Language of document : ECLI:EU:F:2011:55

ROZSUDEK SOUDU PRO VEŘEJNOU SLUŽBU

(první senát)

12. května 2011

Věc F‑50/09

Livio Missir Mamachi di Lusignano

v.

Evropská komise

„Veřejná služba – Úředníci – Žaloba na náhradu škody – Pravidlo souladu mezi žádostí, stížností a žalobou na náhradu škody – Kontradiktornost řízení – Použití důvěrného dokumentu se stupněm utajení ‚RESTREINT EU‘ před soudy – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Odpovědnost za zaviněné protiprávní jednání – Příčinná souvislost – Existence více příčin škody – Škoda způsobená třetí osobou – Objektivní odpovědnost – Povinnost poskytnout pomoc – Povinnost orgánu zajistit ochranu svých zaměstnanců – Vražda úředníka a jeho manželky spáchaná třetí osobou – Ztráta šance na přežití“

Předmět:      Žaloba podaná podle článků 236 ES a 152 AE, kterou se L. Missir Mamachi di Lusignano domáhá zejména zrušení rozhodnutí Komise ze dne 3. února 2009, kterým se zamítá jeho žádost na náhradu majetkové a morální újmy vyplývající ze zavraždění jeho syna a snachy dne 18. září 2006 v Rabatu (Maroko) a dále toho, aby bylo Komisi uloženo uhradit jemu a právním nástupcům jeho syna různé částky jako náhradu majetkové a nemajetkové újmy vyplývající z těchto vražd.

Rozhodnutí:      Žaloba se zamítá. Výňatky z dokumentu z roku 2006 o bezpečnostních normách a kritériích, které Soudu v průběhu řízení poskytla Evropská komise, se neprodleně vrátí Evropské komisi v důvěrné zásilce označené „CLASSIFIÉ RESTREINT UE“. Evropská komise ponese veškeré náklady řízení.

Shrnutí

1.      Úředníci – Žaloba – Žaloba na náhradu škody podaná při neexistenci postupu před zahájením soudního řízení v souladu se služebním řádem – Nepřípustnost

(Služební řád úředníků, články 90 a 91)

2.      Úředníci – Žaloba – Žaloba na náhradu škody – Úprava výše újmy ve vztahu k výši uvedené v návrhu před zahájením soudního řízení – Přípustnost – Podmínky

3.      Úředníci – Sociální zabezpečení – Pracovní úraz – Paušální náhrada škody na základě režimu podle služebního řádu – Žádost o dodatečnou náhradu škody na základě obecného práva – Přípustnost – Podmínky

(Služební řád úředníků, článek 73)

4.      Úředníci – Žaloba – Žaloba na náhradu škody – Původ – Pracovní poměr

(Článek 236 ES; služební řád úředníků, články 90 a 91)

5.      Úředníci – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Podmínky – Protiprávnost

(Článek 236 ES)

6.      Úředníci – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Podmínky – Náhrada škody způsobené úředníkovi nebo zaměstnanci – Povinnost péče příslušející správnímu orgánu – Rozsah

(Článek 236 ES; služební řád úředníků, články 90 a 91)

7.      Úředníci – Ochrana bezpečnosti a zdraví – Povinnosti orgánů – Rozsah – Směrnice 89/391 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci

(Listina základních práv Evropské unie, čl. 31 odst. 1; služební řád úředníků, čl. 1e odst. 2; směrnice Rady 89/391)

8.      Řízení – Organizační procesní opatření – Žádost o předložení dokumentu – Ověření důvěrné povahy

(Jednací řád Soudu pro veřejnou službu, čl. 44 odst. 1 a 2)

9.      Úředníci – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Nezavedení minimálních opatření na bezpečnost pro ubytování zaměstnanců působících ve třetích zemích – Nesprávný služební postup

10.    Úředníci – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Podmínky – Protiprávnost – Škoda – Příčinná souvislost

11.    Úředníci – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Podmínky – Protiprávnost – Škoda – Příčinná souvislost

