PARECER 3/15 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
14 de fevereiro de 2017
«Parecer proferido nos termos do artigo 218.°, n.° 11, TFUE — Tratado de Marraquexe para facilitar o acesso a obras publicadas por parte das pessoas cegas, com deficiência visual ou com outras dificuldades de acesso a textos impressos — Artigo 3.° TFUE — Competência externa exclusiva da União Europeia — Artigo 207.° TFUE — Política comercial comum — Aspetos comerciais da propriedade intelectual — Acordo internacional suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas — Diretiva 2001/29/CE — Artigo 5.°, n.° 3, alínea b), e n.° 4 — Exceções e limitações a favor de pessoas portadoras de deficiências»
No processo de parecer 3/15,
que tem por objeto um pedido de parecer nos termos do artigo 218.°, n.° 11, TFUE, apresentado em 11 de agosto de 2015 pela Comissão Europeia,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vice‑presidente, M. Ilešič, L. Bay Larsen (relator), T. von Danwitz e A. Prechal, presidentes de secção, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, C. Vajda e S. Rodin, juízes,
advogado‑geral: N. Wahl,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 7 de junho de 2016,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Comissão Europeia, por B. Hartmann, F. Castillo de la Torre e J. Samnadda, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo checo, por O. Šváb, M. Smolek, E. Ruffer e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo francês, por D. Segoin, F.‑X. Bréchot, D. Colas e G. de Bergues, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
– em representação do Governo lituano, por D. Kriaučiūnas e R. Dzikovič, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo húngaro, por M. Fehér, G. Koós e M. Bóra, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo romeno, por R. Radu, A. Voicu, R. Mangu e E. Gane, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo finlandês, por J. Heliskoski, na qualidade de agente,
– em representação do Governo do Reino Unido, por M. Holt e V. Kaye, na qualidade de agentes, assistidos por R. Palmer, barrister,
– em representação do Parlamento Europeu, por A. Neergaard, D. Warin e A. Auersperger Matić, na qualidade de agentes,
– em representação do Conselho da União Europeia, por F. Florindo Gijón e M. Balta, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 8 de setembro de 2016,
profere o presente
Parecer
1. O pedido de parecer submetido ao Tribunal de Justiça pela Comissão Europeia tem a seguinte redação:
«Tem a União Europeia competência exclusiva para celebrar o Tratado de Marraquexe para facilitar o acesso a obras publicadas por parte das pessoas cegas, com deficiência visual ou com outras dificuldades de acesso a textos impressos?»
Quadro jurídico
Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência
2. O artigo 30.°, n.° 1, da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada, em nome da Comunidade Europeia, pela Decisão 2010/48/CE do Conselho, de 26 de novembro de 2009 (JO 2010, L 23, p. 35, a seguir «Convenção da ONU»), prevê:
«Os Estados Partes reconhecem o direito de todas as pessoas com deficiência a participar, em condições de igualdade com as demais, na vida cultural e adotam todas as medidas apropriadas para garantir que as pessoas com deficiência:
a) Têm acesso a material cultural em formatos acessíveis;
[…]»
Diretiva 2001/29/CE
3. Os considerandos 1, 4, 6, 7, 9, 21 e 31 da Diretiva 2001/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de maio de 2001, relativa à harmonização de certos aspetos do direito de autor e dos direitos conexos na sociedade da informação (JO 2001, L 167, p. 10), enunciam:
«(1) O Tratado prevê o estabelecimento de um mercado interno e a instituição de um sistema capaz de garantir o não falseamento da concorrência no mercado interno. A harmonização das legislações dos Estados‑Membros em matéria de direito de autor e direitos conexos contribui para a prossecução destes objetivos.
[…]
(4) Um enquadramento legal do direito de autor e dos direitos conexos, através de uma maior segurança jurídica e respeitando um elevado nível de proteção da propriedade intelectual, estimulará consideravelmente os investimentos na criatividade e na inovação […].
[…]
(6) Sem uma harmonização a nível comunitário, as atividades legislativa e regulamentar a nível nacional, já iniciadas, aliás, num certo número de Estados‑Membros para dar resposta aos desafios tecnológicos, podem provocar diferenças significativas em termos da proteção assegurada e, consequentemente, traduzir‑se em restrições à livre circulação dos serviços e produtos que incorporam propriedade intelectual ou que nela se baseiam, conduzindo a uma nova compartimentação do mercado interno e a uma situação de incoerência legislativa e regulamentar. […]
(7) O enquadramento jurídico comunitário para a proteção jurídica do direito de autor e direitos conexos deve, assim, ser adaptado e completado na medida do necessário para assegurar o bom funcionamento do mercado interno. Para o efeito, deve proceder‑se à adaptação das disposições nacionais em matéria de direito de autor e direitos conexos que apresentem diferenças consideráveis entre os Estados‑Membros ou que provoquem insegurança jurídica nefasta para o bom funcionamento do mercado interno e para o desenvolvimento adequado da sociedade da informação na Europa. Por outro lado, devem evitar‑se respostas incoerentes a nível nacional à evolução tecnológica, embora não seja necessário eliminar nem impedir diferenças que não afetem negativamente o funcionamento do mercado interno.
[…]
(9) Qualquer harmonização do direito de autor e direitos conexos deve basear‑se num elevado nível de proteção, uma vez que tais direitos são fundamentais para a criação intelectual. […]
[…]
(21) A presente diretiva deve definir o âmbito dos atos abrangidos pelo direito de reprodução relativamente aos diferentes beneficiários. Tal deve ser efetuado na linha do acervo comunitário. É necessário consagrar uma definição ampla destes atos para garantir a segurança jurídica no interior do mercado interno.
[…]
(31) Deve ser salvaguardado um justo equilíbrio de direitos e interesses entre as diferentes categorias de titulares de direitos, bem como entre as diferentes categorias de titulares de direitos e utilizadores de material protegido. […] As diferenças existentes em termos de exceções e limitações a certos atos sujeitos a restrição têm efeitos negativos diretos no funcionamento do mercado interno do direito de autor e dos direitos conexos. […] No sentido de assegurar o bom funcionamento do mercado interno, tais exceções e limitações devem ser definidas de uma forma mais harmonizada. O grau desta harmonização deve depender do seu impacto no bom funcionamento do mercado interno.»
4. Nos termos do artigo 2.° desta diretiva, os Estados‑Membros devem prever, nomeadamente, o direito exclusivo de autorização ou proibição de reproduções, diretas ou indiretas, temporárias ou permanentes, por quaisquer meios e sob qualquer forma, no todo ou em parte, das suas obras.
5. O artigo 3.°, n.° 1, da referida diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros devem prever a favor dos autores o direito exclusivo de autorizar ou proibir qualquer comunicação ao público das suas obras, por fio ou sem fio, incluindo a sua colocação à disposição do público por forma a torná‑las acessíveis a qualquer pessoa a partir do local e no momento por ela escolhido.»
6. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da mesma diretiva:
«Os Estados‑Membros devem prever a favor dos autores, em relação ao original das suas obras ou respetivas cópias, o direito exclusivo de autorizar ou proibir qualquer forma de distribuição ao público através de venda ou de qualquer outro meio.»
7. O artigo 5.°, n.os 3 a 5, da Diretiva 2001/29 tem a seguinte redação:
«3. Os Estados‑Membros podem prever exceções ou limitações aos direitos previstos nos artigos 2.° e 3.° nos seguintes casos:
[…]
b) Utilização a favor de pessoas portadoras de deficiências, que esteja diretamente relacionada com essas deficiências e que apresente caráter não comercial, na medida exigida por cada deficiência específica;
[…]
4. Quando os Estados‑Membros possam prever uma exceção ou limitação ao direito de reprodução por força dos n.os 2 ou 3 do presente artigo, poderão igualmente prever uma exceção ou limitação ao direito de distribuição referido no artigo 4.° na medida justificada pelo objetivo do ato de reprodução autorizado.
5. As exceções e limitações contempladas nos n.os 1, 2, 3 e 4 só se aplicarão em certos casos especiais que não entrem em conflito com uma exploração normal da obra ou outro material e não prejudiquem irrazoavelmente os legítimos interesses do titular do direito.»
