Language of document : ECLI:EU:C:2012:211

ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DE LA COUR

18 avril 2012 (*)

«Référé – Décision du Conseil – Demande de sursis à exécution – Demande de mesures provisoires – Décision 2011/863/UE – Urgence»

Dans l’affaire C‑656/11 R,

ayant pour objet une demande de sursis à exécution et de mesures provisoires au titre des articles 278 TFUE et 279 TFUE, introduite le 16 décembre 2011,

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mme C. Murrell, en qualité d’agent, assistée de M. A. Dashwood, QC,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. G. Marhic et Mme M. Veiga, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenu par:

Commission européenne, représentée par M. V. Kreuschitz et Mme S. Pardo Quintillán, en qualité d’agents,

partie intervenante,

LE PRÉSIDENT DE LA COUR,

l’avocat général, Mme J. Kokott, entendu,

rend la présente

Ordonnance

1        Par sa requête, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord demande à la Cour d’ordonner le sursis à l’exécution de la décision 2011/863/UE du Conseil, du 16 décembre 2011, relative à la position que doit adopter l’Union européenne au sein du Comité mixte institué par l’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes en ce qui concerne le remplacement de l’annexe II dudit accord sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO L 341, p. 1, ci-après la «décision attaquée»), et de prescrire des mesures provisoires ayant le même objet.

2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours introduit par le Royaume-Uni le 16 décembre 2011 tendant à l’annulation de la décision attaquée.

 Le cadre juridique

 L’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes

3        L’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes, signé le 21 juin 1999 (JO L 114, p. 6, ci-après l’«accord»), est entré en vigueur le 1er juin 2002 avec l’adoption de la décision 2002/309/CE, Euratom du Conseil et de la Commission concernant l’accord de coopération scientifique et technologique, du 4 avril 2002, relative à la conclusion de sept accords avec la Confédération suisse (JO L 114, p. 1).

4        Aux termes de l’article 8 de l’accord, intitulé «Coordination des systèmes de sécurité sociale»:

«Les parties contractantes règlent, conformément à l’annexe II, la coordination des systèmes de sécurité sociale dans le but d’assurer notamment:

a)      l’égalité de traitement;

b)      la détermination de la législation applicable;

c)      la totalisation, pour l’ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales;

d)      le paiement des prestations aux personnes résidant sur le territoire des parties contractantes;

e)      l’entraide et la coopération administratives entre les autorités et les institutions.»

5        L’article 14, paragraphe 1, de l’accord, intitulé «Comité mixte», dispose:

«Il est établi un comité mixte, composé de représentants des parties contractantes, qui est responsable de la gestion et de la bonne application de l’accord. À cet effet, il formule des recommandations. Il prend des décisions dans les cas prévus à l’accord. Le comité mixte se prononce d’un commun accord.»

6        L’article 18 de l’accord, intitulé «Révision», prévoit:

«Si une partie contractante désire une révision du présent accord, elle soumet une proposition à cet effet au comité mixte. La modification du présent accord entrera en vigueur après l’accomplissement des procédures internes respectives, à l’exception d’une modification des annexes II et III qui sera décidée par le comité mixte et qui pourra entrer en vigueur aussitôt après cette décision.»

 La décision attaquée

7        Aux termes du point 3 des motifs de la décision attaquée, «[a]fin de préserver une application cohérente et correcte des actes juridiques de l’Union et d’éviter des difficultés administratives, voire juridiques, il convient de modifier l’annexe II de l’accord afin d’y intégrer les nouveaux actes législatifs de l’Union auxquels l’accord ne fait pas encore référence.»

8        Ainsi, notamment, le règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO L 166, p. 1), ayant remplacé le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2), dans sa version en vigueur, il était nécessaire de mettre à jour en ce sens l’annexe II de l’accord.

9        L’article 1er de la décision attaquée dispose:

«La position que doit adopter l’Union au sein du comité mixte institué par l’article 14 de l’accord […] se fonde sur le projet de décision du comité mixte figurant à l’annexe I de la présente décision.»

10      L’article 1er du projet de décision du comité mixte, figurant à l’annexe I de la décision attaquée (ci-après le «projet de décision du comité mixte»), prévoit:

«L’annexe II de l’accord […] est remplacée par l’annexe de la présente décision.»

