Language of document : ECLI:EU:C:2012:25

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

Y. BOT

fremsat den 19. januar 2012 (1)

Sag C-508/10

Europa-Kommissionen

mod

Kongeriget Nederlandene

»Traktatbrud – direktiv 2003/109/EF – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – gebyrer opkrævet for at opnå den pågældende status eller for meddelelse af en opholdstilladelse i en anden medlemsstat – gebyrernes alt for høje eller urimelige karakter – hindring for udøvelse af opholdsretten«





1.        Dette traktatbrudssøgsmål vedrører anvendelsen af Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (2).

2.        Europa-Kommissionen anmoder Domstolen om at fastslå, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, idet det afkræver tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer, der ansøger om status som fastboende udlænding, gebyrer, som Kommissionen anser for at være »høje« og »urimelige«.

3.        I dette forslag til afgørelse anmoder jeg for det første Domstolen om at antage sagen til realitetsbehandling, eftersom Kongeriget Nederlandene kritiseres for med den nationale ordning at have skadet direktivets formål som fortolket i lyset af dets betragtninger, samt dets effektive virkning, og da Kommissionen med tilstrækkelig klarhed har identificeret klagepunktet i stævningen.

4.        Jeg vil derefter gøre rede for grundene til, at medlemsstaterne efter min mening ikke kan anvende gebyrer på tredjelandsstatsborgere, som ansøger om udstedelse af opholdsdokumenter i henhold til direktivet, der enten er uforholdsmæssigt høje i sig selv eller uforholdsmæssige i forhold til dem, som nationale statsborgere og EU-borgere, der udøver deres ret til fri bevægelighed, skal betale for lignende dokumenter.

5.        Endelig vil jeg gøre gældende, at Kongeriget Nederlandene faktisk har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 258 TEUF, ved at afkræve tredjelandsstatsborgere alt for høje og uforholdsmæssige gebyrer.

I –    Retsforskrifter

A –    EU-retten

6.        Direktivet blev vedtaget på grundlag af artikel 63, stk. 1, nr. 3) og 4), EF med det formål at præcisere retsstillingen for tredjelandsstatsborgere, der er fastboende i medlemsstaterne, og hvis integration ifølge fjerde betragtning til direktivet anses for en »meget vigtig faktor til fremme af den økonomiske og sociale samhørighed, som er en af Fællesskabets grundlæggende målsætninger«.

7.        Direktivet har to formål. Dets artikel 1 bestemmer:

»Dette direktiv har til formål at fastlægge:

a)      de betingelser, hvorpå en medlemsstat meddeler tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på dens område, status som fastboende udlænding eller inddrager denne status, og de dertil knyttede rettigheder, og

b)      betingelserne for ophold i andre medlemsstater end den, der har meddelt tredjelandsstatsborgere status som fastboende udlænding.«

8.        Anden, tredje, sjette, niende, tiende og attende betragtning til direktivet har følgende ordlyd:

»(2)      Under sit ekstraordinære møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 erklærede Det Europæiske Råd, at tredjelandsstatsborgeres retsstilling bør tilnærmes EU-borgeres retsstilling, og at en person, der har opholdt sig lovligt i en medlemsstat i en given periode, og som er i besiddelse af en tilladelse til længerevarende ophold, i den pågældende medlemsstat bør indrømmes en række ensartede rettigheder, der ligger så tæt som muligt på unionsborgernes rettigheder.

(3)      I dette direktiv overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, som anerkendes i bl.a. den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

[…]

(6)      Hovedkriteriet for meddelelse af status som fastboende udlænding bør være varigheden af opholdet på medlemsstatens område. […]

(9)      Økonomiske forhold bør ikke være en begrundelse for at nægte en person status som fastboende udlænding og bør ikke anses for at berøre de relevante betingelser.

(10)      Der bør udarbejdes et system af procedureregler for behandlingen af ansøgninger om opnåelse af status som fastboende udlænding. Disse procedurer bør være effektive og kunne forvaltes inden for rammerne af medlemsstaternes normale administration, og de bør være gennemsigtige og retfærdige for at sikre de pågældende et passende retssikkerhedsniveau. De bør ikke udgøre et middel til at hindre udøvelse af opholdsretten.

[…]

(18)      Fastlæggelsen af de betingelser, der skal være opfyldt, for at fastboende udlændinge kan opholde sig i en anden medlemsstat, bør bidrage til den faktiske gennemførelse af det indre marked som et område, hvor alle personer er sikret fri bevægelighed. Det kunne også i høj grad bidrage til mobiliteten, især på Unionens arbejdsmarked.«

9.        Direktivets artikel II omhandler status som fastboende udlænding i en første medlemsstat, mens kapitel III fastsætter betingelserne for fastboende udlændinges og deres familiemedlemmers ophold i en anden medlemsstat.

10.      Direktivets artikel 4-6 definerer de grundlæggende betingelser for meddelelse af status som fastboende udlænding og de tilfælde, hvor denne status kan nægtes. Ansøgeren skal bl.a. have opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på en medlemsstats område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af ansøgningen (3). Ansøgeren skal endvidere bevise, at han til sig selv og de familiemedlemmer, han har forsørgerpligt over for, råder over faste og regelmæssige indtægter og en sygeforsikring (4). Han kan endelig skulle opfylde de integrationsbetingelser, som medlemsstaterne har fastsat i overensstemmelse med national ret (5). Når ansøgeren opfylder disse betingelser, kan status som fastboende udlænding kun nægtes ham, hvis det er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed (6).

11.      Direktivets artikel 11 og 12 præciserer virkningerne af anerkendelse af denne status og fastsætter princippet om ligebehandling med de nationale statsborgere på visse områder samt beskyttelse mod udvisning.

12.      Direktivets artikel 14-16 fastsætter de betingelser, hvorunder en fastboende udlænding og hans familiemedlemmer kan udøve en ret til ophold på mere end tre måneder i en anden medlemsstat. Denne ret er betinget af, at der indgives en ny ansøgning om opholdstilladelse, hvis meddelelse medlemsstaterne kan underkaste nogle af de betingelser, der kræves i forbindelse med den første opnåelse af status som fastboende udlænding.

13.      Direktivet indeholder ingen bestemmelse om, hvilke gebyrer medlemsstaterne kan kræve ved indgivelsen af en ansøgning.

