SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
Juliane Kokott
vom 9. Oktober 2014(1)
Rechtssache C‑531/13
Marktgemeinde Straßwalchen u. a.
(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs [Österreich])
„Umwelt – Richtlinie 85/337/EWG – Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten – Projekte, die einer Prüfung unterzogen werden müssen – Begriff der ‚Gewinnung von … Erdgas zu gewerblichen Zwecken‘ – Probebohrung – Kumulierung von Projekten“
I – Einleitung
1. Die UVP-Richtlinie(2) beschäftigt den Gerichtshof nicht zum ersten Mal – ganz im Gegenteil.(3) Gleichwohl wirft sie immer wieder neue Fragen auf.
2. Im vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren ist zu klären, ob die versuchsweise Förderung von Erdgas bei Probebohrungen eine „Gewinnung von … Erdgas zu gewerblichen Zwecken“ ist, die bei Erreichung eines Schwellenwerts zwingend eine Umweltverträglichkeitsprüfung erfordert. Weiterhin ist zu erörtern, wie dieser Schwellenwert anzuwenden ist, d. h. insbesondere, ob und gegebenenfalls welche weiteren Bohrungen und sonstigen Projekte berücksichtigt werden müssen.
3. Außerdem ist darauf einzugehen, wie zu beurteilen ist, ob eine solche Probebohrung als Tiefbohrung einer Prüfung bedarf, weil bei ihr mit erheblichen Umweltauswirkungen zu rechnen ist.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
4. Art. 2 Abs. 1 legt das Ziel der UVP-Richtlinie fest:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit vor Erteilung der Genehmigung die Projekte, bei denen unter anderem aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standortes mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Genehmigungspflicht unterworfen und einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden.“
5. Welche Projekte einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden müssen, ist in Art. 4 Abs. 1 bis 3 und den Anhängen I bis III der UVP-Richtlinie näher geregelt:
„(1) Projekte des Anhangs I werden … einer Prüfung gemäß den Art. 5 bis 10 unterzogen.
(2) Bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten vorbehaltlich des Art. 2 Abs. 3 anhand
a) einer Einzelfalluntersuchung
oder
b) der von den Mitgliedstaaten festgelegten Schwellenwerte bzw. Kriterien,
ob das Projekt einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen werden muss.
Die Mitgliedstaaten können entscheiden, beide unter den Buchst. a und b genannten Verfahren anzuwenden.
(3) Bei der Einzelfalluntersuchung oder der Festlegung von Schwellenwerten bzw. Kriterien im Sinne des Absatzes 2 sind die relevanten Auswahlkriterien des Anhangs III zu berücksichtigen.“
6. Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie betrifft die Gewinnung von Erdgas:
„Gewinnung von Erdöl und Erdgas zu gewerblichen Zwecken mit einem Fördervolumen von mehr als 500 t/Tag bei Erdöl und von mehr als 500 000 m³/Tag bei Erdgas.“
7. Auch Anhang II Nr. 2 Buchst. d und e nennt potenziell Projekttypen, die Bezug zur Aufsuchung von Erdgas haben können:
„d) Tiefbohrungen, insbesondere
– Bohrungen zur Gewinnung von Erdwärme,
– Bohrungen im Zusammenhang mit der Lagerung von Kernabfällen,
– Bohrungen im Zusammenhang mit der Wasserversorgung,
ausgenommen Bohrungen zur Untersuchung der Bodenfestigkeit.
e) Oberirdische Anlagen zur Gewinnung von Steinkohle, Erdöl, Erdgas und Erzen sowie von bituminösem Schiefer.“
8. Außerdem ist auf Anhang II Nr. 13 Buchst. b der UVP-Richtlinie hinzuweisen, der die Entwicklung und Erprobung betrifft:
„Projekte des Anhangs I, die ausschließlich oder überwiegend der Entwicklung und Erprobung neuer Verfahren oder Erzeugnisse dienen und nicht länger als zwei Jahre betrieben werden.“
9. Anhang III der UVP-Richtlinie schließlich enthält die in Art. 4 Abs. 3 angesprochenen Auswahlkriterien für Projekte des Anhangs II:
„1. Merkmale der Projekte
Die Merkmale der Projekte sind insbesondere hinsichtlich folgender Punkte zu beurteilen:
– Größe des Projekts,
– Kumulierung mit anderen Projekten,
– …
– Umweltverschmutzung und Belästigungen,
– …
2. Standort der Projekte
Die ökologische Empfindlichkeit der geographischen Räume, die durch die Projekte möglicherweise beeinträchtigt werden, muss unter Berücksichtigung insbesondere folgender Punkte beurteilt werden:
– bestehende Landnutzung;
– …“
B – Österreichisches Recht
10. Österreich hat in Anhang 1 Spalte 1 Nr. 29 Buchst. a des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes 2000 festgelegt, dass die Schwellenwerte von Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie „pro Sonde“ erfüllt sein müssen:
„Förderung von Erdöl oder Erdgas mit einer Kapazität von mindestens 500 t/d pro Sonde bei Erdöl und von mindestens 500 000 m³/d pro Sonde bei Erdgas“.
