CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 6 de noviembre de 2013 (1)
Asunto C‑423/12
Flora May Reyes
contra
Migrationsverket
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Kammarrätten i Stockholm –
Migrationsöverdomstolen (Suecia)]
«Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros – Directiva 2004/38/CE – Artículo 2, número 2, letra c) – Derecho de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión – Concepto de “miembro de la familia a cargo de un ciudadano de la Unión” – Obligación del descendiente directo de un ciudadano de la Unión, mayor de 21 años, de demostrar que ha intentado sin éxito conseguir un empleo, ha solicitado a las autoridades del Estado miembro de origen una ayuda social o ha buscado alguna otra forma de subsistencia – Incidencias de las declaraciones del miembro de la familia que solicita un permiso de residencia como “miembro de la familia a cargo” respecto a su intención de obtener un empleo en el Estado miembro de acogida»
1. ¿Para que se le reconozca el derecho a residir en el territorio de la Unión Europea, en calidad de descendiente directo mayor de 21 años de un ciudadano de la Unión, en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, (2) basta con que el solicitante demuestre la realidad de la ayuda material proporcionada por dicho ciudadano, o pueden las autoridades exigirle además que aporte prueba de la necesidad de dicha ayuda?
2. Para responder a esta pregunta, se solicita al Tribunal de Justicia que clarifique y, en su caso, actualice la jurisprudencia relativa a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión denominados «a cargo» como titulares indirectos de los derechos reconocidos por la Directiva 2004/38.
I. Marco jurídico
A. Directiva 2004/38
3. A tenor del quinto considerando de la Directiva 2004/38, «el derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, para que pueda ejercerse en condiciones objetivas de libertad y dignidad, debe serle reconocido también a los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad».
4. El sexto considerando de la Directiva 2004/38 establece que, «para mantener la unidad de la familia en un sentido amplio y sin perjuicio de la prohibición de discriminación por motivos de nacionalidad, los Estados miembros de acogida deben estudiar, basándose en su propia legislación nacional, la situación de las personas no incluidas en la definición de miembros de la familia con arreglo a la presente Directiva y que, por consiguiente, no disfrutan del derecho automático de entrada y residencia en el Estado miembro de acogida, con objeto de decidir si se les podría permitir la entrada y la residencia, teniendo en cuenta su relación con el ciudadano de la Unión o cualquier otra circunstancia, tales como la dependencia financiera o física del ciudadano de la Unión».
5. Según el vigésimo octavo considerando de la Directiva 2004/38, «los Estados miembros deben poder adoptar las medidas necesarias para protegerse contra el abuso de derecho o el fraude de ley.»
6. El trigésimo primer considerando de la Directiva 2004/38 recuerda que dicha Directiva «respeta los derechos y libertades fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea».
7. A tenor del artículo 2 de la Directiva 2004/38:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
2) “miembro de la familia”:
[…]
c) los descendientes directos menores de 21 años o a cargo […];
3) “Estado miembro de acogida”: el Estado miembro al que se traslada el ciudadano de la Unión para ejercer su derecho de libre circulación y residencia.»
8. El artículo 3 de la Directiva 2004/38 dispone lo siguiente:
«1. La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.
2. Sin perjuicio del derecho personal de los interesados a la libre circulación y a la residencia, el Estado miembro de acogida facilitará, de conformidad con su legislación nacional, la entrada y la residencia de las siguientes personas:
a) cualquier otro miembro de la familia, sea cual fuere su nacionalidad, que no entre en la definición del punto 2 del artículo 2 que, en el país de procedencia, esté a cargo o viva con el ciudadano de la Unión beneficiario del derecho de residencia con carácter principal, o en caso de que, por motivos graves de salud, sea estrictamente necesario que el ciudadano de la Unión se haga cargo del cuidado personal del miembro de la familia;
[…]
El Estado miembro de acogida estudiará detenidamente las circunstancias personales y justificará toda denegación de entrada o residencia a dichas personas.»
9. En virtud del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38, «el derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1».
10. El artículo 10, apartado 2, letra d), de la Directiva 2004/38 establece que, para la expedición de la tarjeta de residencia, los Estados miembros exigirán la presentación «en los casos contemplados en las letras c) y d) del punto 2 del artículo 2, de la prueba documental de que se cumplen las condiciones previstas en dicha disposición».
11. El artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2004/38 precisa que «los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas».
B. Derecho sueco
12. La Directiva 2004/38 fue incorporada al Derecho sueco mediante la modificación de la Utlänningslagen (2005:716) [Ley (2005:716) de extranjería; en lo sucesivo, «UtlL»] y del Utlänningsförordningen (2006:97) [Reglamento (2006:97) de extranjería].
13. El artículo 2 del capítulo 3a de la UtlL define a los miembros de la familia de un ciudadano del Espacio Económico Europeo («EEE») como los extranjeros que acompañen a un ciudadano del EEE o se reúnan con él en Suecia y que sean, en particular, descendientes directos del ciudadano del EEE, o de su cónyuge o pareja de hecho, que estén a su cargo o que sean menores de 21 años.
14. Conforme al artículo 5 del capítulo 3a de la UtlL, el derecho de residencia de los miembros de la familia del ciudadano del EEE se mantendrá mientras se cumplan sus requisitos.
