CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 29 januari 2015 (1)
Zaak C‑1/14
Base Company NV, voorheen KPN Group Belgium NV,
Mobistar NV
tegen
Ministerraad
[verzoek van het Grondwettelijk Hof (België) om een prejudiciële beslissing]
„Universeledienstrichtlijn – Artikelen 9 en 32 – Elektronische communicaties – Netwerken en diensten – Universele dienst en gebruikersrechten – Socialedienstverplichtingen – Aanvullende verplichte diensten”
1. Ingevolge de arresten van het Hof van Justitie in de zaken Commissie/België(2) en Base(3) heeft de Belgische wetgever een wettelijke regeling vastgesteld waarvan de verenigbaarheid met de universeledienstrichtlijn(4) andermaal ter discussie staat. In casu vraagt het Grondwettelijk Hof van het Koninkrijk België het Hof van Justitie of de nationale wetgever mobieletelefoniediensten en elektronischecommunicatiediensten (internetdiensten) mag opnemen in de categorie „universele dienst” van deze richtlijn. Voorts wordt de vraag opgeworpen of de universeledienstrichtlijn zelf geldig is dan wel inbreuk maakt op artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Unie. Ik merk meteen op dat deze laatste vraag mijns inziens kennelijk niet-ontvankelijk is.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
1. Universeledienstrichtlijn
2. Artikel 3 van de richtlijn, met als opschrift „Beschikbaarheid van de universele dienst”, staat aan het begin van hoofdstuk II, getiteld „Universeledienstverplichtingen, met inbegrip van sociale verplichtingen”, en bepaalt het volgende:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de in dit hoofdstuk beschreven diensten van een nader gespecificeerde kwaliteit en tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs beschikbaar zijn voor alle eindgebruikers op hun grondgebied, onafhankelijk van de geografische locatie.
2. De lidstaten bepalen de meest efficiënte en geschikte wijze om te waarborgen dat in de universele dienst wordt voorzien, met inachtneming van de beginselen van objectiviteit, transparantie, niet-discriminatie en evenredigheid. Zij trachten verstoring van de markt, met name het aanbieden van diensten tegen prijzen of onder andere voorwaarden die afwijken van normale commerciële voorwaarden, tot een minimum te beperken en daarbij het algemeen belang te beschermen.”
3. Artikel 4, met als opschrift „Aanbieding van toegang op een vaste locatie en aanbieding van telefoondiensten”, luidt als volgt:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat aan alle redelijke aanvragen om aansluiting op een vaste locatie op een openbaar communicatienetwerk door ten minste één onderneming wordt voldaan.
2. De geleverde aansluiting ondersteunt spraak-, fax- en datacommunicatie, met datasnelheden die toereikend zijn voor functionele toegang tot het internet, rekening houdend met de voor de meerderheid van de abonnees gangbare technologieën en met de technologische haalbaarheid.
3. De lidstaten waken erover dat aan alle redelijke aanvragen voor de levering van een voor het publiek beschikbare telefoondienst over de in lid 1 bedoelde netwerkaansluiting, die uitgaande en binnenkomende nationale en internationale gesprekken mogelijk maakt, door ten minste één onderneming wordt voldaan.”
4. Artikel 9, met als opschrift „Betaalbaarheid van de tarieven”, bepaalt:
„1. De nationale regelgevende instanties houden toezicht op de ontwikkeling en het niveau van de tarieven voor de eindgebruiker van de in de artikelen 4 tot en met 7 omschreven diensten die onder de universeledienstverplichtingen vallen en door aangewezen ondernemingen worden verstrekt, of, als er geen onderneming in verband met dergelijke diensten is aangewezen, die op een andere wijze op de markt beschikbaar zijn, met name met betrekking tot de nationale consumentenprijzen en inkomens.
2. In het licht van de nationale omstandigheden kunnen de lidstaten verlangen dat de aangewezen ondernemingen de consument tariefopties of -pakketten aanbieden die afwijken van die welke onder de gebruikelijke commerciële voorwaarden worden verstrekt, met name om ervoor te zorgen dat consumenten met een laag inkomen of met bijzondere sociale behoeften niet worden verhinderd gebruik te maken van de in artikel 4, lid 1 bedoelde netwerktoegang of van de diensten die in artikel 4, lid 3, en de artikelen 5, 6 en 7 zijn aangemerkt als vallend onder de universeledienstverplichtingen en die door de aangewezen ondernemingen worden aangeboden.
3. In aanvulling op bepalingen luidens welke aangewezen ondernemingen bijzondere tariefopties moeten aanbieden of moeten voldoen aan voorschriften inzake maximumprijzen of geografische gemiddelden of andere vergelijkbare regelingen, kunnen de lidstaten voorzien in waarborgen dat consumenten van wie vaststaat dat zij een laag inkomen of bijzondere sociale behoeften hebben, worden bijgestaan.
[...]”
5. Artikel 13, met als opschrift „Financiering van de universeledienstverplichtingen”, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. Indien de nationale regelgevende instanties, op grond van de nettokostenberekening bedoeld in artikel 12 vaststellen dat een onderneming een onredelijke last wordt opgelegd, kunnen de lidstaten op verzoek van een aangewezen onderneming besluiten:
a) een mechanisme in te voeren waarmee die onderneming voor de vastgestelde nettokosten onder transparante voorwaarden uit publieke middelen word[t] gecompenseerd, en/of
b) de nettokosten van de universeledienstverplichtingen te verdelen onder de aanbieders van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten.
