AANVULLENDE CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 7 september 2023 (1)
Zaak C‑234/21
Actieve Verdediging der Wapenliefhebbers vzw,
NG,
WL
tegen
Ministerraad
[verzoek van het Grondwettelijk Hof (België) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Heropening van de mondelinge procedure – Onderlinge aanpassing van wetgevingen – Controle op de verwerving en het voorhanden hebben van vuurwapens – Verboden vuurwapens – Richtlijn 91/477/EEG – Artikel 7, lid 4 bis – Overgangsregeling voor bepaalde semiautomatische vuurwapens – Artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Eigendomsrecht – Geen mogelijkheid voor de lidstaten om te voorzien in een overgangsregeling voor wapens voor het afvuren van losse patronen – Inbeslagneming zonder vergoeding ”
I. Heropening van de procedure bij het Hof
1. Het Grondwettelijk Hof (België) heeft zich tot het Hof gewend met het verzoek zich uit te spreken over de geldigheid van artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477/EEG(2). Volgens het Grondwettelijk Hof zou die bepaling in strijd kunnen zijn met het recht op gelijkheid voor de wet, het recht op non-discriminatie en het recht op eigendom, zoals verankerd in respectievelijk de artikelen 20, 21 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
2. Het Hof besloot de zaak te verwijzen naar de Eerste kamer, waarvoor op 19 september 2022 een terechtzitting heeft plaatsgevonden. Op 24 november 2022 heb ik mijn conclusie gepresenteerd.(3)
3. De Eerste kamer heeft daarna voorgesteld om de zaak overeenkomstig artikel 60, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof te verwijzen naar een grotere rechtsprekende formatie.
4. Het Hof heeft dit voorstel aanvaard en de zaak verwezen naar de Grote kamer, die bij beschikking van 28 februari 2023 heeft besloten tot heropening van de mondelinge procedure en de belanghebbenden heeft uitgenodigd om deel te nemen aan een nieuwe terechtzitting, waarin de volgende vragen centraal stonden:
„1) Welke elementen zijn relevant voor het onderzoek, uit hoofde van artikel 20 van het [Handvest], van de vergelijkbaarheid van de respectieve situaties van wapens die nieuw zijn ingedeeld in de categorieën A.6 tot en met A.8 en wapens die nieuw zijn ingedeeld in categorie A.9, of van de respectieve bezitters ervan:
a) het feit dat de Unieregeling van vóór richtlijn 2017/853 zonder onderscheid van toepassing was op alle betrokken wapens, zoals de advocaat-generaal in zijn conclusie van 24 november 2022 heeft voorgesteld;
b) het doel en de doelstellingen van artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn [91/477], dat is ingevoegd bij richtlijn 2017/853, te weten het waarborgen van de bescherming van verworven rechten binnen de strikte grenzen van wat de Uniewetgever in overeenstemming met de bescherming van de openbare veiligheid heeft geacht, in het licht van de uiteenlopende wettelijke regelingen van de lidstaten;
c) de situatie van de bezitters en eigenaren van de betrokken wapens, die de waarborgen van het Handvest genieten en hun wapens legaal hebben verworven?
2) Waar liggen de grenzen van de aan de Uniewetgever toegekende marge om aan de hand van een en dezelfde benadering ongelijke situaties te omvatten wanneer de grondrechten van burgers kunnen worden geraakt? Kan de Uniewetgever kiezen voor zo’n globale aanpak wanneer hij beoogt alle situaties te omvatten die de openbare veiligheid aantasten, met het risico dat inbreuk wordt gemaakt op grondrechten van bepaalde betrokkenen, zoals de grondrechten die worden gewaarborgd door de artikelen 17 en 20 van het Handvest?
3) Ingeval de uitsluiting van wapens die zijn ingedeeld in categorie A.9 – en niet in een van de categorieën A.6 tot en met A.8, louter omdat zij zijn omgebouwd tot wapens voor het afvuren van losse patronen – van de in artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477 neergelegde overgangsregeling in strijd is met artikel 17 of met artikel 20 van het Handvest, kan artikel 7, lid 4 bis conform deze fundamentele waarborgen dan aldus worden uitgelegd dat het betrekking heeft op alle wapens die voldoen aan de criteria voor de categorieën A.6 tot en met A.8 waarvoor eerder een vergunning is afgegeven, ongeacht of zij al dan niet zijn omgebouwd tot wapens voor het afvuren van losse patronen? Zou een dergelijke conforme uitlegging zich kunnen uitstrekken tot wapens waarvoor eerder een vergunning had kunnen worden verleend indien de betrokken lidstaat daarin had voorzien?
