ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
12 de julho de 2018 (*)
«Reenvio prejudicial — Cidadania da União Europeia — Artigo 21.o TFUE — Direito dos cidadãos da União de circular e de residir livremente no território da União — Diretiva 2004/38/CE — Artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b) — Parceiro com quem o cidadão da União mantém uma relação permanente devidamente certificada — Regresso ao Estado‑Membro de que o cidadão da União é nacional — Pedido de autorização de residência — Análise aprofundada das circunstâncias pessoais do requerente — Artigos 15.o e 31.o — Proteção jurisdicional efetiva — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 47.o»
No processo C‑89/17,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [Tribunal Superior (Secção da Imigração e do Asilo), Reino Unido], por decisão de 20 de janeiro de 2017, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 20 de fevereiro de 2017, no processo
Secretary of State for the Home Department
contra
Rozanne Banger,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: T. von Danwitz, presidente de secção, C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (relatora) e C. Lycourgos, juízes,
advogado‑geral: M. Bobek,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 17 de janeiro de 2018,
vistas as observações apresentadas:
— em representação de R. Banger, por A. Metzer, QC, e S. Saifolahi, barrister;
— em representação do Governo do Reino Unido, por Z. Lavery, J. Kraehling, C. Crane e S. Brandon, na qualidade de agentes, assistidos por B. Kennelly, QC;
— em representação do Governo espanhol, por V. Ester Casas, na qualidade de agente;
— em representação do Governo austríaco, por C. Pesendorfer, na qualidade de agente;
— em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente,
— em representação da Comissão Europeia, por E. Montaguti e M. Wilderspin, na qualidade de agentes.
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 10 de abril de 2018,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77; retificações no JO 2004, L 229, p. 35, e no JO 2005, L 197, p. 34)
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre o Secretary of State for the Home Department (Ministro da Administração Interna, Reino Unido) e Rozanne Banger, a respeito da recusa de emissão de um cartão de residência a favor desta última.
Quadro jurídico
Direito da União
3 Os considerandos 6, 25 e 26 da Diretiva 2004/38 enunciam:
«(6) A fim de manter a unidade da família numa aceção mais lata e sem prejuízo da proibição da discriminação por motivos de nacionalidade, a situação das pessoas que não são abrangidas pela definição de “membros da família” constante da presente diretiva e que não gozam, por conseguinte, do direito automático de entrada e residência no Estado‑Membro de acolhimento, deverá ser analisada pelo Estado‑Membro de acolhimento à luz da sua legislação nacional, a fim de decidir se a entrada e residência dessas pessoas podem ser autorizadas, tendo em conta a sua relação com o cidadão da União ou com quaisquer outras circunstâncias, como a sua dependência física ou financeira em relação ao cidadão da União.
[…]
(25) Deverá igualmente precisar‑se as garantias processuais por forma a assegurar, por um lado, um elevado nível de proteção dos direitos dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias em caso de recusa de entrada ou de residência noutro Estado‑Membro e, por outro, o respeito do princípio de que as medidas tomadas pelas autoridades devem ser devidamente justificadas.
(26) De qualquer forma, os cidadãos da União e os membros das suas famílias deverão ter a possibilidade de interpor recurso judicial, em caso de recusa de entrada ou de residência noutro Estado‑Membro.»
4 O artigo 2.o desta diretiva dispõe:
«Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1) “Cidadão da União”: qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro;
2) “Membro da família”:
a) O cônjuge;
b) O parceiro com quem um cidadão da União contraiu uma parceria registada com base na legislação de um Estado‑Membro, se a legislação do Estado‑Membro de acolhimento considerar as parcerias registadas como equiparadas ao casamento, e nas condições estabelecidas na legislação aplicável do Estado‑Membro de acolhimento;
c) Os descendentes diretos com menos de 21 anos de idade ou que estejam a cargo, assim como os do cônjuge ou do parceiro na aceção da alínea b);
d) Os ascendentes diretos que estejam a cargo, assim como os do cônjuge ou do parceiro na aceção da alínea b);
3) “Estado‑Membro de acolhimento”: o Estado‑Membro para onde se desloca o cidadão da União a fim de aí exercer o seu direito de livre circulação e residência.»
