A TÖRVÉNYSZÉK ELNÖKÉNEK VÉGZÉSE
2012. szeptember 19.(*)
„Ideiglenes intézkedés iránti kérelem – Állami támogatások – A görög mezőgazdasági biztosító szervezet (ELGA) által a 2008. és a 2009. évben folyósított kártalanítási támogatások – A támogatásokat a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító és azok visszatéríttetését elrendelő határozat – Végrehajtás felfüggesztése iránti kérelem – Fumus boni iuris – Sürgősség – Az érdekek mérlegelése”
A T‑52/12. R. sz. ügyben,
a Görög Köztársaság (képviselik: I. Chalkias és S. Papaïoannou, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek,
az Európai Bizottság (képviselik: D. Triantafyllou és S. Thomas, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
a görög mezőgazdasági biztosító szervezet (ELGA) által a 2008. és a 2009. évben folyósított kártalanítási támogatásokról szóló, 2011. december 7‑i 2012/157/EU bizottsági határozat (HL L 78., 21. o.) végrehajtásának felfüggesztése iránt benyújtott keresete tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK ELNÖKE
meghozta a következő
Végzést
A jogvita előzményei, az eljárás és a felek kérelmei
1 Egy 1988. évi törvény létrehozta a görög mezőgazdasági biztosító szervezetet (ELGA), amely teljes egészében az állam tulajdonában áll, és célja a mezőgazdasági üzemek növényi és állati termelésében, valamint növényi és állati állományában természeti kockázatok folytán bekövetkező károkat fedező biztosítás nyújtása. Az ELGA‑nál kötött biztosítás kötelező jellegű, az ELGA bevétele alapvetően a biztosítási rendszer kedvezményében részesülő mezőgazdasági termelők által a részére fizetendő biztosítási különjárulékból származik, amelynek mértéke a növényi termékek esetében 3%‑ban, az állati termékek esetében pedig 0,5%‑ban került megállapításra.
2 2009‑ben a görög kormány 425 millió euró összegű kártalanítás ELGA által történő kifizetését tervezte azon veszteségek megtérítésére, amelyeket a nagyszámban panaszt tevő mezőgazdasági termelők a 2008. és 2009. évben a kedvezőtlen időjárási viszonyok – az aszály, a magas hőmérséklet, az érintett haszonnövények rovarfertőzöttsége és megbetegedései – következtében egyes növények termésének csökkenése által szenvedtek el.
3 Az Európai Bizottság, amikor értesítették ezen intézkedésekről, megindította az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást, amelynek eredményeképpen 2011. december 7‑én elfogadta a görög mezőgazdasági biztosító szervezet (ELGA) által a 2008. és a 2009. évben folyósított kártalanítási támogatásokról szóló 2012/157/EU határozatot (HL L 78., 21. o.), amelyben egyes kártalanítási kifizetéseket – mintegy 425 millió euró összegben – jogellenes és a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősített, és elrendelte azoknak a kedvezményezettekkel való visszatéríttetését (a továbbiakban: megtámadott határozat).
4 A megtámadott határozatban a Bizottság a határozat közlésétől számított négy hónapos határidőt szabott a Görög Köztársaságnak arra, hogy visszatéríttesse a mezőgazdasági termelőkkel a fent említett összeget a támogatásoknak a kedvezményezettek részére történt rendelkezésre bocsátásától a visszatéríttetésükig tartó időszakra számított kamattal együtt. E határidőt később két hónappal meghosszabbította.
5 A Törvényszék Hivatalához 2012. február 8‑án benyújtott keresetlevéllel a Görög Köztársaság keresetet terjesztett elő a megtámadott határozat megsemmisítése iránt.
6 A Törvényszék hivatalához 2012. május 18‑án érkezett külön beadványában a Görög Köztársaság benyújtotta a jelen ideiglenes intézkedés iránti kérelmet, amelyben azt kéri, hogy a Törvényszék elnöke:
– függessze fel a megtámadott határozat végrehajtását addig, amíg a Törvényszék határozatot hoz az alapkereset tárgyában;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
7 A Törvényszék Hivatalánál 2012. május 30‑án benyújtott írásbeli észrevételeiben a Bizottság lényegében azt kéri, hogy a Törvényszék elnöke:
– utasítsa el az ideiglenes intézkedés iránti kérelmet;
– a felperest kötelezze a költségek viselésére.