15. A tenor del artículo 9 del Reglamento (2006:97) de extranjería, y en relación con la expedición de una tarjeta de residencia, las autoridades suecas pueden exigir que el solicitante presente un pasaporte vigente, documentos que acrediten su relación familiar con el ciudadano del EEE, el certificado de registro u otro documento que acredite que el ciudadano del EEE del que deriva su derecho de residencia tiene un derecho de residencia en Suecia y, en la medida en que sea necesario para que el solicitante tenga derecho de residencia, documentos que acrediten que está a cargo de un ciudadano del EEE o de su cónyuge o pareja de hecho.
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16. La demandante en el litigio principal, la Sra. Reyes, nació en 1987 y es ciudadana filipina. Siempre ha residido en Filipinas. Cuando tenía tres años, su madre, la Sra. Hansen, emigró de Filipinas para trabajar en Alemania, país del cual obtuvo la nacionalidad. La Sra. Hansen dejó a su hija a cargo de su abuela. A la edad de 14 años la Sra. Reyes se reunió con su hermana (hoy fallecida) y se instaló en Manila (Filipinas). La Sra. Reyes estudió en el instituto y luego cursó estudios superiores durante cuatro años, con el objetivo de hacerse enfermera auxiliar. Al no haber realizado las prácticas necesarias a estos efectos –que ella habría tenido que subvencionar– no completó su formación. Así, nunca ha trabajado ni disfrutado de prestaciones sociales en Filipinas.
17. La Sra. Hansen contrajo matrimonio con un nacional noruego en 2011. La pareja reside en Suecia desde el año 2009, y la Sra. Hansen dispone de un permiso de residencia expedido por las autoridades suecas. Desde que abandonó Filipinas para instalarse en Europa ha mantenido un estrecho contacto con su familia en su país de origen. Ha enviado dinero regularmente a su familia, a la que visitaba con regularidad. La Sra. Hansen no trabaja, pero su marido percibe una buena pensión, que en parte destina a la ayuda económica a la familia de su esposa.
18. A principios de 2011 la Sra. Reyes solicitó un visado en la embajada de Suiza en Manila, con el objeto de visitar a su madre y a su padrastro en Suecia. Dicho visado le fue concedido, tras lo cual la Sra. Reyes entró en el espacio Schengen el 13 de marzo de 2011. El 29 de marzo de ese mismo año solicitó a las autoridades suecas una tarjeta de residencia como «miembro de la familia a cargo de un ciudadano de la Unión».
19. En efecto, en su calidad de descendiente directo del ciudadano de la Unión con el que desea reunirse, y siendo mayor de 21 años, la Sra. Reyes puede
solicitar la expedición de una tarjeta de residencia en Suecia, siempre que cumpla las condiciones establecidas en el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, es decir, estar a cargo de dicho ciudadano.
20. El Migrationsverket denegó el 11 de mayo de 2011 su solicitud, al considerar que no había acreditado que el dinero que le enviaban sus familiares estuviera destinado a cubrir sus necesidades básicas de alimentación, alojamiento y acceso a la sanidad. Tampoco había expuesto de qué modo una persona en su situación podía recibir asistencia del sistema filipino de protección social. Por el contrario, consideraba acreditado que la Sra. Reyes disponía de una formación adquirida en su país de origen, en el que incluso había hecho algunas prácticas. El Migrationsverket consideró que dependía de hecho de su abuela, y basándose, en particular, en la sentencia Jia, (3) consideró que no se podía considerar a la Sra. Reyes como un miembro de la familia «a cargo» de un ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38.
21. La Sra. Reyes recurrió dicha denegación ante el Förvaltningsrätten i Göteborg, Migrationsdomstolen (Tribunal de lo contencioso-administrativo de primera instancia de Gotemburgo, Tribunal de primera instancia en materia de inmigración), órgano jurisdiccional de primera instancia en materia de nacionalidad y extranjería. Dicho órgano jurisdiccional confirmó la decisión de las autoridades suecas. Reconoció que la madre y el padrastro de la Sra. Reyes subvenían a las necesidades básicas de ésta, pero consideró que la situación social de la demandante en el asunto principal no le impedía cubrir sus necesidades básicas en Filipinas sin el apoyo de aquéllos, en particular habida cuenta de su edad, su nivel de estudios y de que conservaba parientes en su país de origen. El Förvaltningsrätten i Göteborg declaró que la mera constancia de la regularidad de las transferencias de dinero no era suficiente para cumplir la condición de miembro de la familia «a cargo» en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38.
22. La Sra. Reyes recurrió en apelación ante el Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (Tribunal de apelación de lo contencioso-administrativo de Estocolmo, Tribunal de apelación en materia de inmigración), última instancia en el asunto principal.
23. Las autoridades suecas han presentado ante dicho órgano jurisdiccional alegaciones a favor de que se confirmen la decisión del Migrationsverket y la sentencia del Förvaltningsrätten i Göteborg. Según dichas autoridades, habida cuenta de la jurisprudencia Jia, antes citada, las meras transferencias de dinero no constituyen prueba suficiente de que una persona está a cargo del miembro de su familia ciudadano de la Unión. Los Estados miembros deben poder exigir de los solicitantes que estén efectivamente a cargo, es decir, que no tengan ninguna elección o alternativa y que dependan totalmente, para subvenir a sus necesidades básicas, del miembro de su familia con el que desean reunirse. Por tanto, quien opta deliberadamente por no buscar trabajo o por que le mantengan en su país de origen, no puede ser considerado «a cargo» en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38.