5 O artigo 3.o da referida diretiva prevê:
«1. A presente diretiva aplica‑se a todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais, bem como aos membros das suas famílias, na aceção do ponto 2) do artigo 2.o, que os acompanhem ou que a eles se reúnam.
2. Sem prejuízo de um direito pessoal à livre circulação e residência da pessoa em causa, o Estado‑Membro de acolhimento facilita, nos termos da sua legislação nacional, a entrada e a residência das seguintes pessoas:
a) Qualquer outro membro da família, independentemente da sua nacionalidade, não abrangido pelo ponto 2) do artigo 2.o, que, no país do qual provenha, esteja a cargo do cidadão da União que tem direito de residência a título principal ou que com este viva em comunhão de habitação, ou quando o cidadão da União tiver imperativamente de cuidar pessoalmente do membro da sua família por motivos de saúde graves;
b) O parceiro com quem o cidadão da União mantém uma relação permanente devidamente certificada.
O Estado‑Membro de acolhimento procede a uma extensa análise das circunstâncias pessoais e justifica a eventual recusa de entrada ou de residência das pessoas em causa.»
6 Nos termos do artigo 8.o, n.o 5, alíneas e) e f), da mesma diretiva:
«Para a emissão do certificado de registo aos membros da família do cidadão da União, que sejam eles próprios cidadãos da União, os Estados‑Membros podem exigir a apresentação dos seguintes documentos:
[…]
e) Nos casos previstos na alínea a) do n.o 2 do artigo 3.o, um documento emitido pela autoridade competente do país de origem ou de proveniência, certificando que estão a cargo do cidadão da União ou que com ele vivem em comunhão de habitação, ou a prova da existência de motivos de saúde graves que exigem imperativamente o cuidado pessoal do membro da família pelo cidadão da União;
f) Nos casos previstos na alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o, a prova da existência de uma relação permanente com o cidadão da União.»
7 O artigo 10.o, n.o 2, alíneas e) e f), da Diretiva 2004/38 tem a seguinte redação:
«Para a emissão do cartão de residência, os Estados‑Membros exigem a apresentação dos seguintes documentos:
[…]
e) Nos casos previstos na alínea a) do n.o 2 do artigo 3.o, um documento emitido pela autoridade competente do país de origem ou de proveniência, certificando que estão a cargo do cidadão da União ou que com ele vivem em comunhão de habitação, ou a prova da existência de motivos de saúde graves que exigem imperativamente o cuidado pessoal do membro da família pelo cidadão da União;
f) Nos casos previstos na alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o, a prova da existência de uma relação permanente com o cidadão da União.»
8 O artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva enuncia:
«Os procedimentos previstos nos artigos 30.o e 31.o aplicam‑se, por analogia, a todas as decisões de restrição da livre circulação dos cidadãos da União e membros das suas famílias, por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.»
9 O artigo 31.o da referida diretiva prevê:
«1. As pessoas em questão devem ter acesso às vias judicial e, quando for caso disso, administrativa no Estado‑Membro de acolhimento para impugnar qualquer decisão a seu respeito por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.
[…]
3. A impugnação deve permitir o exame da legalidade da decisão, bem como dos factos e circunstâncias que fundamentam a medida prevista. Deve certificar que a decisão não é desproporcionada, em especial no que respeita às condições estabelecidas no artigo 28.o
[…]»
Direito do Reino Unido
10 A Diretiva 2004/38 foi transposta para o direito do Reino Unido pela Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [Regulamento de 2006, relativo à Imigração (Espaço Económico Europeu), a seguir «Regulations 2006»], aplicável à data dos factos em causa no processo principal. A regulation 7 das Regulations 2006 enunciava:
«1. Sem prejuízo do disposto no n.o 2, para efeitos do presente regulamento, são consideradas como membros da família de outra pessoa as seguintes pessoas:
a) o cônjuge ou o parceiro registado;
[…]»
11 A regulation 8 dessas regulations previa:
«1. Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por “membro da família alargada” qualquer pessoa que não seja membro da família de um nacional do [Espaço Económico Europeu (EEE)] nos termos da regulation 7, n.o 1, alíneas a), b) ou c), e que preencha os requisitos previstos nos n.os 2, 3, 4 ou 5.
