ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
z 29. marca 2012 (*)
„Verejné zákazky – Smernica 2004/18/ES – Výberové konania – Užšia súťaž –Posúdenie ponuky – Žiadosti verejného obstarávateľa o objasnenie ponuky – Podmienky“
Vo veci C‑599/10,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný na základe rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 9. novembra 2010 a doručený Súdnemu dvoru 17. decembra 2010, ktorý súvisí s konaním:
SAG ELV Slovensko, a. s.,
FELA Management AG,
ASCOM (Schweiz) AG,
Asseco Central Europe, a. s.,
TESLA STROPKOV, akciová spoločnosť,
Autostrade per l’Italia SpA,
EFKON AG,
Stalexport Autostrady SA
proti
Úradu pre verejné obstarávanie,
za účasti:
Národnej diaľničnej spoločnosti, a.s.,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory J.‑C. Bonichot (spravodajca), sudcovia A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader a E. Jarašiūnas,
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomník: K. Malacek, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 14. decembra 2011,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– SAG ELV Slovensko, a. s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe, a. s., a TESLA STROPKOV, akciová spoločnosť, v zastúpení: R. Gorej, L. Vojčík a O. Gajdošech, advokáti,
– Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG a Stalexport Autostrady SA, v zastúpení: L. Poloma a G. M. Roberti, advokáti,
– Úrad pre verejné obstarávanie, v zastúpení: B. Šimorová, splnomocnená zástupkyňa,
– Národná diaľničná spoločnosť, a.s., v zastúpení: D. Nemčíková a J. Čorba, advokát,
– slovenská vláda, v zastúpení: B. Ricziová, splnomocnená zástupkyňa,
– Európska komisia, v zastúpení: C. Zadra a A. Tokár, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 2, 51 a 55 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporov medzi Úradom pre verejné obstarávanie (ďalej len „Úrad“) a podnikmi vylúčenými z verejného obstarávania týkajúceho sa poskytovania služieb výberu mýta na diaľniciach a niektorých cestách, ktoré začala v roku 2007 Národná diaľničná spoločnosť, a.s. (ďalej len „NDS“), čo je obchodná spoločnosť úplne ovládaná Slovenskou republikou.
Právny rámec
Právo Únie
3 Článok 2 smernice 2004/18 stanovuje:
„Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentne.“
4 Článok 51 tejto smernice, ktorý je v rámci jej hlavy II kapitoly VII zaradený do oddielu 2 nazvaného „Kvalitatívne kritériá výberu účastníkov“, stanovuje:
„Verejný obstarávateľ môže hospodárske subjekty vyzvať, aby doplnili alebo objasnili certifikáty a dokumenty predložené podľa článkov 45 až 50.“
5 Článok 55 uvedenej smernice, ktorý je zaradený do oddielu 3 nazvaného „Zadanie zákazky“, stanovuje:
„1. Ak sa pri určitej zákazke objavia ponuky s neobvykle nízkou cenou vo vzťahu k tovaru, prácam alebo službám, verejný obstarávateľ skôr, ako takéto ponuky zamietne, písomne požiada o podrobnosti týkajúce sa základných charakteristických parametrov ponuky, ktoré považuje za dôležité.
Tieto podrobnosti sa môžu týkať najmä:
a) hospodárnosti stavebných postupov, výrobného procesu alebo poskytovaných služieb;
b) zvolených technických riešení a/alebo výnimočne priaznivých podmienok, ktoré má uchádzač k dispozícii na vykonanie práce, dodávky tovaru alebo poskytnutie služieb;
c) originality prác, dodávok tovaru alebo služieb navrhovaných uchádzačom;
d) súladu s ustanoveniami týkajúcimi sa ochrany zamestnanosti a pracovných podmienok platnými na mieste, kde sa má práca, služby alebo dodávka tovaru uskutočniť;
e) možnosti uchádzača získať štátnu pomoc.
