RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)

3. juli 2012 (*)

»EUGFL – Garantisektionen – udgifter, som er udelukket fra finansiering – markafgrøder – udtagning af arealer«

I sag T-212/09,

Kongeriget Danmark, først ved J. Bering Liisberg, derefter ved V. Pasternak Jørgensen, som befuldmægtigede, bistået af advokaterne P. Biering og J. Pinborg,

sagsøger,

mod

Europa-Kommissionen, først ved N. Rasmussen og F. Jimeno Fernández, derefter ved F. Jimeno Fernández, som befuldmægtigede, bistået af advokat T. Ryhl,

sagsøgt,

angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 2009/253/EF af 19. marts 2009 om udelukkelse fra EF-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, og Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) (EUT L 75, s. 15), for så vidt som den udelukker visse udgifter afholdt af Kongeriget Danmark i forbindelse med udtagning af arealer fra EF-finansiering,

har

RETTEN (Fjerde Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, I. Pelikánová, og dommerne K. Jürimäe (refererende dommer) og M. van der Woude,

justitssekretær: fuldmægtig C. Kristensen,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 27. september 2011,

afsagt følgende

Dom

 Sagens faktiske omstændigheder

1        Fra den 27. september til den 1. oktober 2004 og fra den 7. til den 9. december 2004 foretog Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers tjenestegrene en undersøgelse på stedet af de vilkår, hvorpå de danske myndigheder i ansøgningsårene 2002, 2003 og 2004 anvendte det integrerede system for forvaltning og kontrol af markafgrøder, nærmere bestemt dels af støtteberettigelsen for arealer, der var fundet egnede til at indgå i udtagningsordningen, dels af opmålingen af arealer.

2        Ved skrivelser af 16. november 2004 og 29. september 2005 meddelte Kommissionen Kongeriget Danmark, at de danske myndigheder ikke havde overholdt bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 1251/1999 af 17. maj 1999 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (EFT L 160, s. 1) og Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 355, s. 1).

3        Efter afholdelse af et bilateralt møde den 20. april 2006 tilsendte Kommissionen ved skrivelse af 27. juni 2006 Kongeriget Danmark de formelle konklusioner i henhold til artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6), som ændret bl.a. ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2245/1999 af 22. oktober 1999 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 729/70 (EFT L 273, s. 5).

4        Efter yderligere korrespondance meddelte Kommissionen ved skrivelse af 21. februar 2008 Kongeriget Danmark, at den fastholdt sine konklusioner, ifølge hvilke gennemførelsen af ordningen med markafgrødepræmier i Danmark ikke var i overensstemmelse med EU-retten i ansøgningsårene 2002-2004.

5        Ved skrivelse af 8. april 2008 indbragte Kongeriget Danmark sagen for Forligsorganet, idet det var af den opfattelse, at en finansiel korrektion var uberettiget.

6        I sin endelige rapport af 9. september 2008 fastslog Forligsorganet bl.a., at det ikke var muligt at forlige Kommissionens og Kongeriget Danmarks synspunkter, og opfordrede Kommissionen til at genoverveje, om forslaget om at anvende en korrektion på henholdsvis 10% og 5% på alle de omhandlede udgifter var begrundet.

7        Ved beslutning 2009/253/EF af 19. marts 2009 om udelukkelse fra EF-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, og Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) (EUT L 75, s. 15, herefter »den anfægtede beslutning«), foreslog Kommissionen anvendelse af faste korrektioner efter omstændighederne på 2%, 5% eller 10% for Kongeriget Danmarks vedkommende for regnskabsårene 2003, 2004 og 2005 vedrørende ansøgningsårene 2002, 2003 og 2004 på grund af konstaterede mangler ved telemålingskontrollen og kontrollen med overholdelse af lovkravene til udtagne arealer (herefter »kontrollen med udtagne arealer«).

8        Begrundelsen for disse finansielle korrektioner blev opsummeret i Generaldirektoratet (GD) for Landbrug og Udvikling af Landdistrikters opsummerende rapport af 6. januar 2009 om resultaterne af Kommissionens revisionsbesøg i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren for EUGFL, Garantisektionen, i henhold til artikel 7, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103) og artikel 31 i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT L 209, s. 1) (herefter »den opsummerende rapport«).

9        Med hensyn til manglerne ved telemålingskontrollen foreholdt Kommissionen i den opsummerende rapport bl.a. Kongeriget Danmark, at det ikke havde truffet afhjælpende foranstaltninger, såsom gennemførelse af mere klassiske kontroller på stedet eller gennemførelse af flere kontrolbesøg på stedet, når der blev anvendt billeder med en høj opløsning (herefter »HR-billeder«) frem for en meget høj opløsning (herefter »VHR-billeder«). Kommissionen fastslog derfor, at der forelå en tilsidesættelse af artikel 15, 22 og 23 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 2001 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger indført ved forordning nr. 3508/92 (EFT L 327, s. 11). Henset til de nævnte mangler fandt Kommissionen, at anvendelse af faste korrektioner på 2% på støtte udbetalt i ansøgningsårene 2003 og 2004 var den bedste måde, hvorpå den skade, der var forvoldt EUGFL, kunne opgøres og godtgøres.

10      Med hensyn til manglerne ved kontrollen med udtagne arealer fastslog Kommissionen i den opsummerende rapport flere uregelmæssigheder, som efter dens opfattelse kunne begrunde dens beslutning om at udelukke visse udgifter fra finansiering gennem EUGFL. Disse uregelmæssigheder blev inddelt i tre kategorier, nemlig først dem om minimumsarealet for udtagne parceller, derefter dem om betingelserne for støtteberettigelse og kravene til vedligeholdelse af de nævnte arealer og endelig dem om praksis vedrørende »præmiejagt«. Henset til de nævnte uregelmæssigheder fandt Kommissionen, at kontrollen med udtagne arealer var præget af mangler af alvorlig karakter, idet én eller flere hovedkontroller ikke var foretaget, eller af ringe karakter, idet de var fuldkommen ineffektive. Derfor fastslog Kommissionen en tilsidesættelse af artikel 15, 22 og 23 i forordning nr. 2419/2001 og vurderede desuden, at anvendelse af faste korrektioner på 5% eller 10% på støtte udbetalt i ansøgningsårene 2002-2004 var den bedste måde, hvorpå den skade, der var forvoldt EUGFL, kunne opgøres og godtgøres.

11      Endelig fremgår det af den opsummerende rapport, at Kommissionen for at undgå korrektion af samme parcel to gange foreslog, at en fast korrektion på 2% på grund af manglerne ved telemålingskontrollen udelukkende skulle anvendes på udbetalinger vedrørende markafgrøder, som ikke havde været genstand for en fast korrektion på 5% eller 10% på grund af manglerne ved kontrollen med udtagne arealer.

 Retsforhandlinger og parternes påstande

12      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 2. juni 2009 har Kongeriget Danmark anlagt dette søgsmål.

13      Som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten den 19. juli 2011 tilstillet parterne anmodninger om oplysninger, hvorpå Kommissionen har svaret ved skrivelse af 28. juli 2011 og Kongeriget Danmark ved skrivelse af 16. august 2011.

14      Kongeriget Danmark har nedlagt følgende påstande:

–        Den anfægtede beslutning annulleres for så vidt angår udelukkelse fra EF-finansiering af de udgifter, det har anmeldt.

–        Subsidiært, den anfægtede beslutning annulleres for så vidt angår udelukkelse fra EF-finansiering af de udgifter, det har anmeldt, i det omfang udelukkelsen fra EF-finansiering er baseret på en påstået overtrædelse af reglerne om og svaghed i kontrollen med udtagne arealer i 2002, 2003 og/eller 2004; og/eller en påstået overtrædelse af reglerne om og svaghed i telemålingskontrollen i 2003 og/eller 2004.

–        Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

15      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–        Frifindelse.

–        Kongeriget Danmark tilpligtes at betale sagens omkostninger.

 Retlige bemærkninger

A –  Om fotografierne i bilag B.5 til svarskriftet kan antages til realitetsbehandling

16      Kongeriget Danmark har bestridt, at fotografierne i bilag B.5 til svarskriftet kan antages til realitetsbehandling. Kommissionen har bestridt velbegrundetheden af dette anbringende.

17      Retten henviser til, at sagsøgte i henhold til artikel 46, stk. 1, litra d), i Rettens procesreglement inden to måneder efter stævningens forkyndelse skal indgive sit svarskrift, som bl.a. skal indeholde angivelse af de beviser, der påberåbes.

18      Kommissionen er i medfør af disse bestemmelser i procesreglementet berettiget til at understøtte argumentationen i sit svarskrift ved hjælp af beviser efter eget valg, herunder med henblik på at påvise velbegrundetheden af de konklusioner, som den drog i den opsummerende rapport. Derimod kan Kommissionen ikke med fremlæggelsen af sådanne bevismidler påvise, at der foreligger andre uregelmæssigheder end dem, der er påtalt under undersøgelsesproceduren, og dem, der ligger til grund for beslutningen om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som en medlemsstat har afholdt for en fond.

19      Først og fremmest bemærkes, at parterne i denne sag ikke er uenige om, at fotografierne i bilag B.5 til svarskriftet er taget under den undersøgelse, som er omhandlet i præmis 1 ovenfor.

20      Dernæst bemærkes, at det følger af ordlyden af den opsummerende rapport, at Kommissionen har påtalt uregelmæssigheder vedrørende støtteberettigelsen af udtagne arealer i form af vådområder, sumpede og oversvømmede områder, som ikke har den rette beliggenhed, idet de skråner for meget, og uregelmæssigheder vedrørende anvendelsen af udtagne arealer til ikke tilladte formål i form af, at de anvendes til at opbevare halmballer på og til at henkaste byggeaffald på.

21      Det bemærkes imidlertid, at uregelmæssighederne omhandlet i den foregående præmis ligner dem, Kommissionen har opregnet i den »fortegnelse over og beskrivelse af fotografierne«, som bilag B.5 til svarskriftet er indledt med. Derimod bruger Kommissionen på intet tidspunkt de nævnte fotografier til at føre bevis for nye uregelmæssigheder.