[…]
5. Preenche o requisito previsto no presente número qualquer pessoa que seja o parceiro de um nacional do EEE (com exceção de um parceiro registado) e que possa provar ao decisor que mantém uma relação estável com o nacional do EEE.
[…]»
12 A regulation 9 dessas regulations dispunha:
«1. Se os requisitos previstos no n.o 2 estiverem preenchidos, o presente regulamento é aplicável a qualquer pessoa que seja membro da família de um cidadão britânico como se o cidadão britânico fosse um nacional do EEE.
2. Os requisitos são os seguintes:
a) o cidadão britânico deve residir num Estado do EEE na qualidade de trabalhador assalariado ou não assalariado ou aí deve ter residido nessa qualidade antes de regressar ao Reino Unido; e
b) se o membro da família do cidadão britânico for o seu cônjuge ou o seu parceiro registado, as partes devem viver juntas no Estado do EEE ou devem ter contraído matrimónio ou ter registado a parceria e terem vivido juntas nesse Estado antes de o cidadão britânico regressar ao Reino Unido.
[…]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
13 R. Banger é nacional da África do Sul. O seu parceiro, Philip Rado, é nacional do Reino Unido. Entre 2008 e 2010, R. Banger e P. Rado viveram juntos na África do Sul. Em maio de 2010, P. Rado aceitou um emprego nos Países Baixos. Viveu neste Estado‑Membro com R. Banger até 2013. Esta última obteve, no referido Estado‑Membro, um cartão de residência na qualidade de «membro da família alargada» de um cidadão da União.
14 Em 2013, R. Banger e P. Rado decidiram mudar‑se para o Reino Unido. R. Banger apresentou um pedido de emissão de um cartão de residência ao Ministro da Administração Interna. Foi‑lhe recusada a emissão desse cartão por se encontrar a viver em união de facto com P. Rado e de a regulation 9 dessas Regulations 2006 prever que só podiam ser considerados membros da família de um nacional do Reino Unido o cônjuge ou o parceiro registado desse nacional.
15 R. Banger interpôs recurso da decisão que lhe recusou a emissão de um cartão de residência no First‑tier Tribunal (Tribunal de Primeira Instância, Reino Unido). Este tribunal deu provimento ao recurso. Em seguida, o Ministro da Administração Interna foi autorizado a recorrer da decisão proferida em primeira instância para o Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [Tribunal Superior (Secção da Imigração e do Asilo), Reino Unido], com o fundamento de que teria sido cometido um erro de direito.
16 Por um lado, o órgão jurisdicional de reenvio salientou que a única diferença significativa entre o processo que lhe foi submetido e o que deu origem ao Acórdão de 7 de julho de 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296), é a circunstância de R. Banger viver em união de facto com um cidadão da União, enquanto, neste último processo, S. e R. Singh eram casados. Por conseguinte, os princípios desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão podem ser aplicados a um processo como o que está em causa no litígio principal. Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio constatou que, noutra formação, o mesmo tribunal já tinha declarado que as Regulations 2006 não conferiam o direito de recurso a quem tivesse sido recusada a emissão de um cartão de residência na qualidade de «membro da família alargada».
17 Nestas condições, o Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [Tribunal Superior (Secção da Imigração e do Asilo)] decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Resulta dos princípios enunciados no [Acórdão de 7 de julho de 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296),] a exigência de que um Estado‑Membro conceda ou, em alternativa, facilite a concessão de uma autorização de residência ao cidadão de um país [que não pertence à UE] que mantenha uma união de facto com um cidadão da [União,] que, tendo exercido o seu direito de livre circulação ao abrigo do Tratado [FUE] para trabalhar noutro Estado‑Membro, regresse com o seu parceiro em união de facto ao Estado‑Membro da sua nacionalidade?
