Language of document : ECLI:EU:C:2005:80

Conclusions

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 3. Februar 2005(1)



Rechtssache C-441/03



Kommission der Europäischen Gemeinschaften

gegen

Königreich der Niederlande


„Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Vögel“






I – Einleitung und Anträge

1.       Die Kommission wirft den Niederlanden im vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren vor, verschiedene Bestimmungen der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten (2) (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie) und der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (3) (im Folgenden: Habitatrichtlinie) nicht umgesetzt zu haben.

2.       Nachdem sie ihre Klage in der Erwiderung in einem Punkt zurückgenommen hat beantragt die Kommission nunmehr,

„–
festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch, dass es nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um

vor dem 25. April 1981 seinen Verpflichtungen aus Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten nachzukommen, oder zumindest dadurch, dass es diese Vorschriften der Kommission nicht übermittelt hat, und

vor dem 20. Juni 1994 seinen Verpflichtungen aus Artikel 6 Absatz 1 in Verbindung mit den Artikeln 2 Absatz 2 und 1 Buchstaben a, e und i, Artikel 6 Absätze 2 bis 4, sowie den Artikeln 7, 11, und 15 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen nachzukommen, oder zumindest dadurch, dass es diese Vorschriften der Kommission nicht übermittelt hat,

nicht die nach Artikel 18 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um der Richtlinie spätestens bis zum 25. April 1981 nachzukommen, bzw. nicht die nach Artikel 23 Absatz 1 der Richtlinie 92/43/EWG erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um der Richtlinie spätestens bis zum 5. Juni 1994 nachzukommen;

festzustellen, dass Artikel 13 Absatz 4 des Naturschutzgesetzes (Natuurbeschermingswet) gegen Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie 92/43/EWG verstößt;

dem Königreich der Niederlande die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.“

3.       Das Königreich der Niederlande beantragt, die Klage teilweise abzuweisen.

4.       Die niederländische Regierung erkennt an, die von der Kommission aufgeführten Bestimmungen nicht ausreichend umgesetzt zu haben, bestreitet allerdings die von der Kommission behauptete Reichweite der Umsetzungsverpflichtung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie.

II – Rechtlicher Rahmen

5.       Aufgrund des weitgehenden Anerkenntnisses der Klagevorwürfe, ist vorliegend nur Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie von Interesse. Diese Bestimmungen haben den folgenden Wortlaut:

„(3)
Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.

(4)
Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.

Ist das betreffende Gebiet ein Gebiet, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art einschließt, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen für die Umwelt oder, nach Stellungnahme der Kommission, andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht werden.“

III – Würdigung

6.       Die Kommission beantragt, festzustellen, dass die Niederlande ihre Verpflichtung verletzt haben, die genannten Bestimmungen der Vogelschutzrichtlinie und der Habitatrichtlinie fristgemäß umzusetzen. Hinsichtlich des Ablaufs der Umsetzungsfristen ist der Vortrag der Kommission allerdings unklar. Die Kommission nennt zwei Daten für die Vogelschutzrichtlinie, nämlich den 6. und den 25. April 1981, und für die Habitatrichtlinie drei Daten, nämlich den 5., den 10. und 20. Juni 1994. Welches Datum zutrifft, kann aber offen bleiben, da die Umsetzungsfrist in jedem Fall bereits lange vor Eröffnung des Vorverfahrens der vorliegenden Klage abgelaufen war. (4)

7.       Soweit die niederländische Regierung in diesem Rahmen die Klagevorwürfe anerkennt, ist das Königreich der Niederlande antragsgemäß zu verurteilen.

8.       Dies gilt grundsätzlich auch für Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie, da die niederländische Regierung auch insofern eine unzureichende Umsetzung einräumt. Allerdings streiten die Parteien in Bezug auf diese Bestimmung noch über die Reichweite der darin ausgesprochenen Verpflichtung. Der Gerichtshof muss diesen Streit entscheiden, damit die Parteien Klarheit darüber erlangen, welche Maßnahmen gemäß Artikel 228 Absatz 1 des Vertrags getroffen werden müssen, um das Urteil umzusetzen.