22      Som følge heraf må det fastslås, at Kommissionen udelukkende har fremlagt fotografierne i bilag B.5 til svarskriftet som bevismidler til støtte for sin argumentation med henblik på at illustrere de konstaterede uregelmæssigheder, som dens befuldmægtigede oprindeligt blev opmærksomme på under den undersøgelse på stedet, der er omhandlet i præmis 1 ovenfor, og derpå påtalte i den opsummerende rapport.

23      Henset til de foregående betragtninger har Kongeriget Danmark med urette bestridt, at fotografierne i bilag B.5 til svarskriftet kan antages til realitetsbehandling.

24      For fuldstændighedens skyld tilføjes, at den omstændighed, at sådanne fotografier kan antages til realitetsbehandling som beviser i henhold til procesreglementets artikel 46, stk. 1, litra d), ikke i sig selv kan foregribe spørgsmålet om, hvilken beviskraft fotografierne har i forhold til de uregelmæssigheder, som Kommissionen har anført i den opsummerende rapport. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at det alene tilkommer Retten at bedømme spørgsmålet om, hvilken beviskraft dokumenterne i sagen har, herunder de beviser, som parterne har påberåbt sig til støtte for deres argumentation (Domstolens dom af 11.9.2008, forenede sager C-75/05 P og C-80/05 P, Tyskland m.fl. mod Kronofrance, Sml. I, s. 6619, præmis 78; jf. analogt Domstolens dom af 28.6.2005, forenede sager C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5425, præmis 359).

B –  Om realiteten

25      Kongeriget Danmark har til støtte for såvel den principale som den subsidiære påstand om annullation af den anfægtede beslutning, således som de er formuleret i påstandens første og andet led i stævningen, anført fire anbringender, der i det væsentlige for det første vedrører retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om telemålingskontrollen, for det andet retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om kontrol med udtagne arealer, for det tredje en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter og for det fjerde retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om de finansielle korrektioner.

1.     Om det første anbringende vedrørende retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om telemålingskontrollen

26      Det første anbringende falder i to led, som undersøges successivt.

27      Kommissionen har bestridt Kongeriget Danmarks argumentation.

a)     Om det første anbringendes første led

28      Kongeriget Danmark har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har anlagt en urigtig fortolkning af anvendelsen af den tolerancemargin, der er fastsat i artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001. Kommissionen har nemlig med urette anset nævnte margin for kun at vedrøre ansøgernes opgørelse af arealer og ikke de nationale myndigheders opgørelse af arealer ved telemåling. Ifølge Kongeriget Danmark synes denne urigtige fortolkning af nævnte artikel ikke at være indgået i begrundelsen for den anfægtede beslutning. Det er imidlertid Kongeriget Danmarks opfattelse, at der naturligvis og nødvendigvis kan opereres med en vis tolerance ved myndighedernes telemåling.

29      I denne forbindelse bemærkes generelt, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de formål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (Domstolens dom af 17.11.1983, sag 292/82, Merck, Sml. s. 3781, præmis 12, og Rettens dom af 6.10.2005, forenede sager T-22/02 og T-23/02, Sumitomo Chemical og Sumika Fine Chemicals mod Kommissionen, Sml. II, s. 4065, præmis 47), samt EU-rettens bestemmelser som helhed (Domstolens dom af 6.10.1982, sag 283/81, Cilfit m.fl., Sml. s. 3415, præmis 20, og dommen i sagen Sumitomo Chemical og Sumika Fine Chemicals mod Kommissionen, præmis 47).

30      Artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001 bestemmer:

»Markernes areal bestemmes med hjælpemidler, der foreskrives af myndighederne, og som sikrer en målenøjagtighed, der mindst svarer til den, der ifølge de nationale bestemmelser kræves ved officiel opmåling. Myndighederne fastlægger en tolerance, navnlig under hensyntagen til den anvendte måleteknik, nøjagtigheden af de officielle dokumenter, der er til rådighed, de lokale forhold (f.eks. skrånende terræn eller markernes form) samt bestemmelserne i stk. 2.«

31      Ganske vist fremgår det ikke af ordlyden af artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001, hvorvidt den tolerance, som det ifølge nævnte artikels andet punktum tilkommer den ansvarlige myndighed at fastlægge, kun kan anvendes i forhold til støtteansøgere, eller også i forhold til de nationale myndigheder.

32      For det første konstaterer Retten dog, at den nævnte artikel indgår i afsnit III i forordning nr. 2419/2001, som har overskriften »Kontrol«. Lovgiver har under denne overskrift fastsat reglerne for de nationale myndigheders kontrol med støtteansøgningerne.

33      For det andet skal bestemmelserne i artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001 fortolkes under hensyntagen til den følgende ordlyd af 34. betragtning til samme forordning:

»[...] Med hensyn til arealstøtteansøgningerne bør det i forbindelse med konstaterede uregelmæssigheder fastsættes, at der inden for en bestemt tolerancemargin kun skal foretages en justering af støtteansøgningen, og at der kun foretages nedsættelser, hvis denne margin overskrides [...]«

34      Når disse to bestemmelser læses i sammenhæng, fremgår det heraf, at lovgiver har fastsat tolerancemarginen i artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001 med henblik på at sikre en vis fleksibilitet udelukkende til fordel for støtteansøgerne. Følgelig kan den ikke finde anvendelse på foranstaltninger truffet af de nationale myndigheder, således som Kongeriget Danmark har anført.

35      Det første anbringendes første led skal derfor forkastes som ugrundet.

b)     Om det første anbringendes andet led

36      Kongeriget Danmark har i det væsentlige anført, at Kommissionen begik en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af reglerne om, hvilken type billeder det skulle have anvendt. Navnlig har Kongeriget Danmark gjort gældende, at artikel 22 og 23 i forordning nr. 2419/2001 ikke før 2004 pålagde nogen regel om nøjagtigheden af de trufne foranstaltninger med henblik på telemåling.

37      For det første bemærkes, at det følger af artikel 15 i forordning nr. 2419/2001, som fastsætter de generelle principper for kontrol foretaget af medlemsstaternes herfor ansvarlige myndigheder, at administrativ kontrol og kontrol på stedet foretages på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for at opnå støtte er opfyldt.

38      Endvidere fremgår det af artikel 22, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 2419/2001, at »[m]arkernes areal bestemmes med hjælpemidler, der foreskrives af myndighederne, og som sikrer en målenøjagtighed, der mindst svarer til den, der ifølge de nationale bestemmelser kræves ved officiel opmåling«.

39      Desuden følger det af fast retspraksis, at det i henhold til EU-rettens bestemmelser vedrørende EUGFL påhviler medlemsstaterne at indføre et effektivt kontrol- og overvågningssystem, uanset at de gældende bestemmelser på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder ikke udtrykkeligt pålagde medlemsstaterne at anvende de kontrolforanstaltninger, som Kommissionen har foreskrevet i den opsummerende rapport, til at afhjælpe uregelmæssigheder (jf. i denne retning Domstolens dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, præmis 16, af 14.4.2005, sag C-468/02, Spanien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 35, og Rettens dom af 25.7.2006, sag T-221/04, Belgien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 52).

40      Af fast retspraksis fremgår ligeledes, at det følger af EU-rettens bestemmelser vedrørende EUGFL, herunder særligt artikel 6, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 391, s. 36), som artikel 15 i forordning nr. 2419/2001 har erstattet, at medlemsstaterne er forpligtet til at indføre et system med administrativ kontrol og kontrol på stedet, der gør det muligt at sikre en korrekt overholdelse af de materielle og formelle betingelser for ydelsen af støtten. Såfremt der ikke eksisterer et sådant kontrolsystem, eller såfremt det af en medlemsstat indførte system udviser sådanne mangler, at der består en tvivl med hensyn til opfyldelsen af disse betingelser, er Kommissionen berettiget til ikke at anerkende bestemte udgifter, som vedkommende medlemsstat har afholdt (dommene i sagen Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor, præmis 20 og 21, i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor, præmis 36, og i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor, præmis 53).

41      Det fremgår af henvisningerne i præmis 37-40 ovenfor, at det påhviler medlemsstaterne at træffe de foranstaltninger, som efter deres vurdering kan sikre en effektiv kontrol, og følgelig foranstaltninger med henblik på telemåling, der sikrer nøjagtighed.

42      For det andet bemærkes, at det er uden betydning for denne sag, at Kongeriget Danmark har anført, at det eneste EU-dokument, der foreskrev et krav til nøjagtigheden, var Kommissionens arbejdsdokument AGRI/2254/2003 fra 2003 vedrørende kontrol på stedet af arealer og vedrørende opmålingen heraf i overensstemmelse med artikel 15-23 i forordning nr. 2419/2001, og at det nævnte dokument efter Kongeriget Danmarks opfattelse ikke havde bindende virkning.

43      Det nævnte arbejdsdokument har nemlig, således som det udtrykkeligt fremgår af ordlyden af dets første to afsnit, til formål at informere medlemsstaternes myndigheder om Kommissionens holdning vedrørende efterlevelsen af artikel 15-23 i forordning nr. 2419/2001, navnlig med hensyn til, hvilke kontrolmetoder medlemsstaterne kan anvende. Som allerede anført i præmis 41 ovenfor, følger der imidlertid af bestemmelserne i artikel 15-22 i forordning nr. 2419/2001 en pligt for medlemsstaterne til at træffe foranstaltninger, som efter deres vurdering kan sikre en effektiv kontrol, og følgelig foranstaltninger med henblik på telemåling, der sikrer nøjagtighed.

44      For det tredje er Retten af den opfattelse, at spørgsmålet i denne sag i modsætning til, hvad Kongeriget Danmarks argumentation kunne give grund til at tro, ikke er, hvorvidt anvendelsen af HR-billeder var tilladt, men hvorledes disse billeder burde have været anvendt.

