SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PAOLO MENGOZZI
vom 23. Dezember 2015(1)
Rechtssache C‑558/14
Mimoun Khachab
gegen
Subdelegación de Gobierno en Álava
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal Superior de Justicia del País Vasco [Obergericht für das Baskenland, Spanien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Recht auf Familienzusammenführung – Drittstaatsangehörige – Richtlinie 2003/86/EG – Voraussetzungen – Art. 7 Abs. 1 Buchst. c – Feste, regelmäßige und ausreichende Einkünfte – Prognose – Beurteilungsmethode – Aussicht auf das Fortbestehen dieser Einkünfte des Zusammenführenden nach der Stellung des Antrags auf Familienzusammenführung – Zeitraum, in dem der Zusammenführende über diese Einkünfte verfügen muss“
1. In der vorliegenden Rechtssache soll der Gerichtshof über die Voraussetzungen entscheiden, von denen die Mitgliedstaaten die Einreise und den Aufenthalt der Familie eines Drittstaatsangehörigen in ihrem Hoheitsgebiet abhängig machen dürfen. Nach Art. 7 der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung(2), der die Einreise und den Aufenthalt der Familienangehörigen eines Drittstaatsangehörigen regelt, dürfen die Mitgliedstaaten verlangen, dass der Zusammenführende über Wohnraum, eine Krankenversicherung und feste und regelmäßige Einkünfte, die für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen ausreichen, verfügt und dass er Integrationsmaßnahmen nachkommt.
2. Das vorlegende Gericht stellt dem Gerichtshof eine Frage zu der die Einkünfte betreffenden Voraussetzung, nämlich ob der Zusammenführende diese Voraussetzung erfüllt, wenn er zum Zeitpunkt der Stellung des Antrags auf Zusammenführung bei den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats über ausreichende Einkünfte verfügt, um für den Lebensunterhalt seiner Familie aufzukommen, oder ob dieser Mitgliedstaat verlangen kann, dass er nach diesem Zeitpunkt über solche Einkünfte verfügt, um sicherzustellen, dass er nach der Einreise seiner Familie im Hoheitsgebiet in der Lage sein wird, weiterhin für deren Lebensunterhalt aufzukommen.
3. Zwar hat der Gerichtshof bereits über die Integrationsmaßnahmen, hinsichtlich deren der betreffende Mitgliedstaat verlangen kann, dass der Zusammenführende ihnen nachkommt(3), und über die ausreichende Höhe der Einkünfte, damit der Zusammenführende nicht die Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaats in Anspruch nehmen muss(4), zu entscheiden gehabt, jedoch wurde er bisher nicht danach gefragt, ob vom Zusammenführenden der Nachweis verlangt werden darf, dass die Einkünfte, über die er verfügt, nach der Stellung des Antrags auf Familienzusammenführung aller Wahrscheinlichkeit nach fortbestehen werden, und gegebenenfalls, für wie lange dieser Nachweis verlangt werden darf. Die vorliegende Rechtssache wird daher dem Gerichtshof die Gelegenheit geben, diese Frage zu prüfen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
4. Ziel der Richtlinie 2003/86 ist nach ihrem Art. 1 „die Festlegung der Bedingungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung durch Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig im Gebiet der Mitgliedstaaten aufhalten“.
5. Diese Richtlinie findet nach ihrem Art. 3 Abs. 1 Anwendung, „wenn der Zusammenführende im Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten Aufenthaltstitels mit mindestens einjähriger Gültigkeit ist, begründete Aussicht darauf hat, ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht zu erlangen, und seine Familienangehörigen Drittstaatsangehörige sind, wobei ihre Rechtsstellung unerheblich ist“.
6. Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 bestimmt:
„Vorbehaltlich der in Kapitel IV sowie in Artikel 16 genannten Bedingungen gestatten die Mitgliedstaaten gemäß dieser Richtlinie folgenden Familienangehörigen die Einreise und den Aufenthalt:
a) dem Ehegatten des Zusammenführenden …“
7. Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86, der in Kapitel IV enthalten ist, lautet:
„Bei Einreichung des Antrags auf Familienzusammenführung kann der betreffende Mitgliedstaat vom Antragsteller den Nachweis verlangen, dass der Zusammenführende über Folgendes verfügt:
a) Wohnraum, der für eine vergleichbar große Familie in derselben Region als üblich angesehen wird und der die in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden allgemeinen Sicherheits- und Gesundheitsnormen erfüllt;
b) eine Krankenversicherung für ihn selbst und seine Familienangehörigen, die im betreffenden Mitgliedstaat sämtliche Risiken abdeckt, die in der Regel auch für die eigenen Staatsangehörigen abgedeckt sind;
c) feste und regelmäßige Einkünfte, die ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaates für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen ausreich[en]. Die Mitgliedstaaten beurteilen diese Einkünfte anhand ihrer Art und Regelmäßigkeit und können die Höhe der Mindestlöhne und ‑renten sowie die Anzahl der Familienangehörigen berücksichtigen.“
8. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 hat folgenden Wortlaut:
„Die Mitgliedstaaten können einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt zum Zwecke der Familienzusammenführung ablehnen oder gegebenenfalls den Aufenthaltstitel eines Familienangehörigen entziehen oder seine Verlängerung verweigern, wenn einer der folgenden Fälle vorliegt:
a) Die in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen sind nicht oder nicht mehr erfüllt.