4) Voor het geval het in artikel 20 van het Handvest vervatte beginsel van gelijke behandeling zou worden geschonden, levert die schending dan noodzakelijkerwijs een inbreuk op artikel 17 van het Handvest op, voor zover de rechtsgrondslag voor de beperking van het eigendomsrecht in kwestie gebreken vertoont doordat er sprake is van schending van artikel 20 van het Handvest?
5) Indien een gecombineerde lezing van artikel 6 en artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477 zou impliceren dat deze richtlijn op zichzelf de lidstaten de verplichting oplegt, zonder hun enige beoordelingsmarge te laten, om eigenaren van wapens van categorie A.9 hun wapens te ontnemen, is het dan de Uniewetgever of zijn het de lidstaten die op grond van artikel 17 van het Handvest moet of moeten voorzien in schadeloosstelling van de eigenaren van de in beslag te nemen wapens? Welke mogelijke implicaties heeft het arrest van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) (C‑235/17, EU:C:2019:432, punten 125‑128), in dit verband?”
5. De Belgische regering, de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Europese Commissie hebben deze vragen ter terechtzitting van 8 mei 2023 beantwoord.
II. Beoordeling
6. Op verzoek van het Hof zal ik deze aanvullende conclusie beperken tot een analyse van de vierde en de vijfde vraag zoals hierboven weergegeven.
7. Met betrekking tot de feiten en de toepasselijke bepalingen (van Unie- en nationaal recht) die de context van het verzoek om een prejudiciële beslissing vormen, verwijs ik naar de punten 13 tot en met 20 van de eerste conclusie.
8. Ook verwijs ik naar de inhoud van de eerste conclusie, die hier niet hoeft te worden gereproduceerd, waarin ik overhelde naar de opvatting dat artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477 ongeldig is wegens strijdigheid met de artikelen 17 en 20 van het Handvest.
9. Ik zal mij daarom beperken tot een uiteenzetting van mijn zienswijze ten aanzien van de vierde en de vijfde vraag van het Hof en de opmerkingen daaromtrent van degenen die ter terechtzitting van 8 mei 2023 zijn verschenen.
A. Vierde vraag van het Hof
10. Het Hof stelt deze vraag „[v]oor het geval het in artikel 20 van het Handvest vervatte beginsel van gelijke behandeling zou worden geschonden”. Op basis van die premisse vraagt het Hof zich af of een dergelijke schending „noodzakelijkerwijs een inbreuk op artikel 17 van het Handvest [oplevert], voor zover de rechtsgrondslag voor de beperking van het eigendomsrecht in kwestie gebreken vertoont doordat er sprake is van schending van artikel 20 van het Handvest”.
11. De strekking van de vraag maakt heropening van het debat over de vergelijkbaarheid van de twee categorieën houders van vuurwapens(4) aan wie artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477, zonder redelijke rechtvaardiging, een ongelijke behandeling toekent, derhalve onnodig. De premisse die aan de vraag ten grondslag ligt, is, nogmaals, dat de situaties vergelijkbaar zijn en dat de bezitters van de twee type wapens zijn behandeld op een wijze die in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
12. Ter terechtzitting zijn hierover twee duidelijk van elkaar afwijkende standpunten ingenomen:
– Volgens de Belgische regering brengt de schending van artikel 20 van het Handvest een inbreuk op artikel 17, lid 1, van het Handvest met zich mee.
– Het Parlement en de Commissie(5) wijzen de koppeling tussen artikel 17, lid 1, en artikel 20 van het Handvest van de hand. Ter onderbouwing van hun standpunt betogen zij dat wapens van categorie A, punt 9, onder de overgangsregeling van artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2017/853(6), vallen.