2. Verejný obstarávateľ overí tieto základné parametre konzultáciou s uchádzačom, pričom zohľadní predložené dôkazy.
…“
Vnútroštátne právo
6 Podľa § 42, nazvaného „Vyhodnocovanie ponúk“, zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní v znení uplatniteľnom vo veci samej podľa vnútroštátneho súdu:
„1. Vyhodnocovanie ponúk komisiou je neverejné. Komisia vyhodnocuje ponuky z hľadiska splnenia požiadaviek verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa na predmet zákazky a vylúči ponuky, ktoré nespĺňajú požiadavky uvedené v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania alebo v oznámení použitom ako výzva na súťaž a v súťažných podkladoch. …
Pri vyhodnocovaní ponuky s variantným riešením postupuje podľa § 37 ods. 3.
2. Komisia môže písomne požiadať uchádzačov o vysvetlenie ponuky. Nesmie však vyzvať ani prijať ponuku uchádzača na zmenu, ktorou by sa ponuka zvýhodnila.
3. Ak ponuka obsahuje neobvykle nízku cenu, komisia písomne požiada uchádzača o vysvetlenie návrhu ceny. Požiadavka má smerovať k podrobnostiam základných charakteristických parametrov ponuky, ktoré komisia považuje za dôležité a týkajú sa najmä
a) hospodárnosti stavebných postupov, hospodárnosti výrobných postupov alebo hospodárnosti poskytovaných služieb,
b) technického riešenia alebo osobitne výhodných podmienok, ktoré má uchádzač k dispozícii na dodanie tovaru, na uskutočnenie stavebných prác, na poskytnutie služby,
c) osobitosti tovaru, osobitosti stavebných prác alebo osobitosti služby navrhovanej uchádzačom,
d) súladu so zákonmi, ktoré sa týkajú ochrany zamestnanosti a pracovných podmienok platných v mieste dodania tovaru, na mieste uskutočnenia stavebných prác alebo v mieste poskytnutia služby,
e) možnosti uchádzača získať štátnu pomoc.
4. Komisia vezme do úvahy vysvetlenie ponuky alebo neobvykle nízkej ceny a dôkazy poskytnuté uchádzačom. Komisia vylúči ponuku, ak
a) uchádzač nepredloží písomné vysvetlenie v lehote troch pracovných dní odo dňa doručenia žiadosti o vysvetlenie, ak komisia neurčí dlhšiu lehotu alebo
b) predložené vysvetlenie nie je v súlade s požiadavkou podľa odseku 2 alebo 3.
…
7. Komisia vyhodnocuje ponuky, ktoré neboli vylúčené, podľa kritérií určených v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania alebo v oznámení použitom ako výzva na súťaž alebo v súťažných podkladoch a na základe pravidiel ich uplatnenia určených v súťažných podkladoch, ktoré sú nediskriminačné a podporujú čestnú hospodársku súťaž.
…“
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
7 NDS začala verejné obstarávanie formou užšej súťaže oznámením uverejneným v Úradnom vestníku Európskej únie 27. septembra 2007, a to na zadanie zákazky, ktorej odhadovaná hodnota bola viac ako 600 miliónov eur, na poskytovanie služieb výberu mýta na diaľniciach a niektorých cestách.
8 Počas tohto výberového konania sa NDS obrátila okrem iných aj na dve skupiny podnikov, ktoré boli uchádzačmi, so žiadosťami o vysvetlenie ich ponúk. Išlo o SAG ELV Slovensko, a. s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe, a. s., a TESLA STROPKOV, akciová spoločnosť (ďalej len „SAG ELV a i.“), ako aj o Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG a Stalexport Autostrady SA (ďalej len „Slovakpass“). Okrem otázok týkajúcich sa technických stránok každej z ponúk boli obe tieto skupiny požiadané, aby vysvetlili neobvykle nízku cenu svojich ponúk. Obe skupiny predložili odpovede na tieto žiadosti.
9 Ponuky SAG ELV a i. a Slovakpass boli následne z verejného obstarávania rozhodnutiami z 29. apríla 2008 vylúčené.
10 Proti týmto rozhodnutiam boli NDS doručené žiadosti o nápravu, NDS ich však potvrdila, čo bolo následne napadnuté podaním námietok na príslušnom odvolacom správnom orgáne, ktorým je Úrad, pričom tieto námietky boli rozhodnutím Úradu z 2. júla 2008 tiež zamietnuté.