24. La postura de la Sra. Reyes, por su parte, es radicalmente opuesta. En primer lugar, ha presentado ante dicho órgano jurisdiccional diversos documentos que justifican la regularidad de las transferencias de dinero realizadas por el matrimonio Hansen a su favor, y ha facilitado información según la cual el 11 % del producto interior bruto de Filipinas lo conforman las aportaciones de nacionales filipinos que trabajan en el extranjero, así como datos relativos al estado general del mercado de trabajo filipino y a la falta de prestación social alguna del Estado filipino para las personas que, como la Sra. Reyes, no han trabajado nunca. También ha explicado que su cualificación actual no le permite acceder a un empleo de enfermera auxiliar en Filipinas, dado que su formación es incompleta y que dicha categoría profesional sufre una tasa de desempleo particularmente elevada. No obstante, según ha declarado ante el órgano jurisdiccional remitente, pretende continuar sus estudios en Suecia y comenzar después a trabajar en ese país. Por último, la Sra. Reyes, invocando al efecto tanto la sentencia Lebon (4) como la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo – Orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva 2004/38 (en lo sucesivo, «directrices»), (5) ha sostenido que no es necesario examinar si los miembros de la familia de que se trate podrían teóricamente mantenerse a sí mismos, por ejemplo desempeñando un empleo remunerado. Las autoridades nacionales deben evaluar en cada caso si, teniendo en cuenta su situación financiera y social, el solicitante necesita ayuda material. Las pruebas de dicha necesidad podrán ser aducidas por cualquier medio adecuado, sin que se establezca ningún requisito en cuanto a la duración mínima de la dependencia o a la cantidad de ayuda material proporcionada, siempre que la dependencia sea auténtica y de carácter estructural.
25. En dichas circunstancias, el Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen, resolvió suspender el procedimiento y, mediante resolución de remisión presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de septiembre de 2012, plantear a éste las siguientes cuestiones prejudiciales conforme al artículo 267 TFUE:
«1) ¿Puede interpretarse el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38/CE en el sentido de que un Estado miembro está legitimado para exigir, en ciertas circunstancias, que un descendiente directo mayor de 21 años haya intentado conseguir un empleo, una ayuda de subsistencia de las autoridades de su país de origen y/o alguna otra forma de subsistencia, sin lograrlo, antes de considerar que ese descendiente está a cargo de un ciudadano de la Unión y, por tanto, incluido en la definición de miembro de la familia prevista en el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38/CE?
2) A la hora de interpretar el requisito de estar “a cargo” establecido en el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38/CE, ¿qué importancia tiene que el descendiente –en razón de circunstancias personales como la edad, la formación y la salud– tenga buenas perspectivas de encontrar un empleo y tenga, además, la intención de empezar a trabajar en dicho Estado miembro, cuando la obtención de un empleo supondría que dejarían de cumplirse los requisitos necesarios para poder estimar que dicho descendiente está a cargo en el sentido del citado artículo?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26. La demandante en el litigio principal, los Gobiernos sueco, checo, neerlandés y del Reino Unido, y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
27. Durante la vista que tuvo lugar el 5 de septiembre de 2013, la demandante principal, los Gobiernos sueco y del Reino Unido, así como la Comisión Europea formularon observaciones orales.
IV. Análisis jurídico
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
28. La presente cuestión prejudicial se refiere a la interpretación del concepto de miembro de la familia «a cargo» de un ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38. Por si es necesario recordarlo, dicha Directiva modificó, en particular, el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, (6) y derogó la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la suspensión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y prestación de servicios. (7) La Directiva 2004/38 ha reunido en un único texto los derechos de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de esta última.
29. Esos dos textos anteriores también contenían una referencia al concepto de miembro de la familia «a cargo» (a la que haré referencia después), cuyos límites no precisaban, al igual que otros textos de Derecho derivado actualmente vigentes. (8) Dado que el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38 no contiene precisión alguna sobre cómo debe entenderse la expresión «a cargo», ni remite a los Derechos nacionales, nos encontramos ante un concepto autónomo del Derecho de la Unión, que ha de interpretarse de manera uniforme en el territorio de todos los Estados miembros. Pues bien, la determinación del significado y del alcance de los términos no definidos por el Derecho de la Unión debe efectuarse teniendo en cuenta el contexto en el que se utilizan dichos términos y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte. (9)
30. A tal fin, es necesario, en primer lugar, situar el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38 en el contexto más amplio de esta última, para recordar, en segundo lugar, el sentido de la jurisprudencia contenida en las sentencias Lebon y Jia, antes citadas. A continuación procederé a extraer las conclusiones que son necesarias para poder responder a la cuestión planteada. Por último, formularé ciertas observaciones finales relativas al examen del asunto concreto planteado.
1. Análisis textual, teleológico y sistemático del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38
31. La lectura de la Directiva 2004/38 deja meridianamente claro que el elemento central es el ciudadano de la Unión que ejerce su libertad de circulación dentro de la Unión. Él es el beneficiario principal y directo del derecho de libre circulación y residencia. (10) De rebote, y dado que la separación familiar no debía constituir un obstáculo al ejercicio de la libertad de circulación, también se reconocen derechos a los miembros de la familia del ciudadano de la Unión que haya ejercido dicha libertad, que no son derechos propios de esos miembros, sino derechos derivados, adquiridos en su condición de miembros de la familia del beneficiario. (11)
32. El hecho de que los derechos reconocidos a los miembros de la familia sean únicamente derechos derivados pone de manifiesto el objetivo fundamental que persigue la Directiva 2004/38, que no es la reagrupación familiar ni el respeto de la vida privada y familiar de los ciudadanos de la Unión, sino su «derecho primario e individual a circular y residir libremente en el territorio de los
Estados miembros». (12) Sólo para servir a dicho objetivo fundamental el derecho a circular y residir «debe serle reconocido también a los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad». (13) La preservación de la unidad de la célula familiar no ha sido ignorada por el legislador de la Unión, pero no era su preocupación principal. (14)
33. Por lo demás, los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que pretende ejercer o ya ha ejercido su libertad de circulación no constituyen
una categoría uniforme a tenor de la Directiva, lo cual puede llevar a distinguir entre los miembros de la familia nuclear contemplados en el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, por una parte, y los demás miembros de la familia, contemplados en el artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, por otra parte.