Verfügt der Zusammenführende bei der Verlängerung des Aufenthaltstitels nicht über Einkünfte, die ausreichen, ohne dass auf Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaats zurückgegriffen werden muss, so berücksichtigt der Mitgliedstaat gemäß Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe c) die Beiträge der Familienangehörigen zum Haushaltseinkommen.
…“
9. Art. 17 der Richtlinie 2003/86 sieht vor, dass „[i]m Fall der Ablehnung eines Antrags, dem Entzug oder der Nichtverlängerung des Aufenthaltstitels sowie der Rückführung des Zusammenführenden oder seiner Familienangehörigen … die Mitgliedstaaten in gebührender Weise die Art und die Stärke der familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts in dem Mitgliedstaat sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu ihrem Herkunftsland [berücksichtigen]“.
B – Spanisches Recht
10. Art. 16 Abs. 2 der Ley Orgánica 4/2000 über die Rechte und Freiheiten von Ausländern in Spanien und ihre soziale Integration vom 11. Januar 2000(5) (Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, im Folgenden: Ley Orgánica 4/2000) bestimmt, dass in Spanien ansässige Ausländer „das Recht auf den Nachzug der in Art. 17 genannten Familienmitglieder [haben]“. Art. 17 Abs. 1 Buchst. a der Ley Orgánica 4/2000 sieht vor, dass sie u. a. das Recht auf den Nachzug „[des] Ehegatte[n] … [haben], wenn keine faktische oder rechtliche Trennung erfolgt ist und die Ehe nicht zur Umgehung gesetzlicher Vorschriften geschlossen worden ist“.
11. Art. 18 („Voraussetzungen der Familienzusammenführung“) Abs. 2 der Ley Orgánica 4/2000 bestimmt, dass „[d]er zusammenführende Ausländer … in einer durch Verordnung zu bestimmenden Form nachweisen [muss], dass er über angemessenen Wohnraum und über ausreichende finanzielle Mittel verfügt, um für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner zu ihm nachgezogenen Familie aufzukommen. Bei der Bewertung der für die Familienzusammenführung erforderlichen Einkünfte sind diejenigen nicht zu berücksichtigen, die sich aus der Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen ergeben; jedoch sind weitere Einkünfte zu berücksichtigen, die der Ehegatte beiträgt, wenn dieser in Spanien ansässig ist und mit dem zusammenführenden Ausländer zusammenlebt. …“
12. Art. 54 Abs. 1 des Real Decreto 557/2011 vom 20. April 2011, mit dem die Durchführungsverordnung zu der Ley Orgánica 4/2000 über die Rechte und Freiheiten von Ausländern in Spanien und ihre soziale Integration, geändert durch die Ley Orgánica 2/2009, erlassen wird(6) (Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, im Folgenden: Real Decreto 557/2011), bestimmt:
„Beantragt ein Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis zur Zusammenführung von Familienangehörigen, hat er bei der Stellung des Antrags auf Erteilung dieser Aufenthaltserlaubnis die Unterlagen beizufügen, die nachweisen, dass ausreichende finanzielle Mittel vorhanden sind, um für den Lebensbedarf der Familie aufzukommen, einschließlich, falls keine Deckung durch die Seguridad Social besteht, solcher für die ärztliche Versorgung. Die erforderlichen finanziellen Mittel müssen zum Zeitpunkt der Antragstellung mindestens in Höhe der Beträge in Euro bzw. in entsprechender Höhe in ausländischer Währung vorhanden sein, die nachstehend gestaffelt nach der Zahl von Personen, deren Zusammenführung erfolgen soll, und der Familienmitglieder, die bereits mit dem Ausländer in Spanien zusammenleben und von diesem unterhalten werden, genannt werden:
a) Bei Familien, die einschließlich des zusammenführenden Ausländers und der nachziehenden Person zwei Familienmitglieder umfassen, ist ein Betrag nachzuweisen, der monatlich 150 % des Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (Index persönlicher Einkommen für verschiedene Zwecke, IPREM) entspricht“.
