SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Terza Sezione)
7 luglio 2010
Cause riunite F‑116/07, F‑13/08 e F‑31/08
Stanislovas Tomas
contro
Parlamento europeo
«Funzione pubblica — Agenti temporanei — Art. 2, lett. c), del RAA — Licenziamento — Rapporto di fiducia — Consultazione previa del comitato del personale del Parlamento — Insussistenza»
Oggetto: Ricorsi, proposti ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA, con i quali il sig. Tomas chiede, sostanzialmente, in via principale, l’annullamento della decisione dell’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione del Parlamento, del 26 marzo 2007, che lo licenzia con effetto 1° luglio 2007; in via subordinata, l’annullamento della decisione della stessa autorità, del 10 luglio 2007, che lo licenzia con effetto 16 ottobre 2007; in ogni caso, la condanna del Parlamento a versargli un risarcimento dei danni materiale e morale che gli avrebbe causato il licenziamento.
Decisione: I ricorsi nelle cause F‑116/07 e F‑13/08 sono respinti. Il Parlamento è condannato a versare al ricorrente la somma di EUR 1 000, a titolo di risarcimento del danno morale da lui subito. Per il resto, il ricorso nella causa F‑31/08 è respinto. Ciascuna parte sopporterà le proprie spese relative al complesso delle cause F‑116/07, F‑13/08 e F‑31/08.
Massime
1. Funzionari — Ricorso — Reclamo amministrativo previo — Natura obbligatoria — Ricorso proposto prima del rigetto del reclamo — Irricevibilità
(Statuto dei funzionari, art. 91, n. 2)
2. Atti delle istituzioni — Obbligo generale di informare i destinatari dei mezzi e dei termini di ricorso — Insussistenza
3. Funzionari — Agenti temporanei — Agenti temporanei rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti — Agente temporaneo assegnato presso un gruppo politico del Parlamento — Decisione di licenziamento
[Regime applicabile agli altri agenti, art. 47, lett. c), sub i)]
4. Funzionari — Agenti temporanei — Agenti temporanei rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti — Agente temporaneo assegnato presso un gruppo politico del Parlamento — Cessazione del rapporto di fiducia — Decisione di licenziamento
[Regime applicabile agli altri agenti, art. 2, lett. c)]
5. Funzionari — Agenti temporanei — Agenti temporanei rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti — Decisione di licenziamento — Obbligo di previa informazione del comitato del personale
[Regime applicabile agli altri agenti, art. 2, lett. c)]
6. Funzionari — Agenti temporanei — Agenti temporanei rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti — Decisione di licenziamento — Obbligo di motivazione
[Regime applicabile agli altri agenti, art. 2, lett. c)]
7. Funzionari — Agenti temporanei — Agenti rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti — Necessità di un rapporto di fiducia reciproca — Sindacato giurisdizionale — Portata
[Regime applicabile agli altri agenti, art. 2, lett. c)]
8. Funzionari — Agenti temporanei — Procedura di constatazione dell’insufficienza professionale dei funzionari — Non applicazione agli altri agenti
(Statuto dei funzionari, art. 51, n. 1)
9. Funzionari — Agenti temporanei — Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato — Potere discrezionale dell’amministrazione
[Regime applicabile agli altri agenti, artt. 47, lett. c), e 49, n. 1]
10. Funzionari — Agenti temporanei — Dovere di sollecitudine dell’amministrazione — Principio di buona amministrazione — Portata — Obbligo di attribuire una nuova assegnazione ad un agente temporaneo in caso di insufficienza delle sue prestazioni professionali — Insussistenza
[Regime applicabile agli altri agenti, art. 2, lett. c)]
11. Funzionari — Agenti temporanei — Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato — Inapplicabilità dell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo
12. Funzionari — Agenti temporanei — Dovere di sollecitudine dell’amministrazione — Obbligo di rivolgere ad un funzionario o ad un agente una decisione individuale formulata in una lingua conosciuta in maniera approfondita da quest’ultimo
13. Funzionari — Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni — Presupposti — Illecito dell’amministrazione
(Art. 236 CE)
1. Ogni ricorso contro un atto arrecante pregiudizio adottato dall’autorità che ha il potere di nomina dev’essere obbligatoriamente preceduto, in linea di massima, da un reclamo precontenzioso che abbia formato oggetto di una decisione espressa o tacita di rigetto. Un ricorso proposto prima che tale procedimento precontenzioso sia terminato è, per il suo carattere prematuro, irricevibile in forza dell’art. 91, n. 2, dello Statuto.
