SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (Prima Sezione)
18 settembre 2012 (*)
«Funzione pubblica – Dovere di assistenza – Articolo 24 dello Statuto – Molestie psicologiche – Indagine amministrativa»
Nella causa F‑58/10,
avente ad oggetto un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA in forza del suo articolo 106 bis,
Timo Allgeier, agente temporaneo dell’Agenzia dei diritti fondamentali dell’Unione europea, residente in Vienna (Austria), rappresentato da L. Levi e M. Vandenbussche, avvocati,
ricorrente,
contro
Agenzia dei diritti fondamentali dell’Unione europea (FRA), rappresentata da M. Kjærum, in qualità di agente, assistito da B. Wägenbaur, avvocato,
convenuta,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Prima Sezione),
composto dai sigg. H. Kreppel (relatore), presidente, E. Perillo e R. Barents, giudici,
cancelliere: sig. J. Tomac, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 13 dicembre 2011,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con atto introduttivo pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 16 luglio 2010, il sig. Allgeier chiede, in particolare, l’annullamento della decisione dell’Agenzia dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «FRA» o l’«Agenzia») con cui è stata respinta la sua domanda di assistenza, nonché la condanna della FRA al risarcimento dei danni.
Contesto normativo
2 L’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto») dispone che «[p]er “molestia psicologica” si intende ogni condotta inopportuna che si manifesti in maniera durevole, ripetitiva o sistematica attraverso comportamenti, parole, scritti, gesti e atti intenzionali che ledono la personalità, la dignità o l’integrità fisica o psichica di una persona».
3 Ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto:
«L’Unione assiste il funzionario, in particolare nei procedimenti a carico di autori di minacce, oltraggi, ingiurie, diffamazioni, attentati contro la persona o i beni di cui il funzionario o i suoi familiari siano oggetto, a motivo della sua qualità e delle sue funzioni.
Essa risarcisce solidalmente il funzionario dei danni subiti in conseguenza di tali fatti, sempreché egli, intenzionalmente o per negligenza grave, non li abbia causati e non abbia potuto ottenerne il risarcimento dal responsabile».
Fatti
4 Il 1º gennaio 2002, il ricorrente è stato assunto dall’Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia (EUMC) in forza di un contratto di agente temporaneo della durata di quattro anni, il quale è stato rinnovato, a far data dal 1º gennaio 2006, per un nuovo periodo di quattro anni. L’interessato è stato subito assegnato all’unità 2 «Ricerca e rete» per provvedervi in via principale alla gestione delle procedure di aggiudicazione degli appalti e stipulazione dei contratti della rete di informazione europea sul razzismo e sulla xenofobia.
5 Il 22 settembre 2005, il ricorrente è stato trasferito all’unità 1 «Amministrazione», unità chiamata a centralizzare tutte le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici. Il capo di tale unità era, all’epoca, il sig. M., uno dei due membri del personale che sarà successivamente accusato dall’interessato di molestie psicologiche. Il sig. M. era anche, a tale data, direttore aggiunto dell’EUMC.
6 In seno all’unità 1 «Amministrazione», il ricorrente era incaricato di tutte le questioni relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici in quanto assistente per l’aggiudicazione degli appalti.
7 Il sig. A., l’altro membro del personale accusato di molestie psicologiche dal ricorrente, è stato assunto dall’EUMC nel 2005 ed è stato inserito nell’unità 1 «Amministrazione» in qualità di responsabile principale per la stipulazione dei contratti.
8 Nel mese di dicembre 2005, l’EUMC ha negoziato con la società S. un contratto di fornitura di un autocommutatore telefonico privato per un importo di EUR 34 391,43. Il 23 dicembre 2005, il contratto firmato dall’EUMC è stato inviato alla ditta S. perché essa lo firmasse a sua volta.
9 Nel gennaio 2006, pur non avendo ancora firmato il contratto, la società S. ha iniziato a darvi esecuzione. L’EUMC ha considerato che detta società ne avesse accettato i termini e ha allora proceduto ad un riporto di stanziamento dall’anno 2005 all’anno 2006 per l’importo fissato di EUR 34 391,43.
10 Nel marzo 2006, l’EUMC e la società S. hanno deciso che il contratto sarebbe stato modificato con un addendum.
11 Il 19 aprile 2006, il ricorrente, accompagnato da uno dei suoi colleghi, si è recato presso la sede della società S. e ha chiesto che il contratto e l’addendum fossero firmati e datati rispettivamente, al 23 dicembre 2005 e al 15 gennaio 2006. Secondo il ricorrente, tale iniziativa si sarebbe verificata su richiesta espressa del sig. M. e sarebbe stata motivata dall’intento di quest’ultimo di regolarizzare il riporto di stanziamento già effettuato sulla base del contratto.