Contexto do pedido de parecer
Tratado de Marraquexe
8. Nos termos do preâmbulo do Tratado de Marraquexe para facilitar o acesso a obras publicadas por parte das pessoas cegas, com deficiência visual ou com outras dificuldades de acesso a textos impressos (a seguir «Tratado de Marraquexe»):
«As Partes Contratantes,
[(1)] Recordando os princípios da não discriminação, de igualdade de oportunidades, de acessibilidade e de participação e inclusão plena e efetiva na sociedade, proclamados na Declaração Universal dos Direitos Humanos e na [Convenção da ONU],
[(2)] Conscientes dos desafios prejudiciais para o desenvolvimento integral das pessoas com incapacidade visual ou com outras dificuldades para aceder ao texto impresso, que limitam a sua liberdade de expressão, incluindo a liberdade para pesquisar, receber e transmitir informação e ideias de toda a índole em igualdade de circunstâncias para com os outros, mediante toda a forma de comunicação de sua eleição, assim como à fruição do direito à educação, e à oportunidade de efetuar investigação,
[(3)] Realçando a importância da proteção do direito de autor como incentivo e recompensa para as criações literárias e artísticas e a de incrementar as oportunidades de todas as pessoas, incluindo as pessoas com incapacidade visual ou com outras dificuldades para aceder ao texto impresso, de participar na vida cultural da comunidade, desfrutar das artes e compartilhar o progresso científico e seus benefícios,
[(4)] Conscientes das barreiras que, para aceder às obras publicadas visando alcançar igualdade de oportunidades na sociedade, devem enfrentar as pessoas com incapacidade visual ou com outras dificuldades para aceder ao texto impresso, e da necessidade de ampliar o número de obras em formato acessível e de melhorar a sua distribuição,
[(5)] Tendo em conta que a maioria das pessoas com incapacidade visual ou com outras dificuldades para aceder ao texto impresso vive em países em desenvolvimento e em países menos avançados,
[…]
[(7)] Reconhecendo que, muitos Estados‑Membros estabeleceram limitações e exceções na sua legislação nacional de direito de autor destinadas às pessoas com incapacidade visual ou com outras dificuldades para aceder ao texto impresso, mas que ainda assim continua escasso o número de cópias disponíveis em formatos acessíveis para estas pessoas; [que os seus esforços para tornar as obras acessíveis a essas pessoas exigem recursos consideráveis;] e que a falta de possibilidades de intercâmbio transfronteiriço de cópias em formato acessível obriga a uma duplicação de esforços,
[(8)] Reconhecendo quer a importância que reveste a função dos titulares de direitos para tornar acessíveis as suas obras às pessoas com incapacidade visual ou com outras dificuldades de aceder ao texto impresso, quer a importância de contar com as limitações e exceções apropriadas para que essas pessoas possam aceder às obras, particularmente quando o mercado é incapaz de proporcionar esse acesso,
[(9)] Reconhecendo a necessidade de manter um equilíbrio entre a proteção eficaz dos direitos dos autores e o interesse público em geral, particularmente no que respeita à educação, à investigação e ao acesso à informação, e que tal equilíbrio deve facilitar o acesso efetivo e atempado às obras por parte das pessoas com incapacidade visual ou com outras dificuldades para aceder ao texto impresso,
[(10)] Reafirmando as obrigações contraídas pelas Partes Contratantes em virtude dos tratados internacionais vigentes em matéria de proteção do direito de autor, assim como a importância e a flexibilidade da regra dos três passos relativa às limitações e exceções, estipulada no artigo 9(2) da Convenção de Berna para a Proteção das Obras Literárias e Artísticas, e em outros instrumentos internacionais,
[…]
[(12)] Reconhecendo a importância do sistema internacional do direito de autor, e desejando harmonizar as limitações e exceções tendo em vista facilitar o acesso e o uso das obras pelas pessoas com incapacidade visual ou com outras dificuldades para aceder ao texto impresso,
[…]»
9. O artigo 1.° deste Tratado tem a seguinte redação:
«Nenhuma disposição do presente Tratado derrogará obrigações que as Partes Contratantes tenham entre si em virtude de qualquer outro tratado, nem prejudicará direito algum que uma Parte Contratante tenha em virtude de um qualquer outro tratado.»
10. O artigo 2.° do referido Tratado prevê:
«Para os fins do presente Tratado:
(a) Por ‘obras’ deve ser entendido as obras literárias e artísticas na aceção constante no Artigo 2(1) da Convenção de Berna para a Proteção de Obras Literárias e Artísticas, em forma de texto, notação e/ou ilustrações conexas independentemente de terem sido publicadas ou colocadas à disposição do público por qualquer meio; […]
(b) Por ‘cópia em formato acessível’ entende‑se a reprodução de uma obra, de uma maneira ou forma alternativa que dê aos beneficiários acesso à mesma, sendo esse acesso tão viável e cómodo quanto o proporcionado às pessoas sem incapacidade visual ou sem outras dificuldades para aceder ao texto impresso. A cópia em formato acessível será utilizada exclusivamente pelos beneficiários e tem de respeitar a integridade da obra original, tomando em devida consideração as alterações necessárias para que a obra fique acessível em formato alternativo e responda às necessidades de acessibilidade dos beneficiários;
(c) Por ‘entidade autorizada’ entende‑se toda a entidade autorizada ou reconhecida pelo governo para proporcionar aos beneficiários, sem fins lucrativos, educação, formação pedagógica, leitura adaptada ou acesso à informação. Estão também incluídas todas as instituições governamentais ou organizações sem fins lucrativos que proporcionem os mesmos serviços aos beneficiários como uma das suas atividades principais ou obrigações estrangeiras. […]
Uma entidade autorizada estabelecerá e aplicará as suas próprias práticas [para]:
(i) definir que as pessoas a quem se dirigem os seus serviços são as pessoas beneficiárias;
(ii) limitar aos beneficiários e/ou às entidades autorizadas a distribuição e disponibilização de cópias em formato acessível;
(iii) desencorajar a reprodução, distribuição e disponibilização de cópias não autorizadas; e
(iv) exercer as devidas diligências na utilização das cópias das obras, mantendo registos de utilização e respeitando a privacidade dos beneficiários de acordo com o Artigo 8.»
11. O artigo 4.°, n.° 1, do mesmo Tratado tem a seguinte redação:
«(a) As Partes Contratantes estabelecerão na sua legislação nacional de direito de autor uma limitação ou exceção relativa ao direito de reprodução, ao direito de distribuição e ao direito de colocação à disposição do público, tal e qual se estabelece no Tratado da OMPI sobre Direitos de Autor (WCT), para facilitar a disponibilidade de obras em formato acessível a favor dos beneficiários. […]
(b) As Partes Contratantes poderão também prever uma limitação ou exceção relativa ao direito de representação ou execução pública para facilitar o acesso às obras pelos beneficiários.»
12. O artigo 4.°, n.° 2, do Tratado de Marraquexe precisa que uma Parte Contratante poderá satisfazer o disposto no artigo 4.°, n.° 1, deste Tratado, mediante o estabelecimento de uma limitação ou exceção na sua legislação nacional, com determinadas características pormenorizadas nessa primeira disposição.
13. O artigo 4.°, n.os 3 a 5, do referido Tratado dispõe:
«3. Uma Parte Contratante poderá satisfazer o disposto no Artigo 4.1) mediante o estabelecimento de outras limitações ou exceções na sua legislação nacional de direito de autor conforme ao disposto nos artigos 10 e 11. […]
4. Uma Parte Contratante poderá circunscrever as limitações e exceções previstas no presente artigo às obras que, no formato acessível em questão, não possam ser obtidas comercialmente em condições razoáveis pelos beneficiários nesse mercado. […]
5. Corresponderá à legislação nacional determinar se as limitações e exceções previstas no presente artigo estão sujeitas a remuneração.»
14. Nos termos do artigo 5.° do mesmo Tratado:
«1. As Partes Contratantes garantirão que se for feita uma cópia em formato acessível ao abrigo de uma limitação ou exceção ou em conformidade legal, que essa cópia em formato acessível possa ser distribuída ou disponibilizada por uma entidade autorizada a um beneficiário ou a uma entidade autorizada noutra Parte Contratante. […]
2. Uma Parte Contratante poderá satisfazer o disposto no Artigo 5(1) proporcionando uma limitação ou exceção na sua legislação nacional sobre os direitos de autor, tal como:
(a) será permitido às entidades autorizadas, sem a autorização do titular do direito, distribuir ou disponibilizar para uso exclusivo dos beneficiários, cópias em formato acessível a uma entidade autorizada em território de outra Parte Contratante; e
(b) será permitido às entidades autorizadas, sem a autorização do titular do direito, e em conformidade com o Artigo 2 [c)], para distribuir ou disponibilizar cópias em formato acessível aos beneficiários em território de outra Parte Contratante;
desde que, antes da distribuição ou da disponibilização, a entidade autorizada originária não saiba ou tenha fundamentos razoáveis para crer que a cópia em formato acessível não será utilizada por outros para além dos beneficiários. […]
[…]
4. (a) Quando uma entidade autorizada numa das Partes Contratantes recebe cópias em formato acessível, conforme disposto no Artigo 5(1), e essa Parte Contratante não tem obrigações segundo o Artigo 9 da Convenção de Berna, assegurará, consistente com o seu próprio sistema legal e práticas, que as cópias em formato acessível são apenas reproduzidas, distribuídas ou disponibilizadas a favor dos beneficiários segundo a jurisdição dessa Parte Contratante.