11. § 1 Nrn. 1 und 2 des Mineralrohstoffgesetzes 1999 unterscheidet zwischen dem Aufsuchen von Rohstoffen und ihrer Gewinnung:
㤠1. Im Sinn dieses Bundesgesetzes ist
1. ‚Aufsuchen‘ jede mittelbare und unmittelbare Suche nach mineralischen Rohstoffen einschließlich der damit zusammenhängenden vorbereitenden Tätigkeiten sowie das Erschließen und Untersuchen natürlicher Vorkommen mineralischer Rohstoffe und solche enthaltender verlassener Halden zum Feststellen der Abbauwürdigkeit;
2. ‚Gewinnen‘ das Lösen oder Freisetzen (Abbau) mineralischer Rohstoffe und die damit zusammenhängenden vorbereitenden, begleitenden und nachfolgenden Tätigkeiten;
…“
III – Innerstaatliches Verfahren und Vorabentscheidungsersuchen
12. Im innerstaatlichen Verfahren wenden sich die österreichische Marktgemeinde Straßwalchen und 59 ihrer Einwohner, darunter Herr Kornhuber (im Folgenden: Marktgemeinde oder Marktgemeinde Straßwalchen u. a.), dagegen, dass der österreichische Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend am 29. August 2011 der Rohöl-Aufsuchungs AG (im Folgenden: RAG) auf dem Gemeindegebiet eine Aufschlussbohrung bewilligt hat.
13. Die erteilte Bewilligung umfasst die Errichtung des Bohrplatzes und der Zufahrt, die Aufstellung und Demontage der Bohranlage, die Durchführung der Bohrtätigkeit, die Aufstellung und Demontage der Testanlage, die Durchführung der Testarbeiten, die Durchführung des Rückbaus der von der Bohranlage benötigten Fläche und der Rekultivierungsmaßnahmen im Fall der Nichtfündigkeit, die Durchführung des Rückbaus der von der Bohranlage benötigten Fläche auf die Dimensionen des künftigen Sondenplatzes und die Rekultivierungsmaßnahmen in Randbereichen im Fall der Fündigkeit. Die voraussichtliche Bohrtiefe beträgt ca. 4 150 m.
14. Bei Fündigkeit umfasst die Bewilligung auch eine Testförderung von Erdgas mit einer Gesamtmenge von bis zu 1 000 000 m³, um die Wirtschaftlichkeit der Bohrung nachzuweisen. Dabei sollen 150 000 bis 250 000 m³/Tag gefördert werden. Das geförderte Gas wird in weiterer Folge am Bohrplatzrand abgefackelt. Ein Anschluss an eine Erdgashochdruckleitung ist nicht vorgesehen. Bei Fündigkeit erfolgt außerdem (in weitaus geringeren Mengen) eine Testförderung von Erdöl und Erdölbegleitgas (maximal 150 m³ bzw. 18 900 m³/Tag).
15. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung wurde nicht durchgeführt, weil es sich nicht um die Gewinnung von Erdgas oder Erdöl handele und kein Zusammenhang mit anderen Vorhaben bestehe.
16. Nach dem Vorbringen der RAG ist die Bohrung mittlerweile abgeschlossen, ohne dass Erdöl oder Erdgas gefunden wurde.
17. Im Ausgangsverfahren vertritt die Marktgemeinde jedoch die Auffassung, die Umweltverträglichkeit des Projekts hätte geprüft werden müssen. Sie trägt u. a. vor, dass allein auf ihrem Gebiet über 30 Bohrungen durchgeführt und weitere Bohrungen genehmigt worden seien. Außerdem seien auf dem Gemeindegebiet und in der Umgebung in erheblichem Ausmaß Erdgasspeicher und Erdgasleitungen errichtet worden.
18. Der Verwaltungsgerichtshof richtet daher die folgenden Fragen an den Gerichtshof:
1. Handelt es sich bei einer zeitlich und mengenmäßig begrenzten Testförderung von Erdgas, die im Rahmen einer Aufschlussbohrung zur Erforschung der Wirtschaftlichkeit einer dauerhaften Gewinnung von Erdgas durchgeführt wird, um eine „Gewinnung von … Erdgas zu gewerblichen Zwecken“ nach Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie?
Für den Fall, dass die erste Vorlagefrage bejaht wird:
2. Steht Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie einer Regelung des nationalen Rechts entgegen, welche bei der Gewinnung von Erdgas die in Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie genannten Schwellenwerte nicht an die Gewinnung an sich, sondern an die „Förderung pro Sonde“ knüpft?
3. Ist die UVP-Richtlinie dahin auszulegen, dass die Behörde in einer Situation wie der des Ausgangsverfahrens, in der die Genehmigung einer Testförderung von Erdgas im Rahmen einer Aufschlussbohrung beantragt wird, zur Feststellung, ob eine Verpflichtung zur Umweltverträglichkeitsprüfung besteht, nur alle gleichartigen Projekte, konkret alle im Gemeindegebiet aufgeschlossenen Bohrungen, auf ihre kumulative Wirkung zu prüfen hat?
19. Die Marktgemeinde Straßwalchen u. a., die Republik Österreich, die Rohöl-Aufsuchungs AG, die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Polen sowie die Europäische Kommission haben sich schriftlich und in der Verhandlung vom 3. September 2014 geäußert.