12 Nell’aprile 2006, sulla base dell’articolo 22 bis dello Statuto, il ricorrente ha segnalato ai sigg. M. e A. che il riporto di stanziamento sarebbe stato privo di fondamento giuridico, non essendo stato firmato il contratto alla data del 31 dicembre 2005 da tutte le parti. Il ricorrente ha aggiunto che il fatto di aver retrodatato il contratto avrebbe costituito una frode destinata ad ovviare all’illegittimità del riporto di stanziamento.
13 Essendo divergenti i punti di vista del ricorrente e quelli dei sigg. M. e A. in ordine alla regolarità del riporto di stanziamento e alla datazione del contratto, il ricorrente ha informato della situazione il revisore contabile interno dell’EUMC.
14 In occasione di una riunione tenutasi il 28 aprile 2006, il ricorrente ha altresì informato la sig.ra Winkler, direttrice dell’EUMC, delle pressioni di cui sarebbe stato vittima per recarsi presso la sede della società S. e ottenere la retrodatazione del contratto.
15 Il 22 maggio 2006, la direttrice dell’EUMC ha deciso di annullare il contratto con la società S., in quanto lo stesso era stato retrodatato dalla società S. dinanzi a due agenti dell’EUMC e il fatto di apporre una data inesatta costituiva un’irregolarità.
16 Tuttavia, avendo appreso che la data figurante sul contratto poteva essere modificata, la direttrice dell’EUMC ha alla fine accettato, il 6 giugno 2006, di non annullare il contratto e ha dato istruzioni dirette a far sì che le date di sottoscrizione apposte dai rappresentanti della società S. sul contratto e sull’addendum fossero modificate al fine di corrispondere alla realtà.
17 Lo stesso 6 giugno 2006, il ricorrente si è nuovamente recato presso la sede dalla società S. affinché quest’ultima modificasse le date di sottoscrizione. I rappresentanti della società S. hanno allora apposto la data del 19 aprile 2006 sul contratto e quella del 6 giugno 2006 sull’addendum.
18 Il ricorrente sostiene che, successivamente alla data del 6 giugno 2006, i suoi rapporti con i sigg. M. e A. si sarebbero notevolmente deteriorati. A suo dire, il fatto che egli avesse manifestato la sua reticenza rispetto alla retrodatazione del contratto negoziato con la società S. e avesse informato la direttrice dell’EUMC di quanto considerava come una pratica fraudolenta avrebbe indotto i sigg. M. e A. a molestarlo psicologicamente e, in particolare, a privarlo delle mansioni per le quali egli era stato assunto e ad isolarlo in seno all’EUMC.
19 Il 1° marzo 2007, la FRA è succeduta all’EUMC.
20 Il 25 giugno 2007, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha ricevuto una lettera anonima nella quale erano denunciate irregolarità che il sig. M. avrebbe commesso nell’esercizio delle sue funzioni, irregolarità concernenti, in particolare, le procedure di assunzione, la firma retrodatata di contratti di fornitura, la concessione illegittima di indennità scolastiche a favore di taluni agenti nonché una cattiva gestione finanziaria.
21 Nel luglio 2007, avendo il direttore della FRA lasciato il servizio, il sig. M. è divenuto direttore ad interim dell’Agenzia.
22 Il 28 novembre 2007, l’OLAF ha avviato un’indagine interna in ordine alle pretese irregolarità denunciate nella lettera del 25 giugno 2007. Dal 15 al 17 gennaio 2008, l’OLAF ha effettuato una visita nella sede della FRA.
23 Il 1° giugno 2008, il sig. Kjærum, sino ad allora direttore esecutivo dell’Istituto danese per i diritti dell’uomo (Institut for Menneskerettigheder) (in prosieguo: l’«IMR»), è stato nominato direttore della FRA.
24 Con nota del 23 giugno 2008, il ricorrente ha presentato presso il sig. Kjærum una domanda di assistenza in applicazione dell’articolo 24 dello Statuto. In tale nota, egli riferiva di essere vittima di molestie psicologiche da parte dei sigg. M. e A. e chiedeva alla FRA l’adozione dei provvedimenti necessari a far cessare tale situazione.
25 A seguito di tale domanda, il direttore della FRA ha deciso, il 7 luglio 2008, di trasferire il ricorrente dall’unità 1 «Amministrazione» all’unità 3 «Comunicazione e relazioni esterne». Inoltre, il direttore ha incontrato il ricorrente i giorni 7, 8 e 11 luglio 2008, senza la presenza dei suoi avvocati, al fine di verificare se non esistesse un’alternativa alla procedura formale prevista dall’articolo 24 dello Statuto. Tale proposta è stata respinta dal ricorrente.