45      Det bemærkes nemlig for det første, at det udtrykkeligt fremgår af fodnote 10 i de fælles tekniske specifikationer 2002/S 235-186557 af 4. december 2002 vedrørende kontrol ved telemåling af landbrugsarealer og foderarealer i ansøgningsåret 2003, at anvendelse af satellitbilleder »SPOT/IRS PAN« ikke længere anbefaledes til opmåling af parceller. Således som Kommissionen udtrykkeligt har gjort opmærksom på i svarskriftet, uden at det er blevet bestridt af Kongeriget Danmark, omfatter henvisningen »SPOT/IRS PAN« HR-billeder. Heraf følger, at medlemsstaterne siden december 2002 fuldt ud var i stand til at gøre sig bekendt med Kommissionens holdning til anvendelsen af HR-billeder i ansøgningsåret 2003, dvs. at Kommissionen i sine tekniske specifikationer vedtaget i december 2002 frarådede den nævnte anvendelse, men at den ikke var forbudt.

46      For det andet bemærkes, at Kommissionen i punkt 4.1.4 i de fælles tekniske specifikationer 2002/S 235-186557 af 4. december 2002 udtrykkeligt informerede medlemsstaterne om, at det var rent hypotetisk, at VHR-billeder eventuelt ville være til rådighed i ansøgningsåret 2003, eftersom der var flere forudsætninger for en sådan rådighed.

47      For det tredje har medlemsstaterne, som anført i præmis 43 ovenfor, i henhold til de bestemmelser, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, pligt til at træffe foranstaltninger, som efter deres vurdering kan sikre en effektiv kontrol, og følgelig foranstaltninger med henblik på telemåling, der sikrer nøjagtighed.

48      Følgelig findes Kongeriget Danmark – henset til dels de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne med hensyn til valg af metoder til opmåling af parceller, og som er nævnt i præmis 39-40 ovenfor, dels den omstændighed, at Kommissionen på forhånd havde informeret medlemsstaterne om, at den i ansøgningsåret 2003 frarådede anvendelse af HR-billeder og ikke kunne love, at VHR-billeder ville være til rådighed – deraf at skulle have udledt nødvendigheden af, som det fremgår af punkt 12.1.1, 1), fjerde afsnit, femte led, i den opsummerende rapport, at »træffe afhjælpende foranstaltninger, dvs. gennemføre mere klassiske kontroller på stedet eller gennemføre flere kontrolbesøg på stedet, når der blev anvendt HR-billeder«.

49      De uregelmæssigheder, som Kommissionen påviste under undersøgelsen, får derimod den kontrol på stedet, som Kongeriget Danmark foretog med henblik på at efterprøve opmålinger af parceller, som oprindeligt var gennemført ved hjælp af HR-billeder, til at fremstå som utilstrækkelig.

50      For det fjerde fremgår det af punkt 12.1.1, 1), fjerde afsnit, fjerde led, i den opsummerende rapport, at Kommissionen i februar 2002 meddelte Kongeriget Danmark, at den nærede tvivl med hensyn til kvaliteten af den kontrol, som var blevet foretaget ved telemåling siden ansøgningsåret 2000, hvilket Kongeriget Danmark ikke har bestridt.

51      For det femte har Kongeriget Danmark med urette kritiseret Kommissionen for under den undersøgelse, der er nævnt i præmis 1 ovenfor, at have anvendt en anden metode end den af den pågældende medlemsstat anvendte metode.

52      Mens de gældende bestemmelser ikke pålægger anvendelse af nogen bestemt opmålingsmetode, følger det nemlig af artikel 22, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 2419/2001, at selv om medlemsstaterne frit kan vælge, med hvilke midler de vil fastslå markernes areal, skal disse midler, som anført i præmis 41 ovenfor, opfylde et krav om nøjagtighed. Følgelig må Kommissionen til brug for sin vurdering af, om medlemsstaterne har opfyldt dette krav, kunne anvende ethvert hensigtsmæssigt middel, hvormed den så nøjagtigt som muligt kan fastslå arealet af de parceller, den har kontrolleret.

53      Henset til det foregående skal det første anbringendes andet led forkastes, og dermed skal det første anbringende forkastes i sin helhed.

2.     Det andet anbringende vedrørende retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om kontrol med udtagne arealer

54      Det andet anbringende falder i to led, som undersøges i prioriteret rækkefølge nedenfor, og som for det første omhandler to klagepunkter om retlige fejl begået af Kommissionen vedrørende reglerne om kravene til gennemførelse af kontrol med udtagne arealer, og for det andet omhandler urigtige skøn foretaget af Kommissionen heraf.

55      Indledningsvis henledes opmærksomheden på de EU-retlige bestemmelser og den retspraksis, der er af relevans for prøvelsen af det andet anbringende.

56      Det drejer sig for det første om artikel 19, stk. 3 og 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 2316/1999 af 22. oktober 1999 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1251/1999 (EFT L 280, s. 43), der har følgende ordlyd:

»3.      De udtagne arealer må ikke anvendes til nogen anden form for landbrugsproduktion end den i artikel 6, stk. 3, i forordning […] nr. 1251/1999 fastsatte eller gøres til genstand for indtægtsgivende udnyttelse, der er uforenelig med dyrkning af markafgrøder.

4.      Medlemsstaterne træffer [egnede] foranstaltninger, der er i overensstemmelse med de udtagne arealers særlige beskaffenhed, til pleje af dem og beskyttelse af miljøet. Sådanne foranstaltninger kan også gælde plantedækket; i så fald skal disse foranstaltninger forhindre, at plantedækket kan anvendes til produktion af frø eller på nogen måde anvendes til landbrugsformål inden den 31. august eller indtil den førstkommende 15. januar give anledning til en vegetabilsk produktion, der er bestemt til afsætning.«

57      For det andet bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at EUGFL kun finansierer interventioner, der foretages efter Unionens regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget, og at Kommissionen for at bevise en tilsidesættelse af reglerne om de fælles markedsordninger for landbruget ikke udtømmende skal godtgøre, at de nationale administrationers kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige, men skal fremlægge bevis for, at den nærer en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at medlemsstaten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for regnskabsafslutningen for EUGFL, og at medlemsstaten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at kontrollen faktisk er foretaget, eller at dens tal er rigtige, og i givet fald for, at Kommissionens beregninger er urigtige (jf. Domstolens dom af 8.5.2003, sag C-349/97, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3851, præmis 45-47 og 49 og den deri nævnte retspraksis, af 4.3.2004, sag C-344/01, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2081, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis, og af 24.2.2005, sag C-300/02, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1341, præmis 32-36 og den deri nævnte retspraksis).

58      Den pågældende medlemsstat kan ikke afkræfte Kommissionens konstateringer uden at underbygge sine egne påstande med elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol (Domstolens dom af 28.10.1999, sag C-253/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7529, præmis 7, dommen af 8.5.2003 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 48, og dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 35).

59      Det andet anbringendes to led skal først og fremmest undersøges i lyset af de EU-retlige bestemmelser og den retspraksis, der er gengivet ovenfor.

a)     Om det andet anbringendes første led

60      Det andet anbringendes første led omhandler to klagepunkter, som skal undersøges i forlængelse af hinanden.

 Om det første klagepunkt vedrørende en fejlagtig fortolkning af bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999

61      Kongeriget Danmark har anført, at Kommissionen har begået en retlig fejl med hensyn til fortolkningen af bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999 vedrørende kravet om pleje af udtagne parceller, idet den har antaget, at der skal være tale om arealer uden plantedække, og at etableringen af et plantedække må være undtagelsen. Kongeriget Danmark er herved af den opfattelse, at opretholdelse af et plantedække udgør en del af plejekravet og er ikke en tilsidesættelse af EU-reglerne om jordudtagning. Det har tilføjet, at kravet om vedligeholdelse er begrundet i naturbeskyttelseshensyn og ikke indebærer et krav om slåning, samt at sidstnævnte krav ikke er fastsat i EU-retten. Det afgørende kriterium er, hvorvidt de omhandlede arealer under hele braklægningsperioden forbliver dyrkbar landbrugsjord.

62      Kongeriget Danmark har desuden anført, at et plantedække netop etableres på parcellerne af miljøbeskyttelseshensyn og for at begrænse nitratforureningen i overensstemmelse med Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT L 375, s. 1, herefter »nitratdirektivet«), idet Danmark i sin helhed er udpeget som nitratfølsomt område.

63      Endelig har Kongeriget Danmark anført, at parcellerne ikke var givet tilbage til naturen, som hævdet af Kommissionen, idet de – med enkelte undtagelser – var i en stand, hvor de efter almindelig jordbrugsmæssig behandling umiddelbart ville kunne indgå i landbrugsdriften igen.

64      Kommissionen har bestridt disse argumenter.

65      Den har for det første gjort gældende, at selv om der tilkommer medlemsstaterne en vis skønsmargen med hensyn til valg af foranstaltninger, indebærer kravet om pleje af udtagne parceller, at der foretages slåning, således at der opretholdes gode agronomiske forhold, og der må i princippet ikke uden vedligeholdelse etableres plantedække på parcellerne i form af ukrudt og skovvegetation eller vilde planter. Angående miljøbeskyttelsen har Kommissionen anført, at forpligtelsen til at pleje parcellerne ikke udspringer af hensynet til miljøbeskyttelsen, men er en forpligtelse, der består sideløbende hermed. Den fælles landbrugspolitik har nemlig ikke miljøbeskyttelsen som et af sine primære formål, men har snarere til formål at bevare og fremme landbrugssektoren i EU. Desuden har Kongeriget Danmark ikke godtgjort, hvorfor overholdelsen af nitratdirektivet skulle nødvendiggøre en tilsidesættelse af plejekravet i forordningen, og hvorfor det ikke skulle være muligt at efterleve begge dele.

66      For det andet er påstanden om, at arealerne med plantedække ikke var givet tilbage til naturen, fordi en almindelig jordbrugsmæssig behandling var tilstrækkelig til igen at gøre arealerne opdyrkelige, ifølge Kommissionen udtryk for et vilkårligt kriterium. Den har desuden understreget, at Kongeriget Danmark ikke har ført bevis for, at arealerne kunne have været klargjort til dyrkning ved hjælp af almindelige landbrugsmaskiner. Endelig henviser Kommissionen til, at den har konstateret, at visse arealer overhovedet ikke var blevet plejet, idet der var ukrudt, tilvokset skovvegetation, forurening og byggeaffald, og at der derfor ikke blot kunne være tale om et plantedække til varetagelse af miljømæssige hensyn.