 La procédure devant la Cour

11      Par requête déposée le 16 janvier 2012, la Commission européenne a demandé à la Cour de l’autoriser à intervenir au soutien des conclusions du Conseil de l’Union européenne.

12      Par ordonnance du président de la Cour du 2 février 2012, la Commission a été admise à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.

13      Conformément à l’article 84, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, le Conseil a déposé ses observations écrites sur la demande en référé le 3 février 2012.

14      En vertu de l’article 93, paragraphe 5, du règlement de procédure, la Commission a déposé son mémoire en intervention le 17 février 2012.

15      Le Royaume-Uni soutient que, par ce mémoire, il a été informé pour la première fois de l’évolution des négociations entre le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et les autorités suisses et de la probabilité que la décision du comité mixte entre en vigueur le 1er avril 2012.

16      Conformément à l’article 93, paragraphe 6, du règlement de procédure, le Royaume-Uni a, le 15 mars 2012, déposé ses observations relatives audit mémoire en intervention de la Commission, demandant à la Cour qu’elle se prononce sur sa demande en référé avant le 31 mars 2012 et faisant valoir que l’entrée en vigueur de la décision du comité mixte le placerait devant un fait accompli et rendrait la protection provisoire sollicitée sans objet.

17      Par ses courriers des 28 et 29 mars 2012, le Royaume-Uni a réitéré cette demande en précisant que, compte tenu des circonstances exceptionnelles entourant le présent litige, une application de la procédure prévue à l’article 84, paragraphe 2, du règlement de procédure est justifiée, et en expliquant qu’il est compatible avec l’esprit de cette disposition d’exercer le pouvoir discrétionnaire qu’elle accorde au juge des référés même après le dépôt des mémoires des autres parties à la procédure.

18      Par son courrier du 30 mars 2012, le greffe de la Cour a informé le Conseil que le président de la Cour lui demandait d’entreprendre toutes les démarches nécessaires afin que le projet de décision du comité mixte n’entre pas en vigueur avant le 30 avril 2012. Par le même courrier, le greffe a également informé le Conseil qu’une ordonnance motivée du président de la Cour en ce sens serait signée le 2 avril 2012.

19      Par son courrier du 2 avril 2012, le Conseil a informé la Cour que l’accord des autorités suisses a été communiqué par courrier électronique au SEAE le 31 mars 2012 et que la décision du comité mixte a ainsi été adoptée par procédure écrite le 31 mars 2012 et est entrée en vigueur, conformément à son article 3, le 1er avril 2012. Il a également précisé que la décision du comité mixte a été adoptée conformément à un accord international et qu’il n’était désormais pas possible de procéder à la suspension de l’application de cette décision unilatéralement.

20      Invité par la Cour à prendre position sur ce courrier du Conseil, le Royaume-Uni a, par son courrier du 4 avril 2012, en premier lieu, rappelé que le lancement de la procédure écrite visant à l’adoption de la décision du comité mixte a été effectué par courrier du SEAE envoyé le 15 décembre 2011, soit un jour avant l’adoption de la décision attaquée. Il s’ensuit, selon le Royaume-Uni, que ce courrier n’est pas susceptible de communiquer valablement la position de l’Union aux autorités suisses puisque le mandat donné par la décision attaquée n’était pas en vigueur.

21      En second lieu, le Royaume-Uni a relevé que, s’agissant du traitement du courrier du greffe de la Cour du 30 mars 2012 et de la demande du président de la Cour visant à ce que le Conseil entreprenne toutes les démarches nécessaires afin que le projet de décision du comité mixte n’entre pas en vigueur avant le 30 avril 2012, le comportement du Conseil témoigne d’un manque de respect pour la procédure devant la Cour et constitue une violation du principe de coopération loyale, au sens de l’article 4, paragraphe 3, TUE.