B –    National ret

14.      Artikel 24, stk. 2, i Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (lov om generel ændring af lov om udlændinge) af 23. november 2000 (7) bestemmer:

»I de af ministeren fastsatte tilfælde og ifølge de regler, han vedtager, påhviler det en udlænding at betale gebyrer for behandlingen af ansøgningen. Ministeren kan fastsætte, at udlændingen betaler gebyrer ved udstedelsen af et dokument, der attesterer hans lovlige ophold. Manglende betaling medfører, at ansøgningen ikke behandles, eller at dokumentet ikke udstedes.«

15.      I artikel 3.34-3.34i i Voorschrift Vreemdelingen 2000 (8) (udlændingebekendtgørelsen) fastsættes de gebyrbeløb, som tredjelandsstatsborgere – med undtagelse af tyrkiske statsborgere – skal betale, når de ansøger om opholdstilladelse:

Ansøgningstype

Beløb i euro

Artikel i udlændingebekendtgørelsen af 2000

Status som fastboende udlænding

201

Artikel 3.34g, stk. 1

Opholdstilladelse for navnlig at udøve erhvervsmæssig virksomhed eller studere

433

Artikel 3.34, stk. 2, litra a)

Opholdstilladelse af andre grunde

331

Artikel 3.34, stk. 2

Opholdstilladelse for medfølgende familiemedlemmer

188

Artikel 3.34, stk. 2, litra c)

Opholdstilladelse for andre familiemedlemmer

830 (første familiemedlem)

188 (andre familiemedlemmer)

Artikel 3.34, stk. 2, litra b)

II – Den administrative procedure

16.      Da Kommissionen fandt, at Kongeriget Nederlandene havde tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det, tilsendte den det en åbningsskrivelse den 27. juni 2008 og derefter en begrundet udtalelse den 23. marts 2009, som de nederlandske myndigheder besvarede henholdsvis den 25. august 2008 og den 25. maj 2009, og bestred derved, at der forelå en tilsidesættelse.

17.      Da Kommissionen ikke fandt disse svar tilfredsstillende, besluttede den at anlægge sag ved Domstolen på grundlag af artikel 258 TEUF.

III – Søgsmålet

18.      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–        Det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, og følgelig sine forpligtelser i henhold til artikel 258 TEUF, idet det afkræver tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer, der ansøger om status som fastboende udlænding, høje og urimelige gebyrer.

–        Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger.

IV – Parternes argumenter

A –    Om formaliteten

19.      Kongeriget Nederlandene gør i svarskriftet gældende, at søgsmålet må afvises af to grunde.

20.      Det har for det første gjort gældende, at Kommissionen i stævningen ikke henviser til en bindende bestemmelse i direktivet, men kun til en betragtning, som ikke har bindende juridisk værdi, og til artikel 4, stk. 3, TEU, som den kun henviser til generelt uden at forklare, i hvilken udstrækning dens klagepunkter er baseret på denne bestemmelse.

21.      Det har for det andet gjort gældende, at Kommissionen har begrænset påstanden i stævningen til gebyrer, der afkræves tredjelandsstatsborgere for meddelelse af status som fastboende udlænding i henhold til direktivets kapitel II, og sagen kan således ikke omhandle de gebyrer, der afkræves fastboende udlændinge, som fra en medlemsstat indgiver en opholdsansøgning i henhold til direktivets kapitel III.

22.      I duplikken har Kongeriget Nederlandene anfægtet Kommissionens mulighed for at påberåbe sig Domstolens praksis, hvorefter en stævning ikke kan afvises, alene fordi Kommissionen gør gældende, at en lovgivning er i strid med et direktivs system, opbygning eller ånd (9). Efter dets opfattelse har Kommissionen med påberåbelsen af denne praksis for første gang i replikken fremsat et nyt klagepunkt, som Domstolen ikke kan tage hensyn til.

B –    Om sagens realitet

23.      Uden at anfægte princippet om opkrævning af gebyrer for udstedelse af fastboende udlændinges opholdstilladelse eller det råderum, som medlemsstaterne, i mangel af en specifik bestemmelse i direktivet, har til at fastsætte beløbet, finder Kommissionen, i lyset af tiende betragtning til direktivet, at gebyrerne skal være »rimelige«, og at de ikke bør hindre eller afskrække tredjelandsstatsborgere, der opfylder direktivets betingelser, fra at ansøge om en opholdstilladelse. Den har gjort gældende, at de høje gebyrer, der er i kraft i Nederlandene, og som hindrer udøvelsen af de i EU-lovgivningen fastslåede rettigheder, skader denne lovgivnings effektive virkning.

24.      Kommissionen har ligeledes under henvisning til anden betragtning til direktivet gjort gældende, at gebyrerne bør være »sammenlignelige« med de gebyrer, som unionsborgere, der udøver deres ret til fri bevægelighed, skal betale for at opnå lignende dokumenter. Den finder, at de af Kongeriget Nederlandene krævede beløb, der er 7 til 27 gange højere end dem, der afkræves unionsborgere, er uforholdsmæssige og kan afskrække interesserede fra at gøre deres rettigheder gældende.

25.      Da formålet med direktivet ligner formålet med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 (10), har Kommissionen gjort gældende, at tredjelandsstatsborgere befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med situationen for unionsborgere i forbindelse med direktiv 2004/38. Under henvisning til dom af 29. april 2010, Kommissionen mod Nederlandene (11), hvori Domstolen fastslog, at Kongerige Nederlandene havde begået traktatbrud ved at have indført og opretholdt bestemmelser om uforholdsmæssigt høje gebyrer for tildeling af opholdstilladelser til tyrkiske statsborgere, finder Kommissionen, at gebyrerne i den foreliggende sag så meget desto mere ligeledes bør anses for uforholdsmæssige.

26.      Kongeriget Nederlandene har i sit svarskrift anført, at direktiv 2004/38 ikke er relevant for at definere rækkevidden af begrebet retfærdig procedure i tiende betragtning til direktivet, eftersom direktiv 2004/38 er af nyere dato end direktiv 2003/109, og tredjelandsstatsborgeres retsstilling er anderledes end unionsborgeres, som er tilkendt den grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. Mens forslaget til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (12) indeholdt en bestemmelse om opkrævning af gebyrer for udstedelse af opholdstilladelse, indeholder direktivet ikke en sammenlignelig bestemmelse. Ifølge Kongeriget Nederlandene har EU-lovgiver således valgt at overlade beføjelsen til at fastsætte gebyrbeløbene til medlemsstaterne, hvoraf det udleder, at den administrative og judicielle kontrol skal begrænses til spørgsmålet, om den nationale lovgivning er åbenbart urimelig eller ej.

27.      Kongeriget Nederlandene har tilføjet, at den løsning, der fremgår af dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene til fordel for tyrkiske statsborgere, som kan påberåbe sig de rettigheder, som de er blevet tillagt dels ved artikel 13 i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 (13) af 19. september 1980 om udvikling af associeringen (14) dels ved artikel 59 i tillægsprotokollen, som blev undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 (15), ikke kan overføres til den foreliggende sag, eftersom direktivet hverken indeholder en »stand still-regel«, som er til hinder for indførelsen af nye restriktioner, eller en bestemmelse, som pålægger en sammenligning af de gebyrbeløb, der opkræves af henholdsvis tredjelandsstatsborgere og unionsborgere.