67      Retten konstaterer, at Kongeriget Danmark til støtte for det første klagepunkt, der er anført inden for rammerne af det andet anbringendes første led, i det væsentlige har gjort to argumenter gældende vedrørende fortolkningen af bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999, og disse argumenter skal behandles i forlængelse af hinanden.

–       Om det første argument

68      Kongeriget Danmark har i det væsentlige kritiseret Kommissionen for at have baseret den anfægtede beslutning på den fortolkning, der kommer til udtryk i den opsummerende rapport, punkt 12.1.1, 2), under overskriften »Udtagne arealer vedligeholdes ikke ordentligt«, i sjette afsnit, af bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999, hvorefter reglen er, at der ikke er noget plantedække, og at et plantedække af miljøhensyn er en undtagelse.

69      Efterprøvelsen af dette første argument kræver en fortolkning af bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999. I denne forbindelse bemærkes, som det fremgår af den retspraksis, der er henvist til i præmis 29 ovenfor, at en fortolkning af en EU-retlig bestemmelse almindeligvis tager hensyn til dennes ordlyd, sammenhæng, de formål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af, og samtlige EU-retlige bestemmelser.

70      Hvad for det første angår ordlyden af artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999, som er udtrykt i to punktummer, bemærkes følgende.

71      Først fremgår det af artikel 19, stk. 4, første punktum, i forordning nr. 2316/1999, at lovgiver for så vidt angår udtagne arealer har opstillet to formål, som skal forfølges samtidigt ved hjælp af de egnede foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer. Således skal foranstaltningerne sikre dels pleje af de udtagne arealer, dels beskyttelse af miljøet.

72      Tilsvarende er der i 13. betragtning til forordning nr. 2316/1999, som denne forordnings artikel 19, stk. 4, skal fortolkes i lyset af, lagt vægt på nødvendigheden af at fastsætte et vist antal foranstaltninger som opfølgning på jordudtagningen. Bl.a. bør der i henhold til nævnte betragtnings femte punktum »fastsættes bestemmelser om miljøbeskyttelse, pleje og anvendelse af de udtagne arealer«.

73      Dernæst må det fastslås, at opretholdelse af et plantedække i henhold til artikel 19, stk. 4, andet punktum, i forordning nr. 2316/1999, således som det bekræftes af anvendelsen af biordet »også«, udgør en form for »[egnede] foranstaltninger« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i forordningens artikel 19, stk. 4, første punktum, som medlemsstaterne kan træffe med henblik på at forfølge de to formål.

74      Dermed følger det af ordlyden af bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999, at opretholdelse af et plantedække på en udtagen parcel ikke udgør en tilsidesættelse af det med en sådan parcel forbundne plejekrav, men en af de egnede foranstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe for at sikre såvel vedligeholdelsen af arealet som beskyttelse af miljøet.

75      Hvad for det andet angår de øvrige kriterier for fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse, nemlig den sammenhæng, hvori den indgår, de formål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af, og samtlige EU-retlige bestemmelser, bemærkes vedrørende bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999 følgende.

76      For det første henvises der i det væsentlige til den primære EU-ret, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. I denne forbindelse fremgår det dels for så vidt angår ansøgningsåret 2002 og den første måned af ansøgningsåret 2003 af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 3, stk. 1, litra e), og artikel 6 i den version, der blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 10. november 1997 (EFT C 340, s. 173) og trådte i kraft den 1. maj 1999, dels for så vidt angår de øvrige måneder af ansøgningsåret 2003 og ansøgningsåret 2004 af de samme bestemmelser i EF-traktaten i den version, der blev offentliggjort i Tidende den 24. december 2002 (EFT C 325, s. 1) og trådte i kraft den 1. februar 2003, at miljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Unionens politikker, bl.a. den fælles landbrugspolitik, med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling.

77      For det andet henvises der til bestemmelserne i den afledte EU-ret, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, herunder 21. betragtning til forordning nr. 1251/1999, hvortil forordning nr. 2316/1999 indeholder gennemførelsesbestemmelserne, og hvorefter »de udtagne arealer bør passes, således at bestemte mindstenormer for miljøbeskyttelse overholdes«. Samme forordnings artikel 6, stk. 2, fastsætter, at medlemsstaterne anvender egnede miljøforanstaltninger, som svarer til den særlige situation, der gælder for det udtagne areal. Af disse bestemmelser i forordning nr. 1251/1999 fremgår, at udtagne arealer skal plejes i overensstemmelse med de miljøbeskyttelseshensyn, der forfølges med denne forordning og i overensstemmelse med den primære ret.

78      Endvidere henvises der til bestemmelserne i sidste punktum i tredje betragtning til nitratdirektivet, hvorefter »der i [den fælles] landbrugspolitik bør tages større hensyn til miljøpolitikken«. I nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, litra a), er det med henblik på for alt vand at skabe et generelt niveau for beskyttelse mod forurening fastsat, at medlemsstaterne skal »udarbejde en kodeks eller kodekser for godt landmandskab, som følges af landbrugerne på et frivilligt grundlag, og som mindst skal indeholde bestemmelser om de i afsnit A i bilag II nævnte punkter«. Ud over de i afsnit A i bilag II nævnte punkter kan medlemsstaterne ifølge afsnit B, nr. 8), imidlertid også lade deres kodeks(er) for godt landmandskab indeholde bestemmelser om »opretholdelse i (nedbørs)perioder af et mindstemål af plantedække, som vil optage det kvælstof fra jordbunden, der ellers kunne forårsage nitratforurening af vand«.

79      Det følger af bestemmelserne i nitratdirektivet, som Kongeriget Danmark har påberåbt sig, at opretholdelse af et plantedække udgør en egnet foranstaltning med henblik på at bekæmpe nitratforureningen af vand og dermed en egnet foranstaltning i forhold til de miljøbeskyttelseskrav, der ifølge EF-traktatens bestemmelser og som anført i præmis 76 ovenfor skal integreres i udformningen og gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik.

80      For det tredje skal der med hensyn til udviklingen i EU-lovgivningen vedrørende jordudtagning henvises til Kommissionens forordning (EØF) nr. 2293/92 af 31. juli 1992 om gennemførelsesbestemmelser til artikel 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 for så vidt angår jordudtagning (EFT L 221, s. 19), som stillede strengere krav end forordning nr. 2316/1999. Det følger nemlig klart og udtrykkeligt af bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2293/92, at plejekravet skulle sikre, »at der opretholdes gode agronomiske forhold.« Selv om dette krav var mere strengt, fastsatte forordning nr. 2293/92 ligeledes i artikel 3, stk. 3, andet punktum, at medlemsstaterne skulle træffe egnede foranstaltninger, såsom opretholdelse af et plantedække, for at sikre beskyttelse af miljøet.

81      Derimod fremgår det af artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999, at lovgiver har lempet lovgivningens ordlyd ved fastsættelsen af de formål, der forfølges med medlemsstaternes gennemførelse af kravet om pleje af de udtagne arealer. Kravet om pleje af de udtagne arealer har nemlig ikke længere klart og udtrykkeligt til formål at sikre, »at der opretholdes gode agronomiske forhold.«

82      Denne lempelse af lovgivningens ordlyd, der kommer til udtryk ved fastsættelsen af de formål, der forfølges med medlemsstaternes gennemførelse af kravet om pleje af de udtagne parceller, afspejler den ændrede sammenhæng, som de regler i den afledte ret, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, indgår i. Som anført i præmis 76 ovenfor, skulle lovgiver nemlig i henhold til bestemmelserne i den primære EU-ret sikre, at miljøbeskyttelseskrav blev integreret i udformningen og gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling. Som anført i præmis 77 ovenfor, fremgår det tilsvarende af bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1251/1999, sammenholdt med 21. betragtning til samme forordning, at udtagne arealer skal plejes i overensstemmelse med de miljøbeskyttelseshensyn, der forfølges med denne forordning.

83      I øvrigt bemærkes, at Kommissionen selv anførte i den opsummerende rapport, at kravet om pleje af de udtagne arealer efter reformen af den fælles landbrugspolitik i 1999 ikke blot havde til formål at opretholde gode agronomiske forhold, men også at sikre miljøbeskyttelsen. Således anførte Kommissionen udtrykkeligt i den opsummerende rapport, punkt 12.1.1, 2), første afsnit, at »[i]følge artikel 19 i forordning […] nr. 2316/1999 [skulle] »udtagne« jordstykker have en minimumsstørrelse; [kunne] de ikke anvendes til visse formål, og [måtte de] ikke dyrkes, men [skulle] vedligeholdes på en sådan måde, at miljøet [beskyttedes]«. Tilsvarende anførte Kommissionen i den opsummerende rapport, punkt 12.1.1, 2), under overskriften »Støtteberettigelse og vedligeholdelse af jordstykker, der er angivet som udtaget«, i første afsnit, følgende: »Frem til 1999 fremgik det af lovgivningen, at udtagne arealer [skulle] vedligeholdes på en sådan måde, at der [opretholdtes] gode agronomiske forhold (artikel 3, stk. 2, i forordning (EF) nr. 762/94). I Agenda 2000 blev der også lagt vægt på miljøaspekter ud over det normale behov for at opretholde gode agronomiske forhold. Artikel 19, stk. 4, i forordning (EF) nr. 2316/1999 fastsætter, at »[m]edlemsstaterne træffer [egnede] foranstaltninger, der er i overensstemmelse med de udtagne arealers særlige beskaffenhed, til pleje af dem og beskyttelse af miljøet« [supplerende betingelse indført ved Agenda 2000].«

84      Henset til de foregående betragtninger om de øvrige kriterier for fortolkningen af bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999 bemærkes med hensyn til de formål, der forfølges med den ordning, som de udgør en del af, og samtlige EU-retlige bestemmelser, at disse kriterier bekræfter ordlydsfortolkningen af nævnte artikel i præmis 74 ovenfor.