13. Der Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (im Folgenden: IPREM) ist ein in Spanien als Bezugsgröße u. a. für die Gewährung von Beihilfen, Stipendien, Zuschüssen oder Arbeitslosenunterstützung verwendeter Index. Er wurde im Jahr 2004 eingeführt und ersetzte das branchenübergreifende Mindestentgelt als Bezugsgröße für die Gewährung dieser Beihilfen.
14. Nach Art. 54 Abs. 2 Unterabs. 1 des Real Decreto 557/2011 „[darf d]ie Aufenthaltserlaubnis … nicht erteilt werden, wenn zweifelsfrei festgestellt wird, dass keine Aussicht auf ein Fortbestehen der finanziellen Mittel im Laufe des ersten Jahres nach dem Tag der Antragstellung besteht. Bei dieser Beurteilung ist zur Ermittlung der Aussicht auf Dauerhaftigkeit einer Einkommensquelle während dieses Jahres die Entwicklung der finanziellen Mittel des Ausländers in den letzten sechs Monaten vor der Antragstellung heranzuziehen.“
II – Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
15. Herr Khachab besitzt eine Genehmigung für den langfristigen Aufenthalt in Spanien. Er ist seit 2009 mit Frau Ilham Aghadar verheiratet.
16. Am 20. Februar 2012 beantragte Herr Khachab bei der Subdelegación del Gobierno en Álava eine befristete Aufenthaltsgenehmigung zum Zweck der Familienzusammenführung für seine Ehefrau.
17. Mit Bescheid vom 26. März 2012 lehnte die Subdelegación del Gobierno en Álava diesen Antrag mit der Begründung ab, dass Herr Khachab „nicht nach[gewiesen habe], über ausreichende Mittel zur Deckung des Lebensunterhalts der Familie zu verfügen, sobald diese zusammengeführt ist“.
18. Herr Khachab legte Widerspruch gegen diesen Bescheid ein. Mit Entscheidung vom 25. Mai 2012 lehnte die Subdelegación del Gobierno den Widerspruch ab. Sie wies darauf hin, dass der von Herrn Khachab vorgelegte Arbeitsvertrag, den er am 16. Februar 2012 mit dem Unternehmen Construcciones y distribuciones constru-label S.L. geschlossen habe, am 1. März 2012 geendet habe, dass Herr Khachab für dieses Unternehmen nur 15 Tage im Jahr 2012 und 48 Tage im Jahr 2011 gearbeitet habe und dass er zum Zeitpunkt des Erlasses des mit dem Widerspruch angefochtenen Bescheids keine Berufstätigkeit ausgeübt habe. Sie schloss daraus, dass er nicht über ausreichende Mittel zur Deckung des Lebensunterhalts seiner Familie verfüge, sobald diese zusammengeführt sei. Außerdem weise nichts darauf hin, dass ihm im Laufe des Jahres nach der Stellung seines Antrags diese finanziellen Mittel weiterhin zur Verfügung stehen würden.
19. Mit Urteil vom 29. Januar 2013 bestätigte das Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nr. 1 de Vitoria-Gasteiz die Entscheidung der Subdelegación del Gobierno en Álava vom 25. Mai 2012. Es stellte fest, dass Herr Khachab in den letzten sechs Monaten vor der Antragstellung nur 63 Tage für das Unternehmen Construcciones y distribuciones constru-label S.L. gearbeitet habe, und zwar für einen Lohn von 929 Euro. Darüber hinaus seien die von Herrn Khachab vorgelegten Arbeitsverträge, die davor mit diesem Unternehmen geschlossen worden seien, befristet gewesen. Es schloss daraus, dass es keinen Anhaltspunkt dafür gebe, dass Herr Khachab im Laufe des Jahres nach der Stellung seines Antrags weiterhin über ausreichende Mittel zur Deckung des Lebensunterhalts seiner Familie verfügen werde.
20. Herr Khachab legte gegen das Urteil vom 29. Januar 2013 beim vorlegenden Gericht Berufung ein. Er rügt insbesondere, dass das Juzgado de lo Contencioso-Administrativo eine neue Tatsache nicht berücksichtigt habe, nämlich dass er seit dem 26. November 2012 als Erntearbeiter für Zitrusfrüchte tätig sei und daher über ausreichende Mittel zur Deckung des Lebensunterhalts seiner Familie verfüge. Der Abogado del Estado beantragte die Zurückweisung des Rechtsmittels und brachte vor, dass die neuen Tatsachen nicht berücksichtigt werden könnten und sich aus der Verwaltungsakte ergebe, dass für den Kläger keine Aussicht auf ein Fortbestehen ausreichender finanzieller Mittel im Laufe des auf die Antragstellung folgenden Jahres bestehe.