26 Con lettera del 18 luglio 2008 indirizzata al direttore della FRA, gli avvocati del ricorrente hanno confermato che quest’ultimo intendeva mantenere in essere la sua domanda di assistenza e hanno chiesto che le norme di procedura e le modalità dell’indagine amministrativa fossero loro comunicate. Gli avvocati del ricorrente hanno altresì richiesto l’assunzione a carico della FRA dei loro onorari.
27 Lo stesso 18 luglio 2008, il ricorrente è stato informato dal direttore della FRA della sua decisione di avviare un’indagine.
28 Alla fine del mese di luglio 2008, il ricorrente è stato collocato in congedo di malattia. Il congedo si è prolungato sino a metà settembre del 2009.
29 Con lettera del 22 ottobre 2008, il direttore della FRA ha informato gli avvocati del ricorrente della sua decisione di nominare il sig. Jensen per condurre l’indagine (in prosieguo: l’«inquirente»). A tale data, l’inquirente svolgeva le funzioni di presidente del comitato esecutivo dell’IMR.
30 Con lettera del 18 novembre 2008, il ricorrente ha sollevato un certo numero di domande riguardanti l’indagine, in particolare quella relativa all’anonimato da riservare ai testimoni.
31 Con lettera del 16 gennaio 2009, il direttore della FRA ha risposto alle domande sollevate dal ricorrente nella sua lettera del 18 novembre 2008. Egli ha precisato che i testimoni non avrebbero potuto beneficiare dell’anonimato, a meno che talune circostanze del caso non ne facessero chiaramente risultare la necessità.
32 Il 20 febbraio 2009, la FRA ha fatto pervenire al ricorrente un documento dal titolo «Contesto normativo dell’indagine amministrativa», redatto dal direttore previa consultazione dell’inquirente.
33 Tre sedute di audizione sono state successivamente organizzate dall’inquirente, la prima in data 2 e 3 marzo 2009, la seconda il 23, 24 e 25 marzo 2009, la terza il 23 e 24 aprile 2009. In occasione della prima seduta, il ricorrente nonché i sigg. M. e A. sono stati sentiti dall’inquirente. Nella seconda seduta di audizione, oltre al ricorrente e al sig. M., l’inquirente ha sentito tre testimoni i cui nomi erano stati suggeriti dal sig. M. nonché altri due agenti la cui audizione gli pareva necessaria. Infine, nell’ambito della terza seduta di audizione, sono stati sentiti il ricorrente e il sig. M. unitamente ad altri tre agenti.
34 In una relazione redatta il 22 giugno 2009 al termine della sua indagine interna, l’OLAF ha concluso per l’ infondatezza delle affermazioni contenute nella lettera del 25 giugno 2007 e ha raccomandato che a tale indagine non venisse dato alcun seguito disciplinare o giudiziario. La relazione è stata comunicata al direttore della FRA con lettera del 25 giugno 2009.
35 Il 16 luglio 2009, l’inquirente ha redatto un progetto di relazione d’indagine. In tale progetto, l’inquirente concludeva per l’insussistenza di molestie psicologiche. Egli suggeriva altresì alla FRA di inviare un avvertimento al sig. M., tenuto conto della sua responsabilità nell’esistenza di una «pesante atmosfera di timore» in seno all’unità 1 «Amministrazione». Il progetto di relazione è stato comunicato al ricorrente nonché ai sigg. M. e A.
36 Il 31 agosto 2009, il ricorrente ha comunicato le sue osservazioni scritte sul progetto di relazione.
37 Il 15 settembre 2009, l’inquirente ha redatto la versione finale della relazione d’indagine (in prosieguo: la «relazione finale»). L’inquirente confermava la sua posizione relativa all’insussistenza di molestie psicologiche.
38 Il 16 settembre 2009, la relazione finale è stata comunicata al ricorrente perché quest’ultimo potesse presentare ogni osservazione utile, come egli ha fatto il 22 settembre 2009.