85      Følgelig skal bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999 fortolkes som følger. Dels skal medlemsstaterne træffe egnede foranstaltninger til at sikre de to formål, der forfølges med jordudtagning, nemlig pleje af de udtagne arealer og beskyttelse af miljøet. Dels udgør opretholdelse af et plantedække på udtagne parceller en blandt flere egnede foranstaltninger i nævnte artikels forstand.

86      Kommissionen har derfor med urette anlagt den fortolkning af de nævnte bestemmelser, at opretholdelse af et plantedække på udtagne arealer udgør en undtagelse i forhold til de egnede foranstaltninger, der skal det gøre muligt at opfylde det formål vedrørende pleje af parcellerne, der forfølges med artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999. Det første argument skal derfor tages til følge.

–       Om det andet argument

87      Kongeriget Danmark har bestridt velbegrundetheden af den anfægtede beslutning, for så vidt som den bygger på de betragtninger, som Kommissionen har redegjort for i den opsummerende rapport, og som i det væsentlige består i, at kravet om pleje af udtagne parceller indebærer en pligt til opretholdelse af gode agronomiske forhold.

88      Henset til det første formål omhandlet i artikel 19, stk. 4, første punktum, i forordning nr. 2316/1999, nemlig pleje af de udtagne parceller, fastslår Retten i denne forbindelse, at selv om det er ubestridt, at opretholdelse af et plantedække på den udtagne jord bidrager til miljøbeskyttelse, kan det ikke fritage medlemsstaterne fra at kontrollere, om selve dette plantedække bliver plejet.

89      Ganske vist er begrebet pleje ikke nærmere defineret i EU-retten, herunder i forordning nr. 2316/1999, hvilket Kommissionen medgav i sit svar på spørgsmål fra Retten under retsmødet. Med selv samme svar bekræftede Kommissionen desuden, at der ikke fandtes nogen retningslinjer, som kunne finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, og som præciserede dette begreb med hensyn til indhold eller hyppighed af foranstaltninger, som medlemsstaterne havde kunnet træffe for at iværksætte det.

90      Imidlertid bemærkes først og fremmest, at det i henhold til artikel 19, stk. 4, første punktum, i forordning nr. 2316/1999 er medlemsstaterne, der i overensstemmelse med de udtagne arealers særlige beskaffenhed skal afgøre, hvilket egnede foranstaltninger de kan træffe. Parterne er desuden enige om, at forordning nr. 2316/1999 overlader medlemsstaterne en vis skønsmargen til at vælge, med hvilke foranstaltninger de vil opfylde forordningens formål, og foreskriver en vis fleksibilitet til at tilpasse foranstaltningerne til omstændighederne i det foreliggende tilfælde. Endvidere følger det som anført i præmis 77 ovenfor af 21. betragtning til forordning nr. 1251/1999, at de udtagne arealer bør passes, således at bestemte mindstenormer for miljøbeskyttelse overholdes.

91      Desuden bemærkes, at den lempelse af lovgivningens ordlyd, der som anført i præmis 81 ovenfor kommer til udtryk ved fastsættelsen af de formål, der forfølges med medlemsstaternes gennemførelse af kravet om pleje af de udtagne parceller, ikke kan fortolkes således, at der ikke skal tages hensyn til selve genstanden for jordudtagning inden for rammerne af den støtteordning for producenter af visse markafgrøder, som blev indført i 1992 og udbygget i 1999, og som medvirker til at holde produktionen af markafgrøder under kontrol, således som det påpeges i fjerde og femte betragtning til forordning nr. 1251/1999.

92      Der henvises således til, at det bl.a. i henhold til artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 2316/1999 er tilladt fra den 15. juli at foretage såning med henblik på høst det følgende år, dvs. før den 31. august, som er det tidspunkt, hvor perioden for jordudtagning i princippet slutter. Det kan på grundlag af en sådan bestemmelse, som skal læses i lyset af 14. betragtning til forordning nr. 2316/1999, fastslås, at de udtagne parceller skal plejes på en sådan måde, at deres agronomiske forhold opretholdes. I øvrigt har Kongeriget Danmark selv anført i replikken, at det grundlæggende kriterium er, om de udtagne arealer udgør dyrkbar landbrugsjord i udtagningsperioden.

93      Når medlemsstater beslutter at opretholde et plantedække på de udtagne arealer, skal de således kontrollere, at plantedækket bliver plejet på en måde, der i betragtning af de udtagne arealers særlige beskaffenhed er egnet til at sikre, at de agronomiske forhold opretholdes. Følgelig skal det andet argument forkastes som ugrundet.

94      Det følger af samtlige de betragtninger, der er fremsat i forbindelse med behandlingen af det første klagepunkt, at Kommissionen med urette anså et plantedække på udtagne arealer for at have karakter af en undtagelse i forhold til de egnede foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe i henhold til bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999. Derimod anså Kommissionen med rette et på udtagne arealer opretholdt plantedække for at være omfattet af plejekravet i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999.

95      Det konkluderes, at det første klagepunkt under det andet anbringendes første led delvist tiltrædes og delvist forkastes som ugrundet.

 Om det andet klagepunkt vedrørende en fejlagtig fortolkning af bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, litra a), i forordning nr. 2316/1999

96      Kongeriget Danmark har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl ved at anlægge en fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, litra a), i forordning nr. 2316/1999, hvorefter afgrænsninger af juridisk karakter, såsom matrikulære skel, ikke kan anses for at være varige afgrænsninger i nævnte artikels forstand.

97      Kommissionen har rejst indsigelse mod disse argumenter.

98      Retten henviser først og fremmest til, at forordning nr. 2316/1999 omhandler gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1251/1999. Sidstnævnte forordnings artikel 9, stk. 1, fastsætter:

»Gennemførelsesbestemmelserne til dette kapitel vedtages efter proceduren i artikel 23 i Rådets forordning (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for korn [(EFT L 181, s. 21)], især gennemførelsesbestemmelserne vedrørende:

      […]

–        det minimumsareal, der kan ydes betaling for; i disse bestemmelser skal der især tages hensyn til kravene vedrørende overvågning og til den effektivitet, der tilstræbes med den pågældende ordning

–        […]«

99      Hertil kommer, at medlemsstaterne i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, litra a), i forordning nr. 2316/1999 kan tage arealer, der er mindre end minimumsbegrænsningen, i betragtning, hvis disse arealer er »hele marker med varige afgrænsninger som f.eks. mure, hegn og vandløb [...]«.

100    Det fremgår af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, litra a), i forordning nr. 2316/1999, at den deri fastsatte margen er betinget af, at der på de omhandlede parceller er et fysisk mærke såsom et vandløb, et hegn eller en mur, der synligt afgrænser dem fra deres omgivelser. En sådan betingelse opfylder kravet i artikel 9, stk. 1, femte led, i forordning nr. 1251/1999, hvorefter der med kriterierne for afgrænsningen af det minimumsareal, der kan ydes betaling for, især skal tages hensyn til kravene vedrørende overvågning. Tilstedeværelsen af et fysisk mærke i form af et hegn, en mur eller et vandløb giver nemlig en høj grad af sikkerhed for afgrænsningen af den pågældende parcel.

101    Af disse betingelser følger, at en given parcel, uanset om dens afgrænsning i form af en mur eller et hegn, som er blevet henholdsvis opført eller plantet, er foretaget under hensyntagen til parcellens juridiske afgrænsning, navnlig dens matrikulære skel, kun i kraft af den fysiske afgrænsning kan anses for at være støtteberettiget i henhold til artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 2316/1999.

102    Følgelig skal det andet klagepunkt, som Kongeriget Danmark har fremført til støtte for det andet anbringendes første led, forkastes som ugrundet.

 Konklusion vedrørende det andet anbringendes første led

103    Det fremgår af samtlige foregående betragtninger, at det andet anbringendes første led kun er velbegrundet, for så vidt som Kongeriget Danmark med det første argument fremført til støtte for det første klagepunkt under dette led har anført, at Kommissionen begik en retlig fejl ved at anse opretholdelse af et plantedække i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999, for at have karakter af en undtagelse i forhold til de egnede foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe med henblik på at sikre pleje af den udtagne parcel og beskyttelse af miljøet. Det skal på dette trin undersøges, hvilke konsekvenser denne retlige fejl kan have for lovligheden af den anfægtede beslutning.

104    I denne forbindelse bemærkes for det første, at Kommissionen i den opsummerende rapport påviste flere forskellige typer uregelmæssigheder vedrørende de udtagne parceller, som efter dens opfattelse kunne begrunde dens beslutning om at udelukke udgifterne fra finansiering gennem EUGFL, således som det fremgår af den begrundelse i nævnte rapport vedrørende manglerne ved den af Kongeriget Danmark foretagne kontrol med udtagne arealer, der er sammenfattet i præmis 10 ovenfor. Som anført i præmis 111 nedenfor, er visse af disse uregelmæssigheder imidlertid irrelevante for spørgsmålet om, hvorvidt et plantedække var opretholdt på de omhandlede parceller. Følgelig kan den retlige fejl, Kommissionen som anført i præmis 86 ovenfor har begået, ikke have juridisk betydning for vurderingen af velbegrundetheden af de af Kommissionen påviste uregelmæssigheder.

105    For det andet bemærkes med hensyn til Kommissionens regnskabsafslutning for EUGFL, at det fremgår af den faste retspraksis, der er henvist til i præmis 57 og 58 ovenfor, at det udelukkende påhviler Kommissionen, med henblik på at godtgøre en tilsidesættelse af reglerne for de fælles markedsordninger for landbruget, at fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til, om kontrol foretaget af de nationale myndigheder er tilstrækkelig, eller om de tal, som sidstnævnte har meddelt, er rigtige.

