no ser que figuren en la lista nacional de no admisibles del Estado miembro en cuyas fronteras exteriores se presenten y que la descripción que les afecte esté acompañada de medidas que se opongan a la entrada o al tránsito;
b) podrá autorizarse la entrada al territorio de los Estados miembros a aquellos nacionales de terceros países que se presenten en la frontera y cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1, excepto la de la letra b), si se les puede expedir visado en la frontera en virtud del Reglamento (CE) nº 415/2003 del Consejo, de 27 de febrero de 2003, sobre expedición de visados en frontera, incluidos los de marinos en tránsito [(DO L 64, p. 1)].
[...]
c) por motivos humanitarios, de interés nacional o por obligaciones internacionales, todo Estado miembro podrá autorizar la entrada en su territorio a nacionales de terceros países que no cumplan alguna de las condiciones establecidas en el apartado 1. En tales casos, cuando un nacional de un tercer país esté inscrito como no admisible con arreglo al apartado 1, letra d), el Estado miembro que le autorice la entrada en su territorio informará de ello a los demás Estados miembros.»
7 El artículo 13 del mismo Reglamento, que lleva como epígrafe «Denegación de entrada», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«Se negará la entrada en el territorio de los Estados miembros a los nacionales de terceros países que no cumplan todas las condiciones de entrada, tal como se definen en el artículo 5, apartado 1, siempre que no pertenezcan a ninguna de las categorías de personas indicadas en el artículo 5, apartado 4. Esto no será un obstáculo para la aplicación de las disposiciones especiales relativas al derecho de asilo y a la protección internacional o a la expedición de visados de larga duración.»
8 En virtud de su artículo 40, el Reglamento nº 562/2006, que es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en los Estados miembros, entró en vigor el 13 de octubre de 2006.
9 El Reglamento (CE) nº 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados) (DO L 243, p. 1), establece en su artículo 2, titulado «Definiciones»:
«A efectos del presente Reglamento se aplicarán las siguientes definiciones:
[...]
2) “visado”: la autorización expedida por un Estado miembro a efectos de:
a) tránsito por el territorio de los Estados miembros o estancias en dicho territorio cuya duración prevista no sea superior a tres meses en un período de seis meses a partir de la primera fecha de entrada en el territorio de los Estados miembros;
b) tránsito por las zonas internacionales de tránsito de los aeropuertos de los Estados miembros;
[...]
4) “visado de validez territorial limitada”: el visado válido para el territorio de uno o más Estados miembros, pero no todos;
[...]»
10 El artículo 25 del referido Reglamento, titulado «Expedición de un visado de validez territorial limitada», establece en sus apartados 1 a 3:
«1. Se expedirá un visado de validez territorial limitada excepcionalmente en los casos siguientes:
a) cuando el Estado miembro de que se trate considere necesario, por razones humanitarias o de interés nacional o debido a obligaciones internacionales,
i) establecer una excepción al principio de obligado cumplimiento de las condiciones de entrada fijadas en el artículo 5, apartado 1, letras a), c), d) y e), del [Reglamento nº 562/2006],
ii) expedir un visado a pesar de que el Estado miembro consultado conforme al artículo 22 se oponga a la expedición de un visado uniforme, o
iii) expedir un visado por razones de urgencia, aunque no se haya efectuado la consulta previa a que se refiere el artículo 22,
o
b) cuando por razones que el consulado considere válidas, en el curso de un semestre se expida un nuevo visado de estancia a un solicitante que, durante dicho semestre, ya haya utilizado un visado uniforme o un visado de validez territorial limitada que autorice una estancia de tres meses.
2. El visado de validez territorial limitada será valido en el territorio del Estado miembro de expedición. Excepcionalmente, podrá ser válido para el territorio de varios Estados miembros, con el consentimiento previo de cada uno de los Estados miembros en cuestión.
3. Si el solicitante está en posesión de un documento de viaje que sólo esté reconocido en uno o varios Estados miembros, se expedirá un visado válido para el territorio de los Estados miembros que reconozcan el documento de viaje. En caso de que el Estado miembro de expedición del visado no reconozca el documento de viaje del solicitante, el visado expedido solo será válido para ese Estado miembro.»
Normativa francesa
11 El artículo L. 311-4 del code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [Código sobre la entrada y la residencia de los extranjeros y sobre el derecho de asilo] dispone:
«La posesión de un resguardo de solicitud de expedición o de renovación de un permiso de residencia, de un resguardo de solicitud de asilo o de una autorización provisional de residencia autoriza la presencia de un extranjero en Francia, sin perjuicio de la resolución definitiva que se adopte en relación con su derecho de residencia. [...]»
12 La circular de 21 de septiembre de 2009 establece en particular:
«El [Reglamento nº 562/2006] [...] exige, en aplicación de sus artículos [5, apartado 1, letra b)], 7 y 13, que se compruebe que se reúnen las condiciones de entrada al espacio Schengen de los nacionales de países terceros sujetos a visado. Tales condiciones son la posesión de un visado o la titularidad de un “permiso de residencia válido”.