11 Hoci Úrad považoval jeden z dôvodov vylúčenia ponúk dvoch dotknutých skupín, ktoré uviedla NDS, z verejného obstarávania, a to nepredloženie certifikátov na zariadenia, ktoré neboli ešte typovo schválené, za neopodstatnený, ďalšie dva dôvody považoval za dôvodné pre toto vylúčenie. Na jednej strane obe tieto skupiny nepredložili dostatočné odpovede na žiadosť o vysvetlenie neobvykle nízkej ceny svojich ponúk. Na druhej strane nesplnili niektoré podmienky stanovené v súťažných podkladoch, konkrétne požiadavky uvedené v ich článku 11.1 P 1.20 v prípade SAG ELV a i., teda v podstate umožniť nastavenie parametrov umožňujúcich výpočet mýta podľa mýtnych úsekov, ročných období, dní v týždni alebo hodín v rámci dňa, a požiadavky uvedené v ich článku 12. T 1.5 v prípade Slovakpass, teda vybaviť systém záložným prívodom elektrickej energie napájaným naftovým agregátom.
12 SAG ELV a i. a Slovakpass napadli tieto rozhodnutia na Krajskom súde v Bratislave. Tento uvedený súd rozsudkom zo 6. mája 2009 zamietol žalobu SAG ELV a i. Rozsudkom z 13. októbra 2009 zamietol aj žaloby skupiny Slovakpass, ktoré predtým spojil na spoločné konanie a ktoré sa týkali jednak zrušenia rozhodnutia Úradu z 2. júla 2008 a jednak zrušenia rozhodnutia, ktorým NDS potvrdila dôvodnosť svojho opatrenia o zriadení komisie na vyhodnotenie ponúk, ktoré skupina Slovakpass tiež napadla.
13 Proti týmto rozsudkom boli podané odvolania na Najvyšší súd Slovenskej republiky. Vzhľadom na tvrdenia, ktoré uviedli SAG ELV a i. a Slovakpass, ako aj dôvody predložené Európskou komisiou v konaní o nesplnení povinnosti proti Slovenskej republike pre nezrovnalosti, ku ktorým údajne došlo vo verejnom obstarávaní, o ktoré ide vo veci samej, vnútroštátny súd vyslovil pochybnosti, či sú dané rozhodnutia NDS v súlade so zásadami práva Únie týkajúcimi sa zákazu diskriminácie a transparentnosti vo verejnom obstarávaní. Konkrétne sa pýta, či tieto zásady bránia tomu, aby verejný obstarávateľ mohol ponuku uchádzača vylúčiť z dôvodu, že nedodržal súťažné podklady, bez toho, aby ho pred vylúčením požiadal o vysvetlenie daného nedostatku, alebo z dôvodu neobvykle nízkej ceny ponuky bez toho, aby dostatočne jasne vyzval uchádzača, nech sa v tejto súvislosti vyjadrí.
14 Za týchto okolností Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Je súladný so smernicou… 2004/18… v znení účinnom v rozhodujúcom období výklad, že podľa článku 51 v spojení s článkom 2 tejto smernice, prihliadnuc na zásad[y] nediskriminácie a transparentnosti zadávania verejných zákaziek, je povinnosťou obstarávateľa učiniť žiadosť o vysvetlenie ponuky, rešpektujúc subjektívne procesné právo jednotlivca byť vyzvaný na doplnenie alebo objasnenie certifikátov a dokumentov predložených podľa článkov 45 až 50 citovanej smernice, v prípade, ak sporné či nejasné pochopenie ponuky účastníka súťaže môže viesť k vylúčeniu účastníka zo súťaže?
2. Je súladný so smernicou… 2004/18… v znení účinnom v rozhodujúcom období výklad, že podľa článku 51 v spojení s článkom 2 tejto smernice, prihliadnuc na zásad[y] nediskriminácie a transparentnosti zadávania verejných zákaziek, nie je povinnosťou obstarávateľa učiniť žiadosť o vysvetlenie ponuky, ak má obstarávateľ za preukázané, že nie sú splnené požiadavky na predmet zákazky?