106    I betragtning af de specifikke bevisbyrderegler, der gælder i forbindelse med Kommissionens regnskabsafslutning, bemærkes, at det i tilfælde som det foreliggende, hvor Kommissionen har baseret en begrundet og rimelig tvivl på flere indbyrdes uafhængige beviser, er tilstrækkeligt, at Retten fastslår, at mindst ét af de fremlagte beviser er velbegrundet, og at den berørte medlemsstat ikke har ført modbevis herfor, til at Kommissionens konklusioner med hensyn til den utilstrækkelige karakter af de kontrolforanstaltninger, som den nævnte medlemsstat har iværksat, må anses for at være velbegrundede.

107    For så vidt som Kommissionen har påtalt flere uregelmæssigheder vedrørende gennemførelsen af kontrol med de udtagne parceller, hvoraf visse af dem var irrelevante for spørgsmålet om, hvorvidt et plantedække var opretholdt på de nævnte parceller, skal velbegrundetheden af de argumenter, som Kongeriget Danmark har anført til støtte for det andet anbringendes andet led om urigtige skøn vedrørende disse uregelmæssigheder, undersøges.

b)     Om det andet anbringendes andet led

108    Med det andet anbringendes andet led har Kongeriget Danmark kritiseret Kommissionen for at have foretaget urigtige skøn af de omstændigheder, under hvilke kontrollen med de udtagne arealer blev gennemført. Det har i denne forbindelse anført to argumenter, hvormed det i det væsentlige tilsigtes påvist, dels at de omstændigheder, under hvilke Kommissionen konstaterede visse uregelmæssigheder vedrørende bestemte udtagne parceller, var behæftet med ulovlighed, dels at de nævnte uregelmæssigheder kun angik ubetydelige dele af de berørte parcellers samlede areal, hvorfor det samlede areal, som kunne have været taget i betragtning, selv efter fradrag af de nævnte ubetydelige dele stadig var større end det anmeldte areal.

109    Kommissionen har rejst indsigelse mod disse argumenter.

110    Indledningsvis bemærkes, at i betragtning af de specifikke bevisbyrderegler, som gælder i forbindelse med regnskabsafslutning for EUGFL, og som der er henvist til i præmis 57 og 58 ovenfor, har det af Kongeriget Danmark anførte om, at Kommissionen ikke med sikkerhed kunne fastslå, at uregelmæssighederne angik jordudtagningsperioden, ingen betydning, for så vidt som Kommissionen kan basere sine konstateringer blot på en velbegrundet og rimelig tvivl.

111    For så vidt angår det første argument, som Kongeriget Danmark har fremført, henviser Retten for det første til den opsummerende rapport, punkt 12.1.1, 2), hvoraf fremgår, at Kommissionen bl.a. konstaterede, at der blev opbevaret halmballer og var henkastet byggeaffald på de parceller, som den kontrollerede. Disse to uregelmæssigheder er irrelevante for spørgsmålet om, hvorvidt et plantedække var opretholdt på de nævnte parceller.

112    Vedrørende disse to uregelmæssigheder bemærkes, at Kongeriget Danmark ikke har bestridt rigtigheden af de af Kommissionen konstaterede faktiske omstændigheder, som underbygger uregelmæssighederne. Med henblik på at mindske betydningen af det konstaterede har Kongeriget Danmark dog anført, at Kommissionens konstateringer er foretaget efter udtagningsperiodens ophør, og at de derfor ikke kan danne grundlag for at konkludere, at der forekom uregelmæssigheder i udtagningsperioden.

113    Dette klagepunkt beror efter Rettens opfattelse på en åbenbart urigtig fortolkning af reglerne vedrørende dels den kontrol, som medlemsstaterne skal foretage, dels Kommissionens tjenestegrenes undersøgelser på stedet i forbindelse med de berørte fondes regnskabsafslutning. Som det fremgår af stævningen, har Kongeriget Danmark nemlig kritiseret Kommissionen for ikke at have overholdt reglerne om den timing af medlemsstaternes kontroller, som Kommissionen pålægger dem.

114    Som anført i præmis 37-41 ovenfor, følger det imidlertid af bestemmelserne i artikel 15 og 22 i forordning nr. 2419/2001 og af den dertil knyttede retspraksis, at det påhviler medlemsstaterne og ikke Kommissionen at gennemføre og træffe de foranstaltninger, som efter deres vurdering kan sikre en effektiv kontrol.

115    Desuden har Domstolen udtalt, at kontrollen med arealer, der anvendes til markafgrøder, af effektivitetshensyn skal kontrolleres inden høsten, og arealer, der anvendes til jordudtagning, inden nævnte forpligtelse ophører, dvs. inden den 31. august i det pågældende år. Under alle omstændigheder: Jo længere kontrollen er forsinket, desto mere sandsynligt er det, at Kommissionen med føje kan fastslå, at nævnte kontrol ikke opfylder den nødvendige garanti for, at ansøgningerne er retmæssige, og at tabsrisikoen for EUGFL er betydelig (Domstolens dom af 7.10.2004, sag C-153/01, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 9009, præmis 153).

116    Henset til denne retspraksis skal der ved bedømmelsen af, om den kontrol, som en medlemsstat har foretaget vedrørende udtagne parceller, er forsinket, tages hensyn til udtagningsperioden for en given parcel.

117    Hvis den berørte medlemsstats ansvarlige myndigheder ikke har foretaget en sådan kontrol før udtagningsperiodens ophør, kan det nemlig ikke udelukkes, at halmballerne har været opbevaret eller byggeaffaldet henkastet på visse af de af Kommissionen kontrollerede parceller i de nævnte parcellers udtagningsperiode.

118    Heraf følger, at Kommissionen i forbindelse med dens undersøgelser på stedet, hvor den konstaterede, at der var opbevaret halmballer eller henkastet affald på visse af de kontrollerede parceller, kunne nære en rimelig og begrundet tvivl om kvaliteten af den af Kongeriget Danmark gennemførte kontrol.

119    I øvrigt havde Kommissionen så meget desto mere grund til at nære en sådan tvivl, som Kongeriget Danmark såvel under den administrative procedure som i stævningen har gjort gældende, at de af Kommissionen dokumenterede uregelmæssigheder på visse parceller for en stor dels vedkommende ikke kunne ses på det billedmateriale, som Kommissionen havde stillet til rådighed.

120    Det bemærkes, at dette argument i sig selv illustrerer visse af de uregelmæssigheder, der har kunnet udledes i denne sag på grund af, at der som anført i præmis 48 ovenfor ikke blev truffet afhjælpende foranstaltninger i tilfælde, hvor der kun var anvendt HR-billeder. Hvis Kongeriget Danmark havde truffet sådanne foranstaltninger, som det havde pligt til at gøre, før udtagningsperiodens ophør, og dette navnlig ved at øge kontrollen på stedet, ville det nemlig med større sikkerhed kunne have fastslået, om der var eller ikke var halmballer og byggeaffald på visse parceller.

121    Endvidere bemærkes, at Kongeriget Danmark – ifølge beskrivelsen i stævningen – udtrykkeligt har anført under den administrative procedure, at de danske myndigheders fremgangsmåde i tilfælde, hvor de ansvarlige myndigheder havde foretaget kontrol på stedet efter udtagningsperiodens ophør og konstateret uregelmæssigheder, som f.eks. opbevaring af halmballer på en parcel, bestod i at lade tvivlen komme ansøgeren til gode ved at anse halmballerne for ikke at have været opbevaret på den pågældende parcel i udtagningsperioden.

122    Retten anser denne fremgangsmåde for ikke at være i overensstemmelse med reglerne om den kontrol, som medlemsstaterne skal foretage for at sikre den rette anvendelse af Unionens fondsmidler i henhold til de EU-retlige bestemmelser, der finder anvendelse i forbindelse med regnskabsafslutning for EUGFL. Fremgangsmåden øger nemlig risikoen for svigagtig tilegnelse af disse fondsmidler, thi ikke nok med at Kongeriget Danmarks ansvarlige myndigheders kontrol på stedet i nogle tilfælde blev foretaget efter udtagningsperiodens ophør for de besigtigede parceller, men myndighederne antog desuden i tilfælde, hvor der under en forsinket kontrol var opdaget en mulig uregelmæssighed, at denne ikke ville have kunnet konstateres i udtagningsperioden for de omhandlede parceller.

123    Af betragtningerne i præmis 115-122 ovenfor følger for det første, at Kommissionen havde grundlag for at nære en rimelig og begrundet tvivl med hensyn til, om den af Kongeriget Danmark foretagne kontrol havde været tilstrækkelig for så vidt angår de parceller, der var berørt af uregelmæssighederne omhandlet i præmis 111 ovenfor. For det andet fremgår det af de foregående betragtninger, at Kongeriget Danmark ikke har fremlagt noget bevismiddel til støtte for dets argumenter imod nævnte tvivl. Heraf følger, at Kommissionen med rette konkluderede, at der forelå sådanne uregelmæssigheder og dermed mangler ved Kongeriget Danmarks kontrol med udtagne arealer.

124    For så vidt angår det andet argument, som Kongeriget Danmark har fremført, konstaterer Retten, at dette argument også er fremført inden for rammerne af det fjerde anbringende, og at argumentet i det væsentlige har til formål at godtgøre, at de af Kommissionen anvendte finansielle korrektioner er uforholdsmæssige. Følgelig henvises der i denne henseende til præmisserne nedenfor i denne dom vedrørende behandlingen af det fjerde anbringende.

125    Heraf følger, at det andet anbringendes andet led skal forkastes som ugrundet, henset til den indledende betragtning i præmis 106 ovenfor og til den konklusion, der er draget i præmis 123 ovenfor, uden at der er grund til at behandle de øvrige af Kongeriget Danmark anførte argumenter vedrørende andre urigtige skøn, som Kommissionen skulle have foretaget af bevismidler vedrørende de uregelmæssigheder, som den påtalte i den opsummerende rapport, og som er gengivet i præmis 10 ovenfor.

126    Det fremgår af samtlige de foregående betragtninger, at det andet anbringende skal tiltrædes for så vidt angår det første klagepunkt under dets første led og i øvrigt forkastes som ugrundet.