La definición de permiso de residencia del artículo 2, [número] 15, del [Reglamento nº 562/2006] pone de manifiesto que dicho concepto engloba todos los permisos que autorizan la estancia en el territorio nacional de un Estado miembro así como el regreso a su territorio, exceptuados los permisos temporales expedidos a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo.
Por otra parte, el Conseil d’État ha considerado [...] que un extranjero titular de un permiso que le permite residir en Francia, aunque sea con carácter provisional, puede abandonar el territorio nacional y regresar a él sin necesidad de solicitar visado, siempre que dicho permiso no haya expirado.
De la combinación de las disposiciones del [Reglamento nº 562/2006] y de la jurisprudencia del Conseil d’État resulta que:
1) Permiten a su titular regresar libremente al espacio Schengen:
a) todos los permisos provisionales de residencia (con la única excepción de los permisos de residencia expedidos a la espera del examen de una solicitud de asilo);
b) los resguardos de solicitud de renovación de un permiso de residencia.
Con arreglo al artículo 34 del [Reglamento nº 562/2006], Francia comunicará estos datos a la Comisión Europea a fin de informar a los demás Estados miembros del espacio Schengen.
2) No permiten a su titular regresar libremente al espacio Schengen, en aplicación de la excepción prevista en el artículo 2, [número] 15, del [Reglamento nº 562/2006]:
a) los permisos de residencia expedidos a la espera del examen de una solicitud de asilo;
b) los resguardos de primera solicitud de un permiso de residencia o de una solicitud de asilo.
Por lo tanto, los nacionales de terceros países sujetos a visado que hayan abandonado el territorio francés provistos, bien de un permiso provisional de residencia expedido a la espera de un examen de una solicitud de asilo, bien de un resguardo de solicitud expedido en el mismo marco, o bien de un resguardo de primera solicitud de un permiso de residencia únicamente podrán regresar al espacio Schengen provistos de un visado.
La regla en dicho ámbito es la posesión de un visado consular de regreso.
Sin embargo, dicha regla no se opone, en determinados casos excepcionales, al ejercicio por parte de la prefectura de su facultad de apreciación de las situaciones individuales para poder expedir, por razones de agilidad, un visado de regreso de la prefectura […]. Los casos excepcionales de expedición de dicho visado pueden referirse, previa presentación de los justificantes apropiados, a los casos de fuerza mayor, las personas que viajan por negocios, las personas que realizan prácticas, los supuestos humanitarios y los estudiantes durante sus vacaciones escolares o universitarias.
No obstante, ha de recordarse que, a excepción del visado de regreso de la prefectura expedido a los extranjeros menores de edad, que ha sido objeto de notificación a la Comisión Europea ([Diario Oficial de la Unión Europea] de 1 de marzo de 2008), normalmente el visado de regreso de la prefectura sólo permite cruzar las fronteras exteriores del espacio Schengen por un paso fronterizo francés.
[...]»
13 La referida circular instaba a los prefectos a «llamar la atención de los nacionales de terceros países, cuando [sus] servicios les expidan un permiso que figure en la excepción prevista en el artículo 2, [número] 15, del [Reglamento nº 562/2006] (resguardo de solicitud de asilo o de primera solicitud de un permiso de residencia, [permiso provisional de residencia] expedido a la espera del examen de una solicitud de asilo), sobre el hecho de que los referidos documentos no permiten la readmisión en el espacio Schengen y que, en caso de salida del territorio, el regreso de los interesados estará supeditado a la obtención de un visado de las autoridades consulares con arreglo al Derecho común».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14 El 28 de septiembre de 2009, la ANAFE interpuso un recurso ante el Conseil d’État dirigido a la anulación de la circular de 21 de septiembre de 2009, en la medida en que ésta exige a los prefectos, en particular, que denieguen el regreso sin visado al territorio francés de nacionales de Estados terceros que dispongan de un resguardo de primera solicitud de permiso de residencia o de solicitud de asilo.
15 En su recurso, la ANAFE sostiene que la referida circular no se limita a extraer las consecuencias del Reglamento nº 562/2006, sino que amplía las disposiciones de éste. Además, dicha asociación alega que la referida circular vulnera los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima al ser aplicable de manera inmediata y privar a los nacionales de terceros países que hayan abandonado el territorio francés del derecho a regresar a Francia sin tener que solicitar un visado, como podían esperar legítimamente en virtud de la práctica administrativa anterior.
16 En primer lugar, el Conseil d’État destaca que, por una parte, las condiciones que figuran en el artículo 5 del Reglamento nº 562/2006 están expresamente previstas para la entrada en todo el territorio de los Estados miembros y no únicamente para el regreso al territorio del Estado miembro que haya expedido la autorización provisional de residencia para una estancia que no exceda de tres meses, pero que, por otra parte, varias disposiciones del mismo Reglamento, entre las que figura, en particular, el artículo 5, apartado 4, letra c), permiten la expedición de autorizaciones de entrada limitadas al territorio del Estado miembro que las otorga.