39 Con decisione del 16 ottobre 2009, notificata in pari data al ricorrente, il direttore della FRA ha deciso che nessun procedimento disciplinare sarebbe stato avviato nei confronti dei sigg. M. e A. (in prosieguo: la «decisione controversa»). Il direttore ammetteva che i rapporti tra il ricorrente, da un lato, e i sigg. M. e A., dall’altro, erano stati conflittuali, in particolare a seguito di uno «scontro delle personalità» e di «concezioni diverse per quanto riguarda le interazioni sociali», e che il sig. M. avrebbe potuto cercare di risolvere il conflitto in maniera diversa, al fine di disinnescare le tensioni e di creare un ambiente di lavoro propizio al ricorrente. Tuttavia, il direttore nondimeno sottolineava che l’esistenza delle molestie psicologiche non aveva potuto essere accertata. Alla luce delle circostanze in precedenza esposte, il direttore considerava infine che le spese ragionevolmente sostenute dal ricorrente nell’ambito dell’indagine gli sarebbero state rimborsate.
40 Nelle sue memorie, la FRA sostiene che, lo stesso 16 ottobre 2009, il direttore della FRA si sarebbe intrattenuto consecutivamente con i sigg. A. e M. al fine di ricordare loro i principi di buona amministrazione da applicare nel servizio e la necessità che essi migliorassero l’applicazione quotidiana di detti principi.
41 A far data dal 1º gennaio 2010, il contratto del ricorrente è stato rinnovato a tempo indeterminato.
42 Con nota del 14 gennaio 2010, il ricorrente ha presentato reclamo contro la decisione controversa.
43 Con decisione del 6 aprile 2010, notificata il 7 aprile successivo, il direttore della FRA ha respinto il reclamo.
Procedimento e conclusioni delle parti
44 Il presente ricorso è stato proposto il 16 luglio 2010.
45 Il ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione controversa;
– se del caso, annullare la decisione del 6 aprile 2010 con cui è stato respinto il reclamo;
– dichiarare che egli ha subìto molestie psicologiche da parte dei sigg. M. e A., con tutte le necessarie conseguenze disciplinari; o in subordine, i) avviare una nuova indagine amministrativa, equa, indipendente ed imparziale, creando una commissione di esperti per lo svolgimento dell’indagine amministrativa, e ii) adottare tutte le misure necessarie che permettano un’indagine equa senza possibili pressioni ed interferenze;
– riconoscergli un risarcimento per il suo danno materiale, stimato in via provvisoria in EUR 71 823,23;
– riconoscergli la somma di EUR 85 000 a titolo di risarcimento del danno morale, connesso alle modalità di svolgimento del procedimento e di adozione della decisione controversa;
– condannare la FRA alle spese.
46 La FRA conclude che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare il ricorrente alle spese.
47 La proposta fatta alle parti dal giudice relatore di comporre amichevolmente la controversia non ha avuto esito.
In diritto
Sulle conclusioni dirette all’annullamento della decisione del 6 aprile 2010 con cui è stato respinto il reclamo
48 Secondo una giurisprudenza costante, le domande di annullamento formalmente dirette avverso la decisione di rigetto di un reclamo, nel caso in cui tale decisione sia sprovvista di contenuto autonomo, comportano che il Tribunale sia chiamato a conoscere dell’atto che è stato oggetto del reclamo (v., in tal senso, sentenza della Corte del 17 gennaio 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, punto 8; sentenza del Tribunale del 9 luglio 2009, Hoppenbrouwers/Commissione, F‑104/07, punto 31). Di conseguenza, poiché la decisione del 6 aprile 2010 recante rigetto del reclamo è priva di contenuto autonomo, le conclusioni dirette all’annullamento devono essere considerate come dirette soltanto contro la decisione controversa.
Sulle conclusioni dirette a far sì che il Tribunale dichiari che il ricorrente è stato vittima di molestie psicologiche
49 Poiché le conclusioni di cui sopra sono dirette in realtà a far riconoscere dal Tribunale la fondatezza di taluni dei motivi dedotti a sostegno delle conclusioni dirette all’annullamento della decisione controversa, esse devono essere, di conseguenza, dichiarate irricevibili (v., in tal senso, sentenza del Tribunale di primo grado del 30 novembre 1993, Vienne/Parlamento, T‑15/93, punto 13).
Sulle conclusioni dirette all’annullamento della decisione controversa
50 A sostegno delle conclusioni dirette all’annullamento della decisione controversa, il ricorrente deduce una serie di motivi, relativi, in particolare:
– alla mancanza di imparzialità dell’inquirente;
– al rifiuto, da parte dell’inquirente, di garantire l’anonimato dei testimoni;
– ad un errore di diritto nell’interpretazione della nozione giuridica di molestie psicologiche;
– ad un errore manifesto di valutazione commesso dall’inquirente nel diniego da parte di quest’ultimo di riconoscere la sussistenza di molestie psicologiche.
51 Occorre innanzitutto esaminare il motivo relativo alla mancanza di imparzialità dell’inquirente nonché il motivo relativo all’illegittimità del rifiuto di quest’ultimo di garantire l’anonimato ai testimoni.