(v. punto 64)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 18 dicembre 2008, cause riunite T‑90/07 P e T‑99/07 P, Belgio e Commissione/Genette (Racc. pag. II‑3859, punto 105 e giurisprudenza ivi citata)
2. Nessuna disposizione espressa del diritto dell’Unione impone alle istituzioni un obbligo generale di informare i destinatari degli atti dei ricorsi giurisdizionali previsti né dei termini entro i quali essi possono essere esperiti.
(v. punto 87)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 22 dicembre 2005, causa T‑146/04, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento (Racc. pag. II‑5989, punto 131), e 11 novembre 2008, causa T‑390/07 P, Speiser/Parlamento (Racc. FP pagg. I‑B‑1‑63 e II‑B‑1‑427, punto 31)
3. La procedura di valutazione di un agente temporaneo e la procedura che conduce alla decisione di risolvere il contratto di assunzione di tale agente costituiscono due procedure distinte.
Risulta dall’art. 47, lett. c), sub i), del Regime applicabile agli altri agenti che il contratto di un agente temporaneo assunto a tempo indeterminato cessa al termine del preavviso previsto nel contratto. Non si fa riferimento in tale disposizione ad un qualsiasi obbligo di fondare la risoluzione del contratto dell’interessato sui suoi rapporti di valutazione, contrariamente a quanto avviene per un funzionario, il quale, in forza dell’art. 51 dello Statuto, può essere licenziato solo sulla base di rapporti di valutazione consecutivi che dimostrino la sua insufficienza professionale.
(v. punti 91 e 92)
4. Il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e idoneo a sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione che dev’essere garantito anche in mancanza di qualsiasi norma disciplinante il procedimento di cui trattasi.
In forza di tale principio, l’interessato deve essere stato messo in grado, prima che sia stata adottata la decisione che lo riguarda, di esprimere utilmente il suo punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze sulla base dei quali tale decisione è stata emanata.
A causa della natura specifica delle mansioni svolte presso un gruppo politico e della necessità di mantenere, in un siffatto ambiente politico, rapporti di fiducia reciproca fra tale gruppo e i funzionari comandati presso lo stesso, il motivo relativo alla violazione dei diritti della difesa non può essere utilmente fatto valere relativamente ad una decisione di licenziamento di un agente temporaneo assunto presso un gruppo politico del Parlamento sul fondamento dell’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti.
Tale eccezione al principio del rispetto dei diritti della difesa deve applicarsi ogniqualvolta venga in rilievo la necessità di mantenere in essere rapporti di fiducia.
(v. punti 98, 99 e 101)
Riferimento:
Corte: 15 luglio 1970, causa 44/69, Buchler/Commissione (Racc. pag. 733, punto 9); 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione (Racc. pag. 2263, punto 27); 3 ottobre 2000, causa C‑458/98 P, Industrie des poudres sphériques/Consiglio (Racc. pag. I‑8147, punto 99); 5 ottobre 2000, causa C‑288/96, Germania/Commissione (Racc. pag. I‑8237, punto 99), e 9 novembre 2006, causa C‑344/05 P, Commissione/De Bry (Racc. pag. I‑10915, punto 37)
Tribunale di primo grado: 28 gennaio 1992, causa T‑45/90, Speybrouck/Parlamento (Racc. pag. II‑33, punto 94)
Tribunale della funzione pubblica: 24 febbraio 2010, causa F‑89/08, P/Parlamento, punto 32
5. Ai sensi dell’art. 10, n. 1, della regolamentazione interna del Parlamento relativa all’assunzione dei funzionari e degli altri agenti, «ogni procedimento volto a risolvere il contratto di un agente temporaneo assunto in seno ad un gruppo politico implica necessariamente che ne sia preventivamente messo al corrente il comitato del personale dell’istituzione, il quale ha la facoltà di ascoltare l’interessato e di intervenire presso l’autorità competente a stipulare i contratti di assunzione».