17 A continuación, el Conseil d’État se pregunta si la prohibición prevista en el artículo 13 del citado Reglamento se aplica también cuando el regreso al territorio del Estado miembro que ha expedido el permiso temporal de residencia no requiere entrada, tránsito ni estancia en el territorio de los demás Estados miembros. En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión, pretende saber cuáles son las condiciones en las que un Estado miembro puede expedir un visado de regreso a un nacional de un país tercero y, en particular, si tal visado puede autorizar la entrada únicamente por los pasos fronterizos del territorio nacional.
18 Por último, el Conseil d’État pregunta si el Reglamento nº 562/2006 excluye toda posibilidad de entrada al territorio de los Estados miembros para los nacionales de terceros países que únicamente sean titulares de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo, contrariamente a lo que permitían las disposiciones del CAAS, en su versión anterior a la modificación por el referido Reglamento, en cuyo caso se plantearía la cuestión de si los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima no exigirían la previsión de medidas transitorias para aquellos nacionales de terceros países que hubiesen abandonado el territorio francés siendo titulares únicamente de tal permiso de residencia temporal y que pretendieran regresar después de la entrada en vigor del referido Reglamento.
19 Al albergar dudas sobre la interpretación del Reglamento nº 562/2006, en particular de sus artículos 13 y 5, apartado 4, letra a), el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se aplica el artículo 13 del Reglamento [nº 562/2006] al regreso de un nacional de un país tercero al territorio de un Estado miembro que ha expedido a este último un permiso temporal de residencia cuando tal regreso a su territorio no requiera entrada, tránsito ni estancia en el territorio de los demás Estados miembros?
2) ¿En qué condiciones puede un Estado miembro expedir a nacionales de países terceros un “visado de regreso” en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra a), del mismo Reglamento? En particular, ¿puede tal visado autorizar la entrada únicamente por los pasos fronterizos del territorio nacional?
3) En la medida en que el Reglamento [nº 562/2006] excluya cualquier posibilidad de entrada en el territorio de los Estados miembros de los nacionales de países terceros que sean titulares únicamente de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo, contrariamente a lo que permitían las disposiciones del [CAAS] en su versión anterior a la modificación por [el Reglamento nº 562/2006], ¿exigían los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima que se hubiesen establecido medidas transitorias para los nacionales de países terceros que hubieran abandonado el territorio de un Estado miembro siendo titulares únicamente de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo y que desearan volver al mismo después de la entrada en vigor del Reglamento [nº 562/2006]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión
20 Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si las normas relativas a la denegación de la entrada a los nacionales de terceros países previstas en el artículo 13 del Reglamento nº 562/2006 son también aplicables a los nacionales de terceros países sujetos a la obligación de visado que pretenden regresar al territorio del Estado miembro que les ha expedido un permiso temporal de residencia cuando el regreso a su territorio pueda efectuarse sin entrar en el territorio de los demás Estados miembros.
21 La ANAFE considera que las disposiciones del artículo 5, en relación con el artículo 13, del Reglamento nº 562/2006 han de interpretarse en el sentido de que la entrada en el territorio de un Estado miembro sobre la base de un permiso temporal de residencia únicamente puede denegarse si el nacional de un país tercero solicita la entrada para una estancia de corta duración y si la solicitud se hace en la frontera de un Estado miembro distinto del que ha expedido el documento de residencia del que es titular el interesado.
22 En cambio, los Gobiernos francés y belga, así como la Comisión Europea, consideran que el artículo 13 del Reglamento nº 562/2006 se aplica igualmente a los nacionales de terceros países cuyo regreso al territorio del Estado miembro que les ha expedido un permiso temporal de residencia no requiere entrada, tránsito ni estancia en el territorio de otros Estados miembros.
23 Como se indica en su artículo 1, el Reglamento nº 562/2006 tiene por «objeto y principios» desarrollar la Unión en cuanto espacio común de libre circulación sin fronteras interiores y establecer, a estos efectos, las normas aplicables al control de las personas que cruzan las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión.
24 A tenor del sexto considerando del mismo Reglamento, «el control [en las fronteras exteriores de los Estados miembros] no se efectúa únicamente en interés de los Estados miembros en cuyas fronteras exteriores se realiza, sino en interés del conjunto de los Estados miembros que han suprimido los controles en sus fronteras interiores».
25 El referido Reglamento se inserta en el marco más general de un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y prevención y lucha contra la delincuencia (artículo 3 TUE, apartado 2). El artículo 67 TFUE, apartado 2, primera frase, precisa que la Unión «garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países».
26 El sistema establecido por el Acuerdo de Schengen se basa, por consiguiente, en el respeto de las normas armonizadas de control de las fronteras exteriores y, en el caso de autos, en la estricta observancia de las condiciones de entrada de los nacionales de terceros países en el territorio de los Estados parte en dicho Acuerdo establecidas por el Reglamento nº 562/2006. En efecto, cada Estado miembro cuyo territorio forme parte del espacio Schengen debe tener la garantía de la eficacia y el rigor de los controles efectuados por todos los demás Estados de dicho espacio. Los referidos controles vienen facilitados por un conjunto de normas que permiten, en particular, el reconocimiento de los visados y demás permisos de residencia de corta duración.