2. Indien de nettokosten worden gedeeld overeenkomstig lid 1, onder b), voeren de lidstaten een gezamenlijke financieringsregeling in die wordt beheerd door de nationale regelgevende instantie of door een van de begunstigden onafhankelijk orgaan onder supervisie van de nationale regelgevende instantie. Alleen de nettokosten, als bepaald in overeenstemming met artikel 12, van de in de artikelen 3 tot en met 10 vastgelegde verplichtingen mogen worden gefinancierd.”
6. Artikel 32, met als opschrift „Aanvullende verplichte diensten”, staat aan het begin van hoofdstuk V van de richtlijn („Algemene en slotbepalingen”) en bepaalt dat „[d]e lidstaten kunnen besluiten op hun grondgebied aanvullende diensten, buiten de in hoofdstuk II omschreven universeledienstverplichtingen, algemeen beschikbaar te stellen, [maar dat] dan [...] geen vergoedingsregeling voor specifieke ondernemingen [mag] worden opgelegd”.
7. Bijlage IV bij de richtlijn heeft volgens het opschrift ervan betrekking op de „[b]erekening van eventuele nettokosten van universeledienstverplichtingen en instelling van een regeling voor kostendekking of gezamenlijke financiering overeenkomstig de artikelen 12 en 13”. Volgens deel A ervan („Berekening van de nettokosten”) worden „[o]nder universeledienstverplichtingen [...] de verplichtingen verstaan die een lidstaat een onderneming oplegt in verband met het aanbieden van een netwerk en dienst in een bepaald geografisch gebied, indien nodig inclusief gemiddelde prijzen in dat geografische gebied voor het aanbieden van die dienst of het aanbieden van specifieke tariefopties voor consumenten met lage inkomens of met bijzondere sociale behoeften. [...]”
2. Richtlijn 2002/21/EG(5)
8. Artikel 2 van richtlijn nr. 2002/21 bevat de volgende definities:
„[...]
c) ‚elektronischecommunicatiedienst’: een gewoonlijk tegen vergoeding aangeboden dienst die geheel of hoofdzakelijk bestaat in het overbrengen van signalen via elektronischecommunicatienetwerken, waaronder telecommunicatiediensten en transmissiediensten op netwerken die voor omroep worden gebruikt, doch niet de dienst waarbij met behulp van elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten overgebrachte inhoud wordt geleverd of redactioneel wordt gecontroleerd. Hij omvat niet de diensten van de informatiemaatschappij zoals omschreven in artikel 1 van richtlijn 98/34/EG, die niet geheel of hoofdzakelijk bestaan uit het overbrengen van signalen via elektronischecommunicatienetwerken;
d) ‚openbaar communicatienetwerk’: een elektronischecommunicatienetwerk dat geheel of hoofdzakelijk wordt gebruikt om voor het publiek beschikbare elektronischecommunicatiediensten aan te bieden ter ondersteuning van de overdracht van informatie tussen netwerkaansluitpunten;
[...]
j) ‚universele dienst’: het minimumpakket van diensten als gedefinieerd in richtlijn 2002/22/EG (universeledienstrichtlijn) van een bepaalde kwaliteit dat voor alle gebruikers, ongeacht hun geografische locatie, beschikbaar is voor een in het licht van specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs;
[...]”
B – Nationaal recht
9. Artikel 74 van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie (hierna: „wet elektronische communicatie”), zoals gewijzigd bij artikel 50 van de wet van 10 juli 2012, bepaalt:
„1. Het sociale element van de universele dienst bestaat uit de levering aan sommige categorieën van begunstigden van bijzondere tariefvoorwaarden door de operatoren vermeld in de paragrafen 2 en 3 die een openbare elektronischecommunicatiedienst aanbieden aan consumenten.
[...]
2. Elke operator die aan de consumenten een openbare elektronischecommunicatiedienst aanbiedt en van wie de omzet met betrekking tot de openbare elektronischecommunicatiediensten hoger is dan vijftig miljoen EUR, verstrekt het in paragraaf 1 vermelde sociale element van de universele dienst.
[...]
3. Elke operator die aan de consumenten een openbare elektronischecommunicatiedienst aanbiedt en van wie de omzet met betrekking tot de openbare elektronischecommunicatiediensten lager is dan of gelijk aan vijftig miljoen EUR, en die aan het [Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (hierna: ‚BIPT’)] zijn voornemen heeft verklaard om het in paragraaf 1 vermelde sociale element van de universele dienst te verstrekken op een vast of mobiel terrestrisch netwerk of op beide, verstrekt dit element voor een duur van vijf jaar.
[...]”
10. Artikel 74/1 van de wet elektronische communicatie, zoals ingevoegd bij artikel 51 van de wet van 10 juli 2012, bepaalt:
„1. Wanneer het [BIPT] meent dat de levering van het sociale element een onredelijke last kan vertegenwoordigen voor een aanbieder, vraagt het aan elke aanbieder van sociale tarieven om de in paragraaf 2 bedoelde informatie te verstrekken en stelt het de berekening van de nettokosten op.
2. Elke aanbieder van sociale tarieven deelt aan het [BIPT], volgens de nadere regels vastgesteld overeenkomstig artikel 137, § 2, uiterlijk op 1 augustus van het kalenderjaar dat op het beschouwde jaar volgt, het geïndexeerde bedrag mee van de kostenraming voor het beschouwde jaar, berekend volgens de in de bijlage vastgelegde berekeningsmethode.