22      Dans ces conditions, le Royaume-Uni demande, dans ledit courrier du 4 avril 2012, à ce qu’il plaise à la Cour:

–        ordonner une enquête préparatoire, conformément à l’article 84, paragraphe 2, du règlement de procédure, afin de clarifier les circonstances factuelles entourant, d’une part, l’envoi du courrier du SEAE du 15 décembre 2011 et, d’autre part, le traitement du courrier du greffe de la Cour du 30 mars 2012 au sein du Conseil;

–        à titre principal, d’ordonner au Conseil que toutes les mesures soient entreprises afin que la décision du comité mixte n’entre pas en vigueur avant le 30 avril 2012, et

–        à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où il serait considéré que la décision du comité mixte est effectivement entrée en vigueur le 1er avril 2012, ordonner au Conseil d’entamer d’urgence des consultations avec les autorités suisses afin d’obtenir la suspension de la mise en œuvre de la décision du comité mixte.

 Sur la demande en référé

 Observations liminaires

23      À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, par sa requête, le Royaume-Uni a demandé non seulement le sursis à l’exécution de la décision attaquée, mais également que soient prescrites des mesures provisoires ayant le même effet. Invité par la Cour à préciser ses conclusions à la suite du courrier du Conseil informant la Cour de l’entrée en vigueur de la décision du comité mixte, le Royaume-Uni a, par son courrier du 4 avril 2012, demandé, à titre principal, à la Cour, d’une part, de considérer que la décision du comité mixte n’est pas entrée en vigueur en raison du fait que le lancement de la procédure écrite ayant abouti à son adoption a été effectué par courrier du SEAE du 15 décembre 2011 et, d’autre part, d’ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée. Selon le Royaume-Uni, le SEAE n’était pas habilité à communiquer la position officielle de l’Union aux autorités suisses le 15 décembre 2011 puisque la décision attaquée, lui donnant un tel mandat, n’a été adoptée que le 16 décembre 2011.

24      Ainsi qu’il ressort du point 19 de la présente ordonnance, le Conseil considère que la décision du comité mixte a été adoptée conformément à un accord international et qu’il n’est désormais pas possible de procéder à la suspension de l’application de cette décision unilatéralement. Il apparaît que, en concluant en ce sens, le Conseil doute de la possibilité du Royaume-Uni d’engager de manière utile une demande en référé.

25      Or, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les conséquences d’une communication, à la date du 15 décembre 2011, de la position officielle de l’Union aux autorités suisses et indépendamment de la question de savoir si, à la suite du courrier des autorités suisses du 31 mars 2012, la décision du comité mixte est entrée en vigueur le 1er avril 2012, il convient de rappeler que le Royaume-Uni a demandé, à titre subsidiaire, qu’il soit ordonné au Conseil d’entamer d’urgence des consultations avec lesdites autorités afin d’obtenir la suspension de la mise en œuvre de la décision du comité mixte.

26      Il s’ensuit que, dans ces conditions, la présente demande en référé doit, en tout état de cause, être examinée sous cet angle.

27      À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, des mesures provisoires ne peuvent être accordées par le juge des référés que s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris), et qu’elles sont urgentes en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’elles soient édictées et produisent leurs effets dès avant la décision au principal. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir, notamment, ordonnance du président de la Cour du 29 avril 2005, Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, C‑404/04 P-R, Rec. p. I‑3539, point 10 et jurisprudence citée).

28      Les conditions ainsi posées sont cumulatives, de sorte que les mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut (voir, notamment, ordonnance Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, précitée, point 11 et jurisprudence citée).

29      Il convient d’examiner si ces conditions sont remplies en l’espèce.

 Sur l’urgence

30      En l’occurrence, il convient d’examiner d’abord la condition relative à l’urgence.

31      À cet égard, il y a lieu de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par la Cour. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire [ordonnance du président de la Cour du 27 septembre 2004, Commission/Akzo et Akcros, C‑7/04 P(R), Rec. p. I‑8739, point 36 ainsi que jurisprudence citée].

32      C’est à la partie qui se prévaut d’un tel préjudice d’en établir l’existence. S’il n’est pas exigé, à cet égard, une certitude absolue que le dommage se produira et s’il suffit d’une probabilité suffisante qu’il se réalise, il n’en reste pas moins que le requérant demeure tenu de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel dommage (ordonnance du président de la Cour du 20 juin 2003, Commission/Laboratoires Servier, C‑156/03 P-R, Rec. p. I‑6575, point 36).