9.       Die Kommission vertritt insofern die Auffassung, dass die Anforderungen von Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie im Rahmen einer Verträglichkeitsprüfung nach Absatz 3 berücksichtigt werden müssten. Nach ihrer Meinung setzt eine Alternativenprüfung nach Artikel 6 Absatz 4 Erkenntnisse darüber voraus, ob die Alternativen ihrerseits das betroffene Gebiet beeinträchtigen. Daher müssten sie bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung berücksichtigt werden. (5) Auch müsse im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung berücksichtigt werden, ob prioritäre Arten oder Lebensraumtypen beeinträchtigt werden könnten, (6) obwohl das Merkmal der Priorität erst in Artikel 6 Absatz 4 auftauche.

10.     Die niederländische Regierung sieht dagegen in der Richtlinie keine Grundlage für diese Auffassung, die auch dem einschlägigen Leidfaden der Kommission (7) widerspräche. Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie sehe eine Beurteilung von Plänen oder Projekten in mehreren Phasen vor. Zur Prüfung von Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie komme man daher nur, wenn eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sei – insbesondere müsse die Verträglichkeitsprüfung zuvor zu dem Ergebnis gelangen, dass der Plan oder das Projekt das betroffene Gebiet als solches beeinträchtigen könne. Komme die Verträglichkeitsprüfung dagegen zu dem Ergebnis, das Gebiet werde nicht als solches beeinträchtigt, dann bedürfe es auch keiner Prüfung von Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie.

11.     Wie der Gerichtshof bereits feststellte, legt Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie keine besondere Methode für die Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung fest. (8) Allerdings ist den meisten Sprachfassungen, aber auch dem zehnten Erwägungsgrund der deutschen Fassung, zu entnehmen, dass die Prüfung angemessen sein muss. (9) Unter Berücksichtigung der anderen Sprachfassungen, z. B. im Englischen „appropriate“, im Französischen „appropriée“, im Spanischen „adecuada“, im Portugiesischen „adequada“, im Italienischen „opportuna“ sowie im Niederländischen „passend“, dürfte diesem Begriff auch die Bedeutung sachgerecht oder zweckmäßig zukommen.

12.     Eine Verträglichkeitsprüfung ist daher kein bloß formaler Verfahrensakt, sondern muss ihren Zielen entsprechen. Ziel der Prüfung ist festzustellen, ob der Plan oder das Projekt mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen vereinbar ist. Dementsprechend müssen unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse sämtliche Gesichtspunkte des Planes oder des Projektes ermittelt werden, die für sich oder in Verbindung mit anderen Plänen oder Projekten die Erhaltungsziele eines Gebiets beeinträchtigen könnten. (10)

13.     Die Prüfung ist daher durchaus breit angelegt. Besonders ist – wie die Kommission vorträgt – auf prioritäre Arten und Lebensräume zu achten. Dies ergibt sich jedoch nicht aus Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie, sondern aus dem Gesamtzusammenhang der Richtlinie und insbesondere aus den Erhaltungszielen. Diese müssen prioritären Lebensräumen und Arten besonderen Stellenwert zumessen, da die Gemeinschaft und alle Mitgliedstaaten insofern nach Artikel 1 Buchstaben d und h sowie dem ersten Satz des elften Erwägungsgrundes eine besondere Verantwortung trifft. (11)

14.     Der andere nach Auffassung der Kommission schon im Rahmen von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie zu berücksichtigende Gesichtspunkt aus Absatz 4 ist die Alternativenprüfung. Die Kommission betont zu Recht, dass man Alternativen nur prüfen kann, wenn man nicht nur die Auswirkungen des Ausgangsvorhabens auf Schutzgebiete kennt, sondern auch die der Alternativen. Sie verwechselt in diesem Zusammenhang jedoch die Anwendung der Maßstäbe von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie im Rahmen der Alternativenprüfung nach Absatz 4 mit der Durchführung des nach Absatz 3 gebotenen Prüfprogramms.