(b) A distribuição e a disponibilização das cópias em formato acessível por uma entidade autorizada, conforme disposto no Artigo 5(1), deverá ser limitada a essa jurisdição exceto se a Parte Contratante for uma Parte do Tratado dos Direitos de Autor da OMPI ou de outra forma restringe limitações ou exceções implementando no presente Tratado ao direito à distribuição e ao direito de tornar disponível ao público, em certos casos especiais que não entrem em conflito com a normal exploração da obra, e que dentro da razoabilidade não prejudique os interesses legítimos do titular do direito. […]
[…]»
15. O artigo 6.° do Tratado de Marraquexe prevê:
«Na medida em que a legislação nacional de uma Parte Contratante permitirá a um beneficiário, a alguém ou a uma entidade autorizada atuar em seu nome, para fazer uma cópia em formato acessível de uma obra, a legislação nacional dessa Parte Contratante permitir‑lhes‑á também importar uma cópia em formato acessível a favor dos beneficiários, sem a autorização do titular do direito. […]»
16. O artigo 9.°, n.os 1 e 2, deste Tratado tem a seguinte redação:
«1. As Partes Contratantes farão todo o possível para facilitar o intercâmbio transfronteiriço de cópias em formato acessível, encorajando o intercâmbio voluntário de informação para facilitar a identificação das entidades autorizadas. O Escritório Internacional da OMPI criará, para tal efeito, um ponto de acesso à informação.
2. As Partes Contratantes comprometem‑se a ajudar as suas entidades autorizadas que realizem atividades contempladas no artigo 5, a colocar à disposição informação sobre as suas práticas de acordo com o disposto no artigo 2 c), tanto mediante intercâmbio de informação entre entidades autorizadas como mediante a colocação à disposição, de informação sobre as suas políticas e práticas, com inclusão de informação relativa ao intercâmbio transfronteiriço de cópias em formato acessível às partes interessadas e membros do público, consoante o caso.»
17. O artigo 11.° do referido Tratado dispõe:
«Ao adotar as medidas necessárias para garantir a aplicação do presente Tratado, uma Parte Contratante poderá exercer os direitos e deverá cumprir as obrigações da Parte Contratante em conformidade com a Convenção de Berna, o Acordo sobre os Aspetos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados com o Comércio e o Tratado da OMPI sobre Direito de Autor, incluindo os acordos interpretativos dos mesmos, de maneira a que:
[(a)] de acordo com o disposto no artigo 9(2) da Convenção de Berna, uma Parte Contratante poderá permitir a reprodução de obras em determinados casos especiais desde que essa reprodução não atente a exploração normal da obra nem cause um prejuízo injustificado dos interesses legítimos do autor;
[(b)] de acordo com o disposto no artigo 13 do Acordo sobre os Aspetos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados com o Comércio, uma Parte Contratante deverá circunscrever as limitações ou exceções impostas aos direitos exclusivos a determinados casos especiais desde que não atentem à exploração normal da obra nem causem um prejuízo injustificado dos interesses legítimos do titular dos direitos;
[(c)] de acordo com o disposto no artigo 10(1) do Tratado da OMPI sobre Direito de Autor, uma Parte Contratante poderá prever limitações ou exceções impostas aos direitos concedidos aos autores em virtude do Tratado da OMPI sobre Direito de Autor, em certos casos especiais desde que não atentem a exploração normal da obra nem causem um prejuízo injustificado dos interesses legítimos do autor;
[(d)] de acordo com o disposto no artigo 10(2) do Tratado da OMPI sobre Direito de Autor, uma Parte Contratante restringirá, ao aplicar a Convenção de Berna, qualquer limitação ou exceção imposta aos direitos a certos casos especiais desde que não atentem a exploração normal da obra nem causem um prejuízo injustificado dos interesses legítimos do autor.»
18. O artigo 12.° do mesmo Tratado está redigido nos seguintes termos:
«1. As Partes Contratantes reconhecem que uma Parte Contratante poderá dispor na sua legislação nacional, a favor dos beneficiários, outras limitações e exceções ao direito de autor distintas das que contempla o presente Tratado, tendo em conta a situação económica dessa Parte Contratante e as necessidades sociais e culturais dessa Parte Contratante, em conformidade com os seus direitos e obrigações internacionais, e no caso de um país menos avançado, tendo em conta as suas necessidades especiais, os seus direitos e obrigações internacionais específicos e as flexibilidades derivadas destes últimos.
2. O presente Tratado é interpretado sem prejuízo de outras limitações e exceções que se contemplem na legislação nacional relacionadas com pessoas com incapacidades.»
Génese do Tratado cuja celebração está prevista
19. Em 26 de novembro de 2012, o Conselho da União Europeia adotou uma decisão que autoriza a Comissão a participar, em nome da União, em negociações conduzidas no âmbito da Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), relativas a um eventual tratado internacional que estabelecerá exceções e limitações ao direito de autor a favor de pessoas cegas, com deficiência visual ou com outras dificuldades para aceder a textos impressos (a seguir «beneficiários»).
20. Essas negociações culminaram, quando da Conferência Diplomática que teve lugar em Marraquexe (Marrocos) de 17 a 28 de junho de 2013, na adoção, em 27 de junho de 2013, do Tratado de Marraquexe.
21. O Conselho autorizou a assinatura deste Tratado, em nome da União, através da Decisão 2014/221/UE do Conselho, de 14 de abril de 2014 (JO 2014, L 115, p. 1). Esta decisão fazia simultaneamente referência aos artigos 114.° e 207.° TFUE.
22. Em 21 de outubro de 2014, a Comissão adotou uma proposta de decisão relativa à celebração do Tratado de Marraquexe em nome da União, a qual assentava nas mesmas bases jurídicas. Esta proposta não obteve a maioria necessária no Conselho.
Apreciações formuladas pela Comissão no seu pedido de parecer
23. A Comissão alega, a título principal, que a celebração do Tratado de Marraquexe se devia basear, simultaneamente, no artigo 114.° TFUE, devido ao efeito de harmonização das legislações dos Estados‑Membros que terá esse Tratado, e no artigo 207.° TFUE, a fim de abranger o intercâmbio de cópias em formato acessível com os países terceiros. Neste caso, a União disporia, nos termos do artigo 3.°, n.os 1 e 2, TFUE, de competência exclusiva para celebrar o referido Tratado.
24. A título subsidiário, a Comissão refere que a celebração do mesmo Tratado deve ser fundada apenas no artigo 207.° TFUE e que a União dispõe, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, TFUE, de competência exclusiva a este respeito.
Quanto ao artigo 3.°, n.° 1, TFUE
25. A Comissão recorda que, por força do artigo 3.°, n.° 1, TFUE, a União dispõe de competência exclusiva no domínio da política comercial comum, incluindo no que diz respeito aos aspetos comerciais da propriedade intelectual.
26. Segundo a Comissão, este último conceito abrange a totalidade do Tratado de Marraquexe ou, pelo menos, os seus artigos 5.° e 6.°, bem como os aspetos dos outros artigos do referido Tratado relativos a estes artigos 5.° e 6.°
27. A este respeito, a Comissão salienta, referindo‑se ao acórdão de 18 de julho de 2013, Daiichi Sankyo e Sanofi‑Aventins Deutschland (C‑414/11, EU:C:2013:520), que só as normas adotadas pela União em matéria de propriedade intelectual que apresentem uma ligação específica com as trocas comerciais internacionais são suscetíveis de se integrar no conceito de «aspetos comerciais da propriedade intelectual» na aceção do artigo 207.° TFUE.
28. Este conceito não abrange apenas os acordos relativos à Organização Mundial do Comércio (OMC). Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um acordo internacional que implique uma harmonização dos regimes de proteção da propriedade intelectual deve, de maneira geral, estar ligado à política comercial comum quando vise promover o comércio.
29. No caso em apreço, no entender da Comissão, embora os artigos 4.° a 6.° e 9.° do Tratado de Marraquexe prevejam a aproximação das legislações das Partes Contratantes, o objetivo principal deste Tratado não consiste em harmonizar essas legislações, mas em facilitar, através dessa harmonização, o intercâmbio transfronteiriço de cópias em formato acessível, incluindo entre a União e os países terceiros, conforme indicado, nomeadamente, no preâmbulo do referido Tratado e no artigo 9.° do mesmo. O estabelecimento destas normas internacionais no domínio da propriedade intelectual parece, assim, ser simplesmente um meio para atingir o objetivo de liberalização das trocas internacionais.