21. Daher hat das Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/86 in dem Sinne auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren maßgeblichen entgegensteht, die es erlaubt, die Familienzusammenführung mit der Begründung zu verweigern, dass der Zusammenführende nicht über feste und regelmäßige Einkünfte verfügt, die für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen ausreichen, und sich hierzu auf eine Prognose zu stützen, die die nationalen Behörden, ausgehend von der Entwicklung der Einkünfte in den letzten sechs Monaten vor der Antragstellung, über die Aussicht auf deren Fortbestehen für den Zeitraum eines Jahres nach diesem Zeitpunkt stellen?
22. Diese Frage ist Gegenstand schriftlicher Erklärungen der spanischen, der deutschen, der französischen, der niederländischen und der ungarischen Regierung sowie der Europäischen Kommission gewesen.
III – Würdigung
23. Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86, wonach der betreffende Mitgliedstaat vom Zusammenführenden verlangen darf, dass er über „feste und regelmäßige Einkünfte, die … für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen ausreich[en]“, verfügt, es den zuständigen Behörden dieses Staates gestattet, eine Prognose über die Einkünfte des Zusammenführenden anzustellen, d. h., nicht nur die Einkünfte zu berücksichtigen, über die er zum Zeitpunkt der Stellung und/oder Prüfung des Antrags auf Familienzusammenführung verfügt, sondern auch die Einkünfte, über die er im Laufe des Jahres nach der Stellung des Antrags verfügen wird, wobei die Aussicht auf Fortbestehen der Einkünfte für den Zeitraum eines Jahres anhand der Einkünfte beurteilt wird, über die er in den letzten sechs Monaten vor der Antragstellung verfügt hat.
24. Ich weise darauf hin, dass die Vorlagefrage nicht dahin geht, ob die Einkünfte „ausreichen“, d. h. ihre Höhe insbesondere im Hinblick auf die Höhe der nationalen Mindestlöhne und ‑renten, sondern dahin, ob diese Einkünfte „fest“ und „regelmäßig“ sind, da geklärt werden soll, ob die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats verlangen können, dass der Zusammenführende nicht nur in der Vergangenheit über ausreichende Mittel verfügte, sondern auch, dass er darüber in Zukunft während eines zu bestimmenden Zeitraums und mit einer zu bestimmenden Häufigkeit verfügen wird.
25. Folglich werde ich in den vorliegenden Schlussanträgen nicht die Frage behandeln, ob die spanischen Behörden, ohne gegen Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 zu verstoßen, vom Zusammenführenden ein Mindesteinkommen von 150 % des IPREM verlangen können(7). Allerdings hat der Gerichtshof im Urteil Chakroun entschieden, dass „die Mitgliedstaaten einen bestimmten Betrag als Richtbetrag angeben können, jedoch ist [dies] nicht dahin zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten ein Mindesteinkommen vorgeben könnten, unterhalb dessen jede Familienzusammenführung abgelehnt würde, und dies ohne eine konkrete Prüfung der Situation des einzelnen Antragstellers“. Eine solche Auslegung wird durch Art. 17 der Richtlinie 2003/86(8) gestützt, der eine Prüfung von Fall zu Fall verlangt(9).
26. Bei genauerer Betrachtung umfasst die an den Gerichtshof gerichtete Frage meines Erachtens zwei Teile. Zum einen befragt das vorlegende Gericht den Gerichtshof zur Befugnis der zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats, die zukünftigen Einkünfte des Zusammenführenden zu berücksichtigen, d. h. zu dem Prinzip als solchem, dass hinsichtlich der Voraussetzung von Einkünften gemäß Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 eine Prognose gestellt wird. Zum anderen befragt das vorlegende Gericht den Gerichtshof zu den Gesichtspunkten, die im Rahmen einer solchen Prognose zu berücksichtigen sind, d. h. zur Dauer des Zeitraums, in dem der Zusammenführende über ausreichende Einkünfte verfügen muss (nach der spanischen Regelung ein Jahr nach der Stellung des Antrags auf Familienzusammenführung) und zur Aussicht auf Fortbestehen dieser Einkünfte in diesem Zeitraum (nach der spanischen Regelung wird die Aussicht auf Fortbestehen dieser Einkünfte des Zusammenführenden nach der Antragstellung anhand der Entwicklung seiner Einkünfte in den letzten sechs Monaten vor der Antragstellung beurteilt).