34. Así, los miembros de la familia nuclear son el cónyuge o la pareja de hecho del ciudadano de la Unión, sus descendientes en línea directa menores de 21 años, o mayores de 21 años a su cargo, y los ascendientes a su cargo. La Directiva 2004/38, de la cual también son beneficiarios, (15) les reconoce un derecho automático de entrada y residencia en el Estado miembro de acogida. (16)
35. Respecto a los descendientes en línea directa (categoría que nos interesa primordialmente en el presente asunto), procede señalar que la Comisión había propuesto inicialmente que se incluyesen en la familia nuclear el conjunto de los ascendientes y descendientes en línea directa del ciudadano beneficiario del derecho a circular y residir o de su cónyuge, sin otros requisitos. (17) El Consejo de la Unión Europea decidió por unanimidad introducir el requisito de estar «a cargo» en la redacción del artículo 2 de la Directiva 2004/38, tanto para los ascendientes en línea directa como para los descendientes en línea directa mayores de 21 años, al considerar que ello reflejaba el acervo existente entonces. (18)
36. La situación de los demás miembros de la familia difiere sustancialmente, puesto que, en relación con ellos, los Estados miembros tienen únicamente la obligación de favorecer «de conformidad con su legislación nacional, la entrada y la residencia» de dichos miembros. (19) Para ello, los Estados miembros «estudiarán detenidamente las circunstancias personales» del solicitante. (20) Estos miembros se definen de manera restrictiva, dado que o bien ya están a cargo en el país de procedencia o conviven con el ciudadano de la Unión de que se trate, o bien se trata de una persona que necesita imperativamente que dicho ciudadano se ocupe personalmente de ella por motivos graves de salud, o bien, en última instancia, se trata de la pareja no inscrita con la que el ciudadano de la Unión mantiene una relación estable, debidamente probada.
37. Mientras que la Directiva 2004/38 establece, en relación con estos otros miembros de la familia, que el Estado miembro de acogida estudiará detenidamente su situación en el momento en que soliciten reunirse con el ciudadano de la Unión, pero no precisa nada en relación con los tipos de control y el nivel de las exigencias que pueden imponerse a los miembros de la familia nuclear. Ahora bien, del espíritu de la Directiva 2004/38 se desprende que, en la práctica, el legislador de la Unión ha pretendido favorecer la situación de estos últimos. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, «se desprende tanto del tenor del artículo 3, apartado 2, de la Directiva [2004/38] como de la estructura general de ésta que el legislador de la Unión ha establecido una distinción entre los miembros de la familia del ciudadano de la Unión definidos en el artículo 2, punto 2, de la Directiva [2004/38], que, en determinadas condiciones enunciadas en dicha Directiva, se benefician de un derecho de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida del referido ciudadano, y los otros miembros de la familia a los que se refiere el artículo 3, apartado 2, párrafo primero, letra a), de la misma Directiva, cuya entrada y residencia únicamente han de facilitarse por dicho Estado miembro». (21) En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado que, tanto a causa de la falta de normas más precisas en la Directiva 2004/38, como de la remisión a la legislación nacional que realiza el artículo 3, apartado 2, de ésta, «cada Estado miembro dispone de un amplio margen de apreciación en lo que respecta a la elección de los factores que han de tenerse en cuenta», a la vez que precisa que «el Estado miembro de acogida debe velar por que su legislación contenga criterios […] conformes con el sentido habitual del término “facilitará” y con los términos relativos a la dependencia empleados en el citado artículo 3, apartado 2, y que no priven a dicha disposición de su efecto útil». (22) Entre dichos factores, el Tribunal de Justicia ha mencionado, en particular, «el grado de dependencia financiera o física y el grado de parentesco entre el miembro de
la familia y el ciudadano de la Unión al que pretende acompañar o con el que desea reunirse». (23)
38. Como tal, el concepto de miembro de la familia a cargo, en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, no ha sido definido de forma expresa en ningún momento. (24) Con arreglo a las directrices de la Comisión, relativas a la Directiva 2004/38, antes citadas, (25) «la condición de miembro de la familia “dependiente” es el resultado de una situación de hecho caracterizada por el hecho de que el sostén material de ese miembro de la familia lo proporciona el ciudadano de la UE o su cónyuge o pareja. […] No es necesario examinar si los miembros de la familia en cuestión podrían teóricamente mantenerse a sí mismos, por ejemplo desempeñando un empleo remunerado. Para determinar si los miembros de la familia son dependientes, debe evaluarse en cada caso si, teniendo en cuenta su situación financiera o social, necesitan ayuda material para cubrir sus necesidades básicas en su país de origen». (26)
39. De esta manera, la Comisión ha fundado su interpretación del concepto de miembro de la familia a cargo, en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, en la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia, si bien anterior a la entrada en vigor de dicha Directiva, de la que las partes interesadas que han intervenido durante el presente procedimiento han sacado conclusiones radicalmente diferentes.