8 2012. június 18‑án a Törvényszék elnöke a Törvényszék eljárási szabályzata 105. cikkének 2. §‑a alapján és a gondos igazságszolgáltatás érdekében elrendelte a megtámadott határozat végrehajtásának felfüggesztését, amennyiben az kötelezte a Görög Köztársaságot a szóban forgó támogatások visszatéríttetésére, mivel ez utóbbi állításai, feltéve, hogy bizonyítást nyernek, indokolják a status quo fenntartását a felek érveinek alapos vizsgálata érdekében.
9 2012. szeptember 11‑én a tárgyaláson a felek előadták érveiket és válaszoltak a Törvényszék elnöke által feltett szóbeli kérdésekre.
A jogkérdésről
10 Egyfelől az EUMSZ 278. és az EUMSZ 279. cikk együttes olvasatából, másfelől az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdéséből kitűnik, hogy az ideiglenes intézkedésről határozó bíró – ha a körülmények alapján azt szükségesnek tartja – elrendelheti a megtámadott jogi aktus végrehajtásának felfüggesztését, vagy a szükséges ideiglenes intézkedéseket.
11 Az eljárási szabályzat 104. cikkének 2. §‑a szerint az ideiglenes intézkedés iránti kérelem tartalmazza a jogvita tárgyát, a sürgősségre okot adó körülményeket, valamint azokat a ténybeli és jogi alapokat, amelyek valószínűsítik a kért ideiglenes intézkedés szükségességét. Ekképpen az ideiglenes intézkedésről határozó bíró csak akkor rendelheti el a végrehajtás felfüggesztését és az ideiglenes intézkedéseket, ha azok szükségességét a ténybeli és jogi alapok első látásra valószínűsítik (fumus boni iuris), és azok olyan értelemben sürgősek, hogy azokat a kérelmező érdekeiben bekövetkező súlyos és helyrehozhatatlan kár megakadályozásához kell elrendelni annak érdekében, hogy hatásukat az érdemi döntés előtt kifejtsék (a Bíróság elnöke C‑149/95 P. (R). sz., Bizottság kontra Atlantic Container Line és társai ügyben 1995. július 19‑én hozott végzésének [EBHT 1995., I‑2165. o.] 22. pontja). E feltételek konjunktívak, azaz az ideiglenes intézkedés iránti kérelmet el kell utasítani, amennyiben valamelyik feltétel nem teljesül (a Bíróság elnöke C‑268/96. P. (R.) sz., SCK és FNK kontra Bizottság ügyben 1996. október 14‑én hozott végzésének [EBHT 1996., I‑4971. o.] 30. pontja). Az ideiglenes intézkedésről határozó bíró adott esetben a fennálló érdekeket is mérlegeli (a Bíróság elnöke C‑445/00. R. sz., Ausztria kontra Bizottság ügyben 2001. február 23‑án hozott végzésének [EBHT 2001., I‑1461. o.] 73. pontja és a Törvényszék elnöke T‑198/01. R. sz., Technische Glaswerke Ilmenau kontra Bizottság ügyben 2002. április 4‑én hozott végzésének [EBHT 2002., II‑2153. o.] 50. pontja).
12 Ezen együttes vizsgálat során az ideiglenes intézkedésről határozó bíró széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, és az ügy jellegzetességeire tekintettel szabadon határozza meg e különböző feltételek vizsgálatának módját és rendjét, minthogy semmilyen szabály nem ír elő számára előre meghatározott vizsgálati módot az ideiglenes intézkedés szükségességének értékeléséhez (a fent hivatkozott Bizottság kontra Atlantic Container Line és társai ügyben hozott végzés 23. pontja, és a C‑459/06. P. (R.) sz., Vischim kontra Bizottság ügyben 2007. április 3‑án hozott végzés [az EBHT‑ban nem tették közzé] 25. pontja).