3. Je v súlade s článkom 51 a s článkom 2 smernice… 2004/18… v znení účinnom v rozhodujúcom období ustanovenie vnútroštátneho práva, podľa ktorého komisia zriadená na vyhodnocovanie ponúk len môže písomne požiadať uchádzačov o vysvetlenie ponuky?
Je v súlade s článkom 55 smernice… 2004/18… taký postup obstarávateľa, podľa ktorého nie je jeho povinnosťou požiadať uchádzača o vysvetlenie neobvykle nízkej ceny, a či na podklade spôsobu formulácie otázky, ktorú obstarávateľ položil žalobcom v súvislosti s neobvykle nízkou cenou, mali [títo uchádzači] možnosť… dostatočne vysvetliť základné charakteristické parametre predloženej ponuky?“
O prípustnosti prejudiciálnych otázok
15 Podľa ustálenej judikatúry pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na svoju vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Zamietnutie návrhu vnútroštátneho súdu Súdnym dvorom je možné len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sa mu položili (pozri najmä rozsudok z 22. júna 2010, Melki a Abdeli, C‑188/10 a C‑189/10, Zb. s. I‑5667, bod 27 a citovanú judikatúru).
16 Vzhľadom na tieto zásady slovenská vláda namietala vo svojich písomných pripomienkach, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný po prvé z dôvodu, že v spore, ktorý začala na vnútroštátnom súde SAG ELV a i., nebola vznesená nijaká výhrada týkajúca sa objasnenia ponuky uchádzačov vo verejnom obstarávaní.
17 Je však nesporné, že vnútroštátny súd predložil Súdnemu dvoru jediný návrh na začatie prejudiciálneho konania, a to v rámci dvoch sporov, ktoré boli na ňom súbežne začaté a ktoré spojil na spoločné konanie. Preto okolnosť uvádzaná slovenskou vládou, pokiaľ ide o žalobu podanú zo strany SAG ELV a i., by mohla mať v každom prípade dosah na prípustnosť tohto návrhu, len keby sa preukázalo, že žiadna výhrada týkajúca sa objasnenia ponuky uchádzačov vo verejnom obstarávaní nebola vznesená ani v druhom spore vo veci samej. Keďže takáto situácia nebola preukázaná a ani nikto netvrdil, že by to tak bolo, musí byť prvá námietka neprípustnosti zamietnutá.
18 Po druhé slovenská vláda tvrdí, že časť tretej otázky vnútroštátneho súdu, ktorá sa týka žiadosti o objasnenie ponuky s neobvykle nízkou cenou, tak ako ju formuloval verejný obstarávateľ, nemá súvis so sporom začatým zo strany Slovakpass, v ktorom bolo na odvolacom súde napadnuté posúdenie týkajúce sa tejto žiadosti, ktoré vykonal prvostupňový súd.
19 Výhrada slovenskej vlády v tomto kontexte založená na vnútroštátnom práve, že podľa vnútroštátneho procesného práva súd, ktorý podal prejudiciálny návrh, nemôže skúmať iný dôvod ako ten, ktorý bol v konaní pred ním uplatnený, neznamená, že by položená otázka zjavne nesúvisela so skutočnosťou alebo predmetom daných sporov.
20 Napokon je nesporné, že vo veciach samých boli uchádzači vylúčení po tom, ako verejný obstarávateľ vyhodnotil odpovede na žiadosti o objasnenie ponúk, ktoré uchádzači predložili. Za týchto podmienok sa nezdá, že by otázky položené vnútroštátnym súdom, týkajúce sa podmienok, za ktorých musia alebo môžu byť predložené takéto žiadosti vzhľadom na požiadavky práva Únie, zjavne nesúviseli so skutočnosťou alebo predmetom daných sporov.