40. Así, en este punto parece útil presentar las dos sentencias fundacionales
en cuestión, teniendo a la vez muy presentes los elementos propios de la Directiva 2004/38, expuestos supra.
2. Examen de las sentencias Lebon y Jia
41. La sentencia Lebon, antes citada, pronunciada en 1987, permitió al Tribunal de Justicia ofrecer una primera interpretación del concepto de miembro de la familia a cargo de un ciudadano de la Unión, que entonces figuraba en el artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68. (27) Los hechos en el litigio principal se referían a un nacional francés residente en Bélgica, que disfrutaba en este país de una pensión de jubilación, y a su hija, también de nacionalidad francesa, que vivía con su padre y había solicitado la concesión de una ayuda social ante las autoridades belgas. En dicha ocasión, el Tribunal de Justicia declaró que «la condición de miembro de la familia a cargo resulta de una situación de hecho. Se trata de un miembro de la familia cuyo mantenimiento viene asegurado por el trabajador, sin que sea necesario determinar las razones del recurso a ese mantenimiento ni preguntarse si el interesado está en condiciones de subvenir a sus necesidades mediante el ejercicio de una actividad remunerada. Esta interpretación viene impuesta por el principio según el cual las disposiciones que establecen la libertad de circulación de trabajadores, uno de los fundamentos de la Comunidad, deben ser objeto de interpretación extensiva». (28) Dicha definición, reiterada más tarde por el Tribunal de Justicia, (29) se oponía claramente a las conclusiones del Abogado General Lenz, presentadas en dicho asunto. (30)
42. En la sentencia Jia, antes citada, se había solicitado al Tribunal de Justicia una interpretación del concepto de ascendiente a cargo en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 73/148. (31) En dicho asunto, los padres de un nacional chino que vivía con su esposa alemana en Suecia habían solicitado a las autoridades suecas un permiso de residencia invocando su parentesco con un ciudadano de la Unión. En los apartados 35 y 36 de su sentencia, el Tribunal de Justicia recordó la doctrina sentada por la jurisprudencia Lebon, antes citada. Así, tras reafirmar que la condición de miembro de la familia a cargo resulta de una situación de hecho, caracterizada por la circunstancia de que el mantenimiento de dicho miembro viene asegurado por el ciudadano de la Unión que ha ejercido su libertad de circulación, sin que sea necesario determinar las razones del recurso a ese mantenimiento ni preguntarse si el interesado está en condiciones de subvenir a sus necesidades mediante el ejercicio de una actividad remunerada, el Tribunal de Justicia añadió que, «para determinar si los ascendientes del cónyuge de un ciudadano comunitario están a cargo de éste, el Estado miembro de acogida debe apreciar si, a la vista de sus circunstancias económicas y sociales, no están en condiciones de subvenir a sus necesidades básicas. La necesidad del apoyo material debe darse en el Estado de origen». (32) El fallo de la sentencia Jia, antes citada, recoge la idea (novedosa respecto a la sentencia Lebon, antes citada) de la necesidad del apoyo material para subvenir a las necesidades básicas en el Estado de origen del solicitante.
43. No obstante, las dos cuestiones de principio que suscitaba dicho asunto se referían, por una parte, al requisito previo de una residencia legal en el territorio del Estado miembro por cuyo territorio un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión (no necesariamente a su cargo), había entrado en la Unión (33) y, por otra parte, al carácter condicionado o no de los derechos que el Derecho derivado de la Unión otorgaba a dicho miembro de la familia cuando el ciudadano de la Unión con el que pretendía reunirse no había visto su libertad de circulación obstaculizada, puesto que hacía tiempo que la había ejercido. (34) Por lo demás, la otra cuestión planteada ante el Tribunal de Justicia no se refería exactamente a lo que se debía entender por «miembro de la familia a cargo», sino más bien a si, en primer lugar, dicho miembro debía depender económicamente del ciudadano de la Unión para lograr un nivel de vida digno en su país de origen o en aquel en el que reside habitualmente y, en segundo lugar, qué medios de prueba podían ser exigidos por las autoridades nacionales. (35)
44. Sin embargo, no es menos cierto que no se puede ignorar el fallo de la sentencia Jia, antes citada, y su referencia a la necesidad de apoyo.
3. Apreciación
45. Los debates mantenidos ante el Tribunal de Justicia se han centrado en gran parte en la contraposición de las sentencias Lebon y Jia, antes citadas.
46. Por una parte, se ha sostenido que la sentencia Jia, antes citada, dadas las particularidades del caso y las especificidades del asunto, no puede ser considerada como un cambio de orientación respecto a la sentencia Lebon, antes citada. De este modo, la mera prueba de la ayuda económica proporcionada por el ciudadano de la Unión debe ser suficiente para considerar que un miembro de la familia está a su cargo.