2) A título subsidiário, resulta da Diretiva [2004/38] a obrigação de conceder ou, em alternativa, de facilitar a concessão de tal autorização de residência?
3) É ilegal, por violar o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva [2004/38], uma decisão de indeferimento da autorização de residência que não tenha por base uma extensa análise […] das circunstâncias pessoais do requerente e não seja justificada por razões adequadas ou suficientes?
4) É compatível com a Diretiva [2004/38] uma regra de direito nacional que obsta à interposição de um recurso jurisdicional de uma decisão administrativa de indeferimento de um pedido de concessão de cartão de residência a uma pessoa que reivindica a qualidade de membro da família alargada de um cidadão da União?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e segunda questões
18 A título preliminar, há que recordar que, como o Tribunal de Justiça reiteradamente declarou, embora, no plano formal, o órgão jurisdicional de reenvio tenha limitado as suas questões aos princípios enunciados no Acórdão de 7 de julho de 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296), e à Diretiva 2004/38, esta circunstância não obsta a que o Tribunal de Justiça lhe forneça todos os elementos de interpretação do direito da União que podem ser úteis para a decisão do processo que lhe foi submetido, independentemente de esse órgão jurisdicional lhes ter feito referência ou não no enunciado das suas questões (v., neste sentido, Acórdão de 5 de junho de 2018, Coman e o., C‑673/16, EU:C:2018:385, n.o 22 e jurisprudência referida).
19 Nestas condições, e tendo em conta elementos que constam do pedido de decisão prejudicial, há que considerar que, com a sua primeira e segunda questões, que importa analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 21.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que obriga o Estado‑Membro de que um cidadão da União é nacional a conceder uma autorização de residência ou a facilitar a concessão de tal autorização ao parceiro não registado, nacional de um Estado não UE e com quem o cidadão da União mantém uma relação permanente devidamente certificada, quando o referido cidadão da União, depois de ter exercido o seu direito à livre circulação para trabalhar num segundo Estado‑Membro, em conformidade com as condições previstas na Diretiva 2004/38, regressa com o seu parceiro ao Estado‑Membro da sua nacionalidade para aí residir.
20 A este respeito, há que recordar que, nos termos do artigo 21.o, n.o 1, TFUE, «[q]ualquer cidadão da União goza do direito de circular e residir livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação».
21 Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Diretiva 2004/38 visa facilitar o exercício do direito fundamental e individual de circular e de residir livremente no território dos Estados‑Membros, que o artigo 21.o, n.o 1, TFUE confere diretamente aos cidadãos da União, tendo esta diretiva, nomeadamente, por objeto reforçar esse direito (Acórdãos de 12 de março de 2014, O. e B., C‑456/12, EU:C:2014:135, n.o 35, e de 5 de junho de 2018, Coman e o., C‑673/16, EU:C:2018:385, n.o 18).
22 Nos termos do seu artigo 3.o, n.o 1, a Diretiva 2004/38 aplica‑se a todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais, bem como aos membros das suas famílias, na aceção do ponto 2) do artigo 2.o desta diretiva, que os acompanhem ou que a eles se reúnam.
23 O Tribunal de Justiça declarou, no que diz respeito ao artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, que resulta de uma interpretação literal, sistemática e teleológica das disposições da diretiva que esta rege unicamente as condições de entrada e de residência de um cidadão da União nos Estados‑Membros diferentes daquele de que é nacional e que não permite servir de base a um direito de residência derivado a favor dos nacionais de um Estado não UE, membros da família de um cidadão da União, no Estado‑Membro de que este é nacional (Acórdão de 5 de junho de 2018, Coman e o., C‑673/16, EU:C:2018:385, n.o 20 e jurisprudência referida).
24 No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que o litígio no processo principal tem por objeto um pedido de autorização de residência a favor de R. Banger, nacional de um Estado não UE, no Reino Unido, Estado‑Membro de que P. Rado é nacional, e que, aquando da apresentação desse pedido, este último e R. Banger não estavam casados nem em parceria registada, mas viviam juntos há vários anos.