27. Ich werde daher im Folgenden zunächst prüfen, ob Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 die Vornahme einer Prognose über die Einkünfte des Klägers gestattet. Ich weise bereits jetzt darauf hin, dass meines Erachtens kein Zweifel daran besteht, dass diese Richtlinie die Mitgliedstaaten dazu ermächtigt, eine solche Prognose vorzusehen. Sodann werde ich die Methode prüfen, nach der die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats beurteilen, ob die Einkünfte, über die der Zusammenführende verfügt, wahrscheinlich fortbestehen werden und wie lange. Insoweit weise ich darauf hin, dass die Mitgliedstaaten angesichts des Schweigens der Richtlinie 2003/86 zwar die Methode für die Prognose über die Einkünfte des Zusammenführenden frei festlegen können, sie jedoch eine solche Befugnis nur unter Beachtung des Ziels dieser Richtlinie – der Begünstigung der Familienzusammenführung – ausüben dürfen. Im Hinblick auf dieses Ziel werde ich die von der spanischen Regelung festgelegte Prognosemethode, wie sie im vorstehenden Absatz dargelegt wurde, prüfen.
A – Zur Befugnis der zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats, eine Prognose über die Einkünfte nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 vorzunehmen
28. Gemäß Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 „kann der betreffende Mitgliedstaat vom Antragsteller den Nachweis verlangen, dass der Zusammenführende [u. a.] über … feste und regelmäßige Einkünfte [verfügt], die ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaates für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen ausreich[en]“. Allerdings definiert dieser Artikel die „festen“ und „regelmäßigen“ Einkünfte nicht. Zwar bestimmt er, dass die Mitgliedstaaten „diese Einkünfte anhand ihrer Art und Regelmäßigkeit [beurteilen]“(10), aber diese Hinweise sind so vage, dass sie bei der Bestimmung, ob die fraglichen Einkünfte „fest“ und „regelmäßig“ sind, nicht sehr hilfreich sind. Dagegen definiert dieser Artikel nicht nur, zumindest negativ, die „ausreichenden“ Einkünfte (es handelt sich um die Einkünfte, deren Höhe dem Zusammenführenden und seiner Familie erlaubt, ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen den Lebensunterhalt zu bestreiten), sondern gibt auch Hinweise zu ihrer Beurteilungsmethode. Nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. c letzter Satz können nämlich die Mitgliedstaaten zur Beurteilung dieser Einkünfte „die Höhe der Mindestlöhne und ‑renten sowie die Anzahl der Familienangehörigen berücksichtigen“.
29. Anders gesagt, Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie stellt nicht klar, ob das Bestehen und die Regelmäßigkeit der Einkünfte Gegenstand einer Prognose sein können. Meines Erachtens ist der Verwendung des Indikativ Präsens in diesem Artikel („kann der betreffende Mitgliedstaat … verlangen, dass der Zusammenführende über Folgendes verfügt“)(11) keine besondere Bedeutung beizumessen: Meiner Meinung nach kann aus der Verwendung des Präsens und nicht des Futurs („kann der betreffende Mitgliedstaat … verlangen, dass der Zusammenführende über Folgendes verfügen wird“) nicht abgeleitet werden, dass eine solche Prognose ausgeschlossen ist(12). Ebenso wenig kann man diesen Artikel so verstehen, dass der Zusammenführende „[b]ei Einreichung des Antrags“ über ausreichende Einkünfte verfügen muss. Die Zeitangabe bezieht sich meiner Ansicht nach nicht auf den Besitz dieser Einkünfte, sondern auf die Befugnis des betreffenden Mitgliedstaats, ihren Nachweis zu verlangen: „Bei Einreichung des Antrags“ „kann der betreffende Mitgliedstaat … verlangen“, dass der Antragsteller nachweist, dass der Zusammenführende über ausreichende Einkünfte verfügt(13).
30. Zwar stellt Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 nicht klar, ob das Bestehen und die Regelmäßigkeit der Einkünfte Gegenstand einer Prognose sein können, jedoch scheint mir Art. 16 der Richtlinie die Antwort auf diese Frage zu geben.
31. Nach Art. 16 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/86 nämlich „[können d]ie Mitgliedstaaten … einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt zum Zwecke der Familienzusammenführung ablehnen oder gegebenenfalls den Aufenthaltstitel eines Familienangehörigen entziehen oder seine Verlängerung verweigern, wenn“ u. a. „[d]ie in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen … nicht oder nicht mehr erfüllt [sind]“(14). Wenn also, anders formuliert, nach der Genehmigung der Einreise und des Aufenthalts der Familienangehörigen eine der von der Richtlinie 2003/86 vorgesehenen Bedingungen für die Familienzusammenführung nicht „mehr erfüllt“ ist, haben die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis, den Familienangehörigen den Aufenthaltstitel zu entziehen. Die ausreichenden Einkünfte des Zusammenführenden, die ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaats für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familie genügen, ist eine der ausdrücklich von der Richtlinie 2003/86 für die Genehmigung der Familienzusammenführung aufgestellten „Bedingungen“. Denn Art. 7 Abs. 1 Buchst. c gehört zu Kapitel IV („Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung“) dieser Richtlinie(15). Folglich ergibt sich aus Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86, dass die betreffenden Mitgliedstaaten die Befugnis haben, zu verlangen, dass der Zusammenführende über ausreichende Einkünfte für den Lebensunterhalt seiner Familie während ihres gesamten Aufenthalts im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verfügt, d. h. bis zur Erlangung eines eigenen Aufenthaltstitels der Familienangehörigen, der von dem des Zusammenführenden unabhängig ist. Sie fallen dann nämlich nicht mehr unter die Richtlinie 2003/86 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung.