47. Por otro lado, los Gobiernos que han intervenido durante el procedimiento han defendido, en esencia, la tesis según la cual la sentencia Jia, antes citada, precisó, e incluso revisó, la sentencia Lebon, antes citada, y abrió la puerta a un control más preciso de la condición de miembro de la familia «a cargo» por parte de las autoridades nacionales, con el fin de descartar cualquier riesgo de abuso. No basta la mera prueba de la ayuda económica, sino que se debe demostrar la necesidad de apoyo material porque el miembro que la reciba no disponga de otras opciones. El Gobierno del Reino Unido llega al extremo de defender la idea de que sólo se pueden considerar a cargo las personas que necesiten una ayuda real del ciudadano de la Unión de que se trate, en razón de su estado de salud, grado de discapacidad o edad. Por su parte, el Gobierno sueco propone que se responda a la cuestión planteada ante el Tribunal de Justicia en el sentido de que, al menos en determinadas circunstancias, los Estados miembros podrán exigir a quien reivindique la condición de miembro de la familia a cargo, en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, que deba haber intentado, sin éxito, conseguir un empleo, una ayuda de subsistencia de las autoridades de su país de origen y/o alguna otra forma de subsistencia.
48. Por lo que a mí respecta, estoy convencido de que el debate debe ir más allá del tenor de las sentencias Lebon y Jia, antes citadas, y que, para responder a la cuestión planteada al Tribunal de Justicia, se deben tener presentes tanto las especificidades de la Directiva 2004/38 como la época en la que se enmarca el litigio principal.
49. Así, se deben tomar en consideración las inquietudes expuestas por los Gobiernos, y el Tribunal de Justicia debe buscar una solución pragmática, que evite incentivar la pasividad y la creación artificial de situaciones de dependencia. Por ello me inclino a pensar que la prueba de la ayuda económica proporcionada por el ciudadano de la Unión no basta, por sí sola, para demostrar la condición de miembro de la familia a cargo. En este sentido, procede señalar que la Sra. Reyes no se ha limitado a facilitar a las autoridades suecas pruebas de la existencia y regularidad de transferencias bancarias procedentes de la Unión.
50. Sin embargo, la distinción existente entre los miembros de la familia nuclear y los demás miembros de la familia debe dar lugar a consecuencias jurídicas muy concretas. El tenor del artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2004/38 no contiene ninguna prescripción que pueda respaldar la postura defendida por el Gobierno del Reino Unido. (36) No puedo sumarme a una interpretación tan restrictiva.
51. Por lo demás, la aplicación práctica de la solución que propone el Gobierno sueco generaría, sin duda, inseguridad jurídica, y hasta discriminación, en relación con el solicitante: ¿bajo qué circunstancias particulares se podría exigir la prueba de la búsqueda de empleo en el país de origen? ¿es necesario que el solicitante haya buscado empleo sólo dentro de su ámbito de especialización, o se le exige que haya buscado cualquier empleo, con independencia de las condiciones? El criterio conforme al cual el solicitante debe haber intentado conseguir «alguna otra forma» de subsistencia viene precedido de las conjunciones «y/o»: ¿se trata de un criterio complementario o alternativo? Si es complementario, refuerza la naturaleza de por sí muy exigente de la proposición, y si es alternativo, el solicitante no podrá saber de antemano cuándo le podrían requerir que proporcione los elementos de prueba correspondientes, que imagino, por lo demás, muy difíciles de reunir. (37) En todo caso, tales comprobaciones parecen más bien formar parte del «estudio detenido de las circunstancias personales» del solicitante, que la Directiva 2004/38 reserva, en realidad, para los otros miembros de la familia.
52. Una persona a cargo es una persona que se encuentra en una situación de dependencia respecto al ciudadano de la Unión de que se trate. Dicha dependencia ha de ser de tal naturaleza que exija a dicha persona recurrir a la ayuda del ciudadano de la Unión para satisfacer sus necesidades básicas.
53. Lo que los solicitantes deben demostrar es esa situación de hecho, a saber, una ayuda material proporcionada por el ciudadano de la Unión, necesaria para la satisfacción de las necesidades básicas del miembro de su familia. Sin embargo, no debe ser imposible poder demostrar la necesidad de la ayuda.
54. Por consiguiente, la cuestión planteada ante el Tribunal de Justicia adquiere pleno sentido, pues más que la definición de miembro de la familia a cargo, lo que importa en el marco del litigio principal es el nivel de exigencia que las autoridades nacionales pueden imponer a los solicitantes en materia de prueba.
55. Pues bien, si el concepto de miembro de la familia a cargo de un ciudadano de la Unión, como tal, es un concepto autónomo del Derecho de la Unión que debe ser objeto, en consecuencia, de una interpretación uniforme, la diferencia que ha querido establecer el legislador de la Unión entre los miembros de la familia nuclear a cargo y los demás miembros de la familia a cargo despliega todo su sentido en el plano de la prueba exigida a los solicitantes.
56. No sólo la Directiva 2004/38 concede un derecho casi automático a los miembros de la familia nuclear a cargo, (38) sino que el Tribunal de Justicia ha declarado que «la prueba de la necesidad de un apoyo material puede efectuarse por cualquier medio adecuado», (39) lo cual ha sido confirmado por el artículo 10, apartado 2, letra d) de la Directiva 2004/38.
57. Por consiguiente, incluso desde el punto de vista del régimen de la prueba, no se puede aceptar la propuesta del Gobierno sueco, puesto que no cumple el principio de la libertad de medios de prueba, que juega un papel indispensable para que la residencia de los miembros de la familia nuclear del ciudadano de la Unión en el territorio del Estado miembro de acogida no se vea dificultada en exceso.
58. Por tanto, la necesidad de la ayuda material deberá desprenderse de pruebas documentales y suficientes, que podrán combinar, además de las pruebas relativas a la ayuda proporcionada por el ciudadano de la Unión, elementos subjetivos relativos a la situación económica y social personal del solicitante y elementos objetivos que permitan acreditar la realidad de la situación de dependencia. Puede tratarse, en consecuencia, de cualquier elemento que permita ilustrar la configuración estructural del Estado de origen, y en particular en relación con la situación económica, social, sanitaria o humanitaria en el país de que se trate.