25 Ora, como o advogado‑geral salientou nos n.os 28 e 29 das suas conclusões, as considerações sistemáticas e teleológicas que levaram o Tribunal de Justiça a considerar, como resulta da jurisprudência referida no n.o 23 deste acórdão, que as disposições da Diretiva 2004/38 não podem servir de base a um direito de residência derivado a favor dos nacionais de Estados não UE, membros da família de um cidadão da União, no Estado‑Membro da origem deste último, também valem para as pessoas referidas no artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2004/38. Por conseguinte, a Diretiva 2004/38 não pode servir de base a um direito do nacional de um Estado não UE, parceiro não registado de um cidadão da União, no Estado‑Membro de que este é nacional, a que este Estado‑Membro lhe facilite a concessão de uma autorização de residência.
26 No presente caso, segue‑se que, embora R. Banger possa ser abrangida pelo conceito de «parceiro com quem o cidadão da União mantém uma relação permanente devidamente certificada», que consta do artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2004/38, esta diretiva não pode, no entanto, servir de base a um direito de R. Banger a que o Reino Unido lhe facilite a concessão de uma autorização de residência.
27 Contudo, o Tribunal de Justiça reconheceu, em certos casos, que os nacionais de Estados não UE, membros da família de um cidadão da União, que não pudessem beneficiar, com fundamento nas disposições da Diretiva 2004/38, de um direito de residência derivado no Estado‑Membro de que esse cidadão é nacional pudessem, contudo, obter esse direito com fundamento no artigo 21.o, n.o 1, TFUE (Acórdão de 5 de junho de 2018, Coman e o., C‑673/16, EU:C:2018:385, n.o 23).
28 Esta consideração resulta de jurisprudência constante, nos termos da qual, em substância, na falta desse direito de residência derivado a favor desse nacional de Estado não UE, esse cidadão da União poderia ser dissuadido de abandonar o Estado‑Membro de que é nacional a fim de exercer o seu direito de residência, ao abrigo do artigo 21.o, n.o 1, TFUE, noutro Estado‑Membro, pelo facto de não ter a certeza de poder prosseguir no Estado‑Membro de que é originário uma vida familiar desenvolvida ou consolidada, com o referido nacional de Estado não UE, no Estado‑Membro de acolhimento por ocasião de um período de residência efetivo (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de março de 2014, O. e B., C‑456/12, EU:C:2014:135, n.o 54, e de 5 de junho de 2018, Coman e o., C‑673/16, EU:C:2018:385, n.o 24).
29 De acordo com essa jurisprudência, as condições para a concessão deste direito de residência derivado não devem, em princípio, ser mais estritas do que as previstas na Diretiva 2004/38 para a concessão desse direito de residência a um nacional de um Estado não UE, membro da família de um cidadão da União, que exerceu o seu direito de livre circulação ao estabelecer‑se num Estado‑Membro diferente daquele de que é nacional. Assim, ainda que esta diretiva não cubra o caso do regresso do referido cidadão da União ao Estado‑Membro de que é nacional para aí residir, deve ser aplicada por analogia (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de março de 2014, O. e B., C‑456/12, EU:C:2014:135, n.os 50 e 61 e jurisprudência referida, e de 5 de junho de 2018, Coman e o., C‑673/16, EU:C:2018:385, n.o 25).
30 A este respeito, importa precisar que o artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), da referida diretiva visa especificamente o parceiro com quem o cidadão da União mantém uma relação permanente devidamente certificada. Esta última disposição prevê que o Estado‑Membro de acolhimento facilite, nos termos da sua legislação nacional, a entrada e a residência desse parceiro.
31 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 3.o, n.o 2, desta diretiva não obriga os Estados‑Membros a reconhecerem um direito de entrada e de residência a favor dos nacionais de Estados não UE referidos nesta disposição, mas impõe a esses Estados uma obrigação de atribuir uma certa vantagem aos pedidos apresentados por nacionais de Estados não UE visados no referido artigo relativamente aos pedidos de entrada e de residência de outros nacionais de Estados não UE (v., neste sentido, Acórdão de 5 de setembro de 2012, Rahman e o., C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 21).