27 El artículo 5 del Reglamento nº 562/2006 regula las condiciones de entrada de los nacionales de terceros países. De lo dispuesto en el referido artículo 5, apartados 1, letra b), y 4, letra a), se desprende que la posesión de un permiso de residencia expedido por un Estado miembro a un nacional de un país tercero le permite entrar y circular libremente en el espacio Schengen, abandonar dicho espacio y regresar a él sin tener que observar la formalidad del visado.
28 Procede señalar que el concepto de permiso de residencia se define en el artículo 2, número 15, del Reglamento nº 562/2006 y que el permiso de residencia temporal, expedido a la espera del examen de una primera solicitud del permiso de residencia o de una solicitud de asilo, queda expresamente excluido del concepto de permiso de residencia a tenor del referido número 15, letra b).
29 El control de las fronteras exteriores del espacio Schengen y la denegación de entrada a través de dichas fronteras exteriores se regulan en los artículos 6 a 13 del Reglamento nº 562/2006.
30 Respecto de la denegación de entrada, el artículo 13, apartado 1, primera frase, del Reglamento nº 562/2006 establece la regla general de que se denegará la entrada en el espacio Schengen a los nacionales de terceros países que no cumplan todas las condiciones de entrada, tal como se definen en el artículo 5, apartado 1, del citado Reglamento, siempre que no pertenezcan a ninguna de las categorías de personas indicadas en el apartado 4 de dicho artículo. En virtud de la segunda frase del referido apartado 1, la citada disposición no será un obstáculo para la aplicación de las disposiciones especiales relativas al derecho de asilo y a la protección internacional o a la expedición de visados de larga duración.
31 El artículo 13, apartados 2 a 6, del Reglamento nº 562/2006 regula los demás requisitos para la denegación de la entrada.
32 Contrariamente a lo que sostiene la ANAFE, no cabe interpretar el artículo 13 del Reglamento nº 562/2006 en el sentido de que únicamente puede denegarse la entrada en el espacio Schengen de un nacional de un país tercero que presenta un documento de residencia que no es un permiso de residencia en el sentido del artículo 2, número 15, del citado Reglamento si dicha entrada se solicita en la frontera de un Estado miembro distinto del que ha expedido el documento de residencia y para una estancia de corta duración.
33 En efecto, de conformidad con su artículo 3, el referido Reglamento se aplica a toda persona que cruza las fronteras interiores o exteriores de un Estado miembro del espacio Schengen.
34 De ello se desprende que las normas que rigen la denegación de entrada establecidas en el artículo 13 del Reglamento nº 562/2006 son aplicables a todo nacional de un país tercero que pretenda entrar en un Estado miembro cruzando una frontera exterior del espacio Schengen.
35 Por lo tanto, en la medida en que dicho Reglamento ha suprimido la identificación de las personas en las fronteras interiores y ha desplazado los controles fronterizos a las fronteras exteriores del referido espacio, estas disposiciones relativas a la denegación de entrada a través de las fronteras exteriores son, en principio, aplicables al conjunto de los movimientos transfronterizos de personas, aunque la entrada por las fronteras exteriores del espacio Schengen de un Estado miembro se produzca únicamente para una estancia en este último.
36 Por lo tanto, no se opone a la aplicación del artículo 13 del Reglamento nº 562/2006 el hecho de que un nacional de un país tercero intente regresar por una frontera exterior del espacio Schengen a un Estado miembro en virtud de un permiso temporal de residencia expedido por dicho Estado miembro sin pretender acceder a todo el espacio Schengen.
37 Esta interpretación resulta corroborada por el hecho de que, haciendo referencia a la posibilidad de entrar en un Estado miembro en virtud de las disposiciones relativas al Derecho de asilo o a la expedición de visados nacionales de larga duración, el artículo 13, apartado 1, segunda frase, del Reglamento nº 562/2006 menciona las formas de entrada por las fronteras exteriores del espacio Schengen de un Estado miembro con fines de estancia principal y de larga duración únicamente en dicho Estado.
38 Por lo que respecta a la duración de la estancia, ésta tampoco tiene incidencia alguna en la aplicación del artículo 13 del Reglamento nº 562/2006. Esta interpretación viene confirmada por la remisión hecha en el artículo 13, apartado 1, primera frase, del Reglamento nº 562/2006 al artículo 5 del mismo Reglamento. En efecto, si bien dicho artículo 13 se refiere a las condiciones de entrada previstas en el artículo 5, apartado 1, que tienen por objeto una estancia que no exceda de tres meses dentro de un período de seis meses, dicho artículo se remite también a las categorías de personas previstas en el apartado 4 del mismo artículo 5, es decir, a las personas titulares de un permiso de residencia o de un visado de regreso. Por lo tanto, los titulares de un permiso de residencia o de un visado de regreso que pretendan regresar a un Estado miembro por un período superior a tres meses están comprendidos dentro del ámbito de aplicación del referido artículo 13.