Argomenti delle parti
52 Per quanto riguarda il primo motivo, relativo alla pretesa mancanza d’imparzialità dell’inquirente, il ricorrente precisa che quest’ultimo, quando è stato designato per condurre l’indagine, ricopriva le funzioni di presidente del comitato esecutivo dell’IMR. Orbene, prima di essere nominato, il 1º giugno 2008, direttore della FRA, il sig. Kjærum era il direttore esecutivo di quello stesso istituto. Il ricorrente aggiunge che l’IMR avrebbe concluso con la FRA un importante contratto avente ad oggetto la fornitura di informazioni concernenti la discriminazione in base all’orientamento sessuale, e che l’inquirente e il sig. Kjærum sarebbero coautori di un’opera accademica. Pertanto, secondo il ricorrente, l’interesse dell’inquirente sarebbe stato quello di salvaguardare l’immagine della FRA e di discolparla da ogni accusa di molestie psicologiche. Il ricorrente aggiunge che anche l’imparzialità soggettiva dell’inquirente sarebbe poco attendibile, come in particolare testimoniato dal carattere poco circostanziato della relazione finale.
53 Per quanto riguarda il secondo motivo, relativo all’illegittimità del rifiuto dell’inquirente di garantire l’anonimato ai testimoni, il ricorrente sostiene che un siffatto rifiuto, in contrasto con il «[c]ontesto normativo dell’indagine amministrativa», avrebbe indotto talune persone a rifiutare di testimoniare o a testimoniare in maniera insufficientemente sincera per timore di ritorsioni.
54 A sua difesa, la FRA conclude per il rigetto dei motivi sopra menzionati.
55 La FRA sostiene innanzitutto che nessun documento agli atti autorizzerebbe a sospettare una mancanza di imparzialità da parte dell’inquirente sia nei confronti del ricorrente sia nei confronti dei dipendenti accusati da quest’ultimo. In particolare, né la circostanza che l’inquirente e il direttore abbiano in passato intrattenuto rapporti professionali nell’ambito dell’IMR né l’esistenza di un rapporto d’affari tra la FRA e tale istituto permetterebbero di nutrire dubbi al riguardo.
56 La FRA asserisce poi che le circostanze del caso non avrebbero richiesto l’anonimato dei testimoni e aggiunge che, ad ogni modo, tenuto conto delle modeste dimensioni dell’Agenzia, l’anonimato non avrebbe costituito una garanzia per i testimoni.
Giudizio del Tribunale
57 In via preliminare, è importante rilevare che, per adottare la decisione controversa, il direttore si è basato, in sostanza, sia sugli elementi raccolti dall’inquirente nel corso dell’indagine sia sulle conclusioni espresse da quest’ultimo nella relazione finale. Ciò è testimoniato dal fatto che, nella formulazione stessa della decisione controversa, il direttore ha espressamente respinto la censura di molestie psicologiche facendo riferimento al caso «quale presentato dall’inquirente nella relazione finale».
58 Occorre pertanto determinare se, come sostiene il ricorrente, l’indagine sia stata condotta in condizioni irregolari.
– Sulla mancanza di imparzialità dell’inquirente
59 Il ricorrente mette in discussione l’imparzialità tanto oggettiva quanto soggettiva dell’inquirente. Secondo l’interessato, l’inquirente, a causa delle sue funzioni in seno all’IMR, non solo si sarebbe trovato in una situazione oggettiva tale da far sorgere dubbi sulla sua indipendenza, ma, inoltre, avrebbe anche mancato di imparzialità nell’effettiva conduzione dell’indagine.
60 Al riguardo, per quanto concerne l’imparzialità oggettiva dell’inquirente, non risulta da alcun documento agli atti e non è neppure asserito dal ricorrente che l’inquirente sia stato persona vicina agli agenti direttamente implicati nella domanda di assistenza, ossia il ricorrente e i due agenti da quest’ultimo accusati di molestie psicologiche. D’altro canto, il solo fatto che il sig. Kjærum e l’inquirente abbiano, per il passato, intrattenuto rapporti professionali in seno all’IMR e che essi siano coautori di un’opera accademica non può implicare che l’indipendenza dell’inquirente nella conduzione dell’indagine sia stata compromessa o che essa abbia potuto apparire tale agli occhi dei terzi (v., in tal senso, sentenza del Tribunale di primo grado dell’11 settembre 2002, Willeme/Commissione, T‑89/01, punto 58).