32 Como salientou o advogado‑geral nos n.os 46 e 47 das suas conclusões, a jurisprudência referida no n.o 29 do presente acórdão também é válida para o parceiro com quem o cidadão da União mantenha uma relação permanente devidamente certificada, na aceção do artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2004/38. Desta forma, um nacional de um país não UE que tenha uma relação deste tipo com um cidadão da União que faz uso da sua liberdade de circulação e que regressa ao Estado‑Membro de que é nacional para aí residir, não deve, no regresso desse cidadão a este último Estado‑Membro, receber um tratamento menos favorável do que aquele que a diretiva prevê para um nacional de um país não UE que tenha uma relação permanente devidamente certificada com um cidadão da União que exerce a sua liberdade de circulação em Estados‑Membros diferentes daquele de que é nacional.
33 Por conseguinte, numa situação como a que está em causa no processo principal, há que aplicar a Diretiva 2004/38, incluindo o seu artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), por analogia no que se refere às condições em que importa facilitar a entrada e a residência dos nacionais de Estados não UE aí referidos.
34 Essa conclusão não pode ser colocada em questão pela argumentação do Governo do Reino Unido de que, no n.o 63 do Acórdão de 12 de março de 2014, O. e B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), a concessão de um direito de residência derivado no Estado‑Membro de origem foi limitada aos nacionais de Estados não UE que fossem «membros da família», na aceção do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.o 35 das suas conclusões, embora o Tribunal de Justiça tenha declarado nesse acórdão que um nacional de um Estado não UE que não tenha a qualidade de membro da família não pode beneficiar, no Estado‑Membro de acolhimento, de um direito de residência derivado ao abrigo da Diretiva 2004/38 ou do artigo 21.o, n.o 1, TFUE, o referido acórdão não exclui, no entanto, a obrigação de este Estado‑Membro facilitar a entrada e a residência desse nacional nos termos do artigo 3.o, n.o 2, desta diretiva.
35 Atendendo às considerações precedentes, há que responder à primeira e segunda questões que o artigo 21.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que obriga o Estado‑Membro de que um cidadão da União é nacional a facilitar a concessão de uma autorização de residência ao parceiro não registado, nacional de um Estado não UE e com quem o cidadão da União mantém uma relação permanente devidamente certificada, quando o referido cidadão da União, depois de ter exercido o seu direito à livre circulação para trabalhar num segundo Estado‑Membro, em conformidade com as condições previstas na Diretiva 2004/38, regressa com o seu parceiro ao Estado‑Membro da sua nacionalidade para aí residir.
Quanto à terceira questão
36 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 21.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que uma decisão que recuse conceder uma autorização de residência ao parceiro não registado, nacional de um Estado não UE, de um cidadão da União, o qual, após ter exercido o seu direito à livre circulação para trabalhar num segundo Estado‑Membro, em conformidade com as condições previstas na Diretiva 2004/38, regressa com o seu parceiro ao Estado‑Membro da sua nacionalidade para aí residir, deve ser baseada numa análise aprofundada das circunstâncias pessoais do requerente e deve ser fundamentada.
37 Como foi referido no n.o 31 do presente acórdão, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, aplicável por analogia a um caso de regresso como o que está em causa no processo principal, os Estados‑Membros têm a obrigação de conceder uma certa vantagem aos pedidos apresentados pelos nacionais de Estados não UE referidos nesta disposição em relação aos pedidos de entrada e de residência de outros nacionais de Estados não UE.
38 O Tribunal de Justiça declarou que, para dar cumprimento a esta obrigação, os Estados‑Membros devem, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2004/38, prever a possibilidade de as pessoas referidas no n.o 2, primeiro parágrafo, do mesmo artigo obterem uma decisão sobre o pedido que apresentem, fundada numa análise aprofundada das circunstâncias pessoais, e que, em caso de recusa, seja fundamentada (Acórdão de 5 de setembro 2012, Rahman e o., C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 22).