12.    Úředníci – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Odpovědnost za legální akt – Zásada neuznaná v unijním právu

(Článek 288 ES)

13.    Úředníci – Povinnost poskytnout pomoc příslušející správnímu orgánu – Rozsah

(Služební řád úředníků, článek 24)

14.    Řízení – Náklady řízení – Náklady způsobené bezdůvodně nebo zlovolně

(Jednací řád Soudu pro veřejnou službu, čl. 87 odst. 2 a článek 88)

1.      V rámci žaloby úředníka směřující výhradně k náhradě různých druhů škod údajně způsobených řadou pochybení či opomenutí, která vzhledem k tomu, že nemají žádný právní účinek, nelze považovat za akty nepříznivě zasahující do právního postavení, návrhová žádání směřující k náhradě škody jsou před Soudem přípustná pouze tehdy, když jim předcházela nejprve žádost zaslaná správnímu orgánu, která měla stejný předmět a vycházela ze stejných druhů újmy a následně byla podána stížnost proti rozhodnutí správního orgánu, který o této žádosti výslovně nebo implicitně rozhodnul. V systému opravných prostředků upraveném v článcích 90 a 91 služebního řádu, pokud jde o žalobu výhradně na náhradu škody, totiž správní řízení musí být zahájeno pod sankcí nepřípustnosti pozdější žaloby tím, že dotčená osoba podá žádost, ve které vyzve orgán oprávněný ke jmenování k náhradě uváděných škod a poté případně podá stížnost proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti.

Krom toho, návrhová žádání přednesená před unijním soudem musí mít stejný předmět jako návrhová žádání uvedená ve stížnosti a musí obsahovat pouze takové důvody zpochybnění, které spočívají ve stejné příčině jako důvody uplatněné ve stížnosti, přičemž tyto důvody zpochybnění mohou být rozvedeny v soudním řízení předložením žalobních důvodů a argumentů, které nejsou nutně uvedeny ve stížnosti, ale úzce s ní souvisí. Ve věcech, které se týkají výlučně náhrady škody, pojem příčiny, který je nutno vykládat v širokém smyslu, je vymezen s odkazem na druhy újmy, kterých se dotyčný úředník v žádosti o náhradu škody dovolává. Právě tyto druhy újmy určují předmět náhrady, o kterou úředník žádá, a v důsledku toho i předmět žádosti, o které musí správní orgán rozhodnout.

(viz body 82 až 85)

Odkazy:

Soudní dvůr: 23. dubna 2002, Campogrande v. Komise, C‑62/01 P, bod 34

Tribunál: 13. července 1995, Saby v. Komise, T‑44/93, bod 31

Soud pro veřejnou službu: 1. července 2010, Mandt v. Parlament, F‑45/07, bod 119

2.      V rámci žaloby na náhradu škody úředník může ve svém návrhu upravit výši nároků uvedených v žádosti o náhradu škody zaslané správnímu orgánu, zejména v případě, že později dojde ke zhoršení újmy nebo v případě, že rozsah škody bude možno zjistit nebo posoudit až po podání žádosti, ale za podmínky, že druhy újmy, na základě kterých žádá o náhradu škody, byly v této žádosti uvedeny.

(viz bod 86)

Odkazy:

Soudní dvůr: 23. září 2004, Hectors v. Parlament, C‑150/03 P, bod 62

3.      Vzhledem k paušální povaze plnění stanovených služebním řádem ve prospěch právních nástupců zesnulého úředníka jsou tito nástupci oprávněni žádat od orgánu dodatečné odškodnění, pokud je tento orgán odpovědný za smrt úředníka a pokud plnění podle služebního řádu nestačí k zajištění plné náhrady způsobené škody.