39 De las consideraciones anteriores resulta que el nacional de un país tercero que esté en posesión de un documento de residencia que permita temporalmente su estancia en el territorio de un Estado miembro a la espera de una decisión sobre su solicitud de residencia o de asilo y que abandona el territorio del Estado en el que ha presentado una solicitud de residencia o de asilo no puede regresar a él estando únicamente legitimado por su permiso provisional de residencia. Por consiguiente, cuando tal nacional se presente en las fronteras exteriores del espacio Schengen, las autoridades encargadas del control de las fronteras deberán, en aplicación del artículo 13 del Reglamento nº 562/2006, negarle la entrada en el referido territorio, salvo que esté comprendido en una de las excepciones previstas en el artículo 5, apartado 4, de dicho Reglamento.
40 A este respecto, procede recordar que, a tenor de su artículo 3, letra b), el Reglamento nº 562/2006 se aplica sin perjuicio de los derechos de los refugiados y solicitantes de protección internacional, en particular en lo relativo a la no devolución. Por consiguiente, así como señaló la Comisión en la vista, dichos controles han de efectuarse sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones protectoras de los solicitantes de asilo en relación, particularmente, con el principio de no devolución.
41 En consecuencia, procede responder a la primera cuestión que las normas relativas a la denegación de la entrada a los nacionales de terceros países establecidas en el artículo 13 del Reglamento nº 562/2006 se aplican también a los nacionales de terceros países sujetos a la obligación de visado que pretendan regresar, a través de las fronteras exteriores del espacio Schengen, al Estado miembro que les haya expedido un permiso temporal de residencia, sin entrar para ello en el territorio de otro Estado miembro.
Sobre la segunda cuestión
42 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en qué condiciones puede un Estado miembro expedir un visado de regreso en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006 y, en particular, si tal visado de regreso puede autorizar la entrada al espacio Schengen únicamente por los pasos fronterizos del territorio nacional del Estado miembro que lo haya expedido.
43 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia a la disposición de la circular de 21 de septiembre de 2009 según la cual el visado de regreso de la prefectura únicamente permite, en principio, un regreso por las fronteras francesas exteriores del espacio Schengen.
44 Según la Comisión, el visado de regreso se expide con arreglo a las modalidades definidas por los Estados miembros. Sin embargo, en la medida en que, de conformidad con el artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006, el visado de regreso ha de permitir el regreso al Estado miembro que lo ha expedido, ya sea directamente, ya sea mediante tránsito por el territorio de otros Estados miembros, dicho visado no puede autorizar el regreso al espacio Schengen únicamente por los pasos fronterizos del territorio nacional. La ANAFE sostiene esencialmente la misma tesis.
45 En la vista, el Gobierno francés se adhirió a la postura defendida por la Comisión. A falta de toda definición del visado de regreso en el Reglamento nº 562/2006, en el Código de visados y en el capítulo 3 del CAAS relativo a los visados, las condiciones de expedición del visado de regreso son competencia de la legislación nacional de los Estados miembros. Tal visado no puede autorizar la entrada únicamente por los pasos fronterizos del territorio nacional del Estado miembro que ha expedido el visado de regreso.
46 Procede destacar que el artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006 garantiza a los nacionales de terceros países que no cumplan todas las condiciones establecidas para el regreso al espacio Schengen, pero que sean titulares de un permiso de residencia expedido por un Estado miembro o de un visado de regreso, un derecho de entrada a los demás Estados miembros a los efectos del tránsito hacia el territorio del Estado miembro que haya expedido el permiso de residencia o el visado de regreso.
47 El concepto de «visado de regreso» no se define en el referido Reglamento.
48 Este concepto designa un documento expedido en un Estado miembro a una persona que no es todavía titular de un permiso de residencia, pero que está autorizada a permanecer temporalmente en el territorio de dicho Estado y que tiene que abandonarlo por cualquier razón. Dicho documento autoriza a su titular a regresar al territorio del Estado que lo ha expedido.
49 De las definiciones contenidas en el artículo 2 del Código de visados se puede deducir que el visado de regreso en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006 no es un «visado» en el sentido de dicho Código.
50 En efecto, con arreglo al artículo 2, número 2, del Código de visados, un visado es la autorización expedida por un Estado miembro a efectos de tránsito por el territorio de los Estados miembros o estancias en él cuya duración total no sea superior a tres meses en un período de seis meses a partir de la primera fecha de entrada en el territorio de los Estados miembros, o a efectos de tránsito por las zonas internacionales de tránsito de los aeropuertos de los Estados miembros. Ahora bien, el artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006 contempla precisamente el supuesto en el que el nacional de un país tercero no dispone de un visado en el sentido del referido artículo 2, número 2.