28.      Kongeriget Nederlandene mener endelig ikke, at Kommissionen korrekt har fremstillet anvendelsesområdet for de gebyrer, der kræves for meddelelse af opholdsret i Nederlandene til tredjelandsstatsborgere, som er fastboende udlændinge i en anden medlemsstat, og at den ikke har påvist, hvorledes det beløb på 201 EUR, der kræves for meddelelse af status som fastboende udlænding, skulle hindre udøvelsen af de ved direktivet tillagte rettigheder. Da antallet af ansøgninger om meddelelse af status som fastboende udlænding er steget hurtigt mellem 2006 og 2009, bemærkes, at det nævnte beløb, der er fastsat i overensstemmelse med den almindelige politik bestående i at lade ansøgerne bære de udgifter, som den kompetente myndighed har afholdt til udstedelsen af en tilladelse, på ingen måde hindrer udøvelsen af de ved direktivet tillagte rettigheder.

29.      Kommissionen har i sin replik anført, at selv om EU-lovgiver – i modsætning til hvad Kommissionen oprindelig havde påtænkt i forslaget til direktiv – ikke har fastlagt en udtrykkelig begrænsning af de eventuelle gebyrer, som skal erlægges, er det råderum, som medlemsstaterne har på området, ikke ubegrænset. Bestemmelsen vedrørende fastsættelse af gebyrer for unionsborgere kan anses for en rimelig indikator for, hvad der kan kræves af tredjelandsstatsborgere. Kommissionen anser opkrævningen af gebyrer, som i den forelæggende sag er 7 til 27 gange højere end de beløb, som unionsborgere betaler for opnåelse af sammenlignelige dokumenter, for at være en foranstaltning, som kan føre til, at tredjelandsstatsborgere giver afkald på at opnå de administrative dokumenter, der er nødvendige for udøvelsen af de ved direktivet tillagte rettigheder.

30.      Kommissionen har endvidere anført, at det er den omstændighed, at de opkrævede gebyrer i sig selv er uforholdsmæssige, der begrunder den af Domstolen afsagte dom i sagen Kommissionen mod Nederlandene, uafhængigt af tilsidesættelsen af de særlige bestemmelser, der kun gælder for tyrkiske statsborgere.

31.      Kongeriget Nederlandene har i sin duplik anført, at det fremgår af tiende betragtning til direktivet, som fastsætter, at procedurereglerne ikke må anvendes som et »middel« til at hindre udøvelse af opholdsretten, at disse regler faktisk kan skabe en hindring, såfremt de ikke anvendes som et middel til at forhindre udøvelse af opholdsretten.

32.      Kongeriget Nederlandene mener endelig, at situationen for tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opnå status som fastboende udlænding, kan sammenlignes med situationen for unionsborgere, som ansøger om ret til tidsubegrænset ophold som omhandlet i artikel 16 i direktiv 2004/38, idet det understreger, at de undersøgelser, der skal foretages, er langt grundigere i forbindelse med tredjelandsstatsborgere, og at det dokument, der udstedes til unionsborgere, blot har konstaterende virkning, mens tilladelsen til ophold, der gives en fastboende udlænding, har konstitutiv virkning.

33.      Den Hellenske Republik har i sit interventionsindlæg anfægtet relevansen af det af Kommissionen foreslåede proportionalitetskriterium og mener, at for at fastsætte de gebyrer, der opkræves for udstedelse af en opholdstilladelse til fastboende udlændinge, skal der nødvendigvis tages hensyn til omkostningerne ved administrative tjenester i forbindelse med ikke alene kontrol og attestering af opholdsretten, men også i forbindelse med integration af personer, såsom uddannelse af migranter i værtslandets sprog, historie og kultur.

34.      Med støtte i Domstolens praksis med hensyn til refusion af lægeudgifter afholdt i en anden medlemsstat (16), er det Den Hellenske Republiks opfattelse, at det skal undersøges, om de opkrævede gebyrer udgør en nødvendig og rimelig foranstaltning med henblik på at opretholde den økonomiske ligevægt i det nationale system til forvaltning af indvandring i sin helhed.

V –    Stillingtagen

A –    Om formaliteten

35.      Ifølge retspraksis har den administrative procedure i traktatbrudssager til formål at give medlemsstaten lejlighed til at opfylde sine unionsretlige forpligtelser og at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (17).

36.      Da en forskriftsmæssig administrativ procedure udgør en med traktaten tilsigtet væsentlig garanti ikke blot med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder, men også med henblik på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand, er det vigtigt, at genstanden for det klagepunkt, som Domstolen anmodes om at tage stilling til, er præcist fastlagt.

37.      Det fremgår i øvrigt af artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og af artikel 38, stk. 1, litra c), i procesreglementet, at Kommissionen er forpligtet til i forbindelse med en stævning indleveret i henhold til artikel 258 TEUF at give en kort fremstilling af de præcise søgsmålsgrunde, som Domstolen anmodes om at tage stilling til, og af de retlige og faktiske omstændigheder, som søgsmålsgrundene er baseret på.

38.      Domstolen har ikke desto mindre i den nævnte dom af 29. november 2001, Kommissionen mod Italien, fastslået, at når Kommissionen gør gældende, at en national lovgivning er i strid med et harmoniseringsdirektivs system, dets opbygning eller dets ånd, uden at den overtrædelse af EU-retten, der følger deraf, kan henføres til specifikke bestemmelser i direktivet, kan stævningen imidlertid ikke alene af denne grund afvises (18). Jeg mener, at Kommissionens påberåbelse af denne retspraksis i dens replik blot udgør et argument til imødegåelse af det anbringende om afvisning, som Kongeriget Nederlandene fremførte i sit svarskrift, og at det under ingen omstændigheder kan anses for et nyt klagepunkt, som Domstolen ikke kunne tage hensyn til. Kommissionen kan dermed ikke kritiseres for i løbet af proceduren at have ændret genstanden for det påståede traktatbrud.

39.      Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at et traktatbrud kan udgøres af en tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne, som er foreskrevet i artikel 4, stk. 3, TEU (19).

40.      Søgsmålet efter artikel 258 TEUF kan således være baseret på tilsidesættelse af ikke alene en særlig bestemmelse i EU-lovgivningen, men også på den almindelige forpligtelse til samarbejde, som indebærer forpligtelsen til at handle i overensstemmelse med formålet med denne lovgivning og at afholde sig fra enhver handling, der kan anfægte dens effektive virkning.