[...]
3. Het [BIPT] stelt voor elke betrokken aanbieder het bestaan van een onredelijke last vast indien de levering van het sociale element van de universele dienst een buitengewoon karakter vormt in verhouding tot de draagkracht rekening houdend met het geheel van zijn eigen kenmerken, met name het niveau van zijn uitrusting, zijn economische en financiële situatie alsook zijn marktaandeel op de markt voor openbare elektronischecommunicatiediensten.
4. Er wordt een fonds voor de universele dienstverlening inzake sociale tarieven opgericht, bestemd om elke aanbieder van sociale tarieven voor wie de levering van het sociale element van de universele dienst een onredelijke last vormt en die daartoe bij het [BIPT] een verzoek heeft ingediend, te vergoeden. De vergoeding stemt overeen met de nettokosten gedragen door de operator voor wie de verstrekking van het sociale element van de universele dienst een onredelijke last vertegenwoordigt. Aan dit fonds wordt rechtspersoonlijkheid toegekend en het wordt beheerd door het [BIPT].
Het fonds wordt gestijfd met bijdragen die worden gestort door de operatoren die het sociale element van de universele dienst aanbieden.
De bijdragen worden vastgesteld naar rato van hun omzet met betrekking tot openbare elektronischecommunicatiediensten.
De in aanmerking genomen omzet stemt overeen met de omzet die is gerealiseerd voor belastingen met betrekking tot de levering van openbare elektronischecommunicatiediensten op het nationale grondgebied, overeenkomstig artikel 95, § 2.
De beheerskosten van het fonds bestaan uit alle kosten die verband houden met de werking van het fonds, waaronder de kosten die inherent zijn aan de definitie van een kostenmodel dat gebaseerd is op een efficiënte theoretische operator volgens het soort van elektronischecommunicatienetwerk via hetwelk het sociale element van de universele dienst wordt verstrekt. De Koning bepaalt het maximumbedrag van de beheerskosten van het fonds bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad.
De kosten voor het beheer van het fonds worden gefinancierd door de operatoren bedoeld in het tweede lid, naar rato van hun omzet bedoeld in het derde lid.
5. De Koning bepaalt, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, na advies van het [BIPT], de nadere regels van de werking van dit mechanisme.”
11. Krachtens artikel 146, tweede alinea, van de wet van 10 juli 2012 heeft artikel 51 van die wet „uitwerking met ingang van 30 juni 2005”.
II – Feiten
12. Het verzoek om een prejudiciële beslissing vindt zijn oorsprong in een door Base Company NV, voorheen KPN Group Belgium NV (hierna: „KPN”), en Mobistar NV (hierna: „Mobistar”) bij het Grondwettelijk Hof ingesteld beroep tot vernietiging van de artikelen 50, 51 en 146 van de wet elektronische communicatie, zoals gewijzigd na de arresten van het Hof van Justitie in de reeds aangehaalde zaken Commissie/België (EU:C:2010:583) en Base (EU:C:2010:584).
13. De bestreden bepalingen voorzien in een sectoraal mechanisme ter financiering van de nettokosten voor het aanbieden van elektronische communicatie door middel van mobiele communicatiediensten („mobiele telefonie”) en/of internetabonnementen, gebaseerd op de bijdragen van de aanbieders van voor de consument toegankelijke elektronischecommunicatienetwerken of -diensten, daaronder begrepen mobieletelefoniediensten en/of internetabonnementen.
14. De partijen in het hoofdgeding zijn van mening dat de bestreden bepalingen ongrondwettig zijn en – wat hier van belang is – dat zij in strijd zijn met de artikelen 9 en 32 van de universeledienstrichtlijn.
III – Prejudiciële vragen
15. De op 2 januari 2014 voorgelegde prejudiciële vragen luiden als volgt:
„1) Dient richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (universeledienstrichtlijn), en inzonderheid de artikelen 9 en 32 ervan, zo te worden geïnterpreteerd dat het sociale tarief voor de universele diensten alsook het compensatiemechanisme waarin artikel 13, lid 1, onder b), van de universeledienstrichtlijn voorziet, niet alleen van toepassing zijn op elektronische communicatie door middel van een telefoonaansluiting op een vaste locatie op een openbaar communicatienetwerk, maar ook op elektronische communicatie door middel van mobiele communicatiediensten en/of internetabonnementen?
2) Dient artikel 9, lid 3, van de universeledienstrichtlijn zo te worden geïnterpreteerd dat het de lidstaten toestaat om bijzondere tariefopties voor andere diensten dan die omschreven in artikel 9, lid 2, van de universeledienstrichtlijn, toe te voegen aan de universele dienst?
3) Indien het antwoord op de eerste en de tweede vraag ontkennend is, zijn de desbetreffende bepalingen van de universeledienstrichtlijn verenigbaar met het gelijkheidsbeginsel, zoals dat onder meer is vervat in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie?”
IV – Procedure bij het Hof van Justitie
16. KPN en Mobistar, de Belgische regering, het Europees Parlement, de Raad en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Zij zijn tevens verschenen ter terechtzitting van 12 november 2014, waarop hun door het Hof is verzocht zich toe te spitsen op de eerste en de tweede vraag.