A fumus boni iurisról
13 A következetes ítélkezési gyakorlat szerint a fumus boni iuris feltétele akkor teljesül, ha a felperes által az alapkereset alátámasztására felhozott jogalapok közül legalább az egyik első látásra helytállónak tűnik, és legalábbis nem megalapozatlan, amennyiben egy olyan kényes jogi kérdés fennállására világít rá, amelynek a megoldása nem egyértelmű, és ezért alapos vizsgálatot követel meg, amelyet azonban az ideiglenes intézkedésről határozó bíró nem tud elvégezni, hanem annak az alapeljárás tárgyát kell képeznie, így elsőre a kereset nem nélkülözi a komoly alapot (lásd ebben az értelemben a Bíróság elnöke C‑39/03. P‑R. sz., Bizottság kontra Artegodan és társai ügyben 2003. május 8‑án hozott végzésének [EBHT 2003., I‑4485. o.] 40. pontját, valamint a Törvényszék elnöke T‑395/94. R. sz., Atlantic Container Line és társai kontra Bizottság ügyben 1995. március 10‑én hozott végzésének [EBHT 1995., II‑595. o.] 49. pontját, és T‑18/10. R. sz., Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügyben 2010. április 30‑án hozott végzésének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 95. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
14 A jelen esetben a megtámadott határozat megsemmisítése iránti kereset alátámasztására felhozott második és harmadik jogalap keretében a Görög Köztársaság azt kifogásolja a Bizottsággal szemben, hogy az megsértette az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését azzal, hogy helytelenül úgy ítélte meg, hogy a vitatott kifizetések „érintik a tagállamok közötti kereskedelmet” és „a verseny torzításával fenyegetnek”, holott a kártalanítás összege átlagosan csak mintegy 500 euró volt mezőgazdasági termelőnként, és valamennyi kifizetés a mezőgazdasági termelésben a termelőknek nem betudható okok miatt keletkezett valós veszteségek kiegyenlítését szolgálta. Márpedig az ilyen csekély értékű támogatások nem teremthetnek versenyelőnyt a görög mezőgazdasági termelők javára más tagállamok termelőihez képest.
15 A Görög Köztársaság hozzáteszi, hogy noha a megtámadott határozat 59. pontja szerint „a mezőgazdasági ágazatban uniós szintű verseny folyik, az ágazat tehát minden olyan intézkedésre érzékenyen reagál, amely valamelyik tagállam termelését előnyben részesíti”, semmi sem utal arra, hogy a Bizottság figyelembe vette volna az érintett piac jellemzőit és a kezdvezményezett görög mezőgazdasági termelők gazdasági helyzetét. A Bizottság pusztán visszautalt a Bíróság egyes ítéleteire, amelyekben a Bíróság arra a megállapításra jutott, hogy az agrárágazat általában érzékeny a versenyre. Ugyanakkor a jelen esetben a mezőgazdasági termelők által elszenvedett valós veszteségek miatti kártalanítást célzó vitatott kifizetések éppenhogy visszaállították a versenyt, nem pedig torzították azt.
16 A Görög Köztársaság továbbá arra hivatkozik, hogy a Bizottság tévesen számította be az állítólagos állami támogatások összegébe azt a 186 millió eurós összeget, amely a maguk a termelők által 2008‑ban és 2009‑ben a kötelező ELGA biztosítási rendszerben fizetett járulékok összegének felel meg. Ezen összeget le kell vonni a visszatéríttetendő támogatások összegéből.
17 A Bizottság erre azt válaszolta, hogy a vitatott kifizetések kártalanítási célja semmilyen szerepet nem játszik azok állami támogatásnak történő minősítésében. A verseny torzítására és a tagállamok közötti kereskedelem érintésére vonatkozó szempontokat illetően a következetes ítélkezési gyakorlat az, hogy nem létezik olyan érzékenységi küszöb, amely alatt e feltételek nem teljesülnek, amennyiben az állami támogatás kedvezményezettjei a verseny előtt nyitott, tehát minden, valamely tagállam termelését előnyben részesítő intézkedésre érzékeny piacon fejtik ki tevékenységüket. A görög mezőgazdasági termelők által fizetett kötelező, és a görög állam ellenőrzése alatt álló járulékokat illetően a Bizottság véleménye az, hogy ezt az összeget, amelyet 145 millió euró körülire becsül, nem kell levonni a visszatéríttetendő támogatás összegéből, mivel annak eredeti magánjellege nem akadálya annak, hogy a vitatott kifizetéseket teljes egészében állami támogatásnak minősítsék.