21 Preto nie je potrebné, aby Súdny dvor konanie zastavil.
O prejudiciálnych otázkach
Úvodné pripomienky
22 Ako uviedli slovenská vláda a Komisia, je potrebné najprv poznamenať, že článok 51 smernice 2004/18 patrí medzi ustanovenia, ktoré sa nachádzajú v oddiele 2 tejto smernice venovanom kvalitatívnym kritériám výberu účastníkov alebo uchádzačov. Ustanovenia tohto článku teda nemajú dosah na posúdenie, ktoré musí vykonať Súdny dvor na účely poskytnutia odpovedí na položené otázky, ktoré sa týkajú vzhľadom na okolnosti vo veciach samých iba fázy konania užšej súťaže, kde po výbere uchádzačov, ktorí môžu predložiť ponuku, prináleží verejnému obstarávateľovi, aby tieto ponuky posúdil. Nie je teda potrebné, aby sa Súdny dvor vyjadril k výkladu článku 51 smernice 2004/18.
23 V druhom rade okolnosť, že verejný obstarávateľ v predmetnom prípade zriadil komisiu poverenú tým, aby v jeho mene posúdila ponuky uchádzačov, ho nezbavuje zodpovednosti dodržiavať požiadavky práva Únie v oblasti verejného obstarávania. Hoci sa teda vnútroštátny súd pýta, či ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré určuje, že komisia zriadená na účely posúdenia ponúk môže žiadať len písomne, aby účastníci objasnili ponuku, je v súlade s právom Únie, túto otázku treba chápať vo všeobecnej rovine, ako keby sa v tejto situácii nachádzal samotný verejný obstarávateľ.
24 Za týchto podmienok musí Súdny dvor vnímať otázky, ktoré mu boli položené ako celok tak, že znamenajú, či verejní obstarávatelia, keď usúdia v rámci verejného obstarávania formou užšej súťaže, že ponuka uchádzača je neobvykle nízka alebo nepresná, alebo nie je v súlade s technickými špecifikáciami v súťažných podkladoch, môžu alebo musia žiadať dotknutého uchádzača o objasnenie vzhľadom na ustanovenia článkov 2 a 55 smernice 2004/18.
25 Pokiaľ ide o článok 2 smernice 2004/18, je potrebné pripomenúť, že medzi hlavné ciele pravidiel práva Únie v oblasti verejného obstarávania patrí cieľ zabezpečiť voľný pohyb služieb a otvorenie nenarušenej hospodárskej súťaže vo všetkých členských štátoch. Pri realizácii tohto dvojakého cieľa právo Únie uplatňuje najmä zásadu rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi a z nej vyplývajúcu povinnosť transparentnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. júna 2008, Pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, Zb. s. I‑4401, body 31 a 32, ako aj citovanú judikatúru). Pokiaľ ide o zásadu transparentnosti, jej cieľom je v zásade zaručiť absenciu rizika uprednostňovania a svojvôle zo strany verejného obstarávateľa (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. apríla 2004, Komisia/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, Zb. s. I‑3801, bod 111). V rámci verejného obstarávania článok 2 smernice 2004/18 vyžaduje, aby verejní obstarávatelia dodržiavali tie isté zásady a povinnosti.
26 Na otázky položené Súdnemu dvoru treba odpovedať so zreteľom na tieto úvahy, pričom sa preskúma postupne situácia, v ktorej verejný obstarávateľ usúdi, že ponuka obsahuje neobvykle nízku cenu, a situácia, v ktorej usúdi, že ponuka je nepresná alebo nie je v súlade s technickými špecifikáciami uvedenými v súťažných podkladoch.
Ponuka s neobvykle nízkou cenou
27 Je potrebné pripomenúť, že podľa článku 55 smernice 2004/18, ak sa pri určitej zákazke objavia ponuky s neobvykle nízkou cenou vo vzťahu k plneniu, verejný obstarávateľ skôr, ako takéto ponuky zamietne, „písomne požiada o podrobnosti týkajúce sa základných charakteristických parametrov ponuky, ktoré považuje za dôležité“.
28 Z týchto ustanovení, ktoré sú formulované záväzne, jasne vyplýva, že normotvorca Únie chcel vyžadovať od verejného obstarávateľa, aby preveril základné charakteristické parametre ponúk, ktoré sú neobvykle nízke, a to tak, že mu uložil na tento účel povinnosť požiadať uchádzačov, aby poskytli potrebné odôvodnenie na preukázanie toho, že tieto ponuky sú seriózne (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. novembra 2001, Lombardini a Mantovani, C‑285/99 a C‑286/99, Zb. s. I‑9233, body 46 až 49).