IV – Rechtliche Würdigung
20. Das Vorabentscheidungsersuchen zielt darauf ab, ob eine Testförderung von Erdgas im Rahmen einer Probebohrung zwingend einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterworfen werden muss. Zu diesem Zweck soll zunächst geklärt werden, ob es sich dabei um die Gewinnung von Erdgas zu gewerblichen Zwecken im Sinne von Anhang I Nr. 14 handelt, anschließend, ob der Umfang der Förderung für die Erreichung des vorgesehenen Schwellenwerts pro Sonde geprüft werden darf, und schließlich, welche anderen Projekte bei der Prüfung der Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung berücksichtigt werden müssen.
A – Zur ersten Frage
21. Mit der ersten Frage will der Verwaltungsgerichtshof erfahren, ob der Begriff „Gewinnung von … Erdgas zu gewerblichen Zwecken“ nach Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie eine zeitlich und mengenmäßig begrenzte Testförderung von Erdgas einschließt, die im Rahmen einer Aufschlussbohrung zur Erforschung der Wirtschaftlichkeit einer dauerhaften Gewinnung von Erdgas durchgeführt wird.
22. Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Begriffe einer unionsrechtlichen Bestimmung, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen, die unter Berücksichtigung des Kontexts der Vorschrift und des mit der Regelung verfolgten Ziels zu finden ist.(4) Wie österreichisches Recht den Begriff der Gewinnung definiert, ist daher unerheblich.
23. Österreich und die RAG betonen, dass die Probebohrung nicht unmittelbar darauf abzielt, Erdgas für eine wirtschaftliche Verwertung zu gewinnen. Vielmehr diene die Bohrung nur dazu, herauszufinden, ob und in welchem Umfang Erdgas im Rahmen einer wirtschaftlichen Unternehmung gewonnen werden könne.
24. Wie Deutschland demgegenüber darlegt, beschreibt der Begriff der „Gewinnung“ im natürlichen deutschen Sprachgebrauch jedoch ganz allgemein den Abbau von Bodenschätzen und Rohstoffen. Es ist nicht nötig, dass die gewonnenen Materialien wirtschaftlich verwertet werden können oder dass eine solche Verwertung beabsichtigt ist.
25. Deutschland und die Kommission verweisen auch zutreffend darauf, dass die englische und die französische Fassung der UVP-Richtlinie den Begriff „extraction“ verwenden,(5) der noch weniger als der Begriff der Gewinnung eine wirtschaftliche Verwertung der abgebauten Materialien impliziert. Sprachfassungen, mit deren Wortlaut eine Testförderung unvereinbar wäre, existieren nicht.
26. Dass nur die Gewinnung zu gewerblichen Zwecken erfasst wird, schließt die Testförderung im Rahmen einer Probebohrung ebenfalls nicht zwangsläufig vom Anwendungsbereich dieses Projekttyps aus. Da sie durchgeführt wird, um die Möglichkeit der kommerziellen Förderung von Erdgas oder Erdöl aufzuklären, dient die Testförderung ebenfalls gewerblichen Zwecken. Anders wäre es bei einer Testförderung, die nur der Forschung, aber nicht der Vorbereitung einer wirtschaftlichen Aktivität dient.
27. Allerdings tragen Österreich und die RAG vor, im Bergbau und im Bergrecht werde der Begriff der Gewinnung enger verstanden. Er beziehe sich allein auf die Produktion von Rohstoffen, während die Entnahme von Rohstoffen im Zuge der Erkundung der Aufsuchung zugeordnet werde. An dieser bergrechtlichen Bedeutung habe sich der Gesetzgeber bei der Abfassung von Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie orientiert.
28. Dieses Verständnis bestätigt die Richtlinie über die Sicherheit von Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten.(6) Sie unterscheidet nämlich in Art. 2 Nrn. 15 und 16 zwischen Exploration und Förderung, wobei Letztere die Gewinnung einschließt. Im Gegenschluss wäre die Exploration keine Gewinnung. Dafür, dass diese Unterscheidung auch für die UVP-Richtlinie relevant ist, spricht auch, dass nach dem 16. Erwägungsgrund der erstgenannten Richtlinie insbesondere bestimmte Explorationstätigkeiten nicht von den bestehenden Regelungen über die Öffentlichkeitsbeteiligung – einschließlich der UVP-Richtlinie – erfasst sind.
29. Auch der Richtlinie über Bergbauabfälle(7) lässt sich eine Unterscheidung zwischen Aufsuchung und Gewinnung entnehmen. Art. 3 Nr. 21 dieser Richtlinie definiert nämlich „Aufsuchen“ als die Suche nach wirtschaftlich nutzbaren Minerallagerstätten, einschließlich Probenahme, Massenbeprobung, Bohren und Aushub, jedoch ausschließlich aller Arbeiten zur Erschließung solcher Lagerstätten und aller Tätigkeiten, die unmittelbar mit dem bereits laufenden Betrieb einer mineralgewinnenden Industrie zusammenhängen.