41.      I den foreliggende sag er det ubestridt, at Kommissionen i sin åbningsskrivelse, i ordlyden af den begrundede udtalelse og i de i stævningen nedlagte påstande klart har angivet, at den kritiserer Kongeriget Nederlandene for ikke at have overholdt de i direktivet fastsatte forpligtelser. I modsætning til hvad denne medlemsstat har gjort gældende, er det ikke betragtningerne til direktivet, Kommissionen kritiserer medlemsstaten for at have tilsidesat, men en bestemmelse, Kommissionen har udledt af direktivet selv som fortolket i lyset af betragtningerne, idet den fratager direktivet dets effektive virkning på grund af hindringen for de rettigheder, det foreskriver for tredjelandsstatsborgere. Kommissionen har fra begyndelsen kritiseret Kongeriget Nederlandene for at have tilsidesat direktivets generelle opbygning, ånd og formål. Den omstændighed, at stævningen accessorisk henviser til artikel 4, stk. 3, TEU, kan ikke medføre, at sagen skal afvises.

42.      Kommissionen har i øvrigt i åbningsskrivelsen, den begrundede udtalelse og stævningen ikke alene henvist til situationen for tredjelandsstatsborgere, som ansøger om meddelelse af status som fastboende udlænding, men også situationen for fastboende udlændinge i en anden medlemsstat, som for sig selv eller deres familiemedlemmer ansøger om ret til at opholde sig i Nederlandene. Kommissionen har ikke alene henvist til gebyret på 201 EUR for de førstnævnte, men også til gebyrerne på 331, 433 og 830 EUR, der opkræves af de sidstnævnte og deres familiemedlemmer.

43.      Hvis det er rigtigt, at ordlyden af stævningen kun omhandler de gebyrer, der opkræves af »tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer, som ansøger om status som fastboende udlænding«, uden at henvise til opnåelsen af en opholdstilladelse for en statsborger, som allerede har status af fastboende udlænding i en første medlemsstat, ville det være ensbetydende med at udvise en overdreven formalisme at straffe denne redaktionelle unøjagtighed med delvis afvisning af søgsmålet, når de »familiemedlemmer«, der udtrykkeligt er nævnt i ordlyden, kun er omfattet af direktivets kapitel III, og påstandene i den af Kommissionen udtagne stævning har givet Kongeriget Nederlandene mulighed for klart at identificere de forpligtelser, som Kommissionen har kritiseret det for at have tilsidesat, og som følge heraf fremlægge et forsvar med henblik på at tilbagevise de klagepunkter, som Kommissionen har fremført.

44.      Af disse grunde foreslår jeg, at formalitetsindsigelsen forkastes.

45.      Jeg går herefter over til at undersøge sagens velbegrundethed.

B –    Om sagens velbegrundethed

46.      Undersøgelsen af sagens velbegrundethed indebærer i første omgang en fastlæggelse af, om der foreligger en forpligtelse for medlemsstaterne til at begrænse de gebyrbeløb, der opkræves af tredjelandsstatsborgere for udstedelse af opholdsdokumenter. Såfremt det må anerkendes, at en sådan forpligtelse foreligger, skal det i anden omgang undersøges, om Kongeriget Nederlandene har tilsidesat denne forpligtelse ved på tredjelandsstatsborgere at anvende de gebyrer, der er anført i tabellen i punkt 15 i dette forslag til afgørelse.

1.      Om medlemsstaternes forpligtelse til at begrænse de gebyrbeløb, der kræves af tredjelandsstatsborgere for udstedelse af opholdsdokumenter

47.      I forslaget til direktiv nævntes det, at opholdstilladelser skulle udstedes gratis eller mod betaling af et beløb, der ikke er højere end de gebyrer og afgifter, som medlemstatens egne statsborgere betaler for udstedelse af pas (20).

48.      Denne præcisering er ikke optaget i direktivet, som ikke indeholder en bestemmelse om begrænsning af medlemsstaternes beføjelse til at kræve betaling af gebyrer af tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer (21). Denne undladelse afspejler visse medlemsstaters ønske om at begrænse rækkevidden af ligebehandling mellem tredjelandsstatsborgere, fastboende udlændinge og unionsborgere (22).

49.      Da direktivet ikke indeholder en særlig bestemmelse, står det følgelig fast, at medlemsstaterne har et råderum til at underkaste udstedelsen af opholdsdokumenter opkrævningen af gebyrer og til at fastsætte disses størrelse. Direktivet forbyder således ikke medlemsstaterne at udstede disse dokumenter gratis eller omvendt at kræve gebyrbetaling. Det tilbagestår at afgøre, om råderummet er ubegrænset eller derimod indskrænket.

50.      Da unionsborgerskabet er knyttet til besiddelsen af nationalitet i en medlemsstat, kan den heraf følgende retsstilling ikke anvendes på tredjelandsstatsborgere. Jeg finder det derfor godtgjort, at den ordning, der følger af direktiv 2004/38, som fastsætter, at gebyrerne er gratis eller de samme som de gebyrer, der kræves af egne statsborgere, ikke finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere (23).

51.      Det er ligeledes klart, at det ikke er muligt på statsborgere fra samtlige tredjelande at anvende den ordning med udvidet beskyttelse, der gælder for statsborgere, hvis lande er forbundet med Unionen ved en associeringsaftale, der tillægger dem en privilegeret status. Af Domstolens praksis, der på grundlag af særlige bestemmelser har kritiseret den forskelsbehandling, der i forbindelse med gebyrbeløbet for opholdsdokumenter praktiseres mellem tyrkiske statsborgere og unionsborgere, kan der navnlig ikke udledes et generelt princip om ligebehandling, som enhver statsborger fra et tredjeland med status som fastboende udlænding kunne være omfattet af. Det er nemlig på grundlag af den særlige »stand still-regel« i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, som forbyder indførelse af nye restriktioner med hensyn til betingelserne for arbejdstageres og deres familiemedlemmers adgang til beskæftigelse, at Domstolen i dom af 17. september 2009, Sahin (24), har udtalt, at tyrkiske statsborgere ikke kunne pålægges nye forpligtelser, der er uforholdsmæssige i forhold til dem, der var fastsat for unionsborgere (25). Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene er ligeledes baseret på anvendelsen af denne proportionalitetsbetingelse, kombineret med reglen om forbud mod forskelsbehandling i associeringsaftalens artikel 9 og i artikel 10, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80.

52.      Jeg mener imidlertid ikke, at det kan udledes af disse statusforskelle, at gebyrer for tredjelandsstatsborgere og for unionsborgere kan sidestilles, og at unionslovgivningen, samtidig med at den begrænser de gebyrbeløb, der kan kræves af unionsborgere, når de ansøger om meddelelse af et opholdsdokument, kan overlade det til medlemsstaternes skøn at fastsætte de gebyrer, der kræves af tredjelandsstatsborgere, når de ansøger om meddelelse af tilsvarende dokumenter.

53.      Medlemsstaternes råderum er derimod efter min opfattelse begrænset på to måder.

54.      For det første må det råderum, der er tillagt medlemsstaterne, ikke anvendes af disse på en måde, som skader direktivets formål og dets effektive virkning.