39 No âmbito da referida análise das circunstâncias pessoais do requerente, incumbe à autoridade competente ter em conta os diferentes fatores que podem ser pertinentes em função do caso concreto (v., neste sentido, Acórdão de 5 de setembro de 2012, Rahman e o., C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 23).
40 Atendendo quer à inexistência de regras mais precisas na Diretiva 2004/38 quer à utilização da expressão «nos termos da sua legislação nacional» no artigo 3.o, n.o 2, da mesma diretiva, há que constatar que cada Estado‑Membro dispõe de uma ampla margem de apreciação na escolha dos fatores a tomar em consideração. Não obstante, os Estados‑Membros devem garantir que a legislação nacional preveja critérios conformes com o sentido habitual do termo «facilita» e que não privem esta disposição do seu efeito útil (v., neste sentido, Acórdão de 5 de setembro de 2012, Rahman e o., C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 24).
41 Atendendo às considerações precedentes, há que responder à terceira questão que o artigo 21.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que uma decisão que recuse conceder uma autorização de residência ao parceiro não registado, nacional de um Estado não UE, de um cidadão da União, o qual, após ter exercido o seu direito à livre circulação para trabalhar num segundo Estado‑Membro, em conformidade com as condições previstas na Diretiva 2004/38, regressa com o seu parceiro ao Estado‑Membro da sua nacionalidade para aí residir, deve ser baseada numa análise aprofundada das circunstâncias pessoais do requerente e deve ser fundamentada.
Quanto à quarta questão
42 A título preliminar, importa salientar que resulta da decisão de reenvio que, noutra formação, o órgão jurisdicional de reenvio declarou que as Regulations 2006 não conferiam um direito de recurso (right of appeal) às pessoas referidas no artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. É neste contexto que cabe entender a quarta questão. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, assim, não sobre uma eventual falta de fiscalização jurisdicional a favor das referidas pessoas, mas sobre a questão de saber se a Diretiva 2004/38 exige a existência de uma via de recurso que permita ao juiz realizar uma fiscalização tanto de direito como de facto.
43 Nestas circunstâncias, há que considerar que, com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 deve ser interpretado no sentido de que os nacionais de Estados não UE referidos nesta disposição devem dispor de uma via de recurso que permita ao juiz realizar uma fiscalização tanto de direito como de facto para contestar uma decisão de recusa de concessão de uma autorização de residência tomada a seu respeito.
44 De acordo com o artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, os procedimentos previstos nos seus artigos 30.o e 31.o aplicam‑se, por analogia, a todas as decisões de restrição da livre circulação dos cidadãos da União e membros das suas famílias, por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Nos termos do artigo 31.o, n.o 1, desta diretiva, as pessoas em questão devem ter acesso às vias judicial e, quando for caso disso, administrativa no Estado‑Membro de acolhimento, para impugnar qualquer decisão tomada a seu respeito por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.
45 No entanto, essas disposições não referem expressamente as pessoas visadas, nomeadamente, no artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2004/38.
46 A este respeito, como o advogado‑geral salientou no n.o 87 das suas conclusões, o conceito de «membros da família» é utilizado noutras disposições da Diretiva 2004/38 para abranger também as pessoas referidas no seu artigo 3.o, n.o 2. Em especial, o artigo 10.o desta diretiva, que diz respeito à emissão do cartão de residência aos «membros da família de um cidadão da União», refere, no seu n.o 2, alíneas e) e f), os documentos a apresentar pelas pessoas referidas no artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alíneas a) e b), da referida diretiva para a emissão desse cartão de residência. Do mesmo modo, o artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 2004/38, que se refere aos documentos a apresentar para a emissão do certificado de registo «aos membros da família», refere, nas alíneas e) e f), as pessoas referidas no seu artigo 3.o, n.o 2.
47 Além disso, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça citada no n.o 38 do presente acórdão, os Estados‑Membros devem, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2004/38, prever a possibilidade de as pessoas referidas no n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 3.o desta diretiva obterem uma decisão sobre o pedido que apresentem que seja fundada numa análise aprofundada das circunstâncias pessoais e que, em caso de recusa, seja fundamentada.