51 El «visado de regreso» en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006 tampoco constituye un «visado de validez territorial limitada» tal como se define en el artículo 2, número 4, del Código de visados. Si el legislador europeo hubiese tenido la intención de conferir tal alcance al visado de regreso, habría utilizado el concepto de visado de validez territorial limitada en el citado artículo 5, apartado 4, letra a), puesto que dicha categoría de visados ya estaba regulada en el artículo 16 del CAAS y estaba expresamente prevista en el número 2, titulado «Concepto y clases de visados», de la Instrucción consular común dirigida a las misiones diplomáticas y oficinas consulares de carrera de las Partes contratantes del Convenio de Schengen (DO 2002, C 313, p. 1), adoptada en el marco de la cooperación Schengen.
52 De ello resulta que el visado de regreso en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006 constituye una autorización de un Estado miembro que puede expedirse a un nacional de un país tercero que no dispone de permiso de residencia, de visado, ni de visado de validez territorial limitada en el sentido del Código de visados, para abandonar dicho Estado miembro con una finalidad concreta y, posteriormente, regresar a ese Estado.
53 Si bien las condiciones de expedición de tal autorización nacional de regreso no se definen en el Reglamento nº 562/2006, del propio tenor del artículo 5, apartado 4, letra a), de dicho Reglamento se desprende, como alegaron tanto el Gobierno francés como la Comisión, que el visado de regreso ha de permitir la entrada al nacional del país tercero al objeto de transitar por el territorio de los demás Estados miembros para poder llegar al territorio del Estado miembro que haya expedido tal visado de regreso.
54 De este modo, no puede establecerse que la entrada de los titulares de un visado de regreso en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006 a través de las fronteras exteriores del espacio Schengen sólo pueda realizarse por los pasos fronterizos del territorio nacional del Estado miembro que ha expedido dicho visado.
55 La disposición del Reglamento nº 562/2006 que sólo autoriza una entrada por los pasos fronterizos del territorio nacional de un Estado miembro es el artículo 5, apartado 4, letra c), a tenor del cual un Estado miembro podrá autorizar la entrada en su territorio de nacionales de un país tercero que no cumplan alguna de las condiciones establecidas en el apartado 1 por motivos humanitarios, de interés nacional o por obligaciones internacionales.
56 Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que el artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro que expide a un nacional de un país tercero un visado de regreso en el sentido de dicha disposición no puede autorizar la entrada al espacio Schengen únicamente por los pasos fronterizos de su territorio nacional.
Sobre la tercera cuestión
57 Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima exigían que se hubiesen establecido medidas transitorias para los nacionales de terceros países que hubieran abandonado el territorio de un Estado miembro siendo titulares únicamente de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo y que pretendieran regresar a dicho territorio después de la entrada en vigor del Reglamento nº 562/2006.
58 Esta cuestión se plantea en la medida en que, como se desprende de la respuesta a la primera cuestión, el Reglamento nº 562/2006 prohíbe el regreso al territorio de los Estados miembros de los nacionales de terceros países sujetos a la obligación de visado que únicamente dispongan de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo.
59 De la remisión prejudicial se desprende que antes de la adopción de la circular de 21 de septiembre de 2009 se había desarrollado en Francia una práctica administrativa conforme a la cual los nacionales de terceros países que estaban sujetos a la obligación de visado y que eran titulares únicamente de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo podían salir del territorio nacional y regresar a él por las fronteras exteriores del espacio Schengen mientras no hubiera expirado dicho permiso. La referida circular tenía por objeto poner fin a esta práctica sin establecer un período de transición, de modo que los nacionales de terceros países sujetos a la obligación de visado que, antes de adoptarse la circular, hubieran salido del territorio francés con un permiso temporal de residencia como el descrito ya no podrían regresar al espacio Schengen sin haber obtenido un visado u otro permiso que autorizase la entrada en dicho territorio.
60 El Gobierno francés considera que los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima no exigían que se hubiesen establecido medidas transitorias para los nacionales de terceros países que hubieran abandonado el territorio de un Estado miembro siendo titulares únicamente de un permiso temporal de residencia y que pretendieran regresar al mismo después de la entrada en vigor del Reglamento nº 562/2006.
61 El Gobierno belga y la Comisión alegan que el Reglamento nº 562/2006 no ha modificado en su esencia las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la entrada de nacionales de terceros países que únicamente sean titulares de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo. El CAAS no ha permitido en ningún momento el cruce de las fronteras exteriores del espacio Schengen ni la libre circulación dentro de éste con un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo. Por lo tanto, la entrada en vigor del referido Reglamento no ha supuesto ningún cambio a este respecto. Según la Comisión, de ello resulta que los problemas derivados de la interpretación del Derecho de la Unión antes de la adopción de la circular de 21 de septiembre de 2009 o resultantes de la aplicación de dicha circular deben resolverse con arreglo a las normas del Derecho nacional.
62 Para responder a la tercera cuestión, ha de subrayarse, en primer lugar, que la prohibición de regreso enunciada en la citada circular es conforme con las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del Reglamento nº 562/2006.
63 En efecto, como se desprende de los apartados 27 y 28 de la presente sentencia, resulta de las disposiciones de los artículos 5, apartado 1, y 2, número 15, letra b), en relación con el artículo 5, apartado 4, de dicho Reglamento, que los permisos temporales de residencia expedidos a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo no pueden utilizarse para entrar en el espacio Schengen.