55.      Direktivet, der er vedtaget på grundlag af artikel 63, stk. 1, nr. 3) og 4), EF, skaber en gradvis integrationsproces i værtsmedlemsstaten af tredjelandsstatsborgere, som lovligt er fastboende dér. Jeg erindrer om, at fjerde betragtning til direktivet betegner integrationen af disse statsborgere som »en meget vigtig faktor til fremme af den økonomiske og sociale samhørighed, som er en af Fællesskabets grundlæggende målsætninger i overensstemmelse med traktaten«.

56.      For at virkeliggøre dette mål tilnærmer direktivet en fastboende udlændings situation med unionsborgerens og tillægger førstnævnte visse rettigheder, som svarer til sidstnævntes. Denne ligestillingslogik fremgår klart af anden betragtning til direktivet, som henviser til det ekstraordinære møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999, hvor Det Europæiske Råd erklærede, at tredjelandsstatsborgeres retsstilling burde tilnærmes EU-borgeres retsstilling, og at en person, der har opholdt sig lovligt i en medlemsstat i en given periode, og som er i besiddelse af en tilladelse til længerevarende ophold, i den pågældende medlemsstat bør indrømmes en række ensartede rettigheder »der ligger så tæt som muligt på unionsborgernes rettigheder«. Tolvte betragtning til direktivet fastsætter i øvrigt, at »[f]or at udgøre et virkeligt integrationsredskab i det samfund, hvor den fastboende udlænding har slået sig ned, bør [den pågældende] behandles på lige fod med medlemsstatens egne borgere på en lang række økonomiske og sociale områder i henhold til de relevante betingelser i [dette] direktiv« (26).

57.      Direktivet letter endvidere den frie bevægelighed for fastboende tredjelandsstatsborgere inden for Unionen. Det anføres således i 18. betragtning til direktivet, at »[f]astlæggelsen af de betingelser, der skal være opfyldt, for at fastboende tredjelandsstatsborgere kan opholde sig i en anden medlemsstat, bør bidrage til den faktiske gennemførelse af det indre marked, som et område, hvor alle personer er sikret fri bevægelighed. Det kunne også i høj grad bidrage til mobiliteten, især på Unionens arbejdsmarked«.

58.      Med henblik på virkeliggørelse af dette assimileringsmål fastsætter direktivet ligebehandling mellem fastboende udlændinge og medlemsstaternes statsborgere på forskellige områder, som er opregnet i artikel 11, stk. 1, litra a)-h), og beskyttelse mod udvisning efter de nærmere bestemmelser i artikel 12. Det anerkendes i direktivet, at en tredjelandsstatsborger, der har status som fastboende udlænding i en medlemsstat, har ret til at tage ophold i en anden medlemsstat, og hans familiemedlemmer har ret til at ledsage eller slutte sig til ham.

59.      Disse rettigheder tillægges efter visse materielle og processuelle regler, som er anført i direktivet. I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 1, om betingelser for at opnå status som fastboende udlænding meddeles denne status tredjelandsstatsborgere, som har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse i værtsmedlemsstaten i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den relevante ansøgning, og som råder over faste, regelmæssige og tilstrækkelige indtægter samt en sygeforsikring. Direktivets artikel 5, stk. 2, giver endvidere medlemsstaterne mulighed for at kræve, at tredjelandsstatsborgere opfylder »integrationsbetingelser [(27)] i overensstemmelse med national ret«. Direktivets artikel 7, stk. 1, bestemmer, at en ansøgning skal indgives til den kompetente myndighed, vedlagt den »i henhold til national ret« fastsatte dokumentation for, at vedkommende opfylder betingelserne i direktivets artikel 4 og 5, og dokumentation for passende boligforhold samt, hvis det er påkrævet, gyldig rejselegitimation eller en bekræftet kopi heraf. Direktivets artikel 14 og 15 fastsætter betingelserne for, at en tredjelandsstatsborger, der er fastboende i en medlemsstat, opnår ret til at opholde sig i en anden medlemsstat; de fastsætter bl.a., at medlemsstaterne kan kræve, at ansøgeren fører bevis for, at han råder over faste, regelmæssige og tilstrækkelige indtægter samt en sygeforsikring, og at han efterlever »integrationsforanstaltninger [(28)] i overensstemmelse med national ret«.

60.      Denne opregning er udtømmende. 17. betragtning til direktivet, ifølge hvilken »[h]armoniseringen af betingelserne for at opnå status som fastboende udlænding fremmer den gensidige tillid mellem medlemsstaterne, [og] [t]raktaten udelukker ikke muligheden af at anvende gunstigere betingelser«, udelukker derimod medlemsstaternes beføjelse til at fastsætte mere restriktive ordninger. Jeg erindrer om, at tiende betragtning til direktivet endvidere fastsætter, at procedurereglerne for behandlingen af ansøgninger om at opnå status som fastboende udlænding »ikke [bør] udgøre et middel til at hindre udøvelse af opholdsretten«. Når de opfylder de fastsatte betingelser, har tredjelandsstatsborgere ret til at opnå status som fastboende udlænding (29).

61.      Idet retten til at få tilkendt status er hovedreglen, når betingelsen vedrørende opholdets varighed som fastsat i direktivets artikel 4 er opfyldt, mener jeg endvidere ved anvendelse af en analogislutning med Domstolens løsning i dom af 4. marts 2010, Chakroun (30), vedrørende Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (31), at de betingelser, medlemsstaterne kan underkaste opnåelsen af status som fastboende udlænding, bør fortolkes strengt (32).

62.      Jeg mener under disse betingelser, at for at være i overensstemmelse med direktivets bestemmelser må fastsættelsen af de gebyrer, der kræves af tredjelandsstatsborgere, ikke have til formål eller virkning at tilføje en yderligere betingelse for opnåelse af status som fastboende udlænding.

63.      Jeg udleder heraf, at det ikke i forbindelse med ansøgning om at opnå status som fastboende udlænding er muligt at kræve gebyrer, der er så høje, at de, der ikke har tilstrækkelig finansiel formåen, ikke kan betale dem. Et sådant krav ville udgøre et indirekte middel til at begrænse udøvelsen af de ved direktivet tillagte rettigheder eller forbeholde den for de mest velhavende tredjelandsstatsborgere, mens direktivet ikke fastsætter anden økonomisk betingelse, end at der rådes over faste, regelmæssige midler, der er tilstrækkelige til, at de pågældende kan forsørge sig selv og deres familiemedlemmer uden social bistand fra den pågældende medlemsstat.

64.      Af samme grund finder jeg ikke, at opholdsretten i en anden medlemsstat for tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding i en første medlemsstat kan begrænses af alt for høje gebyrer.