30. A circunstância de o Tratado de Marraquexe só se aplicar às cópias em formato acessível efetuadas sem fins lucrativos é irrelevante, tendo em conta, por um lado, que essa particularidade não exclui uma remuneração destinada a cobrir os custos incorridos e, por outro, que o artigo 207.° TFUE se aplica igualmente quando os bens ou serviços são fornecidos sem fins lucrativos. A este respeito, importa salientar que a exceção ou limitação prevista no artigo 5.°, n.° 3, alínea b), da Diretiva 2001/29 também se aplica às atividades sem fins lucrativos. Além disso, o regime instituído por este Tratado é suscetível de interferir com as atividades comerciais de disponibilização e comercialização de cópias em formato acessível.
31. Do mesmo modo, não procede, segundo a Comissão, o argumento de que o objetivo final do referido Tratado é social ou humanitário, na medida em que decorre do parecer 1/78 (Acordo Internacional relativo à Borracha Natural), de 4 de outubro de 1979 (EU:C:1979:224), e do acórdão de 17 de outubro de 1995, Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328), que a política comercial comum não pode ser objeto de uma interpretação restritiva que não tenha em consideração medidas com objetivos específicos.
Quanto ao artigo 3.°, n.° 2, TFUE
32. A Comissão sustenta que, caso um fundamento jurídico distinto do artigo 207.° TFUE fosse considerado adequado para aprovar, no todo ou em parte, o Tratado de Marraquexe, a União dispõe de competência exclusiva por força do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, o qual prevê, nomeadamente, que a União dispõe de competência desse tipo para celebrar acordos internacionais quando tal celebração seja suscetível de afetar as regras comuns da União ou de alterar o alcance das mesmas.
33. Mesmo considerando que o artigo 114.° TFUE, e não o artigo 19.° TFUE, constitui a base jurídica correta, a Comissão alega que a identificação da base jurídica é, em todo o caso, secundária, uma vez que esta é irrelevante para determinar se um acordo internacional tem repercussões nas regras comuns da União.
34. Ora, o direito de autor e os direitos conexos objeto do Tratado de Marraquexe e, em especial, as exceções e limitações a esses direitos, foram harmonizados no plano da União pela Diretiva 2001/29.
35. É certo que os Estados‑Membros são livres de aplicar ou não as exceções e limitações previstas nessa diretiva. No entanto, a margem de apreciação de que gozam os Estados‑Membros a este respeito é limitada, tendo em conta, por um lado, que a enumeração das exceções e limitações que figura no artigo 5.° da referida diretiva é exaustiva e, por outro, que os Estados‑Membros só podem aplicar essas exceções e limitações dentro dos limites impostos pelo direito da União.
36. Daqui resulta que o Tratado de Marraquexe derroga, de facto, o direito de autor e os direitos conexos, os quais foram completamente harmonizados pela Diretiva 2001/29, ao prever uma exceção ou limitação obrigatória para utilizações diretamente relacionadas com a deficiência, nos casos em que o artigo 5.°, n.° 3, alínea b), desta diretiva prevê uma exceção ou limitação facultativa neste domínio.
37. Neste contexto, a Comissão considera que quando os Estados‑Membros decidem prever essa exceção ou limitação, não estão a exercer uma competência «conservada», mas sim a exercer uma opção «concedida/autorizada» pelo direito da União no respeito do quadro previsto nesse direito. O simples facto de os Estados‑Membros disporem de uma certa liberdade para adaptar determinados aspetos de uma legislação não basta para que se possa considerar que a competência externa da União neste domínio não é exclusiva.
38. A Comissão salienta igualmente que a aplicação da exceção ou limitação prevista pelo Tratado de Marraquexe está subordinada, nos termos do artigo 11.° deste Tratado e do artigo 5.°, n.° 5, da Diretiva 2001/29, ao respeito da condição geral segundo a qual a aplicação dessa exceção ou limitação não pode ter por efeito prejudicar os legítimos interesses do titular do direito ou entrar em conflito com a exploração normal da sua obra. Ora, esta obrigação decorre de acordos internacionais que são da competência exclusiva da União.
39. Por último, a Comissão considera que os artigos 5.° e 6.° do Tratado de Marraquexe se destinam a regular as trocas entre os Estados‑Membros e afetam a livre circulação de mercadorias. Do mesmo modo, o artigo 7.° deste Tratado tem repercussões no artigo 6.° da Diretiva 2001/29, relativo à proteção jurídica das medidas de caráter tecnológico utilizadas pelos titulares de direitos.
Resumo das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
Quanto ao artigo 3.°, n.° 1, TFUE
40. Os Governos checo, francês, italiano, húngaro, romeno, finlandês e do Reino Unido consideram que a União não tem competência exclusiva para celebrar o Tratado de Marraquexe com fundamento no artigo 3.°, n.° 1, e no artigo 207.° TFUE.
41. A este respeito, sublinham que resulta do acórdão de 18 de julho de 2013, Daiichi Sankyo e Sanofi‑Aventis Deutschland (C‑414/11, EU:C:2013:520), que só as normas que tenham uma ligação específica com as trocas comerciais internacionais são suscetíveis de se integrar no conceito de «aspetos comerciais da propriedade intelectual», na aceção do artigo 207.° TFUE. Essa ligação depende da correspondência do objeto e das finalidades do acordo previsto com a política comercial comum, não bastando meras repercussões nas trocas internacionais.
42. Ora, o Tratado de Marraquexe não tem por objeto ou finalidade liberalizar ou promover as trocas comerciais internacionais.
43. Por um lado, decorre do preâmbulo e das disposições deste Tratado que este tem por objetivo promover a igualdade de oportunidades e a inclusão social das pessoas portadoras de deficiências. O intercâmbio transfronteiriço é apenas um dos meios ao serviço deste objetivo ou, segundo o Governo húngaro, um objetivo acessório do referido Tratado. O Governo francês considera, além disso, que este Tratado visa igualmente um objetivo de cooperação para o desenvolvimento e de ajuda humanitária. A harmonização das legislações nacionais prevista pelo Tratado de Marraquexe tem por objetivo aumentar o número de cópias em formato acessível disponíveis, e não promover, facilitar ou regular as trocas comerciais internacionais.
44. Por conseguinte, está excluída, segundo os Governos francês, romeno e do Reino Unido, a possibilidade de considerar que este Tratado visa alargar a aplicação de disposições análogas às do direito da União, para promover o comércio internacional, como as que estavam em causa no processo que deu origem ao acórdão de 22 de outubro de 2013, Comissão/Conselho (C‑137/12, EU:C:2013:675). Em contrapartida, os Governos finlandês e do Reino Unido consideram que o parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001 (EU:C:2001:664), e o acórdão de 8 de setembro de 2009, Comissão/Parlamento e Conselho (C‑411/06, EU:C:2009:518), constituem precedentes pertinentes, uma vez que o Tribunal de Justiça declarou que os acordos em causa nesses processos, que eram relativos às trocas internacionais, não integravam a política comercial comum em razão dos objetivos que prosseguiam.
45. Por outro lado, segundo os Governos checo, francês, italiano, húngaro, finlandês e do Reino Unido, as trocas em causa no Tratado de Marraquexe não ocorrem num quadro comercial, o que implica, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, que não se inserem na política comercial comum.
46. Assim, resulta do artigo 4.°, n.° 2, deste Tratado que a exceção ou limitação nele prevista só pode ser aplicada sem fins lucrativos, seja por uma entidade autorizada, por um beneficiário ou por alguém que atue em nome do beneficiário. Além disso, o artigo 4.°, n.° 4, do referido Tratado só permite às Partes Contratantes prever exceções ou limitações ao direito de autor quando o mercado não puder oferecer aos beneficiários a possibilidade de adquirir cópias em formato acessível, por um preço razoável. Do mesmo modo, os intercâmbios transfronteiriços de tais cópias, em causa no Tratado de Marraquexe, só podem ser efetuados por uma entidade autorizada que atue sem fins lucrativos.
47. Ademais, segundo os Governos francês, húngaro romeno, finlandês e do Reino Unido, é igualmente importante salientar que o Tratado de Marraquexe foi negociado tendo em vista, especificamente, cumprir as obrigações resultantes da Convenção da ONU, no âmbito da OMPI, cujo objetivo é alheio à liberalização e à promoção das trocas comerciais internacionais.