127    Det skal dog fastslås, henset til betragtningerne i præmis 103-107 ovenfor, at Kommissionen i fornødent omfang har ført bevis for en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de to uregelmæssigheder, der er omhandlet i præmis 111 ovenfor, og at den retlige fejl, der er fastslået i præmis 95 ovenfor, ikke kan føre til annullation af den anfægtede beslutning for så vidt angår de mangler, som Kommissionen har konstateret deri med hensyn til Kongeriget Danmarks kontrol med de udtagne arealer.

3.     Det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter

128    Med det tredje anbringende, som falder i to led, har Kongeriget Danmark i det væsentlige gjort gældende, for det første, at den anfægtede beslutning tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerheden, for det andet, at den nævnte beslutning tilsidesætter begrundelsespligten.

129    Kommissionen har rejst indsigelse mod disse argumenter.

a)     Om det tredje anbringendes første led

130    Til støtte for det tredje anbringendes første led har Kongeriget Danmark anført to klagepunkter, hvorefter Kommissionen for det første ikke har besvaret forskellige spørgsmål, som det havde stillet den i 2003 vedrørende tilpasning af det danske kontrolsystem som følge af anbefalinger i et nyt arbejdsdokument fra Kommissionen, som indførte en lavere tolerancetærskel med hensyn til kontrol foretaget ved telemåling, og for det andet har tilsidesat retssikkerhedsprincippet ved at fastslå, at der forekom et misbrug i form af »præmiejagt« alene på baggrund af den omstændighed, at jordstykker var beliggende langt væk fra hovedbedriften.

131    Indledningsvis bemærker Retten, at det andet klagepunkt vedrører de af Kommissionen påtalte uregelmæssigheder i form af mangler ved kontrollen med udtagne arealer vedrørende kontrol af »præmiejagt«.

132    Det fremgår imidlertid af de betragtninger, der er fremført, og de konklusioner, der er draget, i præmis 123-125 ovenfor, at eftersom Kommissionen med rette fastslog, at der forelå de uregelmæssigheder, der er omhandlet i præmis 111 ovenfor, havde Retten ingen grund til at behandle de øvrige af Kongeriget Danmark anførte argumenter vedrørende andre urigtige skøn, som Kommissionen skulle have foretaget i forbindelse med andre uregelmæssigheder, som den påtalte i den opsummerende rapport, og som er gengivet i præmis 10 ovenfor, herunder vedrørende kontrol af »præmiejagt«.

133    Selv om det antages, at det andet klagepunkt, der er anført til støtte for det tredje anbringendes første led, er velbegrundet, vil den anfægtede beslutning følgelig ikke være behæftet med en ulovlighed, der medfører dens ugyldighed. Der er derfor ikke grund til at udtale sig om velbegrundetheden af dette andet klagepunkt, som er uden betydning.

134    Med hensyn til det første klagepunkt, der er anført til støtte for det tredje anbringendes første led, bemærkes først og fremmest, at det følger af fast retspraksis, at manglende svar fra Kommissionen på en skrivelse i princippet ikke hverken i sig selv eller sammen med andre omstændigheder i sagen kan skabe en berettiget forventning hos afsenderen (Domstolens dom af 11.10.2007, sag C-332/06 P, Grækenland mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 67; jf. i denne retning Domstolens dom af 16.10.2003, sag C-339/00, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 11757, præmis 78 og 79).

135    Under disse omstændigheder må det i det foreliggende tilfælde fastslås, at selv hvis det forholder sig sådan, som Kongeriget Danmark har anført, at Kommissionen ikke har besvaret de spørgsmål, som det stillede i 2003, kan et sådant manglende svar ikke fortolkes som værende til Kongeriget Danmarks fordel i den forstand, at det ansporedes til at antage, at tilpasningen af dets kontrolsystem var i overensstemmelse med de fællesskabsretlige regler, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. Følgelig skal det første leds første klagepunkt forkastes som ugrundet.

136    Det fremgår af samtlige foregående betragtninger, at de to klagepunkter, der er anført til støtte for det tredje anbringendes første led, skal forkastes, det første som ugrundet og det andet som værende uden betydning. Følgelig har Kongeriget Danmark i betragtning af de regler, der finder anvendelse i forbindelse med regnskabsafslutning for EUGFL, med urette påberåbt sig en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.

b)     Om det tredje anbringendes andet led

137    Med det tredje anbringendes andet led har Kongeriget Danmark gjort gældende, at den anfægtede beslutning er behæftet med en begrundelsesmangel.

138    Kommissionen har rejst indsigelse mod disse argumenter.

139    Retten henviser til, at omfanget af begrundelsespligten, der er fastslået i artikel 253 EF, ifølge fast retspraksis afhænger af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget (Domstolens dom af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, præmis 10, og af 14.4.2005, sag C-335/03, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 2955, præmis 83).

140    I den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning for EUGFL udarbejdes, må en beslutnings begrundelse ifølge retspraksis anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, som beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (Domstolens dom af 19.6.2003, sag C-329/00, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 6103, præmis 83, dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 139 ovenfor, præmis 84, samt Rettens dom af 4.9.2009, sag T-368/05, Østrig mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 149).

141    Det må i denne sag konstateres, at Kommissionen i den anfægtede beslutnings eneste bilag begrundede de forskellige korrektioner, der er anvendt i forhold til Kongeriget Danmark, ved hjælp af formuleringen »Svaghed i kontrollen af overholdelse af lovgivn. om udtagne arealer« eller formuleringen »Svaghed i udførelsen af en hovedkontrol: telemåling«. Den anfægtede beslutning er dermed ikke uden begrundelse vedrørende de konstaterede svagheder.

142    Desuden fremgår det af sagsakterne, især af Kommissionens skrivelse af 27. juni 2007 og af ordlyden af den opsummerende rapport for så vidt angår arealstøtten og støtten til markafgrøder i Kongeriget Danmark, at Kommissionen under den administrative procedure angav de klagepunkter, som den havde baseret den anfægtede beslutning på, over for Kongeriget Danmark.

143    Det følger af de foregående betragtninger, at den anfægtede beslutning er begrundet i overensstemmelse artikel 253 EF, og at det tredje anbringendes andet led skal forkastes som ugrundet.

144    Det tredje anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.

4.     Det fjerde anbringende vedrørende retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om de finansielle korrektioner

145    Med det fjerde anbringende har Kongeriget Danmark i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat de regler, der finder anvendelse med henblik på fastsættelse af satserne for de finansielle korrektioner. Dette fjerde anbringende falder i to led. For det første har Kongeriget Danmark gjort gældende, at Kommissionen ikke har ført bevis for nogen væsentlig mangel i overholdelse af EU-reglerne. For det andet er Kongeriget Danmark af den opfattelse, at Kommissionen ikke har taget hensyn til, at EUGFL ikke har lidt et reelt økonomisk tab, og at den valgte sats for den finansielle korrektion er uforholdsmæssig i forhold til tabet.

146    Med hensyn til det fjerde anbringendes andet led har Kongeriget Danmark nærmere bestemt anført, at EUGFL ikke har lidt et reelt økonomisk tab, da det samlede areal af de udtagne parceller, som ikke var berørt af uregelmæssighederne ved kontrollen, stadig var større end det samlede faktisk anmeldte areal. De nævnte uregelmæssigheder berørte nemlig kun en ubetydelig del af de berørte parcellers samlede areal. Følgelig skulle Kommissionen ikke have undtaget disse parceller i deres helhed fra finansieringen, men kun den del af dem, som var berørt af uregelmæssighederne.

147    Kommissionen har rejst indsigelse mod disse argumenter.

148    For det første minder Retten i denne forbindelse om, at proportionalitetsprincippet ifølge fast retspraksis kræver, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke går ud over, hvad der er egnet til og nødvendigt for at opfylde det tilsigtede mål (Domstolens dom af 17.5.1984, sag 15/83, Denkavit Nederland, Sml. s. 2171, præmis 25, og Rettens dom af 19.6.1997, sag T-260/94, Air Inter mod Kommissionen, Sml. II, s. 997, præmis 144).

149    Det følger ligeledes af retspraksis, at tilsidesættelse af forpligtelser, hvis overholdelse er af fundamental betydning for en EU-ordnings rette funktion, kan pålægges en sanktion i form af fortabelse af en rettighed, som er indført i kraft af EU-reglerne, f.eks. retten til støtte (jf. Domstolens dom af 12.10.1995, sag C-104/94, Cereol Italia, Sml. I, s. 2983, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

150    For det andet følger det af fast retspraksis, at mens det påhviler Kommissionen at bevise, at der foreligger en tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, påhviler det i givet fald medlemsstaten, når denne tilsidesættelse er fastslået, at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske virkninger af tilsidesættelsen (Domstolens dom af 7.7.2005, sag C-5/03, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5925, præmis 38, og af 24.4.2008, sag C-418/06 P, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3047, præmis 135).

151    Desuden fremgår det af ordlyden af Kommissionens dokument VI/5330/97 af 23. december 1997, som har titlen »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (herefter »retningslinjerne fra 1997«), at når der foretages kontrol, men mangelfuldt, skal manglens alvor vurderes. For at kunne begrunde en finansiel korrektion skal der foreligge en væsentlig mangel i overholdelsen af eksplicitte EU-regler, og overtrædelsen skal udsætte EUGFL for en reel risiko for tab eller uregelmæssighed.

152    For så vidt angår den anvendte korrektionstype skal det påpeges, således som det er fastsat i retningslinjerne fra 1997, at det er muligt for Kommissionen at anvende en fast korrektion, når det ikke er muligt præcist at fastslå det af Unionen lidte tab (dommen af 24.4.2008 i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt i præmis 150 ovenfor, præmis 136).

153    Ifølge bilag 2 til retningslinjerne fra 1997 inddeler Kommissionen kontrollerne i to kategorier:

» –      Hovedkontroller er fysiske og administrative tjek, der er nødvendige for at efterprøve væsentlige forhold, især en ansøgnings berettigelse, mængden og kvalitetskravene inklusive overholdelse af tidsfrister, høstkrav, forpligtelsesperioder osv. De foretages på stedet og ved krydsrevision af uafhængige data såsom matrikelbøger.