30. Beiden Richtlinien ist gemeinsam, dass sie die Aufsuchung gesondert definieren, um sie in ihren Regelungsbereich einzubeziehen. Daher erscheint auch im Rahmen der UVP-Richtlinie eine Einbeziehung der Aufsuchung in die Gewinnung ohne ausdrückliche Regelung eher zweifelhaft.
31. Gleichwohl ist die Begriffsabgrenzung anderer Regelungen für die Auslegung der Projekttypen der UVP-Richtlinie nicht zwingend. So hat der Gerichtshof den Begriff der Abfallbeseitigung in der UVP-Richtlinie so ausgelegt, dass er die Abfallverwertung einschließt, während die Abfallrichtlinie streng zwischen diesen beiden Begriffen trennt.(8) Wenn die Abgrenzung anderer Regelungen nichts mit den Folgen für die Umwelt zu tun hat und die UVP-Richtlinie nicht ausdrücklich auf die andere Regelung verweist, muss ein Begriff der UVP-Richtlinie nämlich unabhängig von diesen Regelungen und vor allem im Hinblick auf die Umweltauswirkungen des Vorhabens ausgelegt werden.(9) Im Übrigen hätte die Begrenzung des Begriffs der Abfallbeseitigung in der UVP-Richtlinie auf die Bedeutung der Abfallrichtlinie dazu geführt, dass die Abfallverwertung vollständig aus dem Anwendungsbereich der Umweltverträglichkeitsprüfung herausgefallen wäre.
32. Im vorliegenden Fall ist die Lage allerdings nicht so klar wie bei der Unterscheidung von Abfallbeseitigung und Abfallverwertung. Die Umweltauswirkungen einer dauerhaften Förderung von Erdgas und einer Testförderung im Rahmen einer Probebohrung unterscheiden sich auf den ersten Blick vor allem hinsichtlich ihrer Dauer sowie der Infrastruktur zur Verwertung des geförderten Gases.
33. Zwar ist nicht auszuschließen, dass vor allem die sich bei der Aufsuchung und der Förderung nicht wesentlich unterscheidende Bohrung für das Gewicht der Umweltauswirkungen von Bedeutung ist. Doch gerade in diesem Punkt besteht kein erheblicher Unterschied zwischen Bohrungen zur Förderung von Erdgas im Sinne von Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie und anderen Tiefbohrungen, die nach Art. 4 Abs. 2 und 3 sowie Anhang II Nr. 2 Buchst. d nur prüfungspflichtig sind, wenn sie sich erheblich auf die Umwelt auswirken können.(10) Der Umstand, dass gebohrt wird, zwingt folglich nicht zur Annahme einer Gewinnung von Erdgas.
34. Da eine Aufsuchungsbohrung aller Voraussicht nach in der Regel als Tiefbohrung von der UVP-Richtlinie erfasst wird, ist eine Ausdehnung des Begriffs der Gewinnung von Erdgas über den bergrechtlichen Sprachgebrauch hinaus nicht notwendig, um die Prüfung solcher Auswirkungen sicherzustellen. Zwar hält Deutschland die Auslegung dieses Projekttyps für unklar, da der Begriff der Tiefbohrung nicht definiert ist. Doch auch dieser Begriff des Unionsrechts kann nicht einseitig von den Mitgliedstaaten konkretisiert werden, sondern ist autonom und insbesondere im Licht der Ziele der UVP-Richtlinie auszulegen.
35. Ein weiteres systematisches Argument dafür, die Aufsuchung nicht der Gewinnung zuzuordnen, liegt in der Verwendung täglicher Schwellenwerte bei der Definition dieses Projekttyps in Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie. Ein täglicher Schwellenwert lässt vermuten, dass der Gesetzgeber nicht die vorübergehende Testförderung, sondern über längere Zeit betriebene Gewinnungsvorhaben im Blick hatte. Zwar kann auch eine Testförderung über mehrere Tage erfolgen, wie die hier streitige Genehmigung zeigt, die die Gesamthöchstfördermenge sowie eine geringere tägliche Höchstfördermenge festlegt. Doch hat eine Testförderung von Erdgas im Rahmen einer Probebohrung nicht die gleiche Qualität wie eine dauerhafte Förderung.
36. Im Licht dieser Argumente kann auch die ständige Rechtsprechung, dass die UVP-Richtlinie, was die Verpflichtung zur Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen anbelangt, einen weiten Anwendungsbereich hat und ein sehr weitgehendes Ziel verfolgt,(11) nicht zu einem anderen Ergebnis führen.
37. Somit ist auf die erste Frage zu antworten, dass es sich bei einer zeitlich und mengenmäßig begrenzten Testförderung von Erdgas, die im Rahmen einer Aufschlussbohrung zur Erforschung der Wirtschaftlichkeit einer dauerhaften Gewinnung von Erdgas durchgeführt wird, nicht um eine „Gewinnung von … Erdgas zu gewerblichen Zwecken“ nach Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie handelt.
B – Zur zweiten Frage
38. Die zweite Frage beantworte ich für den Fall, dass der Gerichtshof meiner Beantwortung der ersten Frage nicht folgt. Sie richtet sich darauf, ob Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie eine Regelung des nationalen Rechts erlaubt, welche bei der Gewinnung von Erdgas die in Anhang I Nr. 14 genannten Schwellenwerte nicht an die Gewinnung an sich knüpft, sondern an die „Förderung pro Sonde“, also der einzelnen Bohrung.