33      En l’occurrence, le Royaume-Uni fait valoir que, par sa demande en référé, il vise à empêcher que des changements dans la situation juridique de l’Union et des personnes concernées aient lieu jusqu’à ce que la Cour ait la possibilité de se prononcer sur la validité de la décision attaquée au principal. Selon le Royaume-Uni, il convient d’appliquer le critère de l’urgence dans les circonstances de l’espèce par analogie avec la logique qui, comme l’a précisé la Cour dans son avis 3/94, du 13 décembre 1995 (Rec. p. I‑4577, points 16 et 17), sous-tend la compétence conférée par l’article 218, paragraphe 11, TFUE.

34      Le Royaume-Uni considère qu’il est urgent dans les circonstances de l’espèce, comme l’exige la jurisprudence, d’éviter les difficultés sérieuses et les conséquences négatives qui se produiraient si la décision attaquée était annulée par la Cour postérieurement à sa mise en œuvre par la décision du comité mixte. Si la Cour statuait en ce sens en considérant que la décision attaquée aurait dû être adoptée sur le fondement de l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE au lieu de l’article 48 TFUE, le Conseil serait tenu, conformément à l’article 266 TFUE, d’adopter à la place de la décision attaquée une autre décision fondée sur l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE, à laquelle le Royaume-Uni serait libre de ne pas participer. Il serait ensuite nécessaire d’obtenir du comité mixte qu’il substitue une décision qui reconnaîtrait la non-participation du Royaume-Uni à la nouvelle décision du Conseil et le fait que celui-ci accepte les nouvelles obligations découlant de la modification de l’annexe II sur le fondement de ses obligations internationales envers la Confédération suisse mais sans accorder de droits aux ressortissants suisses inactifs.

35      Dans ces circonstances, le Royaume-Uni soutient que l’exigence d’un «préjudice grave et irréparable», au sens de la jurisprudence de la Cour, serait satisfaite, d’une part, étant donné que la Confédération suisse est parfaitement en droit de refuser d’accepter le remplacement de la décision du comité mixte par une autre décision de celui-ci ou de ne l’accepter que moyennant des concessions substantielles. Dans ce cas, le seul moyen permettant de remédier à l’incompatibilité avec les traités serait que l’Union dénonce l’accord lui-même. Le Royaume-Uni ajoute qu’il est d’une importance primordiale pour l’Union en tant qu’acteur international de ne pas se trouver dans une situation qui l’obligerait à renégocier ses engagements internationaux afin de ne pas détériorer son statut et son image au niveau international.

36      D’autre part, les droits acquis par des particuliers dans le domaine de la coordination de la sécurité sociale au cours de la période pendant laquelle la décision du comité mixte appliquant la décision attaquée est restée en vigueur ne seraient pas affectés par son remplacement. Le Royaume-Uni serait inévitablement tenu d’honorer ces droits, qui auraient été acquis par les personnes concernées, au détriment de ses propres droits qu’il tire du droit primaire de l’Union.

37      À cet égard, s’agissant de la prétendue position difficile dans laquelle se trouverait l’Union dans les négociations avec la Confédération suisse à la suite d’une éventuelle annulation de la décision attaquée par la Cour, il convient de relever qu’elle constitue une simple hypothèse et que la réalisation du préjudice qui en résulterait est soumise à de multiples impondérables (voir, par analogie, ordonnance du président de la Cour du 26 octobre 1994, France/Commission, C‑174/94 R, Rec. p. I‑5229, points 34 et 35).

38      En effet, le Royaume-Uni n’a invoqué aucun élément concret susceptible d’établir que les autorités suisses refuseraient de renégocier la modification de l’annexe II de l’accord, si cette renégociation était nécessaire en raison d’un arrêt de la Cour qui pourrait avoir comme conséquence ultime l’adoption d’une nouvelle décision, sur une autre base juridique, laquelle impliquerait, en vertu des protocoles nos 21 et 22 annexés au traité FUE, le changement de la position spécifique du Royaume de Danemark, de l’Irlande ainsi que du Royaume-Uni par rapport à la modification de l’annexe II de l’accord.