13. Niet elke schending van het recht op gelijkheid voor de wet leidt noodzakelijkerwijs tot een schending van artikel 17, lid 1, van het Handvest.(7) Alleen door het concrete geval te analyseren, kan worden vastgesteld of de ene schending leidt tot de andere (de ontneming van legitieme rechten die „op billijke wijze [moet worden] vergoed”), dan wel of er sprake is van parallelle schendingen van de twee artikelen van het Handvest.
14. Als de overgangsregeling van artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477 niet had bestaan, zou de ongelijke behandeling van de houders van beide categorieën wapens zich niet hebben voorgedaan. Het absolute verbod, zonder overgangsregeling, op het houden van (rechtmatig verkregen) semiautomatische wapens dat aan bepaalde houders is opgelegd, en niet aan andere die zich in vergelijkbare situaties bevinden, leidt er op zichzelf echter toe dat de bepaling ongeldig moet worden verklaard wegens schending van artikel 20 van het Handvest.
15. De bepaling van richtlijn 91/477 vertoont inherente gebreken, en de onteigening van wapens die zij voor bepaalde bezitters van wapens met zich meebrengt, vormt bovendien een inbreuk op artikel 17, lid 1, van het Handvest. Ik stel dan ook vast dat er sprake is van een tweevoudige schending van door het Handvest gewaarborgde rechten.
B. Vijfde vraag van het Hof
16. De vijfde vraag gaat uit van de hypothese dat de gecombineerde lezing van artikel 6 en artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477 impliceert dat deze richtlijn op zichzelf de lidstaten de verplichting oplegt, zonder hun enige beoordelingsmarge te laten, om eigenaren van wapens van categorie A, punt 9, hun wapens te ontnemen.
17. In verband met die hypothese wenste het Hof ter terechtzitting van de aanwezigen te vernemen wie volgens hen ingevolge artikel 17 van het Handvest moest of moesten voorzien in schadeloosstelling van de eigenaren van in beslag te nemen wapens: de Uniewetgever of de lidstaten?(8)
18. Ook op dit punt liepen de standpunten uiteen:
– Volgens de Belgische regering, die zich daarbij baseerde op het arrest van 21 mei 2019(9), moet bij een onteigening het recht op schadeloosstelling worden vastgesteld. In haar optiek was de omzetting in Belgisch recht van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd bij richtlijn 2017/853, adequaat. Het is richtlijn 91/477 zelf die een ongelijkheid bevat, die alleen zou worden gecorrigeerd door een overgangsregeling voor de personen die rechtmatig wapens voor het afvuren van losse patronen hadden verworven. Bijgevolg stond het aan de Uniewetgever om in de schadeloosstelling te voorzien.
– De Raad, het Parlement en de Commissie waren het er in wezen over eens dat richtlijn 91/477 weliswaar niet voorziet in schadeloosstelling, maar dat zij de lidstaten niet belet om daar in hun nationale wetgeving wel in te voorzien, aangezien de lidstaten gebonden zijn door artikel 17, lid 1, van het Handvest.
19. In mijn eerste conclusie heb ik opgemerkt dat het juist is dat de Uniewetgever de mogelijkheid om de eigendom van eerder op regelmatige wijze verworven vuurwapens te behouden, kan uitsluiten door het gebruik van goederen te regelen in het algemeen belang in de zin van artikel 17, lid 1, derde volzin, van het Handvest.
20. Indien de Uniewetgever daartoe echter besluit ten aanzien van (eerder op regelmatige wijze verworven) wapens waarvoor – zonder dat de houders ervan gebruik kunnen maken van de algemene uitzonderingen – geen andere mogelijkheid wordt opengelaten dan er afstand van te doen of ze definitief onbruikbaar te maken, zal hij het gewaarborgde recht op eigendom alleen kunnen eerbiedigen door de onteigende houders van die wapens te vergoeden.
21. In richtlijn 91/477, zoals gewijzigd bij richtlijn 2017/853, wordt niet voorzien in een vergoeding. Door de lidstaten geen beoordelingsmarge te laten bij het regelen van de bestemming van semiautomatische wapens die zijn omgebouwd om er losse patronen mee af te vuren, heeft richtlijn 91/477 (zoals gewijzigd) tot gevolg dat de verantwoordelijkheid voor de (verplichte) inbeslagneming van die wapens niet aan die lidstaten kan worden toegeschreven.