39. Dem Wortlaut von Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie ist eine Beschränkung des Schwellenwerts auf die Förderung pro Sonde nicht zu entnehmen. Schon daher ist zweifelhaft, ob diese Bedingung mit dem weiten Anwendungsbereich der Richtlinie und ihren Zielen vereinbar ist.
40. Darüber hinaus darf das Ziel der UVP-Richtlinie nicht durch eine Aufsplitterung von Projekten umgangen werden und eine Nichtberücksichtigung der kumulativen Wirkung von Projekten darf nicht zur Folge haben, dass die Projekte insgesamt der Verpflichtung zur Verträglichkeitsprüfung entzogen werden, wenngleich sie zusammengenommen erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt im Sinne von Art. 2 Abs. 1 haben können.(12)
41. Dies wurde zwar meist im Zusammenhang mit Projekten nach Anhang II der UVP-Richtlinie festgestellt,(13) doch dürfen auch Projekte nach Anhang I nicht so aufgesplittert werden, dass die Verpflichtung zur Umweltverträglichkeitsprüfung umgangen wird.(14) Wie die Marktgemeinde zutreffend vorträgt, lädt eine Beschränkung der Prüfung des Schwellenwerts nach Anhang I Nr. 14 auf die Förderung pro Sonde genau zu einer solchen Aufsplitterung ein.
42. Ob das Gegenvorbringen der RAG zutrifft, eine solche Aufsplitterung sei aus wirtschaftlichen Gründen ausgeschlossen, muss nicht entschieden werden. Denn in diesem Fall würde es keinen Unterschied bewirken, wenn darauf verzichtet würde, auf einzelne Sonden abzustellen.
43. Österreich und RAG legen zwar dar, dass österreichisches Recht, genauer § 3 Abs. 2 des UVP-Gesetzes 2000, eine Berücksichtigung kumulativer Auswirkungen verlange. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Bestimmung allerdings nicht zum Gegenstand seines Vorabentscheidungsersuchens gemacht.
44. Dies ist auch nicht überraschend. Die von Österreich dargestellte Kumulationsregelung führt nämlich bei der Erreichung des Schwellenwerts durch mehrere Projekte nicht zwingend zu einer Umweltverträglichkeitsprüfung, wie in Art. 4 Abs. 1 und Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie vorgesehen. Vielmehr wird eine Prüfung nur durchgeführt, wenn zusätzlich festgestellt wird, dass mit erheblichen, schädlichen, belästigenden oder belastenden Auswirkungen zu rechnen ist. Die österreichische Kumulationsregelung kann daher höchstens als Instrument zur Umsetzung von Art. 4 Abs. 2 und 3 sowie Anhang II angesehen werden, wo eine solche zusätzliche Feststellung notwendig ist.
45. Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie steht somit einer Regelung des nationalen Rechts entgegen, welche bei der Gewinnung von Erdgas die in dieser Nummer genannten Schwellenwerte an die „Förderung pro Sonde“ knüpft.
C – Zur dritten Frage
46. Mit der dritten Frage möchte der Verwaltungsgerichtshof erfahren, welche anderen Projekte bei der Prüfung, ob eine Verpflichtung zur Umweltverträglichkeitsprüfung besteht, zu berücksichtigen sind. Soweit sich diese Frage auf Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie richtet, beantworte ich sie ebenfalls nur für den Fall, dass der Gerichtshof bei der Beantwortung der ersten Frage zu einem anderen Ergebnis kommt.
47. Da diese Frage nur für den Fall der Bejahung der ersten Frage gestellt wird, nimmt der Verwaltungsgerichtshof offenbar an, dass eine Verpflichtung zur Prüfung der Umweltverträglichkeit nur auf Art. 4 Abs. 1 und Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie gestützt werden kann, die die Gewinnung von Erdgas zu gewerblichen Zwecken mit einem Fördervolumen von mehr als 500 000 m³/Tag betrifft (dazu unter 1). Sie kann sich jedoch auch aus Art. 4 Abs. 2 und 3 sowie Anhang II Nr. 2 Buchst. d der Richtlinie ergeben, falls die Probebohrung unabhängig von ihrem Fördervolumen als Tiefbohrung anzusehen ist. Daher sollte der Gerichtshof auch auf diesen Aspekt eingehen, um eine sachdienliche Antwort auf das Ersuchen zu geben (dazu unter 2).(15)
1. Zur Prüfungspflicht der Gewinnung von Erdgas
48. Wenn die Testförderung von Erdgas, die im Rahmen einer Probebohrung vorgenommen wird, als Gewinnung von Erdgas anzusehen ist, muss sie gemäß Art. 4 Abs. 1 und Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie geprüft werden, wenn das Fördervolumen 500 000 m³/Tag überschreitet. Da das Fördervolumen nicht anhand der einzelnen Sonde beurteilt werden kann, stellt sich die Frage, wie es zu bemessen ist.