18 Negyedik megsemmisítési jogalapjával a Görög Köztársaság hangsúlyozza, hogy a Bizottság tévesen alkalmazza az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontját, valamint az állami támogatások terén rendelkezésére álló mérlegelési jogkört, mivel a vitatott kifizetéseket a közös piaccal összeegyeztethetőnek kellett volna minősítenie a görög gazdaságban bekövetkezett komoly zavarra tekintettel. Az elsődleges jog e rendelkezése ugyanis közvetlenül alkalmazandó, amennyiben az abban előírt feltételek teljesülnek, ami a jelen esetben így is van: a 2008 óta tartó nemzetközi pénzügyi és gazdasági válság a görög gazdaság valamennyi ágazatát súlyosan érintette, és olyan súlyos pénzügyi válságot váltott ki, amely többek között maga után vonta a görög tőkepiac likviditásának jelentős csökkenését, az ötödik éve tartó folyamatos recessziót és a népesség számos csoportjának elszegényedését. Az agrárágazatot is terhelő likviditáshiány a teljes görög gazdaságot érintő rendszerszintű kockázatot rejt magában, mivel ez utóbbi nagyrészt az elsődleges termelésen alapul, hiszen a mezőgazdasági termelők adják a görög gazdaság termelési hálózatának egy jelentős részét, számuk – a teljes 5 millió főre eső mintegy 860 000 fő – pedig az aktív népesség jelentős százalékát teszi ki.
19 A Bizottság válaszában kifejti, hogy az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja széles mérlegelési jogkört biztosít számára valamely állami támogatásnak a közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, amely mérlegelési jogkörével élt, amikor elfogadta a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságban a finanszírozási lehetőségek elérésének támogatására irányuló állami támogatási intézkedésekhez biztosított ideiglenes közösségi keretrendszerről szóló közleményét (HL 2009 C 83., 1. o.). Márpedig e közlemény a 4.2.2 pontja harmadik bekezdésének h) alpontjában kizárta az alkalmazási köréből az elsődleges mezőgazdasági termelés ágazatában tevékenykedő vállalkozásokat abból az okból, hogy még a csekély összegű támogatások is versenytorzulást okozhatnak ezen ágazatban, amely ok miatt a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a vitatott kifizetések nem feleltek meg az említett közleményben foglaltaknak, és ezért nem részesülhetnek az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja szerinti eltérés kedvezményében.
20 Hatodik jogalapjával a Görög Köztársaság azt kifogásolja a Bizottsággal szemben, hogy helytelenül számolta ki a visszatéríttetendő támogatás összegét, mivel nem vonta le az [EK 87. és EK 88. cikknek] a csekély összegű (de minimis) támogatásokra való alkalmazásáról a mezőgazdasági és halászati ágazatban szóló, 2004. október 6‑i 1860/2004/EK rendeletének (HL L 325., 4. o.) és az [EK 87. és EK 88. cikknek] a mezőgazdasági termelőágazatban nyújtott csekély összegű (de minimis) támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2007. december 20‑i 1535/2007/EK rendeletének (HL L 337., 35. o.) hatálya alá eső de minimis támogatásokat. Márpedig a 2008. évben a 25 millió eurós összeget engedélyezett de minimis támogatásnak kell tekinteni, amely ezért nem visszatéríttethető, míg a 2009–2011‑ig tartó 3 évben az ennek megfelelő összeg közel 67 millió euró.
21 A Bizottság anélkül, hogy észrevételt tenne a Görög Köztársaság által előadott számokra, azt a választ adja, hogy egyáltalán nem zárja ki a de minimis támogatások levonásának elvét a görög mezőgazdasági termelők vonatkozásában.
22 E tekintetben meg kell jegyezni, hogy érvelésével a Görög Köztársaság lényegében azt kívánja bizonyítani, hogy egyfelől a vitatott kifizetések nem tekinthetők olyannak, mint amelyek érinthetnék a tagállamok közötti kereskedelmet, és torzíthatnák a versenyt az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének értelmében, és másfelől mindenesetre a 2011. decemberében előírt, a támogatások kedvezményezettekkel való visszítéríttetésére vonatkozó kötelezettség túlzottnak minősül. Márpedig ezen érvelés vizsgálata során nem lehet elvonatkoztatni a Görögország 2008 óta fennálló gazdasági és pénzügyi helyzetét jellemző sajátos körülményektől.