L’art. 10, n. 1, della regolamentazione interna del Parlamento stabilisce quindi la regola dell’obbligo di informazione del comitato del personale, limitandosi nel contempo a precisare che tale informativa deve avvenire «preventivamente» rispetto al «procedimento volto a risolvere il contratto di un agente temporaneo», e senza imporre un qualsiasi termine all’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione per conformarsi a tale obbligo. Orbene, la notifica all’agente temporaneo della decisione che dispone il suo licenziamento costituisce una tappa essenziale del «procedimento volto a risolvere il contratto di un agente temporaneo». Di conseguenza, in base al tenore di tale disposizione, l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione deve necessariamente informare il comitato del personale prima di notificare all’interessato la decisione che ne dispone il licenziamento.
Il mancato rispetto delle norme procedurali relative all’adozione di un atto fissate dalla stessa istituzione competente costituisce una violazione delle forme sostanziali, ai sensi dell’art. 230, secondo comma, CE, la quale può essere esaminata dal giudice anche d’ufficio. Ai sensi dell’art. 230, secondo comma, CE, la violazione delle forme sostanziali, che sono basilari per la certezza del diritto, comporta l’annullamento dell’atto viziato, senza che sia necessario provare l’esistenza di un pregiudizio. Per contro, una mera irregolarità procedurale è idonea a viziare un atto solo qualora sia dimostrato che, in assenza di tale irregolarità, l’atto in questione avrebbe potuto avere un contenuto differente. Occorre pertanto determinare se il mancato rispetto dell’obbligo di informare il comitato del personale di un procedimento volto a risolvere il contratto di un agente temporaneo debba essere qualificato come violazione delle forme sostanziali o come mera irregolarità procedurale.
Non risulta dal tenore della disposizione interna di cui trattasi che l’emanazione del parere del comitato del personale sia una condizione di validità delle decisioni di risoluzione dei contratti di assunzione degli agenti temporanei assunti sulla base dell’art. 2, lett. c), del Regime applicabile gli altri agenti. Se così fosse, una tale disposizione dovrebbe fissare il termine entro il quale il comitato del personale è tenuto a pronunciarsi. Infatti, è escluso che il comitato del personale possa, con l’emanazione di un parere negativo o con la sua inerzia, ostacolare la risoluzione di un contratto di assunzione che sia conforme all’art. 47, n. 2, lett. a), del Regime applicabile agli altri agenti.
Il mancato rispetto della formalità rappresentata dalla preventiva informazione del comitato del personale, prevista dalla regolamentazione interna del Parlamento, pur avendo un carattere obbligatorio per l’istituzione che l’ha volontariamente adottata, non può essere qualificato come violazione di una forma sostanziale, in quanto la sua omissione, per quanto configurante un illecito amministrativo, non avrebbe potuto avere un’influenza decisiva sullo svolgimento del procedimento sfociato nella risoluzione del contratto di assunzione dell’interessato.
La violazione dell’obbligo di informare preventivamente il comitato del personale non può comportare l’annullamento della decisione di licenziamento. Una siffatta violazione configura un illecito amministrativo, che può far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’istituzione.
(v. punti 106, 107, 112, 113, 118-120, 122 e 124-126)
Riferimento:
Corte: 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 855, punti 48 e 49), e 6 aprile 2000, causa C‑286/95 P, Commissione/ICI (Racc. pag. I‑2341, punto 52)
Tribunale di primo grado: 19 maggio 1994, causa T‑465/93, Consorzio gruppo di azione locale «Murgia Messapica»/Commissione (Racc. pag. II‑361, punto 56); 14 luglio 1997, causa T‑123/95, B/Parlamento (Racc. PI pagg. I‑A‑245 e II‑697, punti 34 e 39), e 6 marzo 2003, cause riunite T‑228/99 e T‑233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione (Racc. pag. II‑435, punto 143 e giurisprudenza ivi citata)
Tribunale della funzione pubblica: 16 aprile 2008, causa F‑73/07, Doktor/Consiglio (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑91 e II‑A‑1‑479, punto 88)
6. In presenza di un provvedimento di licenziamento di un agente assunto con contratto a tempo indeterminato, un’importanza particolare viene annessa al fatto che i motivi su cui si basa tale provvedimento siano, in linea di massima, chiaramente esposti per iscritto, di preferenza nel testo stesso della decisione interessata. È infatti solo questo atto, la cui legittimità si valuta alla data in cui viene adottato, che concretizza la decisione dell’istituzione.