29 Preto existencia takejto účinnej kontradiktórnej diskusie medzi verejným obstarávateľom a uchádzačom vo vhodnom okamihu v rámci postupu posudzovania ponúk, aby uchádzač mohol preukázať, že jeho ponuka je seriózna, predstavuje základnú požiadavku smernice 2004/18 na zabránenie svojvoľnému konaniu verejného obstarávateľa a zaistenie poctivej hospodárskej súťaže medzi podnikmi (pozri v tomto zmysle rozsudok Lombardini a Mantovani, už citovaný, bod 57).
30 V tejto súvislosti je potrebné na jednej strane pripomenúť, že hoci zoznam uvedený v článku 55 ods. 1 druhom pododseku smernice 2004/18 nie je vyčerpávajúci, nie je len ilustratívnym zoznamom, a nenecháva teda verejným obstarávateľom voľnosť určiť, ktoré sú relevantné prvky, ktoré má zohľadniť pred tým, ako vylúči ponuku, ktorá sa javí ako neobvykle nízka (rozsudok z 23. apríla 2009, Komisia/Belgicko, C‑292/07, bod 159).
31 Na druhej strane na to, aby mal článok 55 ods. 1 smernice 2004/18 potrebný účinok, prináleží verejnému obstarávateľovi formulovať jasne žiadosť adresovanú dotknutým uchádzačom, aby títo uchádzači boli schopní v plnom rozsahu a účinne odôvodniť serióznosť svojich ponúk.
32 Prináleží však iba vnútroštátnemu súdu, aby preveril vzhľadom na všetky prvky v spise, ktoré mu boli predložené, či žiadosť o objasnenie umožnila dotknutým uchádzačom dostatočne vysvetliť základné charakteristické parametre ich ponuky.
33 Okrem toho vôbec nie je v rozpore s článkom 55 smernice 2004/18 také ustanovenie vnútroštátneho práva, akým je § 42 ods. 3 zákona č. 25/2006, ktorý v podstate zakotvuje, že ak uchádzač navrhne neobvykle nízku cenu, verejný obstarávateľ ho má písomne požiadať o objasnenie ponúkanej ceny, ba naopak, tento článok 55 stanovuje, že takéto ustanovenie musí existovať vo vnútroštátnej právnej úprave verejného obstarávania (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Belgicko, už citovaný, bod 161).
34 Článok 55 smernice 2004/18 teda bráni najmä stanovisku verejného obstarávateľa, ktorý tvrdí, ako uvádza vnútroštátny súd vo svojej tretej otázke, že nemusí žiadať, aby uchádzač vysvetlil neobvykle nízku cenu.
Nepresná ponuka alebo ponuka, ktorá nie je v súlade s technickými špecifikáciami v súťažných podkladoch
35 V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že smernica 2004/18 neobsahuje na rozdiel od situácie neobvykle nízkych ponúk žiadne ustanovenie, ktoré by výslovne stanovovalo, čo sa má vykonať po tom, ako verejný obstarávateľ konštatuje v rámci verejného obstarávania formou užšej súťaže, že ponuka uchádzača je nepresná alebo nie je v súlade s technickými špecifikáciami v súťažných podkladoch.
36 Zo samotnej povahy verejného obstarávania formou užšej súťaže vyplýva, že keď sa raz vykoná výber uchádzačov a jednotliví uchádzači predložia ponuku, táto ponuka sa už v zásade nemôže meniť ani z podnetu verejného obstarávateľa a ani z vlastnej vôle uchádzača. Zásada rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi a povinnosť transparentnosti, ktorá z toho vyplýva, totiž bránia v rámci tohto postupu akémukoľvek vyjednávaniu medzi verejným obstarávateľom a ktorýmkoľvek z uchádzačov.