4. Observaciones finales
59. En el caso concreto de la Sra. Reyes, aunque corresponde, desde luego, al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse, in fine, sobre su demanda, procede recordar que no se ha puesto en duda su vínculo de parentesco con un ciudadano de la Unión. Tampoco se ha indicado, en el marco del presente procedimiento, que la demanda de la Sra. Reyes tuviera concretamente carácter abusivo. Se ha acreditado la regularidad de la ayuda material proporcionada por la Sra. Hansen y su esposo. Por lo demás, la Sra. Reyes ha alegado que el sistema de asistencia social filipino no podía concederle ningún tipo de ayuda y ha aportado cifras –que nadie parece haber puesto en duda– sobre la situación general del mercado de trabajo filipino y sobre la tasa endémica de desempleo que afecta al sector de actividad para el que la Sra. Reyes ha recibido formación.
60. En estas circunstancias, comparto plenamente la cuestión formulada por el abogado de la Sra. Reyes durante la vista ante el Tribunal de Justicia, que se preguntaba qué otras pruebas podía haber presentado la demandante para que fuese admitida su solicitud, y aquí estimo oportuno recordar, como hace la Directiva 2004/38, (40) que las autoridades nacionales deberán velar por el respeto de los derechos fundamentales y la protección de la dignidad de los miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión cuando procedan al examen de sus solicitudes de residencia.
61. De las anteriores consideraciones se desprende que se considerará a cargo, en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, a cualquier miembro de la familia que, por el motivo que sea, no pueda subvenir a sus necesidades básicas en su país de origen y se encuentre, de hecho, en una situación de tal dependencia que la ayuda material proporcionada por el ciudadano de la Unión sea necesaria para su subsistencia. La existencia de tal situación debe ser real y puede ser probada por cualquier medio. El solicitante podrá facilitar a las autoridades del Estado miembro de acogida tanto elementos subjetivos relativos a su propia situación económica y social, como cualesquiera otros elementos relevantes que puedan ilustrar, de modo útil para dichas autoridades, el contexto objetivo en el que se inscribe la solicitud. En cualquier caso, incumbe a las autoridades del Estado miembro de acogida garantizar el efecto útil de los derechos que la Directiva 2004/38 confiere indirectamente a los miembros de la familia nuclear y no hacer excesivamente difícil, en particular imponiendo a los solicitantes unas exigencias muy estrictas en materia de prueba, su acceso al territorio de la Unión.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
62. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si, a la hora de apreciar la condición de miembro de la familia «a cargo» de un ciudadano de la Unión, en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, las autoridades nacionales deben conceder algún tipo de importancia al hecho de que dicho miembro, en razón de su edad, formación o estado de salud, tenga buenas perspectivas de encontrar un empleo en el Estado miembro de acogida y haya manifestado su deseo de trabajar allí. En dicho caso, el solicitante de un permiso de residencia que, según parece, podría lograr integrarse profesionalmente tras su llegada al Estado miembro de acogida, dejaría de estar a cargo del ciudadano de la Unión con el que se ha reunido si desempeñase un empleo remunerado en dicho Estado. Con ello no cumpliría los requisitos necesarios en el momento de la expedición del permiso de residencia, y no podría ser beneficiario de los derechos que la Directiva 2004/38 confiere indirectamente a los miembros de la familia contemplados en dicho artículo 2, número 2, letra c).
63. Aparte de que no pueden basarse en conjeturas decisiones tan fundamentales como las relativas al derecho de entrada y residencia de los miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión (al menos en lo relativo a los miembros de la familia nuclear), de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la circunstancia de estar «a cargo» deberá valorarse en el momento en que el miembro de la familia del ciudadano de la Unión solicita reunirse con él. (41)
64. A diferencia de lo que, al parecer, entiende el órgano jurisdiccional remitente, conceder un derecho de residencia a un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión porque está a su cargo, en el sentido de la Directiva 2004/38, cuando las autoridades nacionales presienten que se puede insertar profesionalmente en la sociedad del Estado miembro de acogida (o lo deducen por las intenciones expresadas por el solicitante, como parece ser el caso en el presente asunto), no constituye una incoherencia sistemática. En efecto, como ha señalado acertadamente la Comisión, entre los derechos conexos que la Directiva 2004/38 reconoce a los «miembros de la familia del ciudadano de la Unión, independientemente de su nacionalidad, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente» figura «el derecho a trabajar por cuenta propia o ajena [en el Estado miembro de acogida]». (42)
65. Así, carecen de fundamento las inquietudes expresadas por el órgano jurisdiccional remitente en relación con el artículo 14 de la Directiva 2004/38. Si bien es cierto que el artículo 14, apartado 2, párrafo primero, de dicha Directiva establece que «los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas», procede señalar, por una parte, que dichos artículos 12 y 13, relativos, respectivamente, al mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia en caso de fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión y en caso de divorcio, anulación del matrimonio o fin de la unión registrada, no son relevantes para la situación de la Sra. Reyes. Por otro lado, sólo se reconoce el derecho de residencia por un período superior a tres meses al miembro de la familia que no sea nacional de un Estado miembro y que acompañe o se reúna con un ciudadano de la Unión si este último cumple las condiciones contempladas en el artículo 7, apartado 1, letras a), b) o c), de la Directiva 2004/38. (43) De este modo, dicho artículo 7 rige el destino del derecho de residencia de los miembros de la familia del ciudadano de la Unión cuando éste deja de cumplir las condiciones necesarias para que se le reconozca un derecho de residencia por un período superior a tres meses, pero no pretende regular la situación en la que el descendiente directo de un ciudadano de la Unión, mayor de 21 años, y reconocido durante un tiempo como miembro de la familia a cargo de dicho ciudadano y, por tanto, beneficiario de un derecho de residencia, deja de serlo por iniciar una actividad remunerada en el Estado miembro de acogida.