23 Ebben az összefüggésben a vitatott kifizetéseknek a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatását illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság véleménye szerint e kifizetések teljes összege mintegy 425 millió euró. Ugyanakkor elsőre úgy tűnik, hogy ezt a 425 millió eurós összeget jelentősen csökkenteni kell.
24 Egyfelől ugyanis nem vitatott, hogy ezen összeg egy több tízmillió eurót kitevő része de minimis támogatásnak tekintendő. A Bizottság álláspontja szerint nagyon is valószínű, hogy az ELGA által kifizetésben részesülő „számos kedvezményezett” kapott ilyen támogatást, amelyek így mentesek a visszafizetési kötelezettség alól. Egyébiránt a megtámadott határozat (97), (98) és (104) preambulumbekezdése kifejezetten utal a de minimis támogatásnak minősülő összegek visszatéríttetése mellőzésének esetére. Amennyiben a de minimis támogatásokat nem téríttetik vissza a kedvezményezettekkel, így azok nyújtása engedélyezett, ennek oka az, hogy azok nem torzítják a versenyt és nem érintik a tagállamok közötti kereskedelmet.
25 Másfelől megállapítható, hogy a görög mezőgazdasági termelők járulékot fizettek a kötelező ELGA biztosítási rendszerben, amelyek legalábbis közvetetten hozzájárultak az ELGA bevételeihez 2008‑ban és 2009‑ben legalább 145 millió euró összegben. Márpedig, jóllehet az a körülmény, hogy az ELGA által teljesített vitatott kifizetéseket részben ilyen magáneredetű járulékokból finanszírozták, nem akadálya e kifizetések állami támogatássá minősítésének, e kifizetéseknek a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt pénzügyi hatását csökkenti az, hogy maguk a mezőgazdasági termelők, és köztük a támogatások kedvezményezettjei is fizettek ilyen járulékot. Egyébiránt a megtámadott határozat (22) preambulumbekezdésében a Bizottság elismerte, hogy amennyiben a kártérítéseket, amelyeket az ELGA a kötelező biztosítási rendszer keretében folyósít, a biztosítási különjárulékból származó bevételekből finanszírozzák, e kártérítések nem feltétlenül minősülnek olyan intézkedésnek, amely a kedvezményezetteket indokolatlan előnyhöz juttatja.
26 Mivel tehát a vitatott kifizetéseknek a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatása első ránézésre lényegesen alacsonyabbnak tűnik a Bizottság által elfogadott 425 millió eurós összegnél, nem zárható ki, hogy e kifizetéseket kizárólag az egyes haszonnövények termelésében a rossz időjárási körülmények következtében bekövetkezett csökkenés miatt jövedelemveszteséget elszenvedett görög mezőgazdasági termelők kártalanítására, nem pedig a termelés és az export mesterséges előnyben részesítésére használták.
27 Márpedig, amint a felek a tárgyaláson megerősítették, a Görög Köztársaság több éve tartó, súlyos gazdasági és pénzügyi válságon megy keresztül. E válság, amely az országot gazdasági elszigeteltségbe sodorta, nem kímélte a görög agrárágazatot sem. E tekintetben a Görög Köztársaság, anélkül hogy ezen állításait a Bizottság vitatná, a következőket jegyzi meg:
– Görögországban a mezőgazdaságból származó jövedelem 2006 és 2011 között 22,6%‑kal csökkent, míg az Európai Unióban ugyanez a jövedelem 19%‑kal nőtt;
– a növénytermesztés 2005 és 2011 között több mint 15%‑kal csökkent;
– a termelési költségek 2008‑ban 11%‑kal, 2010‑ben 4%‑kal és 2011‑ben 7,5%‑kal nőttek, miközben a termelői árak jelentősen csökkentek (33,9%‑kal a paradicsom, 27,5%‑kal a káposzta, 11,7%‑kal a pamut, 11%‑kal a dohány és 21,5%‑kal a spenót ára);
– a mezőgazdasági vállalkozások banki finanszírozása 49%‑kal csökkent, és a mezőgazdasági termelőknek mára csak igen kevés finanszírozási lehetőségük maradt.