V – Argumenten
A – Eerste vraag
17. KPN en Mobistar stellen voor om deze vraag ontkennend te beantwoorden. Dienaangaande betogen zij dat de universeledienstrichtlijn blijkens de artikelen 4 tot en met 7 ervan een uitputtende lijst bevat van diensten waarvoor sociale tarieven kunnen worden opgelegd. Mobiele communicatiediensten en internetabonnementen vallen daar niet onder, zodat deze diensten niet vallen onder de universeledienstverplichtingen en het financieringsmechanisme waarin artikel 13, lid 1, onder b), van die richtlijn voorziet.
18. De Belgische regering betoogt dat de vraag bevestigend dient te worden beantwoord, aangezien lid 3 van artikel 9 van de universeledienstrichtlijn algemener is dan lid 2 van deze bepaling en de lidstaten toestaat bepaalde consumenten bij te staan, waarbij deze bijstand betrekking kan hebben op andere diensten dan die welke in de richtlijn zelf zijn opgesomd. Voorts is de Belgische regering van mening dat artikel 32 van de universeledienstrichtlijn toestaat dat de kosten die voortvloeien uit de diensten die worden opgelegd op grond van artikel 9, lid 3, van de richtlijn, worden vergoed door middel van mechanismen waaraan de operatoren deelnemen.
B – Tweede vraag
19. De Commissie stelt voor om de eerste en de tweede vraag samen in die zin te beantwoorden dat de universeledienstrichtlijn, en met name de artikelen 3, 4, 9 en 13 ervan, aldus dient te worden uitgelegd dat de regels inzake de tarieven en de financiering van universeledienstverplichtingen, bedoeld in artikel 9 respectievelijk artikel 13 van deze richtlijn, niet toepasselijk zijn op mobiele telefonie, maar wel op internetabonnementen met datasnelheden die toereikend zijn voor een functionele toegang tot het internet op een vaste locatie.
20. Voorts is de Commissie van mening dat artikel 32 van de richtlijn aldus dient te worden uitgelegd dat mobiele telefonie in beginsel kan worden aangemerkt als een aanvullende dienst in de zin van dit artikel, maar dat dit artikel zich zowel verzet tegen de toepassing van de in artikel 9 respectievelijk artikel 13 bedoelde regelingen inzake de tarieven en de financiering van universeledienstverplichtingen, als tegen de oplegging van een vergoedingsregeling waaraan specifieke ondernemingen moeten bijdragen. Dienaangaande merkt de Commissie op dat uit artikel 4 van de universeledienstrichtlijn weliswaar voortvloeit dat het begrip „openbaar communicatienetwerk” telefoniediensten omvat, maar dat dit artikel uitsluitend ziet op toegang respectievelijk aansluiting op een vaste locatie, wat mobiele telefonie uitsluit.
21. Wat de tariefregeling van artikel 9 van de richtlijn betreft, merkt de Commissie op dat deze bepaling alleen verwijst naar de tarieven voor de in de artikelen 4 tot en met 7 van deze richtlijn bedoelde diensten en dat de artikelen 5, 6 en 7 daarvan verder niet van belang lijken voor deze zaak. Hieruit volgt volgens de Commissie dat de regeling van artikel 9 niet van toepassing is op mobiele telefonie.
22. Voorts is de Commissie van mening dat de omvang van de universele dienst, zoals deze voortvloeit uit de artikelen 4 tot en met 7, niet kan worden uitgebreid op basis van artikel 9, lid 3, van de universeledienstrichtlijn. Voorts kan volgens haar geen enkele bepaling van de richtlijn aldus worden uitgelegd dat de in hoofdstuk II vastgelegde regels inzake tarieven en financiering van toepassing zijn op mobiele telefonie. Daarentegen kunnen internetdiensten overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn wel worden geacht onderdeel uit te maken van de universele dienst in de zin van hoofdstuk II, voor zover het gaat om een internetaansluiting die toereikend is voor functionele toegang tot het internet, waaruit volgt dat de andere bepalingen van hoofdstuk II van de richtlijn en de artikelen 9 en 13 van deze richtlijn eveneens van toepassing zijn op internetdiensten.
23. Nu mobiele telefonie niet kan worden aangemerkt als een onderdeel van de universele dienst in de zin van hoofdstuk II van de universeledienstrichtlijn, rijst volgens de Commissie de vraag of zij kan worden aangemerkt als een aanvullende dienst in de zin van artikel 32 van deze richtlijn. Naar de mening van de Commissie staat het de lidstaten in beginsel vrij om mobiele telefonie als een aanvullende dienst aan te merken, aangezien de richtlijn op dit punt geen voorschriften bevat.
24. KPN en Mobistar betogen dat artikel 9, lid 3, van de universeledienstrichtlijn de lidstaten niet toestaat om bijzondere tariefopties voor andere diensten dan die omschreven in artikel 9, lid 2, van deze richtlijn toe te voegen aan de universele dienst.
25. De Belgische regering is van mening dat artikel 9, lid 3, van de universeledienstrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat bijzondere tariefopties voor andere diensten dan die omschreven in artikel 9, lid 2, van de universeledienstrichtlijn toe te voegen aan de universele dienst.