48. Em contrapartida, de acordo com o Governo lituano e o Parlamento, os artigos 5.°, 6.° e 9.° deste Tratado assim como as disposições que os aplicam visam promover, facilitar e regular os intercâmbios transfronteiriços e estão, por conseguinte, abrangidos pela política comercial comum, domínio este inserido na competência exclusiva da União. O Governo do Reino Unido subscreve esta conclusão, a título subsidiário.
Quanto ao artigo 3.°, n.° 2, TFUE
49. Os diferentes Governos que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça adotam posições variadas quanto ao fundamento jurídico adequado para celebrar o Tratado de Marraquexe. O Governo francês menciona os artigos 114.° e 209.° TFUE ou, a título subsidiário, os artigos 19.° e 209.° TFUE; o Governo húngaro, os artigos 4.° e 114.° TFUE; o Governo do Reino Unido, o artigo 19.° TFUE; e o Governo finlandês, os artigos 19.° e 114.° TFUE.
50. Não obstante tais divergências, os Governos checo, francês, italiano, lituano, romeno, finlandês e do Reino Unido consideram que a União não tem competência exclusiva, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, para celebrar este Tratado, na medida em que este não é suscetível de afetar as regras comuns da União ou de alterar o alcance das mesmas.
51. A este respeito, sublinham que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que qualquer conclusão a este título se deve basear numa análise concreta da relação existente entre o acordo internacional previsto e o direito da União em vigor, tendo em conta, especialmente, a natureza e o conteúdo das regras em causa.
52. Ora, a Diretiva 2001/29 procedeu apenas a uma harmonização mínima de certos aspetos do direito de autor e dos direitos conexos. Em particular, esta diretiva não harmonizou as exceções e as limitações a esses direitos.
53. Assim, o artigo 5.°, n.° 3, alínea b), da Diretiva 2001/29 limita‑se a oferecer aos Estados‑Membros a possibilidade de prever uma exceção ou limitação ao direito de autor e aos direitos conexos a favor de pessoas portadoras de deficiências. Os Estados‑Membros conservam, portanto, a sua competência, quer no plano interno quer no plano externo, para tornar obrigatória essa exceção ou limitação. Segundo os Governos francês e romeno, esta análise é confirmada pelo facto de essa diretiva não definir as modalidades de aplicação da exceção ou limitação ao direito de autor e aos direitos conexos a favor de pessoas portadoras de deficiências. O Governo do Reino Unido alega, além disso, que não existe nenhuma incoerência entre o Tratado de Marraquexe e a referida diretiva.
54. Nesta base, os Governos francês, húngaro e romeno sustentam que decorre do parecer 1/94 (Acordos anexos ao Acordo OMC), de 15 de novembro de 1994 (EU:C:1994:384), que a União não pode impor, através de um acordo internacional, a adoção de medidas relativas a exceções ou limitações ao direito de autor e aos direitos conexos a favor de pessoas portadoras de deficiências, enquanto os Estados‑Membros mantiverem a liberdade de prever essas medidas no plano interno.
55. No entanto, o Governo francês considera que a situação se alterou na sequência do pedido enviado pelo Conselho à Comissão, em 19 de maio de 2015, e aceite por esta em seguida, de apresentação de uma proposta legislativa destinada a introduzir, no direito da União, a exceção ou limitação obrigatória prevista no artigo 4.° do Tratado de Marraquexe. Com efeito, essa circunstância é pertinente à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, com vista a determinar se um domínio já está abrangido, em grande parte, pelas regras da União, há que ter em conta, nomeadamente, as perspetivas de evolução do direito da União. Consequentemente, o artigo 4.° deste Tratado insere‑se na competência exclusiva da União.
56. Segundo esse Governo, esta constatação não põe em causa a existência de uma competência partilhada relativamente às outras disposições do referido Tratado, tanto mais que estas se inserem nos domínios da cooperação para o desenvolvimento e da ajuda humanitária e que o artigo 4.°, n.° 4, TFUE precisa que o exercício da competência da União nestes domínios não pode impedir os Estados‑Membros de exercerem a sua competência a esse respeito.
57. Os Governos checo, italiano, húngaro, romeno, finlandês e do Reino Unido assim como o Parlamento e o Conselho alegam, em contrapartida, que o pedido do Conselho, em causa no n.° 55 do presente parecer, não é suficiente para estabelecer uma perspetiva de evolução do direito da União que deva ser tida em consideração para apreciar a existência de uma competência exclusiva da União no domínio abrangido pelo Tratado de Marraquexe.
58. Contudo, o Parlamento entende que a União dispõe de competência exclusiva quanto ao artigo 4.° deste Tratado, tendo a União, aliás, exercido a sua competência neste domínio ao adotar a Diretiva 2001/29. A circunstância de os Estados‑Membros disporem de uma margem de apreciação na aplicação das exceções e limitações previstas nesta diretiva não implica a existência de uma competência partilhada, em razão da distinção que há que efetuar entre as exceções relativas ao alcance de um ato da União e as exceções relativas aos direitos enunciados nesse ato.
59. A repercussão do artigo 4.° do Tratado de Marraquexe no sistema instituído pela Diretiva 2001/29 é, por outro lado, manifesta, na medida em que este Tratado elimina a margem de apreciação de que dispõem atualmente os Estados‑Membros ao abrigo do artigo 5.°, n.° 3, alínea b), desta diretiva.
Tomada de posição do Tribunal de Justiça
Quanto ao artigo 3.°, n.° 1, TFUE
60. À luz do objeto e do conteúdo do Tratado de Marraquexe, afigura‑se claramente que este não incide sobre nenhum dos quatro primeiros domínios previstos no artigo 3.°, n.° 1, TFUE. Em contrapartida, há que examinar se este Tratado tem, no todo ou em parte, alguma ligação com a política comercial comum, definida no artigo 207.° TFUE, que, por força do artigo 3.°, n.° 1, alínea e), TFUE, se insere na competência exclusiva da União.
61. Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a mera circunstância de um ato da União poder ter determinadas implicações nas trocas internacionais não basta para concluir que esse ato deve ser classificado na categoria dos atos que integram a política comercial comum. Em contrapartida, um ato da União só se insere nessa política quando verse especificamente sobre as trocas internacionais, na medida em que se destine essencialmente a promover, a facilitar ou a regular essas trocas comerciais e tenha efeitos diretos e imediatos nestas (acórdãos de 18 de julho de 2013, Daiichi Sankyo e Sanofi‑Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, n.° 51, e de 22 de outubro de 2013, Comissão/Conselho, C‑137/12, EU:C:2013:675, n.° 57).
62. Com vista a determinar se o Tratado de Marraquexe se insere na referida política, é necessário examinar tanto as suas finalidades como o seu conteúdo.
63. Em primeiro lugar, no que diz respeito à finalidade do Tratado de Marraquexe, o próprio título deste Tratado precisa que este visa facilitar o acesso dos beneficiários, isto é, as pessoas cegas, com deficiência visual ou com outras dificuldades para aceder aos textos impressos, às obras publicadas.
64. A intenção das Partes Contratantes de assegurar uma harmonização das exceções e limitações ao direito de autor e facilitar a circulação de cópias em formato acessível a fim de melhorar o acesso dos beneficiários às obras publicadas e, assim, ultrapassar os obstáculos que impedem atualmente esse acesso é confirmada, nomeadamente, pelos considerandos 7, 8 e 12 do preâmbulo do referido Tratado.
65. Além disso, resulta dos considerandos 1, 2 e 4 desse preâmbulo que a implementação do quadro jurídico reforçado a nível internacional, previsto neste mesmo Tratado, deve permitir, em última análise, respeitar os princípios da não discriminação, da igualdade de oportunidades, da acessibilidade e bem assim da participação e inclusão plenas e efetivas das pessoas portadoras de deficiências, proclamados na Convenção da ONU, nomeadamente, combatendo os obstáculos que impedem a sua plena realização, a sua liberdade de expressão e a fruição do seu direito à educação.
66. É certo que os considerandos 4 e 7 do preâmbulo do Tratado de Marraquexe mencionam a distribuição e o intercâmbio transfronteiriço de cópias em formato acessível.
67. No entanto, por um lado, estes considerandos não evocam o caráter comercial desta distribuição e deste intercâmbio e, por outro, só os mencionam como um instrumento destinado a melhorar o acesso dos beneficiários a essas cópias e a evitar a sobreposição dos esforços envidados para esse efeito pelas Partes Contratantes.
68. Além disso, embora decorra dos considerandos 3, 9, 10 e 12 do preâmbulo deste Tratado que as Partes Contratantes reconhecem a importância da proteção do direito de autor, em geral, e do sistema internacional do direito de autor, em especial, os termos utilizados neste preâmbulo não indicam que o referido Tratado tenha por finalidade reforçar essa proteção ou esse sistema.