28 Egyébiránt úgy tűnik, hogy a görög agrárágazatot a kis családi gazdaságok túlsúlya jellemzi. A Bizottság hallgatólagosan elismerte az ágazat e felaprózottságát, amikor meállapította, hogy a vitatott kifizetéseket úgy osztották szét, hogy minden görög mezőgazdasági termelő átlagosan mintegy 500 euró körüli összeget kapott. Végeredményben a Bizottság nem állítja azt, hogy a görög agrárágazatot különösen agresszív kereskedelem‑ és exportpolitika jellemezné, és azt sem, hogy a mezőgazdasági termékek piacán tevékenykedő nem görög vállalkozások panaszkodtak volna arra, hogy a vitatott kifizetések folytán különösen kiélezett versenyhelyzetbe kerültek volna a görög termelőkkel szemben.
29 Úgy tűnik tehát, hogy a Görög Köztársaság érvelése azt a jogkérdést veti fel, hogy a jelen ügy rendkívüli körülményei között a vitatott kifizetéseknek a görög termelők kártalanításából eredő pénzügyi hatásai valóban érintették‑e a tagállamok közötti kereskedelmet, illetve valóban a verseny torzításával fenyegettek‑e az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében. Közelebbről annak meghatározása szükséges, hogy az említett rendkívüli körülmények befolyásolják‑e a de minimis támogatásokkal kapcsolatban tett megállapítások alkalmazását, amelyek lehetővé teszik azon támogatások kizárását e rendelkezés hatálya alól, amelyek nincsenek érzékelhető hatással a tagállamok közötti kereskedelemre és a versenyre (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑310/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítéletének [EBHT 2002., I‑2289. o.] 10. pontját).
30 Márpedig úgy tűnik, hogy e kérdés a Bíróság ítélkezési gyakorlatában még nem került véglegesen megválaszolásra. A Bíróság ugyanis azt az óvatos megfogalmazást használja, miszerint a támogatás viszonylag csekély jelentősége vagy a kedvezményezett vállalkozás viszonylag kis mérete „eleve nem zárja ki a tagállamok közötti kereskedelem esetleges érintettségét”, hiszen egy viszonylag csekély jelentőségű támogatás érinti a kereskedelmet és torzítja a versenyt, amennyiben azon ágazatot, amelyben a kedvezményezett vállalkozások tevékenykednek, élénk verseny jellemzi (lásd ebben az értelemben a bíróság C‑278/00. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítéletének [EBHT 2004., I‑3997. o.] 69. és 70. pontját, valamint a C‑372/97. P. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítéletének [EBHT 2004., I‑3679. o.] 53. és 54. pontját, továbbá a C‑298/00. P. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítéletének [EBHT 2004., I‑4087. o.] 54. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot), vagy amennyiben a kedvezményezett vállalkozás a nemzetközi kereskedelemben tevékenykedik (lásd ebben az értelemben a Bíróság 730/79. sz., Philip Morris kontra Bizottság ügyben 1980. szeptember 17‑én hozott ítéletének [EBHT 1980., 2671. o.] 11. pontját).
31 Következésképpen ez az ítélkezési gyakorlat nyitva hagyja azt a kérdést, hogy a jelen esetben a görög gazdasági valóságot több éve jellemző megszorító intézkedésekhez köthető sajátos és rendkívüli körülmények miatt a görög agrárágazat úgy tekinthető‑e, mint amelyet nem jellemez élénk verseny, és amely nem a nemzetközi kereskedelem felé irányul, ami esetlegesen kizárhatná azt, hogy a vitatott kifizetések érzékelhető módon érintették volna a tagállamok közötti kereskedelmet és a versenyt.
32 Hozzá kell tenni, hogy a Görög Köztársaság érvelése felvet egy másik jogkérdést is, mégpedig azt, hogy még ha feltételezzük is, hogy a vitatott kifizetések a végrehajtásuk időpontjában teljesítették az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében foglalt valamennyi feltételt, a megtámadott határozatot túlzottnak kell‑e tekinteni, amennyiben 2011. december 7‑én előírta azok visszatéríttetését, jóllehet a görög agrárágazat rendkívül nehéz helyzete e támogatások nyújtása óta csak még nehezebb lett.