C – Derde vraag
26. KPN en Mobistar stellen voor om deze vraag aldus te beantwoorden dat de universeledienstrichtlijn en met name de artikelen 9, 13 en 32 ervan verenigbaar zijn met artikel 20 van het Handvest. Dienaangaande stellen zij dat het verschil in behandeling tussen vaste en mobiele telefoniediensten hierin gelegen is dat de onredelijke kosten die kunnen voortvloeien uit het verplicht algemeen aanbieden van vaste telefoniediensten kunnen worden gecompenseerd door algemene belastingen of een sectoraal financieringsmechanisme, terwijl die kosten voor mobiele telefonie en/of internetdiensten enkel kunnen worden gecompenseerd uit publieke middelen. Gelet op dit beperkte verschil vragen KPN en Mobistar zich af of er wel werkelijk een verschil in behandeling in de zin van artikel 20 van het Handvest is. Tot slot merken zij op dat er, wat de toegang tot mobieletelefoniediensten betreft, geen sprake is van sociale uitsluiting, anders dan het geval is voor vaste telefonie, zodat het ook niet nodig is om in een universeledienstverplichting te voorzien. Voorts betogen zij dat de sectorale financiering van sociale tarieven voor internetabonnementen een zware last vormt voor de operatoren en negatieve gevolgen heeft voor de werking van de interne markt en voor de consument.
27. De Belgische regering is van mening dat, voor zover de eerste twee vragen ontkennend zouden worden beantwoord (wat volgens haar het stelsel ter financiering van de aan de sociale tarieven verbonden kosten zou ondergraven en ertoe zou leiden dat de consumenten voor wie het sociale element van de universele dienst is uitgebreid tot mobiele telefonie en/of internetabonnementen, niet langer sociale tarieven zouden kunnen genieten), de derde vraag aldus dient te worden beantwoord dat de universeledienstrichtlijn inbreuk maakt op artikel 20 van het Handvest. Dienaangaande betoogt zij dat deze richtlijn overeenkomstig artikel 3 en overweging 25 ervan aldus moet worden uitgelegd dat zij de lidstaten toestaat, naargelang van de nationale omstandigheden en met respect voor de technologische neutraliteit, te bepalen welke diensten moeten worden geleverd tegen sociale tarieven met een mechanisme ter financiering van de nettokosten zoals vastgelegd in artikel 13, lid 1, onder b), van de richtlijn.
28. De Commissie betwijfelt of de derde vraag ontvankelijk is, aangezien de verwijzende rechter niet heeft gepreciseerd welke bepalingen van de universeledienstrichtlijn onverenigbaar zouden zijn met het gelijkheidsbeginsel en waarom. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt evenmin dat de eventuele schending van dit beginsel schadelijke gevolgen kan hebben voor de partijen in het hoofdgeding.
29. Het Europees Parlement beperkt zich in zijn opmerkingen tot het onderzoek van deze derde vraag. Om dezelfde redenen als die welke de Commissie heeft aangevoerd, acht het deze vraag niet-ontvankelijk. Ten gronde betoogt het dat ondernemingen die een sociaal tarief voor mobieletelefoniediensten en/of internetabonnementen moeten aanbieden, zich niet in een nadeliger positie bevinden dan ondernemingen die dit tarief moeten aanbieden voor telefoniediensten op een vaste locatie. Volgens het Europees Parlement betreft het enige verschil in behandeling van deze diensten de wijze waarop de nettokosten van deze diensten kunnen worden gecompenseerd.
30. Voorts is het Europees Parlement van mening dat de nettokosten voor aanvullende verplichte diensten in de zin van artikel 32 van de richtlijn enkel kunnen worden gefinancierd met publieke middelen en niet middels vergoedingen die worden gedragen door specifieke ondernemingen.
31. Subsidiair merkt het Europees Parlement op dat ondernemingen die vastetelefoniediensten aanbieden en ondernemingen die mobieletelefoniediensten aanbieden zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden, aangezien enkel de door de eerste categorie ondernemingen aangeboden diensten voldoen aan de criteria om te kunnen spreken van een universele dienst. Indien er een verschil in behandeling zou bestaan, zou dit hoe dan ook objectief gerechtvaardigd zijn, aangezien de keuze om mobiele telefoondiensten en/of internetabonnementen niet op te nemen in de universele dienst berust op de toepassing van objectieve criteria die rechtstreeks voortvloeien uit de noodzaak om twee doelstellingen tegen elkaar af te wegen, namelijk het doel om consumenten te beschermen tegen sociale uitsluiting, en het doel om verstoring van de concurrentie tussen ondernemingen te voorkomen.
32. De Raad, ten slotte, stelt evenals de Commissie en het Europees Parlement – en om dezelfde redenen – dat de derde vraag niet-ontvankelijk is. Hij beperkt zijn schriftelijke opmerkingen eveneens tot deze vraag.
33. Volgens de Raad bevat de universeledienstrichtlijn een uitdrukkelijk verbod tot financiering van het aanbieden van aanvullende verplichte diensten in de zin van artikel 32 ervan, voor zover zij bepaalt dat geen financiering mag worden opgelegd waaraan marktpartijen bijdragen. Zijns inziens kunnen de lidstaten besluiten dat aanvullende verplichte diensten tegen sociale tarieven moeten worden aangeboden, mits zij daarbij de specifieke vereisten van de richtlijn en het gelijkheidsbeginsel in acht nemen. Volgens de Raad valt de situatie van ondernemingen met universeledienstverplichtingen die via een regeling in de zin van artikel 13, lid 1, onder b), worden gefinancierd, niet te vergelijken met die van ondernemingen die aanvullende verplichte diensten moeten verrichten, ten aanzien waarvan een dergelijke regeling is verboden.