65.      Det forholder sig på samme måde med hensyn til familiemedlemmers opholdsret. Direktivets artikel 16, stk. 1, bestemmer, at en fastboende udlænding, som udøver sin opholdsret i en anden medlemsstat i en periode på over tre måneder, og hvis familien allerede levede sammen i den første værtsmedlemsstat, har ret til, at familiemedlemmerne ledsager eller slutter sig til ham. I artikel 16, stk. 5, præciseres det, at hvis familien ikke levede sammen i den første medlemsstat, finder bestemmelserne i direktiv 2003/86 anvendelse. Før meddelelsen af den nye opholdstilladelse har myndighederne i den anden medlemsstat ret til at undersøge, om det pågældende familiemedlem råder over en tilladelse til længerevarende ophold eller et gyldigt rejsedokument, at han har opholdt sig som familiemedlem til en fastboende udlænding i den første medlemsstat, og at han råder over faste, regelmæssige og tilstrækkelige indtægter samt en sygeforsikring. For så vidt som de i direktivet udtømmende opregnede betingelser er overholdt, kan den anden medlemsstat kun nægte opholdstilladelse af grunde, der vedrører hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed. Heraf følger, at retten for familiemedlemmer til en fastboende udlænding til at ledsage eller slutte sig til denne efter min opfattelse ikke kan underlægges en yderligere betingelse vedrørende betaling af alt for høje gebyrer uden at tilsidesætte retten til familiesammenføring.

66.      Jeg er desuden af den opfattelse, at det med direktivet forfulgte mål at lette integrationen af fastboende udlændinge ved – om end delvis – ligestilling med unionsborgerne bør medføre, at fastboende udlændinge behandles på sammenlignelige vilkår med unionsborgerne, når de i henhold til dette direktiv under sammenlignelige betingelser ansøger om meddelelse af tilsvarende dokumenter. Dette mål gør efter min mening en forskelsbehandling, som ikke er objektivt begrundet, ulovlig, også uden at der findes en bestemmelse om opkrævning af gebyrer.

67.      Det råderum, der er tilkendt medlemsstaterne, synes i øvrigt at være begrænset på en anden måde, nemlig med hensyn til overholdelsen af de grundlæggende rettigheder.

68.      I henhold til Domstolens faste praksis er de krav, der må stilles til beskyttelse af de i Unionens retsorden anerkendte almindelige principper, heriblandt de grundlæggende rettigheder, således også bindende for medlemsstaterne, når disse gennemfører EU-retlige bestemmelser, og det påhviler følgelig medlemsstaterne i videst muligt omfang at anvende disse bestemmelser, således at de nævnte krav opfyldes (33). I tredje betragtning til direktivet anføres det i øvrigt, at i direktivet overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, som anerkendes i bl.a. den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet den 4. november 1950 i Rom, og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Heraf følger, at de bestemmelser, som gennemfører direktivet, skal vurderes i lyset af de grundlæggende rettigheder og navnlig i lyset af princippet om forbud mod forskelsbehandling.

69.      Forbuddet mod forskelsbehandling, som omtales i femte betragtning til direktivet med følgende ordlyd: »Medlemsstaterne bør gennemføre bestemmelserne i dette direktiv uden forskelsbehandling på grund af køn, race, farve, etnisk eller social oprindelse, genetiske anlæg, sprog, religion eller ideologi, politiske eller andre anskuelser, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formue, fødsel, handicap, alder eller seksuel orientering«, er efter min mening til hinder for indførelsen af gebyrer, hvis størrelse vil være afskrækkende for tredjelandsstatsborgere, som ikke har en tilstrækkelig økonomisk formåen.

70.      På baggrund af disse betragtninger mener jeg, at det råderum, som medlemsstaterne har med hensyn til at fastsætte det gebyrbeløb, der kan kræves af tredjelandsstatsborgere, nødvendigvis er begrænset af forpligtelsen til ikke at fastsætte gebyrer som enten i sig selv er alt for høje eller er uforholdsmæssige i forhold til de gebyrer, der kræves af unionsborgerne for meddelelse af tilsvarende dokumenter.

71.      Kongeriget Nederlandene og Den Hellenske Republik har to slags indvendinger herimod. De har for det første gjort gældende, at udstedelse af et opholdsdokument til tredjelandsstatsborgere har en konstitutiv virkning og indebærer de nationale myndigheders skønsbeføjelse, mens den kun har en konstaterende virkning i forbindelse med unionsborgere. De har dernæst gjort gældende, at medlemsstaterne skal kunne overvælte omkostningerne ved udstedelsen af opholdstilladelsen på ansøgerne. Disse to indvendinger forekommer mig at kunne forkastes af følgende årsager.

72.      Den første indvending hviler på en teoretisk sondring, som jeg mener kan anfægtes, både principielt og med hensyn til de med de forbundne virkninger.

73.      For det første mener jeg ikke, at den principielle sondring mellem den konstitutive virkning af udstedelsen af en opholdstilladelse »som i almindelighed er foreskrevet for udlændinge« (34), og den konstaterende virkning af udstedelsen af et tilsvarende dokument til en unionsborger, ikke længere er helt i overensstemmelse med EU-rettens udvikling. Domstolen har ganske vist i dommen i sagen Sagulo m.fl. udtalt, dels at meddelelsen af opholdstilladelse til en unionsborger, som har en ved EU-retten direkte tillagt ret til at færdes og opholde sig i andre medlemsstater, kun har en konstaterende virkning, dels at et dokument af denne art ikke kan ligestilles med en opholdstilladelse, som i almindelighed er foreskrevet for udlændinge, og som indebærer en skønsbeføjelse fra de nationale myndigheders side (35). Efter min opfattelse forholder det sig imidlertid sådan, at den første konstatering er korrekt, mens den anden ikke længere er helt i overensstemmelse med rettens nuværende udviklingstrin.

74.      Der skal nemlig tages hensyn til, at forskellige bestemmelser direkte har tillagt visse tredjelandsstatsborgere opholdsret, uafhængigt af værtsmedlemsstatens myndigheders udstedelse af den hertil svarende tilladelse. Med støtte i disse bestemmelser har Domstolen ved en analogislutning overført den løsning, der gælder for unionsborgerne, til disse tredjelandsstatsborgere. Således fastslog Domstolen i en første række domme, at i henhold til afgørelse nr. 1/80 kan en opholdstilladelse meddelt tyrkiske statsborgere kun være udtryk for en bekræftelse af og dokumentation for, at der består en opholdsret (36). Domstolen har i en anden række domme udvidet den blot konstaterende virkning af opholdstilladelsen til tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til unionsborgere. Af udsagnet, hvorefter »den ret til at rejse ind på medlemsstaternes område, som gives en tredjelandsstatsborger, der er ægtefælle til en statsborger i en medlemsstat, følger [alene] af den familiemæssige tilknytning«, har Domstolen nemlig udledt, at udstedelsen af en opholdstilladelse ikke skal anses for en handling, der skaber rettigheder, men som en handling, der har til formål at konstatere en tredjestatsborgers individuelle situation på baggrund af fællesskabsretten (37).