32. Die Materialien zu den Art. 7 und 16 der Richtlinie 2003/86 bestätigen das Ergebnis, zu dem ich im vorstehenden Absatz gelangt bin. Aus ihnen ergibt sich nämlich, dass Art. 16, wie er im ursprünglichen Richtlinienvorschlag der Kommission enthalten war, als einzige Gründe für den Entzug oder die Verweigerung der Verlängerung von Aufenthaltstiteln der Familienangehörigen zum einen die Urkundenfälschung oder Betrug und zum anderen eine Scheinehe oder ‑adoption vorsah(16). In seiner ursprünglichen Fassung sah Art. 16 daher nicht vor, dass den Familienangehörigen die Aufenthaltstitel entzogen werden konnten, wenn der Zusammenführende nicht mehr über ausreichende Einkünfte verfügte, um für ihren Lebensunterhalt aufzukommen. Auf den Vorschlag mehrerer Delegationen der Mitgliedstaaten, in den Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 eine Mindestfrist aufzunehmen, innerhalb deren der Zusammenführende u. a. die Voraussetzung ausreichender Einkünfte zu erfüllen hat(17), und angesichts der Unmöglichkeit, zwischen den Delegationen einen Konsens hinsichtlich der Länge einer solchen Frist zu erzielen(18), wurde Art. 16 dahin geändert, dass er die Befugnis der Mitgliedstaaten vorsieht, den Familienangehörigen den Aufenthaltstitel zu entziehen, wenn der Zusammenführende die von Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 vorgesehene Voraussetzung nicht mehr erfüllt. Gerade weil die Mitgliedstaaten vom Zusammenführenden verlangen können, dass er über ausreichende Einkünfte verfügt, um für den Lebensunterhalt seiner Familie nach ihrer Einreise in deren Hoheitsgebiet aufzukommen, gestattet ihnen Art. 16 Abs. 1, den Familienangehörigen des Zusammenführenden den Aufenthaltstitel zu entziehen, wenn dieser nach der Genehmigung der Zusammenführung diese Voraussetzung nicht mehr erfüllt.
33. Eine andere Bestimmung der Richtlinie 2003/86 spricht für die Befugnis der Mitgliedstaaten, ihren zuständigen Behörden zu gestatten, eine Prognose über die Einkünfte des Zusammenführenden anzustellen. Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 „findet [diese] Anwendung, wenn der Zusammenführende im Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten Aufenthaltstitels mit mindestens einjähriger Gültigkeit ist, begründete Aussicht darauf hat, ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht zu erlangen, und seine Familienangehörigen Drittstaatsangehörige sind, wobei ihre Rechtsstellung unerheblich ist“(19). Dieser Artikel führt nicht näher aus, worin eine „begründete Aussicht darauf …, ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht zu erlangen“, besteht. Allerdings weist die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Leitlinien zur Anwendung der Richtlinie 2003/86 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung vom 3. April 2014(20) (im Folgenden: Mitteilung der Kommission) darauf hin, dass der Zusammenführende, der einen „an einen bestimmten Zweck gebundenen, nicht verlängerbaren Aufenthaltstitel … mit befristeter Gültigkeit“ hat, über eine solche Aussicht nicht verfüge(21). Da jedoch Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, eine Prognose über das Erlangen eines dauerhaftes Aufenthaltsrechts vorzunehmen, wäre es inkohärent, ihnen die Befugnis zu verweigern, eine solche Prognose hinsichtlich der Einkünfte anzustellen, über die der Zusammenführende nach der Genehmigung der Familienzusammenführung verfügen wird.
34. Ich weise im Übrigen darauf hin, dass dies die von der Kommission vertretene Auslegung von Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 ist. Die Mitteilung der Kommission führt nämlich aus, dass die Frage, „[o]b es sich bei den Einkünften um feste und regelmäßige Einkünfte handelt, … auf der Grundlage einer Prognose bewertet werden [muss], der zufolge davon auszugehen ist, dass die Einkünfte in absehbarer Zukunft verfügbar sein werden, so dass der Antragsteller nicht die Sozialhilfe des Mitgliedstaats in Anspruch nehmen wird“(22).