34. Voorts merkt de Raad op dat de operatoren moeten bijdragen aan een bij de Belgische wet ingesteld fonds als compensatie voor de onredelijke last die voortvloeit uit het aanbieden van mobieletelefoniediensten en/of internetabonnementen, ook al vallen deze diensten blijkens deze regeling onder de categorie aanvullende verplichte diensten in de zin van de universeledienstrichtlijn. Een dergelijke kostendeling mag echter uitsluitend gelden voor de universele dienst, dat wil zeggen voor het in hoofdstuk II van de richtlijn vastgestelde minimumpakket van diensten, dat geen mobieletelefoniediensten omvat, en evenmin internetabonnementen, met uitzondering van die betreffende functionele internettoegang op een vaste locatie.
VI – Beoordeling van de prejudiciële vragen
35. De verwijzende rechter wenst, kort samengevat, te vernemen of de Belgische wettelijke regeling die na de arresten van het Hof van Justitie in de zaken Base (EU:C:2010:584) en Commissie/België (EU:C:2010:583) is vastgesteld, verenigbaar is met de universeledienstrichtlijn, voor zover mobieletelefonie- en elektronischecommunicatiediensten (internetdiensten) hierbij in de categorie „universele dienst” worden opgenomen.
36. De twijfels van het Belgische Grondwettelijk Hof hebben in wezen betrekking op de vraag (1) of het sociale tarief voor de universele dienst – en het daarmee samenhangende compensatiemechanisme – geldt voor communicatie via mobiele telefonie en internetabonnementen, (2) of de lidstaten het systeem van bijzondere tariefopties mogen toepassen op dit soort communicatie, en (3) of – in het geval dat de vorige punten ontkennend worden beantwoord – de universeledienstrichtlijn ongeldig is wegens schending van artikel 20 van het Handvest.
A – Voorafgaande opmerkingen betreffende het systeem waarin de universeledienstrichtlijn voorziet
37. Volgens de universeledienstrichtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat alle gebruikers tegen een redelijke prijs op een vaste locatie toegang hebben tot het openbare communicatienetwerk en tot telefoniediensten (artikel 3, lid 1). Te dien einde moeten de lidstaten ervoor zorgen dat ten minste één onderneming voldoet aan alle redelijke aanvragen voor aansluiting op het openbaar netwerk en voor het verstrekken van telefoniediensten (artikel 4, lid 1).
38. De richtlijn legt de lidstaten ook de verplichting op om andere diensten te garanderen, namelijk telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen (artikel 5), openbare betaaltelefoons (artikel 6) en maatregelen voor gebruikers met een handicap (artikel 7).
39. Al deze diensten vormen samen de zogenaamde universele dienst. Volgens de richtlijn kunnen de lidstaten de ondernemingen die zijn aangewezen om de „universele dienst” te verrichten (artikel 8) verplichten om bepaalde gebruikers om sociale redenen speciale tarieven aan te bieden („sociale tarieven”) (artikel 9).
40. Indien het aanbieden van de „universele dienst” een onredelijke last vormt voor de ondernemingen die verplicht zijn om deze aan te bieden, moeten de lidstaten krachtens de richtlijn ofwel een compensatiemechanisme invoeren ten laste van de publieke middelen, ofwel de nettokosten van de universeledienstverplichtingen verdelen onder de aanbieders van elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (artikel 13).
41. Naast de „universele dienst” stricto sensu kunnen de lidstaten zogenaamde aanvullende verplichte diensten opleggen, waarvoor geen vergoedingsregeling voor specifieke ondernemingen mag worden opgelegd (artikel 32). Buiten deze bepaling zegt de richtlijn niets over de vergoeding voor deze aanvullende diensten. Het lijkt evenwel duidelijk dat zij kunnen worden vergoed, aangezien de richtlijn dit niet verbiedt, maar enkel één specifieke vorm van compensatie uitsluit.
42. In casu rijst de vraag of het sociale tarief (en het daarmee samenhangende compensatiemechanisme) van toepassing is op communicatie via mobiele telefonie en internetabonnementen, hetzij omdat de richtlijn zelf dit voorschrijft (eerste vraag), hetzij omdat de lidstaten dit kunnen besluiten (tweede vraag). Voor het geval dat beide vragen ontkennend zouden worden beantwoord, wordt de vraag gesteld of de richtlijn zelf in strijd is met artikel 20 van het Handvest (derde vraag).
B – Eerste en tweede vraag
43. Het Grondwettelijk Hof vraagt in de eerste plaats of de artikelen 9 en 32 van richtlijn 2002/22 aldus moeten worden uitgelegd dat het sociale tarief en het compensatiemechanisme waarin artikel 13, lid 1, onder b), van deze richtlijn voorziet, niet alleen van toepassing zijn op elektronische communicatie door middel van een telefoonaansluiting op een vaste locatie op een openbaar communicatienetwerk, maar ook op elektronische communicatie door middel van mobiele communicatiediensten en/of internetabonnementen.
44. De door de verwijzende rechter opgeworpen vraag kan mijns inziens worden ingekort, aangezien zij voortvloeit uit de principiële vraag of mobiele telefonie en internetabonnementen al dan niet diensten vormen die onder het begrip „universele dienst” in de zin van de richtlijn vallen. Het antwoord daarop zal bepalen of een „sociaal tarief” voor deze diensten kan worden vastgesteld en of hiervoor dus een compensatie kan worden verleend overeenkomstig het mechanisme waarin de richtlijn voorziet.