66. Por último, es preciso apreciar la inquietud del órgano jurisdiccional remitente, para el que la concesión de un permiso de residencia a un miembro de la familia «a cargo» de un ciudadano de la Unión, pero en condiciones de trabajar en el Estado miembro de acogida, consagra una especie de estrategia de elusión de las legislaciones nacionales relativas al acceso al empleo de los nacionales de países terceros, en particular cuando se trata de su primera entrada en el territorio de la Unión. (44)
67. No se puede negar, desde luego, que el reconocimiento del derecho de residencia para los miembros de la familia contemplados en el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38 implica el acceso al mercado de trabajo del Estado miembro de acogida, como ha previsto expresamente el legislador de la Unión. Sin embargo, el círculo de los beneficiarios de los derechos indirectamente conferidos por la Directiva 2004/38 se define de modo más bien restrictivo, y, respecto a dicho artículo 2, número 2, letra c), en particular, los descendientes en línea directa mayores de 21 años deben, en todo caso, ser reconocidos como miembros de la familia a cargo por las autoridades del Estado miembro de acogida. De este modo, el legislador de la Unión, a iniciativa del Consejo, (45) ha establecido una salvaguardia, a la vez que vela por preservar para los ciudadanos de la Unión de que se trate la propia esencia de la reagrupación familiar. Procede recordar que la apreciación de la condición de miembro de la familia a cargo de un ciudadano de la Unión, si se hace con arreglo a mi propuesta contenida en el punto 61 de las presentes conclusiones, debería garantizar la detección de situaciones creadas artificialmente y tranquilizar a los Estados miembros respecto a los riesgos que creen que corre su mercado de trabajo, máxime cuando el derecho de acceder a dicho mercado se concede únicamente a los componentes de la familia nuclear, según los he descrito supra.
68. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión planteada que, para ser considerado miembro de la familia «a cargo» de un ciudadano de la Unión, en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, debe existir una situación de dependencia en el Estado de origen del solicitante, la cual deberá ser valorada por las autoridades del Estado miembro de acogida en el momento en que solicite reunirse con el ciudadano de la Unión a cuyo cargo afirma estar. Asimismo sugiero al Tribunal de Justicia que precise que el hecho de que el solicitante haya manifestado su voluntad de trabajar en el Estado miembro de acogida o de que las autoridades de dicho Estado consideren, en el momento en que presente su solicitud, que tiene buenas perspectivas de conseguir un empleo no puede constituir un obstáculo al reconocimiento de su condición de miembro de la familia «a cargo» en el sentido de la disposición mencionada supra si, por lo demás, del estudio de su solicitud se desprende que en su país de origen se encuentra en una situación real de dependencia respecto al ciudadano de la Unión con el que pretende reunirse.
V. Conclusión
69. Habida cuenta de todas las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen:
«1) El artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, debe interpretarse en el sentido de que se considerará “a cargo” al miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que, por el motivo que sea, no pueda subvenir a sus necesidades básicas en su país de origen y se encuentre, de hecho, en una situación de tal dependencia que la ayuda material proporcionada por el ciudadano de la Unión sea necesaria para su subsistencia. Respecto a los miembros de la familia nuclear considerados a cargo, la existencia de tal situación debe ser real y puede ser probada por cualquier medio. Así, el solicitante podrá facilitar a las autoridades del Estado miembro de acogida tanto elementos subjetivos relativos a su propia situación económica y social, como cualesquiera otros elementos relevantes que puedan ilustrar, de modo útil para dichas autoridades, el contexto objetivo en el que se inscribe la solicitud. En cualquier caso, incumbe a las autoridades del Estado miembro de acogida garantizar el efecto útil de los derechos que la Directiva 2004/38 confiere indirectamente a los miembros de la familia nuclear y no hacer excesivamente difícil, en particular imponiendo a los solicitantes unas exigencias muy estrictas en materia de prueba, su acceso al territorio de la Unión Europea.
2) Para ser considerado miembro de la familia “a cargo” de un ciudadano de la Unión, en el sentido del artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38, debe existir una situación de dependencia en el Estado de origen del solicitante, la cual deberá ser valorada por las autoridades del Estado miembro de acogida en el momento en que solicite reunirse con el ciudadano de la Unión a cuyo cargo afirma estar. El hecho de que el solicitante haya manifestado su voluntad de trabajar en el Estado miembro de acogida o de que las autoridades de dicho Estado consideren, en el momento en que presente su solicitud, que tiene buenas perspectivas de conseguir un empleo no puede constituir un obstáculo al reconocimiento de su condición de miembro de la familia “a cargo” en el sentido de la disposición mencionada supra si, por lo demás, del estudio de su
solicitud se desprende que en su país de origen se encuentra en una situación real de dependencia respecto al ciudadano de la Unión con el que pretende reunirse.»