75.      På baggrund af de rettigheder, som direktivet nu tillægger statsborgere fra samtlige tredjelande, må man navnlig spørge, om udstedelsen af en opholdstilladelse til disse statsborgere fortsat har konstitutiv virkning og skaber rettigheder, eller blot har en konstaterende virkning og begrænser sig til at anerkende en allerede eksisterende situation. Det bemærkes, at direktivets artikel 9, stk. 6, bestemmer, at udløb af en fastboende udlændings opholdstilladelse under ingen omstændigheder må medføre inddragelse eller fortabelse af status som fastboende udlænding, og at det i direktivets artikel 7, stk. 3, hedder, at hvis betingelserne i artikel 4 og 5 er opfyldt, og den pågældende ikke udgør en trussel som omhandlet i artikel 6, meddeler medlemsstaten den pågældende status som fastboende udlænding. Uden at se bort fra det råderum, der er overladt medlemsstaterne til at definere betingelserne for opnåelse af den pågældende status og til at fastsætte de rettigheder, der tillægges tredjelandsstatsborgere samt til at definere de grunde vedrørende den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, der begrunder nægtelse af status som fastboende udlænding, mener jeg, at anvendelsen af præsens indikativ i artikel 6, der, i forhold til den af EU-lovgiver sædvanligvis fulgte redaktionsteknik, har værdi af imperativ, indebærer, at der består en forpligtelse, der udelukker skønsfrihed, til at indrømme den pågældende status, når betingelserne er opfyldt, og jeg mener derfor ikke, at det er muligt at betegne den beføjelse, der er tilkendt de nationale myndigheder til at udstede opholdstilladelser i henhold til direktivet, som diskretionær (38).

76.      Selv om det antages, at udstedelsen af en opholdstilladelse som fastboende udlænding har en konstitutiv virkning, mener jeg ikke, at der er påvist et proportionalitetsforhold, eller en form for korrelation mellem betydningen af en handlings retsvirkninger og omkostningerne i forbindelse med denne handling. Det er med andre ord ikke påvist, at jo større retsvirkninger en retsakt udstedt af en myndighed har, jo dyrere er den for den myndighed, der udsteder den.

77.      Heller ikke argumentet om, at der ved udstedelsen af et opholdsdokument til en fastboende udlænding eller et medlem af hans familie bør tages hensyn til de faktiske omkostninger for medlemsstaterne i forbindelse med ansøgningerne, finder jeg overbevisende.

78.      Det forekommer for det første nyttigt at konstatere, at direktivet ganske vist ikke har overtaget den bestemmelse om, at gebyrerne skulle være gratis, eller at der skulle være loft over deres niveau, som var indeholdt i forslaget til direktiv, men at direktivet heller ikke har overtaget Parlamentets ændringer, hvorefter gebyrerne skulle fastsættes i forhold til de administrative omkostninger. Jeg kan derfor ikke se, på hvilket retsgrundlag dette ræsonnement, som ikke forekommer mig at være udledt af et almindeligt princip, kan være baseret. Jeg skal i denne forbindelse ikke skjule min undren over Kongeriget Nederlandenes sammenholdelse – også selv om den er begrænset til spørgsmålet om pålæggelse af administrative omkostninger – af situationen for tredjelandsstatsborgere, som ansøger om opnåelse af et opholdsdokument, med situationen for kvæg og svin, for hvilke en attest er nødvendig med henblik på slagtning.

79.      Jeg mener for det andet ikke, at Kongeriget Nederlandene har påvist, at de undersøgelser, det foretager, er langt mere omfattende end i forbindelse med en unionsborger. Det har til grund for sin redegørelse lagt sammenligningen med situationen for en unionsborger, som ansøger om ret til tidsubegrænset ophold i henhold til artikel 16 i direktiv 2004/38, og har anført, at når en ansøgning indgives af en tredjelandsstatsborger, skal der foretages følgende undersøgelser, nemlig betaling af gebyrerne, fuldstændig udfyldning af formularen, bevis for, at ansøgeren har opholdt sig uafbrudt i fem år på Nederlandenes område, og at han stadig er i besiddelse af sin hovedbopæl, undersøgelse af, at opholdsretten ikke var midlertidig eller formelt begrænset, bevis for at han råder over faste, egne og tilstrækkelige midler til sit underhold, at han er medlem af en sygekasse, og at hans straffeattest er ren. Mod dette argument kan det indvendes, at flere af de undersøgelser, som Kongeriget Nederlandene har anført at skulle foretage, er de samme som dem, der kan foretages i henhold til direktiv 2004/38 ved udstedelse af bevis for registrering til en unionsborger, som ønsker ret til ophold på mere end tre måneder eller ved udstedelse af et opholdsbevis til familiemedlemmer (39). Jeg udleder heraf, at der ikke foreligger objektive grunde, som kan begrunde forskelsbehandling mellem unionsborgere og tredjelandsstatsborgere, som udleder deres rettigheder af direktivet.

80.      Mens Den Hellenske Republik har gjort gældende, at de gebyrer, der opkræves for udstedelse af en opholdstilladelse, dækker omkostningerne i forbindelse med administrative tjenester ikke blot i forbindelse med kontrol og attestering af opholdsretten, men også i forbindelse med integration af personer, har Kongeriget Nederlandene ikke i sine indlæg anført, at de udgifter, der afkræves tredjelandsstatsborgere, omfatter omkostninger ved integrationsforanstaltninger. Selv om medlemsstaterne i henhold til direktivet kan kræve, at tredjelandsstatsborgere »opfylder integrationsbetingelser [(40)] i overensstemmelse med national ret«, og det er blevet anført, at denne bestemmelse kan bemyndige de pågældende medlemsstater til at kræve, at tredjelandsstatsborgere delvis eller helt betaler omkostningerne i forbindelse med integrationsforanstaltninger (41), mener jeg ikke, at det råderum, der således er overladt til de nævnte medlemsstater, kan begrunde, at direktivets formål og effektive virkning skades ved indførelsen af alt for høje eller uforholdsmæssige gebyrer.

81.      På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at medlemsstaterne ikke kan pålægge tredjelandsstatsborgere, som ansøger om meddelelse af opholdsdokumenter i henhold til direktivet, gebyrer, som enten er alt for høje i sig selv eller uforholdsmæssige i forhold til de gebyrer, som nationale statsborgere og unionsborgere, der udøver deres ret til fri bevægelighed, skal betale for at opnå tilsvarende dokumenter.

82.      Det står tilbage at undersøge, om Kongeriget Nederlandene har tilsidesat denne forpligtelse.

2.      Spørgsmålet om de af Kongeriget Nederlandene krævede gebyrer er alt for høje eller uforholdsmæssige

83.      Da jeg af de tidligere anførte grunde mener, at direktivet pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til ikke at anvende uforholdsmæssige gebyrer i forhold til dem, der kræves af medlemsstaternes statsborgere for udstedelse af tilsvarende dokumenter, kan jeg med fordel henvise til Domstolens vurdering af forholdsmæssighed i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene.