61 Tuttavia, è pacifico che l’IMR, il cui comitato esecutivo era presieduto dall’inquirente alla data in cui egli è stato designato a condurre l’indagine, aveva concluso con la FRA un contratto dell’importo di EUR 500 000 circa al fine di fornire a quest’ultima informazioni relative alla discriminazione in base all’orientamento sessuale, tra il 2007 e il 2008, in Danimarca. D’altro canto, quando l’inquirente ha condotto l’indagine, tale contratto poteva formare oggetto di rinnovi successivi in futuro, come ha confermato la FRA all’udienza.
62 Pertanto, alla luce di tali elementi, l’esistenza e l’importanza del rapporto d’affari in essere tra la FRA e l’IMR erano tali da far sorgere in capo al ricorrente giustificate apprensioni in ordine all’imparzialità oggettiva dell’inquirente, dato che l’interessato poteva nutrire timori legittimi che quest’ultimo, desideroso di mantenere l’esistenza di tale rapporto d’affari, fosse guidato dalla volontà di proteggere la reputazione dell’Agenzia.
63 È certamente vero che l’inquirente non esercitava in seno all’IMR funzioni direttamente esecutive, di competenza del direttore e dei responsabili dei vari settori dell’istituto. Tuttavia, i documenti agli atti mettono in evidenza il ruolo centrale del comitato esecutivo – e quindi del suo presidente – nel funzionamento dell’IMR. Ciò è testimoniato dal fatto che, in un editoriale pubblicato sul suo sito Internet nel giugno 2008, l’IMR ha affermato che il comitato esecutivo, sotto la direzione del sig. Jensen, continuerebbe a controllare la «direzione generale dell’[IMR]». Per giunta, sempre sul sito dell’IMR, veniva sottolineato nello stesso periodo che il comitato esecutivo era «incaricato di tutte le questioni di merito e di ordine professionale, ivi incluse la ricerca e la strategia».
64 Di conseguenza, l’inquirente, alla cui segreteria provvedeva una delle assistenti del direttore della FRA, non soddisfaceva le condizioni necessarie perché la sua imparzialità oggettiva non potesse essere messa in discussione.
65 Il ricorrente può quindi legittimamente sostenere che, per questo motivo, e nelle particolari circostanze del caso di specie, l’indagine è stata viziata da irregolarità.
66 Quanto all’imparzialità soggettiva dell’inquirente, pur se i documenti agli atti non permettono di concludere che l’inquirente abbia condotto l’indagine in un senso favorevole agli agenti accusati dal ricorrente, il Tribunale ritiene increscioso il fatto che, nel corso di quest’ultima, l’inquirente abbia comunicato ai sigg. M. e A. l’intera corrispondenza intercorsa tra la FRA, da una parte, e il ricorrente e i suoi legali, dall’altra, mentre una parte di tale corrispondenza, relativa ad una domanda di assunzione a carico da parte della FRA degli onorari professionali versati dal ricorrente ai suoi legali, non riguardava né il sig. M. né il sig. A.
67 Analogamente, mentre il ricorrente aveva corredato la sua domanda di assistenza di numerosissimi documenti, l’inquirente ha dedicato alla discussione sul merito delle censure sollevate meno di tre pagine utili, peraltro poco circostanziate, sulle dodici che la relazione finale comprende, laddove il resto della relazione si limita alla presentazione dei fatti non contestati dalle parti, al richiamo alla normativa e alla descrizione del procedimento.
– Sul rifiuto di garantire l’anonimato ai testimoni
68 È importante ricordare in via preliminare che, prima di iniziare le operazioni di indagine, il direttore ha stabilito, in collaborazione con l’inquirente, il «[c]ontesto normativo dell’indagine amministrativa». Quest’ultimo, al cui rispetto le parti non contestano di essere state soggette, comprendeva una rubrica dal titolo «modalità relative all’audizione dei testimoni», che prevedeva, in particolare, che «i testimoni non [avrebbero] pot[uto] beneficiare dell’anonimato nei confronti di alcuna parte a meno che circostanze particolari non fac[essero] chiaramente apparire la necessità dell’anonimato».
69 Si deve pertanto verificare se, nel caso di specie, circostanze particolari imponessero che l’inquirente concedesse l’anonimato ai testimoni da lui sentiti nonché a quelli che egli avrebbe potuto sentire.
70 Il quesito richiede, alla luce delle circostanze particolari del caso di specie, una risposta affermativa da parte del Tribunale.