48 Ora, dado que as disposições da Diretiva 2004/38 devem ser objeto de uma interpretação conforme às exigências que decorrem do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (v., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, n.o 50), essas pessoas devem dispor de um recurso jurisdicional efetivo contra uma decisão adotada ao abrigo desta disposição que permita fiscalizar de facto e de direito a legalidade da decisão em causa à luz do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 17 de novembro de 2011, Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, n.o 41).
49 Por conseguinte, há que considerar que as garantias processuais previstas no artigo 31.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 são aplicáveis às pessoas referidas no seu artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b).
50 Quanto ao teor dessas garantias processuais, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma pessoa referida no artigo 3.o, n.o 2, desta diretiva tem direito a que um órgão jurisdicional verifique se a legislação nacional, e a sua aplicação, se mantiveram dentro dos limites da margem de apreciação traçada pela referida diretiva (Acórdão de 5 de setembro de 2012, Rahman e o., C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 25).
51 Relativamente à fiscalização jurisdicional da margem de apreciação de que as autoridades nacionais competentes dispõem, o juiz nacional deve, designadamente, verificar se a decisão impugnada assenta numa base factual suficientemente sólida. Além disso, esta fiscalização deve incidir sobre o respeito das garantias processuais, que reveste uma importância fundamental para permitir ao juiz nacional verificar se os elementos de facto e de direito de que depende o exercício do poder de apreciação estavam reunidos (v., por analogia, Acórdão de 4 de abril de 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, n.os 45 e 46). Entre estas garantias figura, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, a obrigação de as referidas autoridades realizarem uma análise aprofundada das circunstâncias pessoais do requerente e fundamentarem a eventual recusa de entrada ou de residência.
52 Atendendo às considerações precedentes, há que responder à quarta questão que o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 deve ser interpretado no sentido de que os nacionais de Estados não UE referidos nesta disposição devem dispor de uma via de recurso para contestar uma decisão de recusa de concessão de uma autorização de residência tomada a seu respeito, na sequência do exercício da qual o juiz nacional deve poder verificar se a decisão de recusa assenta numa base factual suficientemente sólida e se as garantias processuais foram respeitadas. Entre estas garantias figura a obrigação de as autoridades nacionais competentes realizarem uma análise aprofundada das circunstâncias pessoais do requerente e fundamentarem a eventual recusa de entrada ou de residência.
Quanto às despesas
53 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
1) O artigo 21.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que obriga o Estado‑Membro de que um cidadão da União é nacional a facilitar a concessão de uma autorização de residência ao parceiro não registado, nacional de um Estado que não pertence à UE e com quem o cidadão da União mantém uma relação permanente devidamente certificada, quando o referido cidadão da União, depois de ter exercido o seu direito à livre circulação para trabalhar num segundo Estado‑Membro, em conformidade com as condições previstas na Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, regressa com o seu parceiro ao Estado‑Membro da sua nacionalidade para aí residir.
2) O artigo 21.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que uma decisão que recuse conceder uma autorização de residência ao parceiro não registado, nacional de um Estado não UE, de um cidadão da União, o qual, após ter exercido o seu direito à livre circulação para trabalhar num segundo Estado‑Membro, em conformidade com as condições previstas na Diretiva 2004/38, regressa com o seu parceiro ao Estado‑Membro da sua nacionalidade para aí residir, deve ser baseada numa análise aprofundada das circunstâncias pessoais do requerente e deve ser fundamentada.
3) O artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 deve ser interpretado no sentido de que os nacionais de Estados não UE referidos nesta disposição devem dispor de uma via de recurso para contestar uma decisão de recusa de concessão de uma autorização de residência tomada a seu respeito, na sequência do exercício da qual o juiz nacional deve poder verificar se a decisão de recusa assenta numa base factual suficientemente sólida e se as garantias processuais foram respeitadas. Entre estas garantias figura a obrigação de as autoridades nacionais competentes realizarem uma análise aprofundada das circunstâncias pessoais do requerente e fundamentarem a eventual recusa de entrada ou de residência.
Assinaturas