–      Støttekontroller er administrative operationer, der er nødvendige for korrekt at behandle ansøgninger, såsom efterprøvning af overholdelse af frister for indgivelse af ansøgninger, afsløring af dobbeltansøgninger om den samme støtte, risikoanalyse, pålæggelse af sanktioner og passende tilsyn med procedurerne.«

154    Med hensyn til hovedkontroller er følgende fastsat i bilag 2 til retningslinjerne fra 1997:

–        Når alle hovedkontroller foretages, men ikke i det antal og med den hyppighed og den grundighed, der er krævet i forordningerne, er en korrektion på 5% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at de ikke giver tilstrækkelig sikkerhed for ansøgningernes retmæssighed, og at risikoen for EUGFL var betydelig.

–        Når en eller flere hovedkontroller ikke foretages eller foretages så dårligt eller så sjældent, at de er ineffektive med hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed eller forebygge uregelmæssigheder, er en korrektion på 10% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at der var en høj risiko for udbredt tab for EUGFL. Når manglen skyldes en medlemsstats undladelse af at indføre et passende kontrolsystem, skal korrektionen foretages for den samlede udgift, hvor kontrolsystemet var krævet.

155    I det foreliggende tilfælde konstateres indledningsvis, at Kongeriget Danmark ikke har rejst tvivl om velbegrundetheden af selve den type finansiel korrektion, som Kommissionen har valgt, nemlig en fast korrektion. Det har alene med det fjerde anbringendes andet led gjort gældende, at de valgte faste satser fører til en uforholdsmæssigt høj finansiel korrektion i forhold til, at EUGFL ikke har været udsat for en risiko for et reelt tab.

156    For det første bemærkes vedrørende det fjerde anbringendes første led, at Kongeriget Danmark har henvist til de argumenter, som det har fremført til støtte for det første og andet anbringende med henblik på at godtgøre, at der ikke foreligger nogen alvorlige svagheder blandt de uregelmæssigheder, som Kommissionen har påtalt vedrørende anvendelsen såvel af reglerne om kontrol med udtagne arealer som af reglerne om telemåling.

157    Som anført i præmis 53 og 123 ovenfor, havde Kommissionen grundlag for at nære en begrundet og rimelig tvivl for så vidt angår den af Kongeriget Danmark foretagne kontrol med udtagne parceller og telemålingskontrol. Desuden har Kongeriget Danmark ikke modbevist de af Kommissionen konstaterede svagheder ved kontrollen med de nævnte parceller. Kommissionen har derfor med rette fundet, at der ikke er redegjort for de omhandlede udgifter i overensstemmelse med de retsregler, der finder anvendelse på de fælles markedsordninger for landbruget.

158    Endvidere konstateres i overensstemmelse med ordlyden af retningslinjerne fra 1997 omhandlet i præmis 153 ovenfor, at den i denne sag omhandlede kontrol på stedet med kvaliteten af de udtagne arealer bestod i hovedkontroller i den forstand, hvori udtrykket anvendes i retningslinjerne fra 1997. Eftersom disse kontroller imidlertid blev foretaget dårligt, og Kongeriget Danmark som anført i præmis 121 ovenfor har erkendt, at det ikke var i stand til at opdage visse uregelmæssigheder såsom opbevaring af halmballer eller henkastning af byggeaffald på visse parceller, har Kommissionen, som det fremgår af præmis 154 ovenfor, med rette dels fastslået, at de uregelmæssigheder, som den havde påtalt, var udtryk for alvorlige svagheder ved den af Kongeriget Danmark foretagne kontrol, dels anvendt den højeste faste korrektionssats, nemlig 10%.

159    For det andet henvises for så vidt angår det fjerde anbringendes andet led til den retspraksis, der er gengivet i præmis 57 ovenfor, hvoraf fremgår, dels at EUGFL kun finansierer de interventioner, der foretages efter Unionens regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget, dels at Kommissionen for at bevise en tilsidesættelse af reglerne om de fælles markedsordninger for landbruget ikke udtømmende skal godtgøre, at de nationale administrationers kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige. Som det ligeledes er anført i præmis 57 ovenfor, har medlemsstaten bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for regnskabsafslutningen for EUGFL, og det påhviler den følgelig at føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at kontrollen faktisk er foretaget, eller at dens tal er rigtige, og i givet fald for, at Kommissionens beregninger er urigtige.

160    Tilsvarende fremgår det af retspraksis, at den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel 15 i forordning nr. 2419/2001, til at foretage bl.a. kontrol på stedet på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for at opnå støtte og præmier er opfyldt, forudsætter, at denne kontrol gør det muligt nøjagtigt at kontrollere karakteren og kvaliteten af de afgrøder, der søges om støtte til (jf. analogt Domstolens dom af 10.11.2005, sag C-307/03, Italien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 31 og 32).

161    Navnlig på området for jordudtagning kan Kommissionen af praktiske grunde naturligvis ikke foretage en udtømmende og grundig kontrol af samtlige berørte parceller i hver medlemsstat. Som det fremgår af den retspraksis, der er gengivet i præmis 57 ovenfor, har medlemsstaterne derimod de bedste forudsætninger for at foretage en sådan kontrol.

162    I det foreliggende tilfælde bemærkes imidlertid, at Kongeriget Danmark blot har fremlagt bevismidler vedrørende Kommissionens punktvise konstateringer under den undersøgelse, som er omhandlet i præmis 1 ovenfor, og som den foretog på grundlag af stikprøvekontrol med udvalgte parceller. Det har ikke på noget tidspunkt fremlagt bevismidler vedrørende samtlige udtagne parceller. Som følge heraf er de nævnte beviser ikke tilstrækkeligt detaljerede og fuldstændige til at kunne godtgøre rigtigheden af dets kontroller eller tal, og følgelig er den bevisbyrde, der påhviler medlemsstaterne i forhold til regnskabsafslutningen for EUGFL, ikke løftet.

163    Dernæst har Kongeriget Danmark ikke godtgjort, at Kommissionens punktvise konstateringer, såsom opbevaring af halmballer på udtagne parceller, kun berører de parceller, som den har kontrolleret.

164    Særligt bemærkes som anført i præmis 119 ovenfor, at Kongeriget Danmark har erkendt, at det ikke var muligt med dets telemålingskontrol at opdage tilstedeværelsen af opbevarede halmballer på visse af de af Kommissionen kontrollerede parceller. Følgelig kan det ikke udelukkes, at andre parceller, som Kommissionen ikke har kontrolleret, ligeledes blev brugt til opbevaring af halmballer.

165    Desuden har Kongeriget Danmark, som anført i præmis 121 ovenfor, ikke bestridt at have foretaget visse kontroller efter udtagningsperiodens ophør. Det sene tidspunkt for en sådan kontrol gør det imidlertid ikke muligt at sikre, at kontrollen er effektiv.

166    Endelig konstateres det, at Kongeriget Danmark i stævningens punkt 429 har anført, at de af Kommissionen konstaterede uregelmæssigheder på visse besigtigede parceller »blot [er] udtryk for, at der naturligvis altid er enkelte landmænd, som ikke overholder reglerne«. Et sådan udsagn fra Kongeriget Danmark afslører en alvorlig misforståelse af den afgørende rolle, der, som det fremgår af præmis 57 ovenfor, først og fremmest spilles af medlemsstaterne i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL. Som anført i nævnte præmis, skal denne rolle sikre, at EUGFL kun finansierer interventioner foretaget efter Unionens regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget.

167    Følgelig har Kongeriget Danmark ikke ført det mere detaljerede og fuldstændige bevis for rigtigheden af dets kontroller eller tal samt i givet fald for, at Kommissionens beregninger er urigtige.

168    Af de foregående betragtninger som helhed følger for det første, at Kommissionen i fornødent omfang har ført bevis for omstændigheder, der berettiger dens begrundede og rimelige tvivl med hensyn til de af Kongeriget Danmark foretagne hovedkontroller med udtagne parceller, og for det andet, at Kommissionen med rette har kunnet konkludere, at EUGFL var udsat for en væsentlig risiko for tab, hvorfor den uden at tilsidesætte proportionalitetsprincippet kunne pålægge en fast korrektion på henholdsvis 5% og 10%.

169    Det fjerde anbringendes andet led skal derfor forkastes som ugrundet.

170    Følgelig skal det fjerde anbringende forkastes, og i forlængelse heraf skal Europa-Kommissionen frifindes.

 Sagens omkostninger

171    I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, kan Retten fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Under omstændighederne i denne sag bestemmer Retten navnlig, henset til den retlige fejl, som Kommissionen har begået vedrørende artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999, at hver part skal bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Fjerde Afdeling):

1)      Europa-Kommissionen frifindes.

2)      Hver part bærer sine egne omkostninger.

Pelikánová Jürimäe Van der Woude

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 3. juli 2012.

Underskrifter

Indhold

Sagens faktiske omstændigheder

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

A –  Om fotografierne i bilag B.5 til svarskriftet kan antages til realitetsbehandling

B –  Om realiteten

1.  Om det første anbringende vedrørende retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om telemålingskontrollen

a)  Om det første anbringendes første led

b)  Om det første anbringendes andet led

2.  Det andet anbringende vedrørende retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om kontrol med udtagne arealer

a)  Om det andet anbringendes første led

Om det første klagepunkt vedrørende en fejlagtig fortolkning af bestemmelserne i artikel 19, stk. 4, i forordning nr. 2316/1999

–  Om det første argument

–  Om det andet argument

Om det andet klagepunkt vedrørende en fejlagtig fortolkning af bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, litra a), i forordning nr. 2316/1999

Konklusion vedrørende det andet anbringendes første led

b)  Om det andet anbringendes andet led

3.  Det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter

a)  Om det tredje anbringendes første led

b)  Om det tredje anbringendes andet led

4.  Det fjerde anbringende vedrørende retlige fejl begået og urigtige skøn foretaget i forhold til reglerne om de finansielle korrektioner

Sagens omkostninger

*Processprog: dansk.