(viz bod 106)

Odkazy:

Soudní dvůr: 8. října 1986, Leussink v. Komise, 169/83 a 136/84, bod 13; 9. září 1999, Lucaccioni v. Komise, C‑257/98 P, body 22 a 23

4.      Spor mezi úředníkem a orgánem, kterému podléhá nebo podléhal, týkající se náhrady škody, spadá v případě, že má svůj původ v pracovním poměru, který spojuje nebo spojoval dotčenou osobu a orgán, do působnosti článku 236 ES a článků 90 a 91 služebního řádu a nevztahuje se na něj působnost článků 235 ES a 288 ES. Totéž platí i v případě sporu mezi právními nástupci zesnulého úředníka nebo jejich zákonným zástupcem a orgánem, kterému tento úředník podléhal, neboť takový spor má svůj původ v pracovním poměru mezi uvedeným úředníkem a tímto orgánem.

(viz bod 116)

Odkazy:

Soudní dvůr: 22. října 1975, Meyer-Burckhardt v. Komise, 9/75, bod 7; 17. února 1977, Reinarz v. Komise a Rada, 48/76, bod 10; 10. června 1987, Pomar v. Komise, 317/85, bod 7; 7. října 1987, Schina v. Komise, 401/85, bod 9

Tribunál: 26. června 2009, Marcuccio v. Komise, T‑114/08 P, body 12, 13 a 24

Soud pro veřejnou službu: 11. května 2010, Nanopoulos v. Komise, F‑30/08, body 130 až 133, proti němuž byl podán kasační opravný prostředek projednávaný u Tribunálu Evropské unie, věc T‑308/10 P

5.      Vznik odpovědnosti orgánu v rámci článku 236 ES předpokládá splnění souhrnu podmínek, kterými jsou existence nesprávného úředního postupu nebo protiprávního jednání, kterých se orgán dopustil, skutečná určitá a vyčíslitelná škoda, jakož i existence příčinné souvislosti mezi pochybením a uváděnou škodou.

Pokud jde o první z těchto podmínek, unijní soud musí zohlednit v rámci relevantních skutečností týkajících se věci, kterou rozhoduje, prostor pro uvážení, který měl správní orgán v době, kdy nastaly sporné skutečnosti.

V tomto ohledu, pokud disponuje orgán širokou posuzovací pravomocí, zejména není‑li na základě použitelného právního rámce povinen jednat v určitém smyslu, je rozhodujícím kritériem pro posouzení toho, zda je první podmínka splněna, kritérium spočívající ve zjevném a závažném překročení mezí stanovených pro tuto posuzovací pravomoc. V případě, že se správní orgán nedopustil žádného zjevného pochybení, nelze se dovolávat protiprávnosti jeho jednání, a jeho odpovědnost je tedy vyloučena.

Naproti tomu je‑li prostor pro uvážení správního orgánu značně omezený nebo dokonce žádný, může prosté porušení unijního práva postačovat k prokázání existence dostatečně závažného porušení práva, které může založit odpovědnost orgánu. Pokud tak správní orgán má jednat určitým způsobem, který pro něj plyne z platných právních předpisů, z dodržování obecných zásad nebo základních práv anebo z pravidel, které si sám stanovil, může prosté porušení takové povinnosti vést ke vzniku odpovědnosti dotyčného orgánu.

(viz body 117 až 120)

Odkazy:

Soudní dvůr: Lucaccioni v. Komise, uvedený výše, bod 14; 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise, C‑352/98 P, bod 44

Tribunál: 13. prosince 1990, Moritz v. Komise, T‑20/89, bod 19; 9. února 1994, Latham v. Komise, T‑82/91, bod 72; 21. února 1995, Moat v. Komise, T‑506/93, bod 46

Soud pro veřejnou službu: 2. května 2007, Giraudy v. Komise, F‑23/05, body 104, 105 a 167