Tuttavia, l’obbligo di esporre i motivi del licenziamento può altresì considerarsi rispettato se l’interessato è stato debitamente informato, nel corso di colloqui con la sua gerarchia, di tali motivi e se la decisione dell’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione è intervenuta entro breve termine dopo il verificarsi di tali colloqui. La detta autorità può anche, se del caso, integrare tale motivazione nella fase della risposta al reclamo presentato dall’interessato.
(v. punto 133)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 26 ottobre 2006, causa F‑1/05, Landgren/ETF (Racc. PI pagg. I‑A‑1‑123 e II‑A‑1‑459, punto 79)
7. Il gruppo politico del Parlamento è il solo competente a determinare le condizioni che esso ritiene necessarie per la persistenza del rapporto di fiducia reciproca che ha determinato l’assunzione di un agente temporaneo sulla base dell’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti.
L’esistenza di un siffatto rapporto di fiducia non si fonda su elementi obiettivi e sfugge, per natura, al controllo giurisdizionale. Tale impossibilità di controllare l’esistenza o il venir meno di un rapporto di fiducia si estende in parte al controllo dei motivi addotti per giustificare l’inesistenza o il venir meno di tale rapporto.
(v. punti 147-149)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: B/Parlamento, cit., punto 73; 17 ottobre 2006, causa T‑406/04, Bonnet/Corte di giustizia (Racc. PI pagg. I‑A‑2‑213 e II‑A‑2‑1097, punti 50 e 51)
8. Le disposizioni dello Statuto che sono applicabili per analogia agli altri agenti sono espressamente menzionate nel Regime applicabile agli altri agenti. Orbene, nessuna disposizione del Regime applicabile agli altri agenti prevede che l’art. 51, n. 1, dello Statuto, che riguarda il trattamento dell’insufficienza professionale dei funzionari, sia applicabile per analogia agli agenti temporanei.
(v. punti 154 e 155)
9. Anche in caso di mancanza che possa eventualmente giustificare il licenziamento per motivi disciplinari di un agente temporaneo, l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione non è obbligata ad avviare un procedimento disciplinare contro l’interessato anziché ricorrere alla facoltà di risoluzione unilaterale del contratto prevista dall’art. 47, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti. Solo nell’ipotesi in cui la detta autorità intenda licenziare un agente temporaneo, senza preavviso, in caso di grave inadempimento degli obblighi ai quali egli è tenuto, occorre avviare, come previsto dall’art. 49, n. 1, del Regime applicabile agli altri agenti, il procedimento disciplinare previsto dall’allegato IX dello Statuto e applicabile per analogia agli agenti temporanei.
(v. punto 158)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 24 aprile 2008, causa F‑74/06, Longinidis/Cedefop (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑125 e II‑A‑1‑655, punto 116), e 7 ottobre 2009, causa F‑29/08, Y/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑393 e II‑A‑1‑2099, punto 111)
10. Il dovere di sollecitudine dell’amministrazione nei confronti dei suoi dipendenti esprime l’equilibrio dei diritti e degli obblighi reciproci che lo Statuto ha creato nei rapporti fra l’amministrazione e i suoi dipendenti. Questo dovere, come pure il principio di buona amministrazione, implica in particolare che, quando si pronuncia sulla situazione di un funzionario, l’amministrazione prenda in considerazione il complesso degli elementi che possono determinare la sua decisione e che, nel far ciò, tenga conto non solo dell’interesse del servizio, ma anche di quello del funzionario interessato.