69. Por outro lado, não resulta das disposições do mesmo Tratado que este prossiga objetivos diferentes dos indicados no seu título e no seu preâmbulo.
70. Em consequência, há que considerar que o Tratado de Marraquexe tem essencialmente por finalidade melhorar a situação dos beneficiários, facilitando, por diversos meios, entre os quais uma distribuição facilitada das cópias em formato acessível, o acesso dos mesmos às obras publicadas.
71. Em seguida, no que respeita ao conteúdo deste Tratado, o mesmo precisa que as Partes Contratantes devem utilizar dois instrumentos distintos e complementares para realizar os seus objetivos.
72. Em primeiro lugar, o artigo 4.°, n.° 1, do referido Tratado dispõe que as Partes Contratantes estabelecerão uma exceção ou limitação ao direito de reprodução, ao direito de distribuição e ao direito de colocação à disposição do público, para facilitar a disponibilidade de cópias em formato acessível aos beneficiários. Os outros números deste artigo contêm esclarecimentos sobre a forma como as Partes Contratantes podem aplicar esta obrigação na sua legislação nacional, reservando‑lhes uma margem de apreciação a este respeito.
73. Em segundo lugar, os artigos 5.° e 6.° do Tratado de Marraquexe instituem certas obrigações relativas ao intercâmbio transfronteiriço de cópias em formato acessível.
74. Mais precisamente, o artigo 5.°, n.° 1, deste Tratado estipula que as Partes Contratantes garantirão que se for feita uma cópia em formato acessível ao abrigo de uma exceção ou limitação ou em conformidade legal, essa cópia possa ser distribuída ou disponibilizada por uma entidade autorizada a um beneficiário ou a uma entidade autorizada noutra Parte Contratante. Os outros números deste artigo contêm esclarecimentos sobre a forma como as Partes Contratantes podem aplicar esta obrigação na sua legislação nacional, reservando‑lhes uma margem de apreciação a este respeito.
75. O artigo 6.° do referido Tratado precisa, por sua vez, que, na medida em que a legislação nacional de uma Parte Contratante permita a um beneficiário, a alguém que atua em seu nome ou a uma entidade autorizada fazer uma cópia em formato acessível, essa legislação deve igualmente permitir‑lhes importar essa cópia a favor dos beneficiários, sem a autorização do titular do direito.
76. Os artigos 5.° e 6.° do mesmo Tratado são completados pelo respetivo artigo 9.°, que obriga as Partes Contratantes a cooperar para facilitar o intercâmbio transfronteiriço de cópias em formato acessível.
77. Com base nestes elementos, há que determinar se o Tratado de Marraquexe se insere, no todo ou em parte, na política comercial comum.
78. A este respeito, importa efetivamente salientar, em primeiro lugar, que as normas adotadas pela União, em matéria de propriedade intelectual, que apresentem uma ligação específica com as trocas comerciais internacionais são suscetíveis de se integrar no conceito de «aspetos comerciais da propriedade intelectual», referido no artigo 207.°, n.° 1, TFUE, e, assim, no domínio dessa política (v., neste sentido, acórdão de 18 de julho de 2013, Daiichi Sankyo e Sanofi‑Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, n.° 52).
79. O Tribunal de Justiça considerou, assim, que determinadas regras internacionais que enunciam normas que devem ser aplicadas a cada uma das principais categorias de direitos de propriedade intelectual apresentam uma ligação específica com as trocas internacionais, dado que estas regras se inserem no quadro da liberalização dessas trocas, na medida em que fazem parte integrante do regime da OMC e têm por objetivo facilitar as referidas trocas internacionais reduzindo as distorções do comércio internacional (v., neste sentido, acórdão de 18 de julho de 2013, Daiichi Sankyo e Sanofi‑Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, n.os 53 e 57 a 60).
80. Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que as regras que instituem uma proteção jurídica adequada dos serviços de acesso condicional apresentam uma ligação específica com as trocas internacionais e inserem‑se, portanto, na política comercial comum. O Tribunal de Justiça baseou‑se, para este efeito, no facto de essas regras terem por objetivo sobretudo promover as trocas desses serviços e não tanto melhorar o funcionamento do mercado interno (v., neste sentido, acórdão de 22 de outubro de 2013, Comissão/Conselho, C‑137/12, EU:C:2013:675, n.os 64, 65 e 67).
81. Todavia, contrariamente ao que alega a Comissão, um raciocínio comparável não pode ser aplicado às regras do Tratado de Marraquexe relativas à instituição de uma exceção ou limitação ao direito de reprodução, de distribuição e de colocação à disposição do público.
82. Com efeito, conforme resulta dos n.os 63 a 70 do presente parecer, o Tratado de Marraquexe tem por finalidade melhorar a situação dos beneficiários, facilitando, por diversos meios, o seu acesso às obras publicadas, e não promover, facilitar ou regular o comércio internacional das cópias em formato acessível.
83. No que diz respeito, mais particularmente, à harmonização das exceções e limitações ao direito de reprodução, de distribuição e de colocação à disposição do público, o considerando 12 do preâmbulo do mesmo Tratado refere especificamente que esta harmonização é efetuada tendo em vista facilitar o acesso e o uso das obras pelos beneficiários.
84. Além disso, o artigo 4.° do Tratado de Marraquexe não é suscetível de assegurar uma aproximação das legislações nacionais que permita facilitar significativamente o comércio internacional, na medida em que as Partes Contratantes dispõem de uma margem de apreciação na aplicação deste artigo e em que decorre do artigo 12.° deste Tratado que o mesmo não tem por objeto nem por efeito proibir as Partes Contratantes de introduzir, na sua legislação nacional, exceções e limitações a favor de beneficiários diferentes das previstas no referido Tratado.
85. Por outro lado, o argumento da Comissão segundo o qual, de entre as regras que regulam a propriedade intelectual, só as relativas ao direito moral não estão abrangidas pelo conceito de «aspetos comerciais da propriedade intelectual», previsto no artigo 207.° TFUE, não pode proceder, na medida em que conduziria a alargar excessivamente o âmbito de aplicação da política comercial comum, associando a esta política regras que não apresentam ligação específica com as trocas comerciais internacionais.
86. Nestas circunstâncias, não se pode considerar que as regras do Tratado de Marraquexe que preveem a instituição de uma exceção ou limitação ao direito de reprodução, de distribuição e de colocação à disposição do público apresentam uma ligação específica com as trocas internacionais que leva a que estas se refiram aos aspetos comerciais da propriedade intelectual previstos no artigo 207.° TFUE.
87. Em segundo lugar, quanto às regras do Tratado de Marraquexe que regulam a exportação e a importação de cópias em formato acessível, há que salientar que essas regras dizem indubitavelmente respeito às trocas internacionais dessas cópias.
88. No entanto, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que há que ter em consideração o objetivo prosseguido por essas regras, com vista a apreciar a sua ligação à política comercial comum [v., neste sentido, parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.os 35 a 37, e acórdão de 8 de setembro de 2009, Comissão/Parlamento e Conselho, C‑411/06, EU:C:2009:518, n.os 49 a 54, 71 e 72].
89. Ora, à luz das considerações que figuram nos n.os 63 a 70 do presente parecer e na falta de elementos que indiquem que os artigos 5.°, 6.° e 9.° do Tratado de Marraquexe prosseguem um objetivo distinto do objetivo do Tratado no seu todo, há que considerar que estes artigos não visam especificamente promover, facilitar ou regular o comércio internacional das cópias em formato acessível, mas sim melhorar a situação dos beneficiários, facilitando o seu acesso a cópias em formato acessível, reproduzidas noutras Partes Contratantes.
90. Nestas condições, a facilitação dos intercâmbios transfronteiriços de cópias em formato acessível parece ser mais um meio de realizar o objetivo não comercial do referido Tratado do que um fim em si mesmo que lhe esteja atribuído.
91. Além disso, há igualmente que salientar que, à luz das suas características, as trocas previstas no Tratado de Marraquexe não podem ser equiparadas a trocas internacionais efetuadas para fins comerciais [v., por analogia, parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.° 38, e acórdão de 8 de setembro de 2009, Comissão/Parlamento e Conselho, C‑411/06, EU:C:2009:518, n.° 69].
92. Com efeito, a obrigação de autorizar a exportação de cópias em formato acessível, prevista no artigo 5.°, n.° 1, deste Tratado, só abrange as exportações efetuadas por uma entidade autorizada. O artigo 9.° do referido Tratado confirma que o mecanismo assim implementado não visa promover, facilitar ou regular, de maneira geral, todos os intercâmbios de cópias em formato acessível, mas sim os intercâmbios realizados entre as entidades autorizadas.