6.      Spory v oblasti veřejné služby podle článku 236 ES a článků 90 a 91 služebního řádu, včetně sporů týkajících se náhrady škody způsobené úředníkovi nebo zaměstnanci, se řídí zvláštními a speciálními pravidly ve srovnání s pravidly, jimiž se řídí mimosmluvní odpovědnost Unie v rámci článku 235 ES a čl. 288 druhého pododstavce ES, které vyplývají z obecných zásad. Zejména ze služebního řádu totiž vyplývá, že na rozdíl od jakéhokoli jiného jednotlivce spojuje úředníka nebo zaměstnance Unie s orgánem, kterému podléhá, pracovněprávní vztah, v rámci kterého existuje rovnováha zvláštních vzájemných práv a povinností, která se projevuje v podobě povinnosti orgánu jednat vůči dotyčnému s náležitou péčí. Tato rovnováha je v podstatě určena k ochraně vztahu důvěry, který musí existovat mezi orgány a jejich úředníky za účelem zajištění řádného plnění úkolů obecného zájmu svěřených orgánům ve vztahu k občanům. V důsledku toho v případě, kdy Unie jedná jako zaměstnavatel, má větší odpovědnost, která se projevuje povinností nahradit škodu způsobenou svým zaměstnancům jakýmkoli protiprávním jednáním, kterého se jako zaměstnavatel dopustila.

(viz bod 123)

Odkazy:

Soudní dvůr: 29. června 1994, Klinke v. Soudní dvůr, C‑298/93 P, bod 38; 6. března 2001, Connolly v. Komise, C‑274/99 P, body 44 až 47

Tribunál: 12. června 2002, Mellone v. Komise, T‑187/01, bod 74; 14. října 2004, Polinsky v. Soudní dvůr, T‑1/02, bod 47

7.      Pokud jde o bezpečnost pracovních podmínek zaměstnanců, orgán má jako jakýkoli veřejnoprávní nebo soukromoprávní zaměstnavatel povinnost konat. Uvedení zaměstnanci se totiž mohou dovolávat práva na pracovní podmínky respektující jejich zdraví, bezpečnost a důstojnost, jak ostatně připomíná čl. 31 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie.

Stejně tak z čl. 1e odst. 2 služebního řádu a z několika evropských směrnic, zejména ze směrnice 89/391 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci, vyplývá, že zaměstnavatel je povinen zajistit bezpečnost a ochranu zdraví svých zaměstnanců s ohledem na všechna hlediska týkající se práce. V této oblasti povinnost orgánu jako zaměstnavatele zajistit bezpečnost svých zaměstnanců musí být obzvlášť důsledně dodržována a prostor pro uvážení správního orgánu není sice vyloučen, ale je omezený.

Uvedená povinnost zajistit bezpečnost svých zaměstnanců nicméně i přes svůj rozsah nemůže vést až k uložení absolutní odpovědnosti orgánu za výsledek. Nelze zejména opomenout omezení rozpočtové, administrativní či technické povahy, se kterými se správní orgán potýká a která někdy ztěžují nebo dokonce znemožňují zavedení opatření, která jsou naléhavá a nezbytná, v krátké době, a to i přes vynaložené úsilí příslušných správních orgánů. Kromě toho je tato povinnost zajistit bezpečnost problematická v případě, že dotyčný úředník má na rozdíl od pracovníka, který zastává stálé místo na určeném pracovišti, plnit své služební povinnosti ve třetí zemi a zajišťovat funkci srovnatelnou s diplomatickou funkcí, která s sebou přináší různá obtížně definovatelná a kontrolovatelná rizika.

V tomto ohledu ubytování takového úředníka, i když mu bylo poskytnuto z důvodu plnění služebních povinností a vztahují se na něj zvláštní ochranná opatření v určitých delegacích ve třetích zemích, nelze v plném rozsahu pokládat za pracovní místo nebo pracoviště ve smyslu směrnice 89/391. V této souvislosti povinnost zajistit bezpečnost, kterou orgán má, vyžaduje, aby předně zhodnotil rizika, kterým jsou jeho zaměstnanci vystaveni, a zavedl integrovaná preventivní opatření na všech úrovních služební činnosti a aby následně informoval dotyčné zaměstnance o rizicích, která byla zjištěna, a ověřil, že zaměstnanci skutečně obdrželi vhodné pokyny ohledně rizik týkajících se jejich bezpečnosti, a konečně, aby přijal vhodná ochranná opatření a zavedl organizační opatření a prostředky, které považuje za nezbytné.