35. Im vorliegenden Fall verlangt Art. 54 Abs. 2 Unterabs. 1 des Real Decreto 557/2011 von den zuständigen Behörden, dass sie eine Prognose über die Einkünfte des Zusammenführenden vornehmen, da er vorsieht, dass sie „d[ie] Aussicht auf Dauerhaftigkeit einer Einkommensquelle während d[es] Jahres“, das auf die Stellung des Antrags auf Familienzusammenführung folgt, prüfen. Wie dargelegt, gestattet die Richtlinie 2003/86 eine solche Prognose.
36. Daher ist dem vorlegenden Gericht zu antworten, dass es Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 in Verbindung mit Art. 16 Abs. 1 Buchst. a und Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie den Mitgliedstaaten nicht verwehrt, ihren zuständigen Behörden zu gestatten, eine Prognose über die Einkünfte, über die Zusammenführende verfügt, anzustellen, d. h. nicht nur die Einkünfte zu berücksichtigen, über die er bei der Einreichung des Antrags auf Familienzusammenführung verfügt, sondern auch die Einkünfte, über die er nach der Stellung des Antrags verfügen wird.
B – Zu der von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten vorgenommenen Beurteilung, ob die Einkünfte des Zusammenführenden nach der Stellung des Antrags auf Familienzusammenführung fortbestehen werden
37. Zwar geht aus der Richtlinie 2003/86 klar hervor, dass die Mitgliedstaaten ihren zuständigen Behörden gestatten dürfen, eine Prognose über die Einkünfte des Zusammenführenden anzustellen, jedoch führt die Richtlinie nicht näher aus, nach welcher Methode beurteilt werden soll, ob die Einkünfte, über die der Zusammenführende verfügt, fortbestehen werden oder wie lange sie fortbestehen müssen, damit sie als „fest“ und „regelmäßig“ im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie anzusehen sind(23). Daher obliegt es den Mitgliedstaaten, diese Beurteilungsmethode festzulegen und zu bestimmen, wie lange die Einkünfte, über die der Zusammenführende bei der Genehmigung der Familienzusammenführung verfügt, fortbestehen müssen(24).
38. Allerdings hat der Gerichtshof entschieden, dass, „[d]a die Genehmigung der Familienzusammenführung die Grundregel darstellt, … die durch Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie verliehene Befugnis eng auszulegen [ist]“ und dass „der den Mitgliedstaaten eröffnete Handlungsspielraum von ihnen nicht in einer Weise genutzt werden [darf], die das Richtlinienziel – die Begünstigung der Familienzusammenführung – … beeinträchtigen würde“(25). Insoweit weise ich darauf hin, dass die Genehmigung der Familienzusammenführung die „Grundregel“ darstellt, weil sie ein Recht darstellt. Der Gerichtshof hat nämlich festgestellt, dass Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86, nach dem die Mitgliedstaaten die Einreise und den Aufenthalt bestimmter Familienangehöriger „gestatten“, „den Mitgliedstaaten präzise positive Verpflichtungen auf[gibt], denen klar definierte subjektive Rechte entsprechen, da er den Mitgliedstaaten in den in der Richtlinie festgelegten Fällen vorschreibt, den Nachzug bestimmter Mitglieder der Familie des Zusammenführenden zu genehmigen, ohne dass sie dabei ihren Ermessensspielraum ausüben könnten“(26).
39. Außerdem ist nach der Rechtsprechung die den Mitgliedstaaten durch Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 verliehene Befugnis, vom Zusammenführenden zu verlangen, dass er über feste, regelmäßige und ausreichende Einkünften verfügt, im Licht des Rechts auf Achtung des Familienlebens auszulegen(27). Eine solche Befugnis muss auch unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausgeübt werden(28). Schließlich ist Art. 17 der Richtlinie 2003/86 zu berücksichtigen, der eine konkrete Prüfung der Situation des einzelnen Antragstellers verlangt(29).
40. Da die Befugnis der Mitgliedstaaten, den Nachweis von festen, regelmäßigen und ausreichenden Einkünften zu verlangen, eng auszulegen ist, versteht es sich von selbst, dass die sich daraus ergebende Befugnis der Mitgliedstaaten, vorzusehen, dass ihre zuständigen Behörden eine Prognose über diese Einkünfte anstellen, ebenfalls eng auszulegen ist. Ebenso muss sie unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und gemäß Art. 17 der Richtlinie 2003/86 ausgeübt werden.
41. Im vorliegenden Fall sieht, wie bereits ausgeführt, Art. 54 Abs. 2 Unterabs. 1 des Real Decreto 557/2011 vor, dass die ausreichenden Einkünfte des Zusammenführenden für den Lebensunterhalt seiner Familie im Laufe des ersten Jahres nach der Stellung des Antrags auf Familienzusammenführung fortbestehen müssen und dass die Aussicht auf das Fortbestehen dieser Einkünfte für diese Dauer anhand der Entwicklung seiner Einkünfte in den letzten sechs Monaten vor der Antragstellung beurteilt wird.