64 Por consiguiente, la circular de 21 de septiembre de 2009 precisa que no puede garantizarse a los nacionales de terceros países sujetos a la obligación de visado que hayan abandonado el territorio francés siendo titulares de un permiso temporal de residencia como el descrito que puedan regresar libremente a Francia por las fronteras exteriores del espacio Schengen. En la medida en que, de conformidad con su artículo 40, párrafo primero, el Reglamento nº 562/2006 entró en vigor el 13 de octubre de 2006, dicha circular clarifica la situación jurídica vigente en Francia desde la referida fecha.
65 A continuación, habida cuenta de la formulación de la tercera cuestión, ha de destacarse, por lo que respecta a las disposiciones aplicables al litigio principal, que el Reglamento nº 562/2006 no ha aportado modificación alguna a las del CAAS.
66 En particular, como han subrayado los Gobiernos francés y belga, así como la Comisión, los permisos temporales de residencia ya estaban excluidos del concepto de permiso de residencia en virtud del artículo 1 del CAAS.
67 Por último, del mismo modo, el artículo 1, apartado 2, letra a), inciso ii), del Reglamento nº 1030/2002 excluye del concepto de permisos de residencia los permisos expedidos durante el examen de una solicitud de permiso de residencia o de asilo.
68 Como señaló la Comisión en sus observaciones escritas, la razón de dicha exclusión reside en el hecho de que la expedición de un permiso temporal o de una autorización provisional de residencia muestra que aún no se ha comprobado que se cumplen las condiciones de entrada en el espacio Schengen o de otorgamiento de la condición de refugiado y que, por lo tanto, los titulares de tales documentos no están autorizados para circular en dicho espacio y no están dispensados de visado en caso de regreso al mismo.
69 Asimismo ha de señalarse que el Reglamento nº 562/2006 no excluye toda posibilidad de que el titular de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una solicitud de asilo o de una primera solicitud de permiso de residencia regrese directamente al territorio del Estado miembro que le ha expedido dicho permiso. En efecto, tal posibilidad existe cuando se cumplen las condiciones enunciadas en el artículo 5, apartado 4, letra a), del mismo Reglamento.
70 Como señaló la Abogado General en el punto 55 de sus conclusiones, el hecho de que, poco antes de aprobarse la circular de 21 de septiembre de 2009, nacionales de terceros países sujetos a la obligación de visado hubiesen abandonado el territorio francés por una frontera exterior del espacio Schengen confiando en poder regresar a Francia sin visado conforme a una práctica administrativa anterior contraria al Derecho de la Unión, no puede aducirse para cuestionar las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 562/2006 a la luz de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
71 A este respecto ha de recordarse, ante todo, que, de conformidad con el artículo 288 TFUE, párrafo segundo, los reglamentos son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro.
72 La aplicabilidad directa de un reglamento exige que su entrada en vigor y su aplicación en favor o en contra de los sujetos de Derecho se produzcan sin necesidad de ninguna medida de incorporación al Derecho nacional (véanse, en particular, las sentencias de 10 de octubre de 1973, Variola, 34/73, Rec. p. 981, apartado 10, y de 14 de julio de 2011, Bureau national interprofessionnel du Cognac, C‑4/10 y C‑27/10, Rec. p. I‑6131, apartado 66), salvo que el reglamento de que se trate habilite a los Estados miembros para adoptar ellos mismos las medidas legislativas, reglamentarias, administrativas y financieras necesarias para que las disposiciones del referido reglamento puedan aplicarse efectivamente (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 1978, Bussone, 31/78, Rec. p. 2429, apartado 32).
73 Por otra parte, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, las disposiciones del TFUE y los actos de las instituciones directamente aplicables producen el efecto, en sus relaciones con el Derecho interno de los Estados miembros, de hacer inaplicable de pleno derecho, por el propio hecho de su entrada en vigor, cualquier disposición contraria de la legislación nacional (sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, apartado 17; de 19 de junio de 1990, Factortame y otros, C‑213/89, Rec. p. I‑2433, apartado 18, y de 8 de septiembre de 2010, Winner Wetten, C‑409/06, Rec. p. I‑8015, apartado 53).
74 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional nacional encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho de la Unión está obligado a garantizar la plena eficacia de estas normas dejando inaplicada en caso de necesidad, por su propia iniciativa, cualquier disposición contraria de la legislación nacional (véanse, en particular, las sentencias Simmenthal, antes citada, apartados 21 a 24, y de 18 de julio de 2007, Lucchini, C‑119/05, Rec. p. I‑6199, apartado 61).
75 El Tribunal de Justicia también ha precisado, por un lado, que están sujetos a esta obligación de primacía todos los órganos de la Administración Pública, incluso los no integrados en la Administración Central, contra los que los particulares están, por tanto, legitimados a invocar estas normas del Derecho de la Unión y, por otro lado, que entre las disposiciones de Derecho interno contrarias a dichas normas pueden figurar disposiciones legislativas o administrativas (véase la sentencia de 29 de abril de 1999, Ciola, C‑224/97, Rec. p. I‑2517, apartados 30 y 31 y jurisprudencia citada).