15.     Wenn eine Alternativenprüfung durchgeführt werden muss, sind diese Alternativen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Schutzgebiete nach den gleichen wissenschaftlichen Standards zu beurteilen wie der ursprüngliche Plan oder das ursprüngliche Projekt. Nur bei einer vergleichbaren Beurteilung der Auswirkungen lassen sich Alternativen überhaupt vergleichen. In der praktischen Realität eines Genehmigungsverfahrens werden beide Prüfungsschritte häufig zusammenfallen, sobald absehbar ist, dass ein Plan oder Projekt in der ursprünglich vorgesehenen Form ein Gebiet als solches beeinträchtigen wird. Es wäre nicht effizient, erst die Beeinträchtigung vollständig festzustellen und nur im Anschluss in weitere Prüfungen einzutreten, ob Alternativen bestehen und welche Auswirkungen sie hätten.

16.     Rechtlich sind die Prüfungen nach Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie jedoch streng zu trennen. Artikel 6 Absatz 4 kommt erst zur Anwendung, wenn nach der Prüfung gemäß Absatz 3 nicht ausgeschlossen werden kann, dass nachteilige Auswirkungen auf das Gebiet als solches auftreten. (12) Eine Pflicht zur Alternativenprüfung besteht folglich erst, wenn in dieser Situation der Plan oder das Projekt trotzdem aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses durchgeführt werden soll. Nimmt man dagegen von der Verwirklichung Abstand, so erübrigt sich auch bei negativem Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung eine Alternativenprüfung. Die niederländische Regierung interpretiert folglich Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie zu recht als ein mehrere Phasen vorsehendes System der Prüfung von Plänen und Projekten. (13) Aus diesen Gründen ist es nicht notwendig, bei der Umsetzung von Artikel 6 Absatz 3 bereits Elemente nach Absatz 4 zu berücksichtigen. Umgekehrt kann allerdings die Anwendung von Artikel 6 Absatz 4 Prüfungen erfordern, die der Prüfung nach Absatz 3 entsprechen.

17.     Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass es auch Alternativen gibt, die den Plan oder das Projekt nicht im Sinne einer Plan- oder Projektalternative verändern, sondern nur die Durchführung betreffen. Was Auswirkungen auf Schutzgebiete angeht, ist etwa daran zu denken, störende Tätigkeiten in Zeiträumen durchzuführen, während derer der Störeffekt am geringsten ist. Derartige Durchführungsalternativen können Teil der Gesichtspunkte des Plans oder Projekts sein, die schon im Rahmen der Prüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie ermittelt werden müssen. Die zuständigen Behörden müssen diesbezügliche Prüfungsergebnisse im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 auch dann bei ihrer Genehmigungsentscheidung berücksichtigen, wenn das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird. Entsprechende Auflagen können nämlich dazu beitragen, im Sinne der Ziele der Habitatrichtlinie gemäß Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 3 Absatz 1 einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wild lebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren. Artikel 6 Absatz 4 betrifft jedoch nicht diese Durchführungsalternativen, sondern Plan- und Projektalternativen.

18.     In diesem Punkt ist die Klage folglich abzuweisen.

IV – Zu den Kosten

19.     Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da hier die Kommission mit sechs Klagegründen vollständig und mit einem weiteren Klagegrund weitgehend obsiegt, kann es für die Kostenfolge außer Betracht bleiben, dass die Kommission einen Klagegrund in der Klageerwiderung aufgegeben hat und in einem weiteren teilweise unterliegt. Folglich sind die Kosten den Niederlanden aufzuerlegen.

V – Ergebnis

20.     Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:

1.
Das Königreich der Niederlande hat nicht die nach Artikel 18 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten erforderlichen Maßnahmen getroffen, da es nicht innerhalb der festgesetzten Fristen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um seinen Verpflichtungen aus Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 79/409 nachzukommen.