71 In realtà, lo stesso inquirente era pienamente cosciente delle difficoltà per i membri del personale di testimoniare senza beneficiare della garanzia che la loro identità non sarebbe stata comunicata alle due persone accusate di molestie psicologiche. Infatti, nel rapporto finale, l’inquirente ha affermato che egli «[aveva] potuto osservare in numerosi casi che i membri del personale della FRA – in particolare quelli dell’unità 1 “Amministrazione” – non erano disposti, o addirittura erano contrari, a testimoniare, per timore di ritorsioni» e che, in particolare, uno di loro, al quale era stato rifiutato l’anonimato malgrado la sua richiesta, «aveva rifiutato di testimoniare». L’inquirente ha altresì rilevato che, anche se «altre persone, malgrado la loro riserva iniziale, avevano alla fine accettato di testimoniare, [egli aveva avuto la] nettissima impressione che esse [fossero state] lungi dall’aver detto tutto quello che avrebbero potuto dire» e che, di conseguenza, «[egli non poteva] escludere la possibilità che la presente indagine non [avesse] potuto fare completamente luce e che eventuali procedure di indagine successive [avrebbero potuto] far meglio». Infine, a conclusione della relazione finale, l’inquirente ha precisato che, tenuto conto delle difficoltà incontrate per persuadere gli agenti a testimoniare, «le testimonianze rese erano state molto limitate».
72 È altresì importante sottolineare che l’inquirente, nel mettere contemporaneamente in evidenza tali difficoltà, ha sottolineato che l’indagine aveva consentito di rivelare una «pesante atmosfera di timore in seno all’unità 1 “Amministrazione”, atmosfera che [aveva] avuto come conseguenza il fatto che i dipendenti non [avevano] osato esprimere il loro punto di vista o, quanto meno, [erano stati] molto reticenti a farlo».
73 Orbene, mentre tutti gli elementi rilevati dallo stesso inquirente dovevano indurlo a garantire l’anonimato ai testimoni, quest’ultimo si è astenuto – in maniera contraddittoria – dal farlo, malgrado una richiesta in tal senso espressa dal ricorrente.
74 Vero è che, nella relazione finale, l’inquirente ha giustificato il suo rifiuto di garantire l’anonimato ai testimoni proposti dal ricorrente con il fatto che una siffatta protezione sarebbe stata illusoria, poiché, dal suo punto di vista, le persone accusate nella domanda di assistenza sarebbero necessariamente state in grado, con un elevato grado di probabilità, di scoprire l’origine delle informazioni. Tuttavia, non è per nulla provato che, se l’anonimato fosse stato concesso, l’inquirente non avrebbe potuto garantire ai testimoni una protezione adeguata e, in particolare, sarebbe stato nell’impossibilità di redigere verbali di audizione in condizioni che impedissero un’identificazione degli interessati.
75 Per giunta, occorre rilevare che, il 6 febbraio 2009, il principale agente accusato dal ricorrente, cioè il sig. M., ha inviato al direttore, di cui era peraltro subordinato, una nota nella quale precisava a quest’ultimo che l’«anonimato [dei testimoni] non [poteva] essere accettato in nessun caso». Tenuto conto del contesto descritto dall’inquirente stesso, in particolare della «pesante atmosfera di timore in seno all’unità 1 “Amministrazione”», l’esistenza di una nota del genere e i termini di quest’ultima confermano che l’anonimato dei testimoni costituiva una necessità perché l’indagine potesse essere realizzata in condizioni adeguate.
76 Di conseguenza, il Tribunale considera che il rifiuto dell’inquirente di garantire l’anonimato ai testimoni non gli ha permesso di procedere ad un esame completo delle circostanze del caso di specie e, pertanto, ha viziato l’indagine di irregolarità.
77 Pertanto, e nella misura in cui, come si è detto, il direttore si è basato sulla relazione finale per adottare la decisione controversa, si deve considerare che quest’ultima è viziata da illegittimità.
78 Poiché i due primi motivi dedotti contro la decisione controversa sono stati accolti, tale decisione dev’essere annullata, senza che si debbano esaminare gli altri motivi del ricorso e, in particolare, quelli relativi ad un errore di diritto nell’interpretazione della nozione giuridica di molestie psicologiche e alla sussistenza di molestie psicologiche.
Sulle conclusioni risarcitorie
Argomenti delle parti
79 Il ricorrente conclude per la condanna della FRA a risarcire, per un importo totale di EUR 71 823,23, il preteso danno materiale da lui subìto a seguito delle molestie psicologiche.
80 Inoltre, il ricorrente chiede al Tribunale di condannare la FRA a versargli la somma di EUR 85 000, a titolo di risarcimento del danno morale causato, da una parte, dalle molestie psicologiche subite e, dall’altra, dall’illegittimità della decisione controversa, con la quale sarebbe stato negato l’accertamento di dette molestie.