76 A continuación, procede recordar que el principio de seguridad jurídica, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, exige que la normativa de esta última sea clara y precisa y que su aplicación sea previsible para los interesados (auto de 8 de noviembre de 2007, Fratelli Martini y Cargill, C‑421/06, apartado 56; en este mismo sentido, véase la sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, C‑194/09 P, Rec. p. I‑6311, apartado 71 y jurisprudencia citada).
77 Las disposiciones del Reglamento nº 562/2006 relativas a las condiciones de regreso a un Estado miembro del espacio Schengen sobre la base de permisos temporales de residencia expedidos a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo reúnen los requisitos de certeza y previsibilidad. En efecto, como se ha destacado en el apartado 28 de la presente sentencia, se desprende de las disposiciones de los artículos 5, apartado 1, y 2, número 15, letra b), en relación con el artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 562/2006, que un permiso temporal de residencia como el descrito no confiere el derecho a regresar al espacio Schengen. Por otra parte, ha de subrayarse que dicho Reglamento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 13 de abril de 2006, es decir, seis meses antes de la fecha de su entrada en vigor, de modo que estaba garantizado el carácter previsible de las normas destinadas a ser aplicadas a partir de dicha fecha.
78 En lo que respecta al principio de protección de la confianza legítima, procede señalar que éste sólo puede invocarse contra una normativa de la Unión en la medida en que la Unión, es decir, uno de sus órganos, haya creado previamente una situación que pueda infundir confianza legítima (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de febrero de 1996, Duff y otros, C‑63/93, Rec. p. I‑569, apartado 20, y de 6 de marzo de 2003, Niemann, C‑14/01, Rec. p. I‑2279, apartado 56).
79 En el litigio principal procede señalar que no existe un comportamiento previo de los órganos de la Unión que permitiera infundir en los nacionales de terceros países la confianza legítima en que podrían regresar al espacio Schengen sin haber obtenido un visado de regreso. Si fuera admisible tal confianza legítima a favor de los nacionales sometidos a la obligación de visado y que únicamente disponen de permisos temporales de residencia que no permiten tal regreso, esto se debería como máximo a la existencia de una práctica administrativa francesa contraria al Derecho de la Unión.
80 Ahora bien, una práctica administrativa nacional contraria al Derecho de la Unión no puede infundir en los nacionales de terceros países la confianza legítima en que podrán continuar beneficiándose de dicha práctica.
81 En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una práctica de un Estado miembro contraria a la normativa de la Unión no puede infundir confianza legítima en el particular que resulte favorecido por la situación originada de esta manera (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de diciembre de 1982, Maizena, 5/82, Rec. p. 4601, apartado 22, y de 1 de abril de 1993, Lageder y otros, C‑31/91 a C‑44/91, Rec. p. I‑1761, apartado 34). De ello resulta que el comportamiento de una autoridad nacional encargada de aplicar el Derecho de la Unión que está en contradicción con este último no puede infundir, en un particular, la confianza legítima en que se podrá beneficiar de un trato contrario al Derecho de la Unión [véase la sentencia de 7 de abril de 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe), C‑153/10, Rec. p. I‑2775, apartado 47 y jurisprudencia citada].
82 De las consideraciones que preceden resulta que el examen de la tercera cuestión no ha puesto de manifiesto elemento alguno que permita concluir que se ha producido una violación de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima en el contexto de la entrada en vigor del Reglamento nº 562/2006.
83 Procede responder a la tercera cuestión que los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima no exigían que se hubiesen establecido medidas transitorias para los nacionales de terceros países que hubieran abandonado el territorio de un Estado miembro siendo titulares únicamente de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo y que pretendieran regresar a dicho territorio después de la entrada en vigor del Reglamento nº 562/2006.
Costas
84 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1) Las normas relativas a la denegación de la entrada a los nacionales de terceros países establecidas en el artículo 13 del Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 81/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de enero de 2009, se aplican también a los nacionales de terceros países sujetos a la obligación de visado que pretendan regresar, a través de las fronteras exteriores del espacio Schengen, al Estado miembro que les haya expedido un permiso temporal de residencia, sin entrar para ello en el territorio de otro Estado miembro.
2) El artículo 5, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 562/2006, en su versión modificada por el Reglamento nº 81/2009, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro que expide a un nacional de un país tercero un visado de regreso en el sentido de dicha disposición no puede autorizar la entrada al espacio Schengen únicamente por los pasos fronterizos de su territorio nacional.
3) Los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima no exigían que se hubiesen establecido medidas transitorias para los nacionales de terceros países que hubieran abandonado el territorio de un Estado miembro siendo titulares únicamente de un permiso temporal de residencia expedido a la espera del examen de una primera solicitud de permiso de residencia o de una solicitud de asilo y que pretendieran regresar a dicho territorio después de la entrada en vigor del Reglamento nº 562/2006, en su versión modificada por el Reglamento nº 81/2009.
Firmas