84.      I denne dom fastslog Domstolen, at gebyrer, som varierer inden for en skala, hvis laveste beløb er mere end to tredjedele højere end de gebyrer, der anvendes på unionsborgere for udstedelse af lignende dokumenter, er uforholdsmæssige.

85.      De gebyrer, der kræves af tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer, er 7 til 27 gange højere end de beløb, der er fastsat for unionsborgere – hvilket Kongeriget Nederlandene ikke har bestridt – og må efter min opfattelse så meget desto mere anses for at være alt for høje og uforholdsmæssige.

86.      Klagepunktet må følgelig efter min mening kendes for begrundet.

VI – Forslag til afgørelse

87.      På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1)      Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding, idet det på tredjestatsstatsborgere, som ansøger om at opnå status som fastboende udlænding i Nederlandene, og på fastboende udlændinge i en anden medlemsstat, som ansøger om at udøve deres opholdsret i Nederlandene, samt på familiemedlemmer, som ansøger om tilladelse til at ledsage dem eller slutte sig til dem, anvender alt for høje og uforholdsmæssige gebyrer i forhold til dem, der kræves af medlemsstaternes statsborgere for udstedelse af lignende dokumenter.

2)      Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.«


1 – Originalsprog: fransk.


2 – EUT 2004 L 16, s. 44, herefter »direktivet«.


3 – Direktivets artikel 4, stk. 1.


4 – Direktivets artikel 5, stk. 1.


5 – Direktivets artikel 5, stk. 2.


6 – Direktivets artikel 6, stk. 1.


7 – Stb. 2000, nr. 495.


8 – Stcrt. 2001, nr. 10.


9 – Jf. dom af 29.11.2001, sag C-202/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 9319.


10 – Direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77).


11 – Sag C-92/07, Sml. I, s. 3683.


12 – Forslag forelagt af Kommissionen den 13.3.2001 (KOM(2001) 127 endelig, herefter »forslaget til direktiv«).


13 – Associeringsrådet blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12.9.1963 i Ankara af Republikken Tyrkiet, på den ene side, og EØF’s medlemsstater og Fællesskabet på den anden side. Aftalen blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23.12.1963 (Samling af aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 541, herefter »associeringsrådet«).


14 – Herefter »afgørelse nr. 1/80«.


15 –      Samling af Aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 581.


16 – Jf. bl.a. dom af 5.10.2010, sag C-512/08, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 8833, og sag C-173/09, Elchinov, Sml. I, s. 8889.


17 –      Jf. bl.a. dom af 16.6.2005, sag C-456/03, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5335, præmis 36.


18 – Præmis 23.


19 – Jf. dom af 24.3.1988, sag 240/86, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 1835, præmis 27 og 28, af 22.9.1988, sag 272/86, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 4875, præmis 30-32, og af 18.10.2007, sag C-441/06, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 8887, præmis 45-52.


20 –      Artikel 9, stk. 3, og artikel 2, stk. 4, i forslaget til direktiv. Denne affattelse blev overtaget næsten ordret i artikel 25, stk. 2, i direktiv 2004/38, som bestemmer, at opholdsdokumenter »udstedes gratis eller mod betaling af et beløb, der ikke er højere end de gebyrer og afgifter som værtslandets egne statsborgere betaler for udstedelse af lignende dokumenter«.


21 – Jeg bemærker, at Europa-Parlamentet i betænkning om forslag til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (A5-0436/2001), havde foreslået at affatte artikel 9, stk. 3, således:


      »EF-opholdstilladelsen for fastboende udlændinge udstedes mod et beløb, der er tilstrækkeligt til at dække administrationsomkostningerne og ikke overstiger de gebyrer og afgifter, som statsborgere betaler for udstedelse af pas. Medlemsstaterne kan fastsætte, at udstedelsen er gratis.«


      Artikel 21, stk. 4, var ændret således:


      »Opholdstilladelsen meddeles mod betaling af et beløb, der ikke overstiger administrationsomkostningerne eller de gebyrer og afgifter, der kræves af egne statsborgere i forbindelse med udstedelse af pas. Medlemsstaterne kan fastsætte, at udstedelsen er gratis.«


22 – Jf. om dette punkt S. Peers og N. Rogers: EU Immigration and Asylum Law, Leyde, s. 627.


23 –      Jf. i denne retning punkt 54 i mit forslag til afgørelse fremsat den 14.4.2011 i Ziebell-sagen (dom af 8.12.2011, sag C-371/08, Sml. I, s. 12735).


24 – Sag C-242/06, Sml. I, s. 8465.


25 – Præmis 71.


26 – Som understreget i fodnote 36 i mit forslag til afgørelse, der blev fremsat den 13.12.2011 i sag C-571/10, Kamberaj, bliver integrationsmålet fremstillet på lignende måde i anden, tredje og sjette betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/51/EU af 11.5.2011 om ændring af direktiv 2003/109 (EUT L 132, s. 1).


27 –      Min fremhævelse.


28 –      Ibidem.


29 –      Jf. i denne retning K. Groenendijk: »The Long-Term Residents Directive, Denizenship and Integration«, Whose Freedom, Security and Justice?, Hart Publishing, 2007, s. 429, navnlig s. 440.


30 –      Sag C-578/08, Sml. I, s. 1839.


31 – EUT L 251, s. 12.


32 – Chakroun-dommen, præmis 43.


33 – Dom af 11.10.2007, sag C-117/06, Möllendorf og Möllendorf-Niehuus, Sml. I, s. 8361, præmis 78.


34 – Udtrykket er hentet i dom af 14.7.1977, sag 8/77, Sagulo m.fl., Sml. s. 1495, præmis 8.


35 – Ibidem.


36 – Jf. bl.a. i denne retning dom af 16.3.2000, sag C-329/97, Ergat, Sml. I, s. 1487, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis.


37 – Jf. bl.a. dom af 14.4.2005, sag C-157/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 2911, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis.


38 – Jf. i denne retning M. Illamola Dausà: »Égalité et intégration«, La politique européenne d’immigration et d’asile: bilan critique cinq ans après le traité d’Amsterdam, Bruylant, Bruxelles, 2005, s. 175. Denne forfatter betegner medlemsstaternes kompetence som »bunden kompetence« (s. 187).


39 – Det bemærkes navnlig, at ret til ophold i mere end tre måneder for en unionsborger, som hverken er arbejdstager eller studerende, er underkastet to betingelser, der næsten er de samme som dem, der kræves for at opnå status som fastboende udlænding, idet en udlænding i henhold til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 skal godtgøre, at han er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten og råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.


40 – Min fremhævelse.


41 – Jf. for denne tankegangs tilblivelseshistorie K. Groenendijk: »Legal concepts of integration in EU Migration Law«, European Journal of Migration and Law, nr. 2, vol. 6, 2007, s. 111.