49. Der Verwaltungsgerichtshof erwähnt die Möglichkeit, alle im Gemeindegebiet aufgeschlossenen Bohrungen einzubeziehen. Damit wirft er zwei Gesichtspunkte auf, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sein können, nämlich erstens die zu berücksichtigenden Arten von Projekten bzw. Teilprojekten und zweitens die Abgrenzung des Raums, innerhalb dessen Projekte von Bedeutung sind. Darüber hinaus ist ein dritter Gesichtspunkt einzubeziehen, nämlich der Zeitpunkt der Verwirklichung der einzelnen Teilprojekte.
a) Zu den relevanten Projekten bzw. Teilprojekten
50. Die Marktgemeinde vertritt die Auffassung, über die verschiedenen Sonden hinaus müssten auch Erdgasleitungen und Erdgasspeicher einbezogen werden.
51. Dies überzeugt jedoch nicht. Wenn die Verpflichtung zur Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen von Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie gewürdigt wird, kann es auf Erdgasleitungen und Erdgasspeicher nicht ankommen. Denn diese Anlagen sind dort nicht genannt. Auch können sie nicht zur Erreichung des Schwellenwerts beitragen, da mit Leitungen und Speichern kein Erdgas gefördert wird. Vielmehr ist allein zu prüfen, ob die Gewinnung von Erdgas zu gewerblichen Zwecken den Schwellenwert von 500 000 m³/Tag überschreitet; also ist – wie auch Deutschland und Polen vortragen – das Fördervolumen von Sonden bzw. Bohrungen relevant.
b) Zur räumlichen Abgrenzung
52. Weiterhin stellt sich die Frage, welche Sonden in die Bemessung des Fördervolumens einzubeziehen sind.
53. Polen und der Kommission ist zuzustimmen, dass die vom Verwaltungsgerichtshof angedeutete Beschränkung auf das Gebiet der Gemeinde kein geeignetes Kriterium ist. Eine solche administrative Abgrenzung des Gemeindegebiets steht nämlich nicht zwingend in einem Zusammenhang mit der Abgrenzung eines Projekts oder der Reichweite seiner Umweltauswirkungen. Das Gemeindegebiet kann sich als zu begrenzt oder als zu weitreichend erweisen. Möglicherweise überschneidet es sich auch nur teilweise mit dem Projektgebiet.
54. Da das Fördervolumen die Ertragskraft des Projekts ausdrückt, überzeugt vielmehr der polnische Vorschlag, alle technologisch und geologisch verbundenen Bohrungen einzubeziehen. Deutschland beschreibt dies mit dem Begriff des Förderstandorts, und auch die Kommission geht in diese Richtung, wenn sie den räumlichen Rahmen des Projekts funktional definiert.
55. Die Kriterien für eine technologische und geologische Verbindung von Bohrungen an einem Förderstandort können im vorliegenden Verfahren nicht weiter konkretisiert werden, da die notwendigen Informationen fehlen. Insbesondere kann nicht entschieden werden, ob die Darstellung der RAG zutrifft, dass jedes Bohrvorhaben aus technologischer und geologischer Sicht von allen anderen Vorhaben isoliert sei. Bei einer solchen Prüfung ist allerdings zu beachten, dass die UVP-Richtlinie einen weiten Anwendungsbereich hat und ein sehr weitgehendes Ziel verfolgt.(16) Die Anforderungen an eine technologische und geologische Verbindung dürfen daher nicht zu streng sein, sondern müssen insbesondere die Möglichkeit gemeinsamer Umweltauswirkungen von Bohrungen angemessen berücksichtigen.
c) Zur zeitlichen Dimension
56. Zu berücksichtigen ist schließlich die im Vorabentscheidungsersuchen nicht angesprochene zeitliche Dimension. Man kann für die Anwendung von Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie nämlich nicht einfach die Fördervolumina aller an einem Förderstandort technologisch und geologisch verbundenen Probebohrungen zusammenzählen.
57. Wie Deutschland anmerkt, kann der Schwellenwert einer Förderung von 500 000 m³/Tag vielmehr auch bei einer gemeinsamen Würdigung von Bohrungen nur erreicht werden, soweit mit diesen Bohrungen gleichzeitig, d. h. am gleichen Tag, Erdgas gefördert wird.
58. Wie die erste Frage veranschaulicht, ist die Testförderung im Rahmen einer Probebohrung jedoch nicht nur mengenmäßig, sondern auch zeitlich begrenzt. Selbst bei einer größeren Zahl von Probebohrungen scheint es daher eher unwahrscheinlich, dass mit mehreren dieser Bohrungen gleichzeitig versuchsweise Erdgas gefördert wird. Wenn diese Einschätzung zutrifft, erscheint es nicht zwingend, dass Probebohrungen mit einem jeweils maximal zulässigen Fördervolumen von 250 000 m³/Tag auch gemeinsam mit anderen Probebohrungen den Schwellenwert von 500 000 m³/Tag erreichen. Dagegen ist es vorstellbar, dass das zugelassene Fördervolumen einer Probebohrung gemeinsam mit bereits existierenden Förderbohrungen den Schwellenwert erreicht. Voraussetzung dafür ist allerdings die technologische und geologische Verbindung der Bohrungen. Dies im konkreten Fall zu prüfen, ist Aufgabe des vorlegenden Gerichts bzw. der zuständigen Behörden.
d) Zwischenergebnis
59. Somit ist auf diesen Teil der dritten Frage zu antworten, dass für die Beurteilung, ob ein Projekt zur Gewinnung von Erdgas zu gewerblichen Zwecken den Schwellenwert einer Förderung von 500 000 m³/Tag gemäß Anhang I Nr. 14 der UVP-Richtlinie überschreitet und daher einer Prüfung der Umweltverträglichkeit zu unterziehen ist, die gleichzeitige Förderung aller an einem Förderstandort technologisch und geologisch verbundenen Bohrungen berücksichtigt werden muss.