22. In casu berust die verantwoordelijkheid enkel en alleen bij de instellingen van de Unie: het zijn die instellingen die een wettelijke regeling hebben ingevoerd op grond waarvan een hele categorie vuurwapens, zonder overgangsperiode, niet langer in eigendom kan worden gehouden terwijl de houders ervan die vuurwapens rechtmatig hadden verworven.
23. Het zwaartepunt van het debat wordt dus gevormd door de vergoeding die is verschuldigd voor de onmiddellijke onteigening. In dit verband zijn de criteria van het arrest Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) relevant.
24. Met name van belang is de analyse die in dat arrest wordt gemaakt van artikel 17, lid 1, tweede volzin, van het Handvest:
– Eigendom mag slechts worden ontnomen „in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed”.
– De vergoeding, die een van de voorwaarden is waaraan het Handvest die ontneming onderwerpt, moet bij wet zijn geregeld.
– Een nationale regeling die voorziet in ontneming van eigendom moet duidelijk en nauwkeurig bepalen dat deze ontneming recht geeft op een vergoeding en welke de voorwaarden voor het ontvangen ervan zijn.(10)
25. Deze criteria voor de uitlegging van artikel 17, lid 1, van het Handvest zijn evenzeer van toepassing op het recht van de lidstaten als op het (afgeleide) Unierecht. Een wettelijke regeling, hetzij van een lidstaat, hetzij van de Unie, die in materiële zin onteigening inhoudt, moet bepalingen bevatten die voorzien in een vergoeding voor de onteigende houders van rechten en de voorwaarden daarvan regelen.
26. Is dit niet het geval, dan zou het Hof kunnen worden verweten dat het bij de uitlegging van het Handvest twee gewichten en twee maten heeft gebruikt, één voor de lidstaten en één voor de instellingen van de Unie. Het Handvest biedt geen grond voor de stelling dat er sprake is van een dubbele maatstaf bij de rechtsbedeling, afhankelijk van de vraag of de wettigheid berust op nationale regels of op Unieregels.
27. De bepalingen van het Handvest „zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie […], alsmede, […] wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten” (artikel 51). Bijgevolg geldt de rechtspraak in het arrest Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) evenzeer voor de lidstaten (bij het ten uitvoer brengen van het recht van de Unie) als voor de instellingen, organen en instanties van de Unie (in alle gevallen).
28. Voor het overige heeft het Hof verklaard dat „een normatieve [handeling van de Unie] waarvan de toepassing beperkingen van het eigendomsrecht en van de vrije uitoefening van een beroepsactiviteit met zich brengt, waardoor deze rechten op onevenredige en onduldbare wijze in hun kern worden aangetast, in voorkomend geval juist doordat niet is voorzien in een passende schadevergoeding tot voorkoming of herstel van […] deze aantasting, de niet-contractuele aansprakelijkheid van de [Unie] zou kunnen doen ontstaan”.(11)
29. In de onderhavige zaak, waarin het verbod op wapens voor het afvuren van losse patronen leidt tot de onmiddellijke inbeslagneming ervan, zonder dat er enig mogelijk alternatief bestaat, tast de beperking het recht op eigendom in zijn kern aan, met maximale intensiteit. Die beperking behelst de ontneming, zonder vergoeding, van een voorwerp dat rechtmatig is opgenomen in het vermogen van de eigenaar ervan. De bepaling waarbij deze ontneming is ingevoerd (richtlijn 91/477) had moeten voorzien in de overeenkomstige vergoeding.
30. Het stond kortom aan de Uniewetgever om te voorzien in een vergoeding voor de eigenaren van overeenkomstig artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477 in beslag te nemen wapens.
III. Conclusie
31. Gelet op het voorgaande handhaaf ik mijn voorstel voor de beantwoording van het verzoek om een prejudiciële beslissing van het Grondwettelijk Hof, waaraan ik toevoeg dat het aan de Uniewetgever stond om te voorzien in een vergoeding voor de eigenaren van ingevolge artikel 7, lid 4 bis, van richtlijn 91/477/EEG van de Raad van 18 juni 1991 inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2017/853 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017, in beslag te nemen wapens.