93. Ora, decorre do artigo 2.°, alínea c), do Tratado de Marraquexe que essas entidades devem ser autorizadas ou reconhecidas pelo seu Governo, não ter fins lucrativos e destinar os seus serviços apenas aos beneficiários. Por conseguinte, embora não esteja excluído, nos termos do artigo 4.°, n.° 5, deste Tratado, que as exportações reguladas pelo artigo 5.° do referido Tratado estejam sujeitas a remuneração, esta só pode ser equacionada nos limites impostos pelo caráter não lucrativo das atividades do exportador.
94. Do mesmo modo, o artigo 6.° do Tratado só obriga as Partes Contratantes a autorizar as importações se estas forem efetuadas por um beneficiário, que atua direta ou indiretamente, ou por uma entidade autorizada.
95. Além disso, resulta expressamente do artigo 5.°, n.° 1, e do artigo 6.° do Tratado de Marraquexe que só estão abrangidas por estas disposições as exportações e as importações destinadas aos beneficiários, se for caso disso, por intermédio de uma entidade autorizada. O artigo 2.°, alínea c), e o artigo 5.°, n.os 2 e 4, deste Tratado instauram, além disso, mecanismos destinados a garantir que só os beneficiários disporão das cópias em formato acessível, objeto desse intercâmbio.
96. Acresce que as cópias em formato acessível cuja exportação é regulada no artigo 5.°, n.° 1, do referido Tratado são apenas as que são feitas ao abrigo de uma limitação ou exceção ou em conformidade com a lei. Por seu lado, o artigo 6.° do mesmo Tratado limita‑se a prever que a importação dessas cópias no território de uma Parte Contratante deve ser autorizada quando, em aplicação da legislação dessa Parte Contratante, seja permitido ao beneficiário ou à entidade interessados fazer essas cópias.
97. Tudo indica, assim, não só que os intercâmbios transfronteiriços promovidos pelo Tratado de Marraquexe se afastam do quadro habitual das trocas comerciais internacionais mas também que as trocas internacionais de cópias em formato acessível efetuadas com fins comerciais por operadores normais, ou simplesmente fora do âmbito das exceções ou limitações a favor dos beneficiários, não se incluem no regime específico instituído por este Tratado.
98. Além disso, os artigos 1.° e 11.° do referido Tratado preveem o cumprimento das obrigações decorrentes de outros tratados internacionais, o que implica que este regime não se destina a derrogar regras internacionais que regulam as trocas comerciais internacionais de obras literárias e artísticas.
99. Tendo em conta estas diferentes características, o regime instituído pelo Tratado de Marraquexe deve, portanto, ser distinguido dos regimes que se inserem na política comercial comum examinados pelo Tribunal de Justiça no parecer 1/78 (Acordo Internacional relativo à Borracha Natural), de 4 de outubro de 1979 (EU:C:1979:224), e nos acórdãos de 17 de outubro de 1995, Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328), de 10 de janeiro de 2006, Comissão/Conselho (C‑94/03, EU:C:2006:2), e de 12 de dezembro de 2002, Comissão/Conselho (C‑281/01, EU:C:2002:761), os quais, embora não prossigam exclusivamente fins comerciais, assentam, em contrapartida, na adoção de medidas de natureza comercial.
100. Nestas condições, a mera circunstância de o regime instituído pelo Tratado de Marraquexe poder eventualmente ser aplicado a obras que são objeto de exploração comercial ou que são suscetíveis de ser objeto dessa exploração e, por conseguinte, poder, se for esse o caso, afetar indiretamente as trocas internacionais de tais obras não implica que o mesmo se insira na política comercial comum [v., por analogia, parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.° 40].
101. Por conseguinte, há que considerar que a celebração do Tratado de Marraquexe não se insere na política comercial comum definida no artigo 207.° TFUE e, consequentemente, que a União não tem competência exclusiva para, com base no artigo 3.°, n.° 1, alínea e), TFUE, celebrar este Tratado.
Quanto ao artigo 3.°, n.° 2, TFUE
102. Nos termos do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, a União dispõe de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração esteja prevista num ato legislativo da União, seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência interna, ou seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas.
103. Ora, a celebração do Tratado de Marraquexe não está prevista em nenhum ato legislativo da União e não é necessária para dar à União a possibilidade de exercer a sua competência interna.
104. Consequentemente, só a situação mencionada na parte final do artigo 3.°, n.° 2, TFUE, que corresponde àquela em que a celebração de um acordo internacional «seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas», é pertinente no presente processo.
105. A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que há um risco de violação das regras comuns da União, através de compromissos internacionais assumidos pelos Estados‑Membros, ou de alteração do alcance destas regras, suscetível de justificar a existência de uma competência externa exclusiva da União, quando esses compromissos se enquadrem no âmbito de aplicação das referidas regras [parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014, EU:C:2014:2303, n.° 71, e acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, n.° 29].
106. A constatação desse risco não pressupõe uma concordância total entre o domínio abrangido pelos compromissos internacionais e o domínio que é abrangido pela regulamentação da União [parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014, EU:C:2014:2303, n.° 72, e acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, n.° 30].
107. Em particular, esses compromissos internacionais podem afetar regras da União ou alterar o alcance das mesmas, quando se integrem num domínio já em grande parte coberto por essas regras [v., neste sentido, parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014, EU:C:2014:2303, n.° 73, e acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, n.° 31].
108. Assim sendo, como a União apenas dispõe de competências de atribuição, a existência de uma competência, para mais de natureza exclusiva, deve basear‑se em conclusões resultantes de uma análise global e concreta da relação existente entre o acordo internacional previsto e o direito da União em vigor. Esta análise deve ter em consideração os domínios abrangidos, respetivamente, pelas regras do direito da União e pelas disposições do acordo projetado, as suas perspetivas de evolução previsíveis, bem como a natureza e o conteúdo dessas regras e disposições, a fim de verificar se o acordo em questão é suscetível de pôr em causa a aplicação uniforme e coerente das regras da União e o bom funcionamento do sistema que instituem [parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014, EU:C:2014:2303, n.° 74, e acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, n.° 33].
109. A este respeito, há que recordar, conforme resulta dos n.os 71 a 76 do presente parecer, que o Tratado de Marraquexe prevê que, para realizar os seus objetivos, as Partes Contratantes devem implementar dois instrumentos distintos e complementares, ou seja, por um lado, uma exceção ou limitação ao direito de reprodução, de distribuição e de colocação à disposição do público para facilitar a disponibilidade de cópias em formato acessível aos beneficiários e, por outro, regimes de exportação e de importação destinados a favorecer determinados tipos de intercâmbios transfronteiriços de cópias em formato acessível.
110. Ora, os artigos 2.° a 4.° da Diretiva 2001/29 atribuem aos autores o direito exclusivo de autorizar ou proibir a reprodução, a comunicação ao público e a distribuição de obras.
111. Além disso, o artigo 5.°, n.° 3, alínea b), desta diretiva precisa que os Estados‑Membros podem prever uma exceção ou limitação aos direitos de reprodução e de comunicação ao público nos casos de «[u]tilização a favor de pessoas portadoras de deficiências, que esteja diretamente relacionada com essas deficiências e que apresente caráter não comercial, na medida exigida por cada deficiência específica». Resulta do artigo 5.°, n.° 4, da referida diretiva que os Estados‑Membros podem igualmente prever uma exceção ou limitação ao direito de distribuição, na medida em que esta seja justificada pelo objetivo do ato de reprodução autorizado nos termos do artigo 5.°, n.° 3, alínea b), da mesma diretiva.
112. Por conseguinte, a exceção ou limitação prevista no Tratado de Marraquexe deve ser aplicada no âmbito do domínio harmonizado pela Diretiva 2001/29. O mesmo se verifica quanto aos regimes de exportação e de importação previstos neste Tratado, na medida em que estes têm por objeto, em última análise, autorizar a comunicação ao público ou a distribuição, no território de uma Parte Contratante, de cópias em formato acessível publicadas noutra Parte Contratante sem o consentimento dos titulares dos direitos.
113. A este respeito, embora vários dos Governos que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça tenham referido que as obrigações previstas no Tratado de Marraquexe podiam ser aplicadas de forma compatível com a Diretiva 2001/29, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros não podem, fora do quadro das instituições da União, assumir compromissos internacionais que se integrem num domínio já em grande parte coberto pelas regras comuns da União, mesmo que não exista contradição possível entre esses compromissos e essas regras [v., neste sentido, acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho, C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.os 70 e 71, e parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014, EU:C:2014:2303, n.° 86].