33 Ebben az összefüggésben az ítélkezési gyakorlat az, hogy az adott tagállamnak a Bizottság által a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított állami támogatás megszüntetésére vonatkozó kötelezettsége a korábbi helyzet visszaállítását célozza (lásd a Bíróság C‑75/97. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17‑én hozott ítéletének [EBHT 1999., I‑3671. o.] 65. pontját és a fent hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítéletének 98. pontját). A Bíróság ugyanakkor kifejtette, hogy a Bizottság csak „főszabályként, rendkívüli körülmények esetét kivéve” követelheti meg jogszerűen az érintett tagállamtól a visszatéríttetést a korábbi helyzet visszaállítása céljából (a fent hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 66. pontja, a fent hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítélet 99. pontja, valamint a fent hivatkozott C‑372/97. P. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 104. pontja és a fent hivatkozott C‑298/00. P. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 76. pontja).
34 Következésképpen ezen ítélkezési gyakorlat nyitva hagyja azt a kérdést, hogy a jelen esetben a Görög Köztársaság érvényesen hivatkozhat‑e a vitatott kifizetéseknek a kedvezményezettekkel való, a megtámadott határozatban elrendelt visszatéríttetését túlzottá tevő rendkívüli körülmények fennállására, mivel a Görög Köztársaságnak a megtámadott határozat 2011. december 7‑i elfogadásának idején az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontjának értelmében véve a gazdaságában – ideértve ezen ország agrárágazatát is – bekövetkezett komoly zavarral kellett szembenéznie, és hogy a Bizottságnak az elsődleges jog ezen rendelkezésére tekintettel mellőznie kellett‑e volna az e zavar által jelentősen legyengített ágazattól való visszatéríttetés elrendelését.
35 Az ideiglenes intézkedésről határozó bíró álláspontja szerint a fent említett jogkérdésekre adandó válaszok nem egyértelműek, és alapos vizsgálatot követelnek meg, amely – egyebek között – az érdemi eljárás tárgya. Ennélfogva a Törvényszék alapkeresettel kapcsolatos álláspontjának sérelme nélkül az ideiglenes intézkedésről határozó bíró ebben a szakaszban e keresetet nem nyilváníthatja nyilvánvalóan megalapozatlannak. Következésképpen a szóban forgó kérdések elsőre kellően relevánsnak és komolynak tűnnek ahhoz, hogy a végrehajtás kért felfüggesztését indokoló fumus boni iurist megalapozzák, amennyiben a megtámadott határozat a vitatott kifizetéseknek a mezőgazdasági termelőkkel való visszatéríttetéséről rendelkezik.
A sürgősségről és az érdekek mérlegeléséről
36 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az ideiglenes intézkedés iránti kérelem sürgősségét az alapján kell értékelni, hogy szükséges‑e ideiglenes intézkedés elrendelése a kérelmezőt fenyegető súlyos és helyrehozhatatlan kár megakadályozása érdekében. A kérelmezőnek kell bizonyítania, hogy nem várhat az ügy érdemben való eldöntéséig, mert különben ilyen kárt szenvedne. A kár közvetlenségét nem kell teljes bizonyossággal megállapítani, elegendő ha a kár megfelelő valószínűséggel előre látható. Az erre hivatkozó felet terheli azonban azoknak a tényeknek a bizonyítása, amelyek megalapozzák a súlyos és helyrehozhatatlan kár bekövetkezésének valószínűségét, és lehetővé teszik az ideiglenes intézkedésről határozó bíró számára azon következmények értékelését, amelyek a kért intézkedések hiányában minden valószínűség szerint bekövetkeznének, hiszen a pusztán hipotetikus jellegű kár, amennyiben jövőbeli és bizonytalan események bekövetkezésén alapszik, nem igazolhatja ideiglenes intézkedések elrendelését (lásd a Törvényszék elnöke T‑1/10. R. sz., SNF kontra ECHA ügyben 2010. március 26‑án hozott végzésének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 47. és 48. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, illetve a T‑410/09. R. sz., Almamet kontra Bizottság ügyben 2010. május 7‑én hozott végzésének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 32. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
37 Mivel a jelen ideiglenes intézkedés iránti kérelmet a Görög Köztársaság terjesztette elő, emlékeztetni kell ara, hogy a tagállamok felelősek az általános nemzeti érdekek védelméért, és azt ideiglenes intézkedés iránti eljárás keretében is biztosíthatják (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑280/93. R. sz., Németország kontra Tanács ügyben 1993. június 29‑én hozott végzésének [EBHT 1993., I‑3667. o.] 27. pontját és a C‑180/96. R. sz., Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben 1996. július 12‑én hozott végzésének [EBHT 1996., I‑3903. o.] 85. pontját). A tagállamok többek között kérhetik ideiglenes intézkedés elrendelését arra való hivatkozással, hogy a vitatott intézkedés súlyosan sérti az állami feladataik ellátását és a közrendet.