(viz body 126 a 127, 130 až 132)

Odkazy:

Soudní dvůr: 14. června 2007, Komise v. Spojené království, C‑127/05

Soud pro veřejnou službu: 30. dubna 2009, Aayhan a další v. Parlament, F‑65/07, bod 116

8.      V případě, že některý účastník řízení Soudu pro veřejnou službu poskytne dokument za tím účelem, aby mohl ověřit jeho důvěrnou povahu podle čl. 44 odst. 2 svého jednacího řádu, ochrana důvěrnosti dokumentu může vyžadovat, aby jiný účastník řízení neměl k tomuto dokumentu přístup jinak než ve formě stručného shrnutí vyhotoveného Soudem, a tedy aby řízení nebylo plně kontradiktorní. Právo tohoto jiného účastníka řízení na účinnou soudní ochranu může být nicméně v takové situaci zaručeno pouze tehdy, když se Soud odchýlí od čl. 44 odst. 1 svého jednacího řádu a bude sám vycházet z relevantních výňatků tohoto dokumentu, aby mohl rozhodnout se vší znalostí věci, přestože orgán poskytl tyto dokumenty Soudu pouze za tím účelem, aby mohl Soud ověřit důvěrnou povahu tohoto dokumentu.

(viz bod 156)

9.      Orgán tím, že nedodrží minimální požadavky na bezpečnost pro ubytování svých zaměstnanců působících ve třetích zemích, se dopouští nesprávného služebního postupu, který může založit jeho odpovědnost. Ačkoliv za zvláštních okolností, zejména z důvodu naléhavosti, lze dočasně připustit, že ubytování v dočasných ubytovacích prostorách není vybaveno stejným bezpečnostním zařízením jako trvalé ubytovací prostory, však správní orgán musí zavést alespoň minimální opatření, která umožní čelit hlavním rizikům pro bezpečnost osob, které v dočasných ubytovacích prostorách bydlí, anebo omezit pravděpodobnost těchto rizik, a to za podmínek, které jsou z rozpočtového a administrativního hlediska přijatelné. To platí tím spíše, jestliže dotčený orgán byl na zvláštní okolnosti upozorněn.

(viz body 173, 174 a 176)

10.    Odpovědnost orgánu zakládá pouze takové pochybení, které způsobilo škodu podle přímého vztahu příčiny a následku. Unii tedy lze činit odpovědnou pouze za škodu, která dostatečně přímo vyplývá z protiprávního jednání dotčeného orgánu. V tomto ohledu žalobce musí prokázat, že kdyby nedošlo k pochybení, škoda by nevznikla a že pochybení je určující příčinou jemu vzniklé újmy. Pokud je škoda nevyhnutelným a bezprostředním následkem pochybení, ke kterému došlo, je příčinná souvislost prokázána. Kromě toho škoda nemusí mít svůj přímý a určitý původ pouze v jedné příčině, ale může mít více příčin, které určujícím způsobem přispěly k jejímu vzniku.

Pokud jde o pochybení spočívající v nesplnění povinnosti orgánu dodržovat minimální požadavky na bezpečnost pro ubytování svých zaměstnanců působících ve třetí zemi, příčinná souvislost mezi tímto pochybením a zavražděním úředníka je dokázána, je-li právně dostačujícím způsobem prokázáno, že kdyby orgán splnil svou povinnost zajistit ochranu svého úředníka, k vraždě by nedošlo. Totéž platí pro příčinnou souvislost mezi pochybením a ztrátou šance úředníka na přežití.

(viz body 179–181, 183, 190)

Odkazy:

Soudní dvůr: 12. června 1986, Sommerlatte v. Komise, 229/84, body 24 až 27; 27. března 1990, Grifoni v. ESAE, C‑308/87, body 17 a 18

Soud prvního stupně: 30. září 1998, Coldiretti a další v. Rada a Komise, T‑149/96, body 116 a 122; 9. července 1999, New Europe Consulting a Brown v. Komise, T‑231/97, body 57 až 60; 24. října 2000, Fresh Marine v. Komise, T‑178/98, bod 118 a citovaná judikatura

Tribunál Evropské unie: 19. března 2010, Gollnisch v. Parlament, T‑42/06, bod 110 a citovaná judikatura

11.    Škoda nemusí mít svůj přímý a určitý původ pouze v jedné příčině, ale může mít více příčin, které určujícím způsobem přispěly k jejímu vzniku. Judikatura k založení odpovědnosti správního orgánu nutně nevyžaduje, aby orgán nesl výlučnou odpovědnost za škodu. V případě, že se pochybení dopustil orgán i třetí osoba, je orgán povinen nahradit pouze část škody vzniklé poškozenému.