114. Nestas circunstâncias, o facto de o artigo 11.° do Tratado de Marraquexe prever uma obrigação comparável àquela que resulta do artigo 5.°, n.° 5, da Diretiva 2001/29 ou de as condições enunciadas nos artigos 4.° a 6.° deste Tratado não serem, em si mesmas, incompatíveis com as que figuram no artigo 5.°, n.° 3, alínea b), e n.° 4, da Diretiva 2001/29, admitindo que esteja demonstrado, não pode, em todo o caso, ser determinante.
115. Por outro lado, há efetivamente que salientar, como sublinharam os Governos que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça, que resulta do título da Diretiva 2001/29 e do respetivo considerando 7 que o legislador da União só procedeu a uma harmonização parcial do direito de autor e dos direitos conexos, não tendo esta diretiva por objetivo eliminar ou impedir diferenças entre as legislações nacionais que não afetem negativamente o funcionamento do mercado interno (v., neste sentido, acórdãos de 5 de março de 2015, Copydan Båndkopi, C‑463/12, EU:C:2015:144, n.° 88, e de 26 de março de 2015, C More Entertainment, C‑279/13, EU:C:2015:199, n.° 29).
116. Tratando‑se, mais especificamente, das exceções e limitações a estes direitos, o considerando 31 da referida diretiva precisa que o grau de harmonização destas deve depender do seu impacto no bom funcionamento do mercado interno. Foi por essa razão, por exemplo, que o legislador da União não harmonizou completamente, no artigo 5.°, n.° 3, alínea b), e n.° 4, da mesma diretiva, as exceções ou limitações a favor de pessoas portadoras de deficiências.
117. No entanto, esta consideração não pode ser, em si mesma, decisiva.
118. Com efeito, embora resulte da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um acordo internacional que abranja um domínio que tenha sido objeto de uma harmonização completa é suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas [v., neste sentido, parecer 1/94 (Acordos anexos ao Acordo OMC), de 15 de novembro de 1994, EU:C:1994:384, n.° 96, e acórdão de 5 de novembro de 2002, Comissão/Dinamarca, C‑467/98, EU:C:2002:625, n.° 84], não deixa de ser verdade que se trata apenas de uma das situações em que a condição que figura na parte final do artigo 3.°, n.° 2, TFUE está satisfeita [v., neste sentido, parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006, EU:C:2006:81, n.° 121].
119. Do mesmo modo, embora os Estados‑Membros disponham de uma margem de apreciação na aplicação da sua faculdade de prever uma exceção ou limitação a favor de pessoas portadoras de deficiências, há que sublinhar que esta margem de apreciação procede da decisão do legislador da União de conceder aos Estados‑Membros essa faculdade, no âmbito do quadro jurídico harmonizado que assegura uma proteção elevada e homogénea dos direitos de reprodução, de comunicação ao público e de distribuição, instituído pela Diretiva 2001/29 (v., neste sentido, acórdãos de 26 de abril de 2012, DR e TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, n.° 32, e de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho, C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.° 79).
120. O artigo 5.°, n.° 3, alínea b), e n.° 4, desta diretiva não se inscreve numa situação comparável à que é evocada nos n.os 18 e 21 do parecer 2/91 (Convenção n.° 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106), na qual o Tribunal de Justiça não reconheceu uma competência exclusiva da União com base na natureza de prescrições mínimas tanto das disposições do direito da União como das disposições da convenção internacional em causa.
121. Com efeito, estas disposições da Diretiva 2001/29 não fixam um limiar mínimo de proteção do direito de autor e dos direitos conexos, deixando intacta a competência de os Estados‑Membros preverem uma maior proteção desses direitos, mas introduzem uma derrogação dos direitos harmonizados pelo legislador da União, autorizando os Estados‑Membros a prever, em determinadas condições, uma exceção ou limitação aos referidos direitos. Por conseguinte, um Estado‑Membro que faça uso dessa faculdade atribuída pelo direito da União garantirá, em última análise, uma proteção menor destes mesmos direitos do que a que resulta normalmente do nível de proteção harmonizado instaurado nos artigos 2.° a 4.° desta diretiva.
122. Neste contexto, há que acrescentar que a margem de apreciação de que beneficiam os Estados‑Membros deve ser exercida nos limites impostos pelo direito da União (v., por analogia, acórdão de 1 de dezembro de 2011, Painer, C‑145/10, EU:C:2011:798, n.° 104), o que implica que os Estados‑Membros não sejam livres de determinar, de forma não harmonizada, todos os parâmetros da exceção ou limitação a favor de pessoas portadoras de deficiências (v., por analogia, acórdão de 26 de abril de 2012, DR e TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, n.° 36).
123. Em particular, os Estados‑Membros só podem prever, na sua legislação, uma exceção ou limitação a favor de pessoas portadoras de deficiências, desde que respeitem todas as condições enunciadas no artigo 5.°, n.° 3, alínea b), da Diretiva 2001/29, ou seja, que esta exceção ou limitação abranja apenas a utilização a favor de pessoas portadoras de deficiências que esteja diretamente relacionada com essas deficiências e que apresente caráter não comercial, na medida exigida por cada deficiência específica (v., neste sentido, acórdão de 27 de fevereiro de 2014, OSA, C‑351/12, EU:C:2014:110, n.° 39), condições estas que, de resto, não figuram nos artigos 4.° a 6.° do Tratado de Marraquexe.
124. Além disso, a margem de apreciação de que gozam os Estados‑Membros para aplicar uma exceção ou limitação a favor de pessoas portadoras de deficiências não pode ser utilizada de modo a comprometer os objetivos desta diretiva, relativos, conforme resulta dos respetivos considerandos 1 e 9, à instituição de um elevado nível de proteção a favor dos autores e ao bom funcionamento do mercado interno (v., por analogia, acórdãos de 1 de dezembro de 2011, Painer, C‑145/10, EU:C:2011:798, n.° 107, e de 10 de abril de 2014, ACI Adam e o., C‑435/12, EU:C:2014:254, n.° 34).
125. Esta margem de apreciação também é limitada pelo artigo 5.°, n.° 5, da Diretiva 2001/29, que subordina a instauração da exceção ou limitação prevista no artigo 5.°, n.° 3, alínea b), desta diretiva a uma tripla condição, a saber, que esta exceção ou limitação só seja aplicável em certos casos especiais, não entre em conflito com uma exploração normal da obra e não prejudique irrazoavelmente os legítimos interesses do titular do direito de autor (v., por analogia, acórdãos de 16 de julho de 2009, Infopaq International, C‑5/08, EU:C:2009:465, n.° 58, e de 1 de dezembro de 2011, Painer, C‑145/10, EU:C:2011:798, n.° 110).
126. Em face de todos estes elementos, afigura‑se que, embora os Estados‑Membros disponham da faculdade de aplicar uma exceção ou limitação às regras harmonizadas enunciadas nos artigos 2.° a 4.° da Diretiva 2001/29 a favor de pessoas portadoras de deficiências, se trata de uma faculdade concedida pelo legislador da União que está rigorosamente delimitada pelas exigências do direito da União descritas nos n.os 123 a 125 do presente parecer.
127. Neste contexto, há ainda que sublinhar que, enquanto o artigo 5.°, n.° 3, alínea b), da Diretiva 2001/29 prevê apenas a faculdade de os Estados‑Membros introduzirem uma exceção ou limitação a favor de pessoas portadoras de deficiências, o artigo 4.° do Tratado de Marraquexe prevê, por seu lado, uma obrigação de introduzir essa exceção ou limitação.
128. Consequentemente, a celebração deste Tratado implica que os diferentes limites e exigências estabelecidos pelo direito da União, mencionados nos n.os 123 a 125 do presente parecer, se apliquem a todos os Estados‑Membros, obrigados, daí em diante, a prever essa exceção ou limitação, nos termos do artigo 4.° do referido Tratado.
129. Daqui resulta que todas as obrigações previstas no Tratado de Marraquexe se inserem num domínio já abrangido, em grande parte, por regras comuns da União e que a celebração deste Tratado é suscetível de afetar essas regras ou de alterar o alcance das mesmas.
130. Decorre das considerações expostas que a celebração do Tratado de Marraquexe se insere na competência exclusiva da União.
Consequentemente, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) emite o seguinte parecer:
A celebração do Tratado de Marraquexe para facilitar o acesso a obras publicadas por parte das pessoas cegas, com deficiência visual ou com outras dificuldades de acesso a textos impressos insere‑se na competência exclusiva da União Europeia.
Bay Larsen | von Danwitz | Prechal |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de fevereiro de 2017.
O secretário | | O presidente |
A. Calot Escobar | | K. Lenaerts |