L’amministrazione non può avere l’obbligo di proporre una nuova assegnazione ad un agente temporaneo le cui prestazioni professionali siano ritenute insoddisfacenti. Se il dovere di sollecitudine dovesse avere l’effetto di trasformare in un obbligo del genere la facoltà di assegnare l’interessato ad un altro posto, l’equilibrio dei diritti e degli obblighi creati dallo Statuto nei rapporti tra l’amministrazione e i dipendenti della funzione pubblica ne sarebbe modificato, mentre lo Statuto ha lo scopo di esprimere tale equilibrio.
Tale constatazione si impone nel caso della risoluzione di un contratto di cui all’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti per perdita di fiducia, dato che la fiducia reciproca è, in base alla giurisprudenza, un elemento essenziale di un contratto del genere.
Inoltre, l’amministrazione dispone di un ampio margine discrezionale per determinare le competenze che essa ritiene necessarie, nell’interesse del servizio, per l’esercizio di determinate funzioni, e tale margine discrezionale è a maggior ragione più ampio nel caso dei contratti di cui all’art. 2, lett. c), del Regime applicabile agli altri agenti.
(v. punti 165, 166 e 168)
Riferimento:
Corte: 4 febbraio 1987, causa 417/85, Maurissen/Corte dei conti (Racc. pag. 551, punto 12)
Tribunale della funzione pubblica: Doktor/Consiglio, cit., punto 41
11. Risulta dalla formulazione stessa del disposto dell’art. 6, n. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo che esso sancisce il principio di imparzialità in un procedimento giurisdizionale, senza pronunciarsi sull’applicazione di tale principio nell’ambito di un procedimento amministrativo.
Un’istituzione dell’Unione non può essere considerata come un «tribunale» ai sensi dell’art. 6, n. 1, della Convenzione. Di conseguenza, il detto art. 6, n. 1, non è applicabile alla decisione con la quale l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione procede alla risoluzione del contratto di un agente temporaneo.
(v. punti 172-174)
Riferimento:
Corte: 7 giugno 1983, cause riunite 100/80‑103/80, Musique Diffusion française e a./Commissione (Racc. pag. 1825, punto 7)
Tribunale di primo grado: 14 maggio 1998, causa T‑348/94, Enso Española/Commissione (Racc. pag. II‑1875, punto 56)
12. Anche se lo Statuto non disciplina la questione dell’uso delle lingue da parte delle istituzioni nell’ambito delle decisioni rivolte al loro personale, incombe alle istituzioni, in forza del dovere di sollecitudine, rivolgere a un funzionario, o ad un agente temporaneo, una decisione individuale redatta in una lingua che quest’ultimo conosca in modo approfondito. Tale obbligo si impone a maggior ragione nel caso in cui la decisione adottata dall’istituzione può avere implicazioni sull’impiego di tale funzionario o di tale agente temporaneo.
(v. punto 199)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 23 marzo 2000, causa T‑197/98, Rudolph/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑55 e II‑241, punto 46)
13. La fondatezza di un ricorso per risarcimento danni proposto in forza dell’art. 236 CE è subordinata al ricorrere di un insieme di presupposti, vale a dire l’illiceità del comportamento addebitato alle istituzioni, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento contestato e il danno lamentato.
La violazione da parte del Parlamento del suo obbligo di informare il comitato del personale, prima di adottare la decisione di licenziamento di un agente temporaneo, che stava per essere avviato un procedimento volto a risolvere il contratto di quest’ultimo non giustifica l’annullamento della decisione di licenziamento, ma tale irregolarità procedurale costituisce un illecito amministrativo, tale da far sorgere la responsabilità dell’istituzione.
Tale illecito amministrativo ha necessariamente causato all’agente la sensazione di aver perso la possibilità di poter beneficiare di un eventuale intervento del comitato del personale a suo favore e gli ha pertanto inflitto un danno morale certo.
(v. punti 213-215)
Riferimento:
Corte: 1° giugno 1994, causa C‑136/92 P, Commissione/Brazzelli Lualdi e a. (Racc. pag. I‑1981, punto 42); 21 febbraio 2008, causa C‑348/06 P, Commissione/Girardot (Racc. pag. I‑833, punto 52)
Tribunale di primo grado: B/Parlamento, cit., punto 39