2. Zur Prüfungspflicht für Tiefbohrungen
60. Eine Pflicht zur Prüfung der Umweltverträglichkeit kann sich aber auch aus Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 4 Abs. 2 und 3 der UVP-Richtlinie ergeben, da eine Probebohrung in einer Bohrtiefe von über 4 000 m unabhängig von ihrem Fördervolumen jedenfalls als Tiefbohrung im Sinne von Anhang II Nr. 2 Buchst. d anzusehen ist.
61. Nach Art. 4 Abs. 2 der UVP-Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten bei den in Anhang II aufgeführten Projekten, die erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt haben können, anhand einer Einzelfalluntersuchung oder der von ihnen festgelegten Schwellenwerte bzw. Kriterien bestimmen, ob ein solches Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss.
62. Hinsichtlich der Festlegung von Schwellenwerten oder Kriterien, um zu bestimmen, ob ein solches Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss, räumt Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der UVP-Richtlinie den Mitgliedstaaten zwar einen Wertungsspielraum ein. Dieser Spielraum wird jedoch durch die in Art. 2 Abs. 1 festgelegte Pflicht begrenzt, die Projekte, bei denen u. a. aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Untersuchung ihrer Auswirkungen zu unterziehen.(17)
63. Somit kann die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung sich unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1, Art. 4 Abs. 2 und Anhang II der UVP-Richtlinie ergeben, wenn das Projekt unter diesen Anhang fällt und erhebliche Umweltauswirkungen haben kann.(18) Auch müssen die zuständigen nationalen Behörden, die mit einem Antrag auf Genehmigung eines Projekts des Anhangs II dieser Richtlinie befasst sind, eine besondere Prüfung der Frage vornehmen, ob unter Berücksichtigung der Kriterien in Anhang III der Richtlinie(19) eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen ist.(20) Ferner müssen die betroffenen Einzelpersonen, wie auch die anderen betroffenen nationalen Behörden, in der Lage sein, die Einhaltung dieser Prüfungspflicht, die der zuständigen Behörde obliegt, gegebenenfalls gerichtlich nachprüfen zu lassen.(21)
64. Für die Beurteilung, ob eine Tiefbohrung erhebliche Umweltauswirkungen haben kann, enthält Art. 2 Abs. 1 der UVP-Richtlinie erste Hinweise. Denn die Prüfungspflicht bezieht sich danach auf Projekte, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist. Es kann somit nicht nur auf das Fördervolumen ankommen, sondern auch die weiteren Eigenschaften eines Projekts müssen berücksichtigt werden, insbesondere sein Standort.(22)
65. Danach ist es nicht auszuschließen, dass aufgrund der Umstände des Einzelfalls, etwa der Art der Bohrung oder der Empfindlichkeit des betroffenen Gebiets, bereits bei einer einzelnen Tiefbohrung mit erheblichen Umweltauswirkungen zu rechnen ist.
66. Gerade bei Projekten des Anhangs II gilt allerdings darüber hinaus, dass die Nichtberücksichtigung der kumulativen Wirkung mehrerer Projekte in der Praxis nicht zur Folge haben darf, dass die Projekte insgesamt der Verpflichtung zur Umweltverträglichkeitsprüfung entzogen werden, obwohl sie zusammengenommen erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der UVP-Richtlinie haben können.(23) Denn nach Anhang III Nrn. 1 und 2 erster Spiegelstrich sind bei der Beurteilung derartiger Projekte insbesondere kumulative Auswirkungen und die bestehende Landnutzung zu berücksichtigen.
67. Daher müssen bei der Beurteilung, ob ein Projekt erhebliche Umweltauswirkungen haben kann, auch Anlagen berücksichtigt werden, die nicht in jedem Fall mit einem Projekt dieser Art zusammenhängen, für die dies jedoch im konkreten Einzelfall gilt.
68. Die wichtigsten kumulativen Umweltauswirkungen, die bei der Würdigung einer Tiefbohrung zu berücksichtigen sind, sind andere Tiefbohrungen, insbesondere solche, die gemeinsam mit der zu würdigenden Bohrung an einem Förderstandort technologisch und geologisch verbundenen sind.