45. Om te bepalen of mobiele telefonie en internetabonnementen onder het begrip „universele dienst” vallen, moet elk van deze communicatiesystemen afzonderlijk worden bekeken, gelet op de technische verschillen ertussen.
1. Mobiele telefonie
46. Het lijkt mij duidelijk dat mobiele telefonie niet onder het begrip „universele dienst” in de zin van de richtlijn valt. De richtlijn vermeldt enkel de „aansluiting op een vaste locatie op een openbaar communicatienetwerk” (artikel 4, lid 1)(6) onder de diensten die onder dit begrip vallen, wat mobiele telefonie duidelijk – per definitie – uitsluit.(7)
47. Nu de richtlijn mobiele telefonie niet opvat als een onderdeel van de „universele dienst”, moeten we ons de vraag stellen of de lidstaten kunnen bepalen dat mobiele telefonie onder dat begrip valt. Voorstanders van deze mogelijkheid beroepen zich op de bewoordingen van artikel 9 van de richtlijn. Volgens artikel 9, lid 2, „[...] kunnen de lidstaten verlangen dat de aangewezen ondernemingen de consument tariefopties of ‑pakketten aanbieden die afwijken van die welke onder de gebruikelijke commerciële voorwaarden worden verstrekt, met name om ervoor te zorgen dat consumenten met een laag inkomen of met bijzondere sociale behoeften niet worden verhinderd gebruik te maken van de in artikel 4, lid 1, bedoelde netwerktoegang of van de diensten die in artikel 4, lid 3, en de artikelen 5, 6 en 7 zijn aangemerkt als vallend onder de universeledienstverplichtingen en die door de aangewezen ondernemingen worden aangeboden”.
48. Artikel 9, lid 3, bepaalt dat „[de lidstaten i]n aanvulling op bepalingen luidens welke aangewezen ondernemingen bijzondere tariefopties moeten aanbieden of moeten voldoen aan voorschriften inzake maximumprijzen of geografische gemiddelden of andere vergelijkbare regelingen, kunnen [...] voorzien in waarborgen dat consumenten van wie vaststaat dat zij een laag inkomen of bijzondere sociale behoeften hebben, worden bijgestaan”.
49. Uit beide bepalingen blijkt dat de richtlijn de mogelijkheid om verlaagde tarieven op te leggen enkel toestaat om bepaalde diensten te garanderen. Het gaat daarbij specifiek om die diensten die de „universele dienst” vormen, zoals omschreven door de richtlijn zelf. Om de reeds genoemde redenen behoort mobiele telefonie daar niet toe.
50. De richtlijn staat de lidstaten de facto toe om „aanvullende verplichte diensten” op te leggen (artikel 32), maar niet om de lijst van diensten die de richtlijn als onderdeel van de „universele dienst” oplegt, uit te breiden (of in te perken).
51. Het Koninkrijk België mag dus „aanvullende verplichte diensten” opleggen aan aanbieders van mobiele telefonie, maar het mag deze diensten niet opnemen in de categorie „universele dienst”. Voorts hebben de betrokken ondernemingen als aanbieders van een „aanvullende verplichte dienst” eventueel recht op compensatie. Het gaat daarbij echter niet om compensatie in het kader van het mechanisme van artikel 13 van de richtlijn (dat voorziet in de mogelijkheid om de dienst te laten financieren door alle aanbieders van communicatiediensten), maar enkel om compensatie op basis van mechanismes waarbij geen specifieke ondernemingen betrokken zijn.(8)
2. Internetabonnement
52. Voor internetabonnementen is de situatie mijns inziens enigszins anders.
53. Tot de diensten die deel uitmaken van de „universele dienst”, behoort volgens artikel 4, lid 1, van de richtlijn de „aansluiting op een vaste locatie op een openbaar communicatienetwerk”. Volgens artikel 4, lid 2, moet deze aansluiting „spraak-, fax- en datacommunicatie, met datasnelheden die toereikend zijn voor functionele toegang tot het internet [ondersteunen]” (lid 2).
54. Internetabonnementen zouden dus onder het in de richtlijn vastgestelde begrip „universele dienst” vallen en bijgevolg in aanmerking komen voor het „sociale tarief” (artikel 9) waarvoor compensatie kan worden verleend volgens het in artikel 13 van de richtlijn vastgestelde mechanisme. Dit zou echter vanzelfsprekend enkel het geval zijn voor abonnementen die voorzien in een internetaansluiting op een vaste locatie, terwijl abonnementen die voorzien in internettoegang via mobiele telefonie uitgesloten zouden zijn. De lidstaten kunnen deze abonnementen – en mobiele telefonie in het algemeen – als „aanvullende verplichte diensten” opleggen, maar kunnen deze niet opnemen in de categorie „universele dienst”. Kortom, de compensatie voor deze diensten kan niet geschieden volgens het mechanisme waarin de richtlijn voorziet voor de diensten die de „universele dienst” vormen.