37 Umožniť verejnému obstarávateľovi, aby požadoval v tejto súvislosti objasnenie od uchádzača, ktorého ponuku považuje za nepresnú alebo za takú, že nie je v súlade s technickými špecifikáciami v súťažných podkladoch, by mohlo totiž znamenať riziko, že sa bude zdať, že tento verejný obstarávateľ v prípade, že ponuka tohto uchádzača bude napokon vybratá, tajne vyjednával o tejto ponuke na ujmu ostatných uchádzačov a v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania.
38 Nakoniec ani z článku 2, ani zo žiadneho iného ustanovenia smernice 2004/18, ani zo zásady rovnosti zaobchádzania a ani z povinnosti transparentnosti nevyplýva, že by v takejto situácii bol verejný obstarávateľ povinný kontaktovať dotknutých uchádzačov. Títo uchádzači sa navyše nemôžu sťažovať na to, že verejný obstarávateľ nemá v tejto súvislosti žiadnu povinnosť, keďže nedostatok jasnosti ponuky je len a len dôsledkom toho, že si nesplnili svoju povinnosť pozornosti pri vypracovávaní ponuky, ktorú majú takisto ako ostatní uchádzači.
39 V rozpore s článkom 2 smernice 2004/18 teda nie je to, že vo vnútroštátnej právnej úprave neexistuje ustanovenie, ktoré by stanovilo povinnosť verejnému obstarávateľovi žiadať uchádzačov v prípade užšej súťaže, aby objasnili svoje ponuky vzhľadom na technické špecifikácie v súťažných podkladoch pred tým, ako tieto ponuky odmietnu z dôvodu, že sú nepresné alebo nie sú v súlade s týmito špecifikáciami.
40 Tento článok 2 však nebráni konkrétne tomu, aby výnimočne údaje týkajúce sa ponuky mohli byť presne opravené alebo doplnené, najmä preto, že si vyžadujú zjavne jednoduché vysvetlenie, alebo aby sa odstránili zjavne podstatné chyby, za predpokladu, že táto zmena nebude viesť v skutočnosti k tomu, že sa predloží nová ponuka. Uvedený článok teda nebráni tomu, aby sa vo vnútroštátnej právnej úprave vyskytovalo ustanovenie, akým je § 42 ods. 2 zákona č. 25/2006, podľa ktorého verejný obstarávateľ v podstate môže žiadať písomne od uchádzačov, aby objasnili svoju ponuku, avšak bez toho, aby požadoval alebo prijal akúkoľvek zmenu ponuky.
41 Pri výkone povinnosti posúdenia, ktorú má teda verejný obstarávateľ, mu prináleží, aby zaobchádzal s rôznymi uchádzačmi rovnako a lojálne, tak, aby sa na konci výberového konania a vzhľadom na jeho výsledok nezdalo, že žiadosť o objasnenie neoprávnene zvýhodnila alebo znevýhodnila uchádzača alebo uchádzačov, ktorým bola adresovaná táto žiadosť.
42 S cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď vnútroštátnemu súdu je potrebné dodať, že žiadosť o objasnenie ponuky možno zaslať až po tom, ako sa verejný obstarávateľ oboznámil so všetkými ponukami (pozri v tomto zmysle rozsudok Lombardini a Mantovani, už citovaný, body 51 a 53).
43 Okrem toho táto žiadosť musí byť adresovaná rovnakým spôsobom všetkým podnikom, ktoré sa nachádzajú v tej istej situácii, ak neexistuje objektívne overiteľný dôvod, ktorý by v tejto súvislosti odôvodňoval rozdielne zaobchádzanie s uchádzačmi, čo je najmä prípad, keď ponuka musí byť v každom prípade odmietnutá vzhľadom na ostatné prvky.
44 Ďalej sa táto žiadosť musí týkať všetkých bodov ponuky, ktoré sú nepresné alebo nie sú v súlade s technickými špecifikáciami v súťažných podkladoch, pričom verejný obstarávateľ nemôže odmietnuť ponuku z dôvodu nedostatku jasnosti takého aspektu tejto ponuky, ktorý nebol predmetom tejto žiadosti.