Je tomu tak v případě, kdy orgán vytvořil pro vznik škody podmínky tím, že nepřijal dostatečná bezpečnostní opatření k zabránění vniknutí útočníka do soukromého ubytování úředníka delegace. Jelikož však vražda nebyla bezprostředním a neodvratným důsledkem tohoto pochybení a jelikož orgán nenese hlavní odpovědnost za tuto škodu, jeho část odpovědnosti je omezena na 30 % vzniklé škody.

(viz body 181, 192 až 194)

Odkazy:

Soudní dvůr: Sommerlatte v. Komise, uvedený výše, body 24 až 27, a Grifoni v. ESAE, uvedený výše, body 17 a 18

12.    Za současného stavu unijního práva článek 288 ES, který odkazuje na obecné zásady společné právním řádům členských států, nemůže být vykládán tak, že umožňuje vznik objektivní odpovědnosti Unie z důvodu legálního aktu nebo opomenutí.

V důsledku toho unijní soud neshledává důvody pro to, aby odpovědnost unijních orgánů ve vztahu k jejich zaměstnancům mohla vzniknout za zcela odlišných podmínek, než jsou podmínky stanovené článkem 288 ES, které se odchylují od obecných zásad společných právním řádům členských států.

(viz body 209 a 212)

13.    Účelem článku 24 služebního řádu je zajistit v současnosti i v budoucnosti úředníkům a zaměstnancům v činné službě bezpečnost proto, aby mohli v obecném služebním zájmu lépe vykonávat své služební povinnosti. Z tohoto článku a ze související judikatury vyplývá, že unijní orgány jsou na základě tohoto ustanovení povinny poskytnout úředníkům pomoc pouze v případech takových jednání třetích osob, která směřují proti úředníkům z důvodu jejich postavení nebo jejich služebních povinností.

Jestliže úředník nebyl zavražděn z důvodu svého postavení ani svých služebních povinností, jeho právní nástupce se nemůže platně dovolávat ustanovení článku 24 služebního řádu.

(viz body 220, 221, 224 a 225)

Odkazy:

Soudní dvůr: Sommerlatte v. Komise, uvedený výše, bod 19; 5. října 1988, Hamill v. Komise, 180/87, bod 15

Tribunál: 27. června 2000, K v. Komise, T‑67/99, bod 32

14.    Podle čl. 87 odst. 2 svého jednacího řádu může Soud pro veřejnou službu v souladu s požadavky ekvity rozhodnout, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží pouze částečná náhrada nákladů řízení nebo se mu náhrada nákladů řízení neuloží. Krom toho podle článku 88 jednacího řádu lze účastníkovi uložit, a to i když měl ve věci úspěch, částečnou nebo i úplnou náhradu nákladů, odůvodňuje-li to jeho chování, včetně před zahájením řízení, zejména pokud je uvedený účastník způsobil druhému účastníku řízení bezdůvodně nebo zlovolně.

V tomto ohledu, jestliže orgán podstatně zpomalil průběh řízení tím, že nejprve odmítal poskytnout Soudu některé dokumenty a informace, a tím, že donutil Soud nařídit druhé jednání, jakož i tím, že Soudu poskytl nepřesné odpovědi k několika otázkám, okolnosti projednávaného případu budou posouzeny spravedlivě, když bude rozhodnuto, že orgán ponese vlastní náklady řízení a nahradí i přiměřené a náležitě zdůvodněné náklady řízení žalobce.

(viz body 229, 230 a 232)