55. Als eerste tussenconclusie geef ik het Hof dus in overweging de eerste twee vragen in die zin te beantwoorden dat de universeledienstrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat mobieletelefoniediensten geen deel uitmaken van de „universele dienst”, zodat het sociale tarief voor de universele dienst hier niet op van toepassing is, en dus evenmin het compensatiemechanisme waarin artikel 13, lid 1, onder b), van deze richtlijn voorziet. Enkel internetabonnementen die voorzien in een aansluiting op een vaste locatie maken deel uit van de „universele dienst” in de zin van de universeledienstrichtlijn, terwijl abonnementen voor mobiel internet hiervan zijn uitgesloten. Voorts kunnen de lidstaten geen nieuwe diensten toevoegen aan de lijst van diensten die deel uitmaken van de „universele dienst” in de zin van de universeledienstrichtlijn, maar zij kunnen wel besluiten om mobieletelefoniediensten en abonnementen voor mobiel internet als „aanvullende verplichte diensten” op te leggen. In dat geval moet de compensatie geschieden volgens een ander mechanisme dan dat waarin de richtlijn voorziet voor diensten die de „universele dienst” vormen. Met name mogen hierbij geen specifieke ondernemingen betrokken worden.
C – Derde vraag
56. Ik ben van mening dat de derde vraag om de door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie aangevoerde redenen niet-ontvankelijk is.
57. De verwijzende rechter vraagt meer bepaald of „de desbetreffende bepalingen van de universeledienstrichtlijn verenigbaar [zijn] met het gelijkheidsbeginsel, zoals dat onder meer is vervat in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”.
58. Gelet op het feit dat de verwijzende rechter deze vraag nergens onderbouwt, zouden we ons met het onderzoek of aan het gelijkheidsbeginsel is voldaan op zeer glad ijs wagen. De Commissie heeft een poging ondernomen, uitgaande van de hypothese dat verzoeksters in het hoofdgeding zich het slachtoffer achten van discriminatie doordat de nationale wettelijke regeling hun een last oplegt die in strijd is met de universeledienstrichtlijn. Indien dat zo was, zou de vraag evenwel geen steek houden, zoals de Commissie stelt, aangezien het probleem niet gelegen zou zijn in de richtlijn, maar in de nationale regeling.
59. Zowel het Europees Parlement als de Raad is ter beantwoording van de vraag of de richtlijn het beginsel van gelijke behandeling in acht neemt, uitgegaan van een onderzoek van de verschillen tussen de diensten die onder het begrip „universele dienst” vallen en de diensten die van deze categorie zijn uitgesloten. Zij beoordelen de richtlijn dus in abstracto, de enige benadering die hier mogelijk is, gelet op het ontbreken van specifieke argumenten.
60. Mijns inziens kan de geldigheid van een bepaling van Unierecht niet in twijfel worden getrokken – wat de derde vraag van de verwijzende rechter impliciet doet – zonder dat daarvoor een aantal minimale gronden worden aangevoerd. Bijgevolg lijkt het mij in casu niet gerechtvaardigd om deze vraag zelfs maar subsidiair te beantwoorden. De reden hiervoor is simpelweg dat mijn advies ter zake slechts gebaseerd zou kunnen zijn op loutere veronderstellingen of op een onderzoek in abstracto dat losstaat van de specifieke omstandigheden van de kwestie die in het hoofdgeding aan de orde is.
61. Indien dan toch een subsidiair antwoord zou moeten worden gegeven, zou de vraag in het uiterste geval kunnen worden onderzocht vanuit het oogpunt van de door het Hof in de zaken Commissie/België (EU:C:2010:583) en Base (EU:C:2010:584) ontwikkelde rechtspraak, aangezien de arresten in die zaken aan de oorsprong liggen van de nationale wettelijke regeling die in het hoofdgeding ter discussie staat, en in die zaken juist de kwestie van de gelijke behandeling aan de orde was.
62. De in die zaken door het Hof onderzochte discriminatie had evenwel betrekking op het feit dat de ondernemingen die verzochten om compensatie voor het aanbieden van de universele dienst, door de Belgische wettelijke regeling op ongedifferentieerde wijze werden behandeld. Het Hof was van oordeel dat van geval tot geval diende te worden beoordeeld of een onredelijke last was opgelegd en dat een generieke en ongedifferentieerde behandeling van verschillende situaties discriminatie opleverde. Vanzelfsprekend houdt dat probleem geen enkel verband met de vraag die ons in de onderhavige procedure bezighoudt.
63. Kortom, het lijkt mij in geen geval aangewezen om het Hof een antwoord op de derde vraag voor te stellen.
VII – Conclusie
64. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1) Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (universeledienstrichtlijn) moet aldus worden uitgelegd dat mobieletelefoniediensten geen deel uitmaken van de ‚universele dienst’ in de zin van deze richtlijn, zodat het sociale tarief voor de universele dienst hier niet op van toepassing is, en dus evenmin het compensatiemechanisme waarin artikel 13, lid 1, onder b), van deze richtlijn voorziet. Enkel internetabonnementen die voorzien in een aansluiting op een vaste locatie maken deel uit van de ‚universele dienst’ in de zin van de universeledienstrichtlijn, terwijl abonnementen voor mobiel internet hiervan zijn uitgesloten.
2) De lidstaten kunnen geen nieuwe diensten toevoegen aan de lijst van diensten die deel uitmaken van de ‚universele dienst’ in de zin van de universeledienstrichtlijn. Zij kunnen wel besluiten om mobieletelefoniediensten en abonnementen voor mobiel internet als ‚aanvullende verplichte diensten’ op te leggen. In dat geval moet de compensatie geschieden volgens een ander mechanisme dan dat waarin de richtlijn voorziet voor de diensten die de ‚universele dienst’ vormen. Met name mogen hierbij geen specifieke ondernemingen betrokken worden.”