2.
Das Königreich der Niederlande hat nicht die nach Artikel 23 Absatz 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen erforderlichen Maßnahmen getroffen, da es nicht innerhalb der festgesetzten Fristen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um seinen Verpflichtungen aus Artikel 6 Absatz 1 in Verbindung mit den Artikeln 2 Absatz 2 und 1 Buchstaben a, e und i, Artikel 6 Absätze 2 bis 4, sowie den Artikeln 7, 11 und 15 der Richtlinie 92/43 nachzukommen.

3.
Artikel 13 Absatz 4 der Natuurbeschermingswet verstößt gegen Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie 92/43.

4.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

5.
Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens.


1
Originalsprache: Deutsch.


2
ABl. 1979, L 103, S. 1.


3
ABl. 1992, L 206, S. 7.


4
Es ist bei beiden Richtlinien schwierig, den Ablauf der Umsetzungsfrist präzise zu bestimmen. Er beruht gemäß des damals geltenden Artikels 191 Absatz 2 EWG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 254 EG) auf dem Datum, an dem sie den Mitgliedstaaten mitgeteilt wurden Für die Vogelschutzrichtlinie ist nach CELEX und dem Urteil vom 13. Oktober 1987 in der Rechtssache 236/85 (Kommission/Niederlande [!], Slg. 1987, 3989, Randnr. 2) vom 6. April 1981 auszugehen. Im Hinblick auf die Habitatrichtlinie nennt CELEX den 10. Juni 1994, während der Gerichtshof in den Urteilen vom 26. Juni 1997 in der Rechtssache C-329/96 (Kommission/Griechenland, Slg. 1997, I-3749, Randnr. 2) und vom 11. Dezember 1997 in der Rechtssache C-83/97 (Kommission/Deutschland, Slg. 1997, I-7191, Randnr. 2) vom 5. Juni 1994 ausging.


5
Für diese Auffassung bezieht sich die Kommission auch auf ihren Leitfaden „Natura 2000 – Gebietsmanagement, Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG“ (Luxemburg 2000), unter Punkt 5.3.1 (S. 47 der deutschen Fassung), wonach alternative Lösungen „im Regelfall bereits im Rahmen der laut Artikel 6 Absatz 3 durchzuführenden Verträglichkeitsprüfung bestimmt“ werden sollten.


6
Die Kommission zitiert in diesem Zusammenhang Punkt 4.4.1 ihres Leitfadens (zitiert in Fußnote 5, S. 36 der deutschen Fassung).


7
Dieser Leitfaden (zitiert in Fußnote 5, Punkt 4.5.2, S. 41 der deutschen Fassung) hält ausdrücklich fest: „Hinzuweisen wäre darauf, dass es zwar nach Artikel 6 Absatz 3 strenggenommen nicht erforderlich ist, neben dem eigentlichen Plan oder Projekt auch Alternativlösungen und Maßnahmen zur Schadensbegrenzung einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen, dass dies aber eine Reihe von Vorteilen mit sich bringen könnte.“


8
Urteil vom 7. September 2004 in der Rechtssache C-127/02 (Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee und Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 52).


9
Die deutsche Fassung der Richtlinie scheint in diesem Punkt falsch übersetzt worden zu sein. Daher sollten die zuständigen Stellen prüfen, ob eine Berichtigung durchzuführen ist.


10
Urteil Waddenzee (zitiert in Fußnote 8, Randnr. 54).


11
Vgl. auch das Urteil vom 13. Januar 2005 in der Rechtssache C-117/03 (Società Italiana Dragaggi SpA u. a., noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 27).


12
Vgl. dazu auch das Urteil Waddenzee (zitiert in Fußnote 8, Randnrn. 57 und 60).


13
Siehe dazu bereits meine Schlussanträge vom 29. Januar 2004 in der Rechtssache C-127/02 (Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee und Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nrn. 28 f.).