69. Außerdem hat der Gerichtshof aus den gleichen Gründen festgestellt, dass bei der Vorprüfung, ob ein Projekt der „… Beförderung elektrischer Energie über Freileitungen“ nach Anhang II Nr. 3 Buchst. b der UVP-Richtlinie erhebliche Auswirkungen haben kann, auch eine Erweiterung von Schaltanlagen von Bedeutung sein kann. Dies setzt die Feststellung des zuständigen Gerichts voraus, dass diese Erweiterung Teil eines Projekts ist, das die Beförderung elektrischer Energie zum Gegenstand hat.(24)
70. Das Gleiche gilt im Ausgangsfall für Erdgasleitungen, Erdgasspeicher und andere Anlagen: Das zuständige Gericht bzw. die zuständige Behörde muss prüfen, ob diese Anlagen demselben Projekt zuzuordnen sind wie die Probebohrungen. Dagegen spricht der Umstand, dass die Probebohrung nicht an die Erdgasleitung oder den Erdgasspeicher angeschlossen werden soll. Allerdings ist nicht auszuschließen, dass die Probebohrung zumindest auch durch den Umstand veranlasst wurde, dass das Gasvorkommen im Erfolgsfall wegen der existierenden Infrastruktur leicht ausgebeutet werden kann.
71. Darüber hinaus ist in die Vorprüfung einzubeziehen, ob die Umweltauswirkungen der Probebohrungen wegen der Auswirkungen anderer Projekte am Standort oder in der Umgebung, etwa von Erdgasleitungen und Erdgasspeichern, größeres Gewicht haben können als in deren Abwesenheit.
72. Schließlich ist im Licht des Vorbringens der Marktgemeinde daran zu erinnern, dass auch eine Verpflichtung zur Nachholung der Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen einer späteren Genehmigung bestehen kann. Sollte sich nämlich herausstellen, dass seit dem Inkrafttreten der UVP-Richtlinie Arbeiten oder materielle Eingriffe durchgeführt wurden, die als Projekt im Sinne der Richtlinie einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft hätten, ohne dass diese Prüfung auf einer früheren Stufe des Genehmigungsverfahrens durgeführt wurde, so ist es geboten, dem bei der Erteilung einer späteren Genehmigung Rechnung zu tragen und die praktische Wirksamkeit dieser Richtlinie sicherzustellen, indem eine derartige Prüfung zumindest auf dieser Stufe durchgeführt wird.(25) Im Fall einer Probebohrung gilt dies jedenfalls dann, wenn sie mit den früheren Projekten technologisch und geologisch an einem Förderstandort verbunden ist oder die sonstige, früher konstruierte Infrastruktur mit ihr zusammen ein gemeinsames Projekt bildet.
73. Auf den zweiten Teil der dritten Frage ist folglich zu antworten, dass für die Beurteilung, ob eine Tiefbohrung gemäß Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 4 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Anhang II Nr. 2 Buchst. d der UVP-Richtlinie erhebliche Umweltauswirkungen haben kann und sie daher einer Prüfung der Umweltverträglichkeit zu unterziehen ist, u. a. die Auswirkungen aller an einem Förderstandort technologisch und geologisch verbundenen Bohrungen berücksichtigt werden müssen, die Auswirkungen aller anderen mit den Bohrungen innerhalb eines Projekts verbundenen Anlagen sowie die Kumulation seiner Auswirkungen mit anderen Projekten am Standort oder in der Umgebung.
V – Ergebnis
74. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1. Bei einer zeitlich und mengenmäßig begrenzten Testförderung von Erdgas, die im Rahmen einer Aufschlussbohrung zur Erforschung der Wirtschaftlichkeit einer dauerhaften Gewinnung von Erdgas durchgeführt wird, handelt es sich nicht um eine „Gewinnung von … Erdgas zu gewerblichen Zwecken“ nach Anhang I Nr. 14 der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten in der Fassung der Richtlinie 2009/31/EG.
2. Für die Beurteilung, ob eine Tiefbohrung gemäß Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 4 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Anhang II Nr. 2 Buchst. d der Richtlinie 85/337 in der Fassung der Richtlinie 2009/31 erhebliche Umweltauswirkungen haben kann und sie daher einer Prüfung der Umweltverträglichkeit zu unterziehen ist, müssen u. a. die Auswirkungen aller an einem Förderstandort technologisch und geologisch verbundenen Bohrungen berücksichtigt werden, die Auswirkungen aller anderen mit den Bohrungen innerhalb eines Projekts verbundenen Anlagen sowie die Kumulation seiner Auswirkungen mit anderen Projekten am Standort oder in der Umgebung.
75. Für den Fall, dass der Gerichtshof bei der Beantwortung der ersten Frage zu einem anderen Ergebnis kommt, sollte er die oben unter 2 vorgeschlagene Antwort unter 4 geben sowie die zweite Frage und den ersten Teil der dritten Frage wie folgt beantworten:
2. Anhang I Nr. 14 der Richtlinie 85/337 in der Fassung der Richtlinie 2009/31 steht einer Regelung des nationalen Rechts entgegen, welche bei der Gewinnung von Erdgas die in dieser Nummer genannten Schwellenwerte an die „Förderung pro Sonde“ knüpft.
3. Für die Beurteilung, ob ein Projekt zur Gewinnung von Erdgas zu gewerblichen Zwecken den Schwellenwert einer Förderung von 500 000 m³/Tag gemäß Anhang I Nr. 14 der Richtlinie 85/337 in der Fassung der Richtlinie 2009/31 überschreitet und daher einer Prüfung der Umweltverträglichkeit zu unterziehen ist, muss die gleichzeitige Förderung aller an einem Förderstandort technologisch und geologisch verbundenen Bohrungen berücksichtigt werden.