39      De même, le Royaume-Uni n’a pas invoqué d’éléments susceptibles de prouver que la position de l’Union dans d’éventuelles nouvelles négociations avec la Confédération suisse serait, de manière irréparable, moins avantageuse par rapport à la position qu’elle aurait si la décision attaquée avait été adoptée sur une autre base juridique.

40      Il s’ensuit que le Royaume-Uni n’a pas établi avec la certitude requise l’existence d’un préjudice grave et irréparable résultant de la position dans laquelle se trouverait l’Union dans d’éventuelles négociations avec les autorités suisses à la suite d’une annulation de la décision attaquée.

41      S’agissant du préjudice allégué par le Royaume-Uni résultant de droits définitivement acquis par des particuliers dans le domaine de la coordination de la sécurité sociale au cours de la période pendant laquelle la décision du comité mixte appliquant la décision attaquée reste en vigueur, il convient de constater qu’il s’agit essentiellement d’un préjudice d’ordre pécuniaire.

42      Or, un tel préjudice ne saurait, sauf circonstances exceptionnelles, être considéré comme irréparable, une compensation pécuniaire étant, en règle générale, à même de rétablir la partie lésée dans la situation antérieure à la survenance de ce préjudice [voir en ce sens, notamment, ordonnances du président de la Cour du 18 octobre 1991, Abertal e.a./Commission, C‑213/91 R, Rec. p. I‑5109, point 24; du 14 décembre 2001, Commission/Euroalliages e.a., C‑404/01 P(R), Rec. p. I‑10367, point 69, ainsi que du 28 février 2008, France/Conseil, C‑479/07 R, point 24].

43      En l’occurrence, le Royaume-Uni n’a pas invoqué de telles circonstances exceptionnelles. Il s’est contenté de relever que les droits éventuellement acquis par des particuliers en vertu de la décision du comité mixte pourraient durer pour le restant de leur vie.

44      Or, ainsi que la Commission l’a relevé sans être contredite sur ce point par le Royaume-Uni, environ 29 000 ressortissants suisses seulement résident au Royaume-Uni. Parmi ceux-ci, seuls ceux qui relèvent des catégories limitées d’«inactifs» identifiées par cet État membre, à savoir ceux qui ne sont ni retraités, ni étudiants, ni affiliés à un régime de sécurité sociale pour travailleurs salariés ou non salariés, ni membres de la famille de ces personnes, et qui viennent s’établir au Royaume-Uni dans le but d’obtenir des prestations de sécurité sociale, pourraient, le cas échéant, porter préjudice audit État membre.

45      En tout état de cause, il ne saurait être affirmé avec certitude que les droits acquis par des particuliers durant la période pendant laquelle la décision du comité mixte demeure en vigueur dureraient pour le restant de leur vie même dans l’hypothèse d’une annulation postérieure de la décision attaquée. En effet, plusieurs facteurs tels que l’annulation ex nunc ou ex tunc de la décision attaquée, l’éventuel maintien de ses effets pour un temps limité et l’adoption de dispositions transitoires pourraient affecter la durée de la jouissance de ces droits.

46      Il ressort de ces éléments que l’éventuel préjudice pécuniaire allégué par le Royaume-Uni est susceptible d’être assez limité. Par ailleurs, le Royaume-Uni n’a fourni aucun élément susceptible d’établir même approximativement les conséquences de l’entrée en vigueur de la décision du comité mixte sur son système de sécurité sociale.

47      Dès lors, eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de conclure que le Royaume-Uni n’a pas établi l’existence d’un préjudice grave et irréparable qui résulterait de l’entrée en vigueur de la décision du comité mixte.

48      Il s’ensuit que la présente demande, dans sa forme résultant du courrier du Royaume-Uni du 4 avril 2012 et qui vise à faire ordonner au Conseil d’entamer d’urgence des consultations avec les autorités suisses afin d’obtenir la suspension de la mise en œuvre de la décision du comité mixte, ne satisfait pas à la condition d’urgence. Il convient donc de rejeter cette demande, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions énoncées au point 26 de la présente ordonnance.

Par ces motifs, le président de la Cour ordonne:

1)      La demande en référé est rejetée.

2)      Les dépens sont réservés.

Signatures


* Langue de procédure: l’anglais.