81 La FRA conclude per il rigetto delle conclusioni risarcitorie.
Giudizio del Tribunale
82 In primo luogo, per quanto riguarda le conclusioni dirette alla condanna della FRA a risarcire il danno materiale e morale subìto a seguito delle molestie psicologiche, è importante ricordare che l’articolo 24, secondo comma, dello Statuto ha per oggetto il risarcimento dei danni arrecati ad un funzionario o ad un agente da uno dei comportamenti provenienti da terzi e da altri funzionari considerati al primo comma dello stesso articolo, sempreché egli non abbia potuto ottenerne il risarcimento presso i loro autori (v. ordinanza della Corte del 5 ottobre 2006, Schmidt-Brown/Commissione, C‑365/05 P, punto 78). La ricevibilità del ricorso per risarcimento danni intentato da un funzionario o da un agente ai sensi dell’articolo 24, secondo comma, dello Statuto è così subordinata all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali nazionali, a condizione che essi garantiscano in maniera efficace la tutela delle persone interessate e possano sfociare nel risarcimento del danno asserito (v. sentenza del Tribunale di primo grado del 9 marzo 2005, L/Commissione, T‑254/02, punto 148; sentenza del Tribunale di primo grado del 12 luglio 2011, Commissione/Q, T‑80/09 P, punto 67).
83 Orbene, nella fattispecie, non è né accertato e neppure asserito che, per giungere al risarcimento del danno derivante dalle pretese molestie psicologiche subite, il ricorrente abbia esaurito i rimedi giurisdizionali nazionali né che essi non abbiano garantito in maniera efficace la sua tutela. Ne consegue che le conclusioni dirette al risarcimento di detto danno devono essere respinte in quanto irricevibili.
84 In secondo luogo, per quanto riguarda le conclusioni dirette alla condanna della FRA a risarcire il danno morale derivante dall’illegittimità della decisione controversa, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, l’annullamento di un atto viziato da illegittimità può costituire di per se stesso il risarcimento adeguato e, in linea di principio, sufficiente di qualsiasi danno morale che tale atto possa aver causato (sentenza della Corte del 9 luglio 1987, Hochbaum e Rawes/Commissione, 44/85, 77/85, 294/85 e 295/85, punto 22; sentenza del Tribunale di primo grado del 9 novembre 2004, Montalto/Consiglio, T‑116/03, punto 127; sentenza del Tribunale dell’8 maggio 2008, Suvikas/Consiglio, F‑6/07, punto 151), a meno che la parte ricorrente non dimostri di aver subìto un danno morale separabile dall’illecito su cui si basa l’annullamento e non integralmente risarcibile attraverso tale annullamento (v., in tal senso, sentenza della Corte del 7 febbraio 1990, Culin/Commissione, C‑343/87, punti 27 e 28; sentenza del Tribunale di primo grado del 6 giugno 2006, Girardot/Commissione, T‑10/02, punto 131).
85 Nella fattispecie, è vero che la decisione controversa non contiene alcuna valutazione delle capacità o del comportamento del ricorrente di natura tale da ferirlo. Tuttavia, tenuto conto delle condizioni censurabili in cui la domanda di assistenza del ricorrente è stata trattata e l’indagine condotta, l’annullamento di tale decisione non potrebbe costituire di per se stesso un risarcimento adeguato e sufficiente del danno morale causato dalla stessa decisione, danno attinente allo stato di incertezza e di inquietudine provocato dall’illegittimità della decisione controversa. Di conseguenza, occorre condannare la FRA a versare al ricorrente la somma di EUR 5 000.
Sulle spese
86 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del regolamento di procedura, fatte salve le altre disposizioni del capo VIII del titolo II del regolamento medesimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 2 dello stesso articolo, per ragioni di equità, il Tribunale può decidere che una parte soccombente sia condannata solo parzialmente alle spese, o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo.
87 Dalla motivazione della presente sentenza risulta che la FRA è la parte sostanzialmente soccombente. Inoltre, il ricorrente, nelle sue conclusioni, ha espressamente chiesto la sua condanna alle spese. Poiché le circostanze della fattispecie non giustificano l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la FRA dovrà sopportare le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dal ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione del 16 ottobre 2009 dell’Agenzia dei diritti fondamentali dell’Unione europea è annullata.
2) L’Agenzia dei diritti fondamentali dell’Unione europea è condannata a versare al sig. Allgeier la somma di EUR 5 000.
3) Per il resto, il ricorso è respinto.
4) L’Agenzia dei diritti fondamentali dell’Unione europea sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dal sig. Allgeier.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 18 settembre 2011.
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