42. Der Zeitraum von einem Jahr, in dem nach der spanischen Regelung die ausreichenden Einkünfte des Zusammenführenden fortbestehen müssen, scheint mir nicht unverhältnismäßig zu sein. Insoweit erinnere ich daran, dass im Rahmen der Vorarbeiten zur Richtlinie 2003/86 einige Delegationen längere Fristen von zwei bis fünf Jahren vorgeschlagen hatten. Ferner hatten einige Mitgliedstaaten vorgeschlagen, den Zeitraum, in dem der Zusammenführende die Einkünftevoraussetzung nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 erfüllen muss, an die Dauer des Aufenthalts anzugleichen, die seinen Familienangehörigen gestattet, einen eigenen Aufenthaltstitel, der nicht mehr von jenem des Zusammenführenden abhängig ist, zu erlangen, nämlich nach Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie höchstens fünf Jahre(30).
43. Was die Frage betrifft, nach welcher Methode beurteilt werden soll, ob die Einkünfte, über die der Zusammenführende verfügt, für die Dauer von einem Jahr nach der Antragstellung fortbestehen werden, sehe ich nicht, inwiefern die Berücksichtigung der Entwicklung der Einkünfte des Zusammenführenden in den letzten sechs Monaten das Ziel oder die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 2003/86 beeinträchtigen könnte. Die Berücksichtigung eines längeren Zeitraums, z. B. eines Jahres, wäre für den Zusammenführenden und seine Familie nicht zwangsläufig günstiger: Sie wäre günstiger, wenn er z. B. sieben Monate gearbeitet hat, dann seine Arbeit verloren und vier Monate später eine neue gefunden hat(31); sie wäre weniger günstig, wenn er im zurückliegenden Jahr nur in den letzten fünf Monaten vor der Antragstellung gearbeitet hat(32).
44. Im vorliegenden Fall hat Herr Khachab am 20. Februar 2012 einen Antrag auf Familienzusammenführung gestellt. Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich, dass er in den letzten sechs Monaten davor nur 63 Tage (für das Unternehmen Construcciones y distribuciones constru-label S.L.) gearbeitet hatte(33). Wenn das tatsächlich seine Situation ist, kann man meines Erachtens nicht davon ausgehen, dass er über ausreichende Einkünfte verfügen wird, um für den Lebensunterhalt seiner Ehefrau nach deren Einreise in Spanien aufzukommen. Allerdings scheint Herr Khachab eine Genehmigung für den langfristigen Aufenthalt zu besitzen und trägt vor, mehr als fünf Jahre in Spanien sozialversicherungspflichtig beschäftigt gewesen zu sein, was dafür spricht, dass er über regelmäßige Einkünfte verfügt oder zumindest darüber verfügte, als ihm diese Genehmigung erteilt wurde. Außerdem fand er am 26. November 2012 wieder eine Arbeit, wobei es jedoch die nationalen Verfahrensregeln dem vorlegenden Gericht nicht zu gestatten scheinen, diesen Umstand zu berücksichtigen.
45. Daher wird das vorlegende Gericht in Anbetracht dieser Umstände, unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und anhand der in Art. 17 der Richtlinie 2003/86 vorgesehenen Prüfung der persönlichen Situation von Herrn Khachab beurteilen müssen, ob er wahrscheinlich über ausreichende Einkünfte verfügt, um für den Lebensunterhalt seiner Ehefrau aufzukommen, und, wenn ja, ob diese Einkünfte nach der Genehmigung der Familienzusammenführung fortbestehen werden.
IV – Ergebnis
46. Nach allem schlage ich vor, auf die Frage des Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Obergericht für das Baskenland) zu antworten:
1. Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung in Verbindung mit Art. 16 Abs. 1 Buchst. a und Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie verwehrt den Mitgliedstaaten nicht, ihren zuständigen Behörden zu gestatten, eine Prognose über die Einkünfte, über die der Zusammenführende verfügt, anzustellen, d. h., nicht nur die Einkünfte zu berücksichtigen, über die der Zusammenführende bei der Einreichung des Antrags auf Familienzusammenführung verfügt, sondern auch die Einkünfte, über die er nach der Stellung dieses Antrags verfügen wird.
2. Die Befugnis der zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats, eine Prognose über die Einkünfte des Zusammenführenden anzustellen, darf das Ziel der Richtlinie 2003/86 – die Begünstigung der Familienzusammenführung – nicht beeinträchtigen und muss, insbesondere was den Zeitraum betrifft, in dem die Einkünfte, über die der Zusammenführende verfügt, fortbestehen müssen, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Art. 17 der Richtlinie 2003/86 ausgeübt werden.