45 Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na otázky vnútroštátneho súdu odpovedať tak, že:
– článok 55 smernice 2004/18 sa má vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby vnútroštátna právna úprava obsahovala ustanovenie, akým je § 42 ods. 3 zákona č. 25/2006, ktorý v podstate zakotvuje, že ak uchádzač navrhne neobvykle nízku cenu, verejný obstarávateľ ho má písomne požiadať o objasnenie ponúkanej ceny. Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby preveril vzhľadom na všetky údaje v spise, ktorý mu bol predložený, či žiadosť o objasnenie umožnila dotknutému uchádzačovi dostatočne vysvetliť základné charakteristické parametre jeho ponuky,
– článok 55 smernice 2004/18 bráni stanovisku verejného obstarávateľa, ktorý tvrdí, že nemusí žiadať, aby uchádzač vysvetlil neobvykle nízku cenu,
– článok 2 smernice 2004/18 nebráni tomu, aby sa vo vnútroštátnej právnej úprave vyskytovalo ustanovenie, akým je § 42 ods. 2 zákona č. 25/2006, podľa ktorého verejný obstarávateľ v podstate môže žiadať písomne od uchádzačov, aby objasnili svoju ponuku, avšak bez toho, aby požadoval alebo prijal akúkoľvek zmenu ponuky. Pri výkone povinnosti posúdenia, ktorú má teda verejný obstarávateľ, mu prináleží, aby zaobchádzal s rôznymi uchádzačmi rovnako a lojálne, tak, aby sa na konci výberového konania a vzhľadom na jeho výsledok nemohlo zdať, že žiadosť o objasnenie neoprávnene zvýhodnila alebo znevýhodnila uchádzača alebo uchádzačov, ktorým bola adresovaná táto žiadosť.
O žiadosti o pozastavenie účinkov rozsudku
46 Slovenská vláda požiadala, aby Súdny dvor obmedzil v čase účinky tohto rozsudku, ak by vyložil všeobecné zásady uvedené v článku 2 smernice 2004/18 tak, že by z nich vyvodil povinnosť verejného obstarávateľa požiadať uchádzača v rámci posúdenia súladu ponuky s požiadavkami týkajúcimi sa predmetu zákazky, ako boli definované v súťažných podkladoch, o objasnenie jeho ponuky.
47 Výklad článku 2 smernice 2004/18, ku ktorému sa dospelo v tomto rozsudku, však neviedol k takémuto záveru. Žiadosť slovenskej vlády je v dôsledku toho a v každom prípade bezpredmetná.
O trovách
48 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
Článok 55 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby sa má vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby vnútroštátna právna úprava obsahovala ustanovenie, akým je § 42 ods. 3 zákona č. 25/2006 o verejnom obstarávaní v znení uplatniteľnom vo veci samej, ktorý v podstate zakotvuje, že ak uchádzač navrhne neobvykle nízku cenu, verejný obstarávateľ ho má písomne požiadať o objasnenie ponúkanej ceny. Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby preveril vzhľadom na všetky prvky v spise, ktorý mu bol predložený, či žiadosť o objasnenie umožnila dotknutému uchádzačovi dostatočne vysvetliť základné charakteristické parametre jeho ponuky.
Článok 55 smernice 2004/18 bráni stanovisku verejného obstarávateľa, ktorý tvrdí, že nemusí žiadať, aby uchádzač vysvetlil neobvykle nízku cenu.
Článok 2 smernice 2004/18 nebráni tomu, aby sa vo vnútroštátnej právnej úprave vyskytovalo ustanovenie, akým je § 42 ods. 2 uvedeného zákona č. 25/2006, podľa ktorého verejný obstarávateľ v podstate môže žiadať písomne od uchádzačov, aby objasnili svoju ponuku, avšak bez toho, aby požadoval alebo prijal akúkoľvek zmenu ponuky. Pri výkone povinnosti posúdenia, ktorú má teda verejný obstarávateľ, mu prináleží, aby zaobchádzal s rôznymi uchádzačmi rovnoprávne a lojálne, tak, aby sa na konci výberového konania a vzhľadom na jeho výsledok nemohlo zdať, že žiadosť o objasnenie neoprávnene zvýhodnila alebo znevýhodnila uchádzača alebo uchádzačov, ktorým bola adresovaná táto žiadosť.
Podpisy