38 A jelen esetben a Görög Köztársaság álláspontja szerint 425 millió eurónak az ország valamennyi – összesen mintegy 800 000 – mezőgazdasági termelőjével való visszatéríttetése, akik családjaikkal együtt a teljes görög népesség egyharmadát jelentik, a válság és a rendkívüli megszorító intézkedések által sújtott termelők részéről számos reakció kiváltásának kockázatával járna, annál is inkább, mivel a köz‑ és a magánszférában is szokásossá váltak a sztrájkok, és a kiélezett szociális ellentétek, valamint a tiltakozók rendőrökkel való összeütközései is egyre gyakoribbak.
39 A Görög Köztársaság kifejti, hogy a megtámadott határozat végrehajtása érdekében az illetékes hatóságok 2012 januárjában valamennyi termelőt tájékoztatták a jogellenesnek minősített támogatások visszatéríttetéséről. A valamennyi görög mezőgazdasági termelőt tömörítő, mezőgazdasági szövetkezetek görög szövetsége azonnali válaszában hangsúlyozta, hogy a termelők igen nehéz pénzügyi helyzetben vannak, és jelenleg nem képesek a kapott összegek visszafizetésére, tekintettel a gazdasági válságra és az elfogadott számos megszorító intézkedésre, amelyek igen nagymértékben sújtják a mezőgazdaságból származó jövedelmeket.
40 A Görgög Köztársaság hozzáteszi, hogy a támogatási összegeknek a mintegy 800 000 mezőgazdasági termelővel való azonnali visszatérítettése, illetve e termelők elimert fizetésképtelensége mindenképpen ezen összegeknek az illetékes adóhatóságok általi elkönyvelését tenné szükségessé, ami jelentős igazgatási költségekkel járna, kiemelkedő adminisztratív terhet jelentene, és konfliktusokhoz vezetne a hatóságokkal a többezer megindítandó kényszervégrehajtási eljárás folytán. Márpedig a közszférának jelenleg újabb adók beszedéséről, adóbevallások kezeléséről, és lejárt adótartozások megállapításáról kell gondoskodnia.
41 A Bizottság a sürgősség hiányának megállapítását kéri hangsúlyozva, hogy a teljes görög lakosságot sújtó gazdasági nehézségeknek semmi közük sincs a megtámadott határozat végrehajtásához, és a termelőknek a támogatások visszatérítésére való esetleges képtelensége önmagában nem jelent súlyos és helyrehozhatatlan kárt a Görög Köztársaság számára. A közrenddel kapcsolatban hivatkozott kár álláspontja szerint pusztán elméleti és bizonytalan. Az a körülmény, hogy egyes termelők kötelesek visszafizetni a jogellenesen nyújtott támogatást, nem jelenti automatikusan azt, hogy azok zavargásokat provokálnának. Egyébiránt az sem nyert bizonyítást, hogy az év eleji athéni zavargásokat mezőgazdasági termelők indították, azokat valószínűleg a város lakói okozták, akik nyilvánvalóan nem mezőgazdasági termelők. Márpedig a jövőben bekövetkezhető hipotetikus eseményekkel kapcsolatos általános és bizonytalan félelmek nem minősülhetnek súlyos és helyrehozhatatlan kárnak. A támogatások számos kedvezményezettől való visszatéríttetésével kapcsolatos adminisztratív terhek sem jelenthetnek súlyos és helyrehozhatatlan kárt a Görög Köztársaságnak, mivel a megtámadott határozat végrehajtásához szükséges intézkedések logikusan nem tekinthetők kárnak.
42 E tekintetben a vitatott kifizetések azonnali visszatéríttetését akadályozó, a Görög Köztársaság által hivatkozott adminisztratív nehézségeket illetően igaz, hogy a tagállami kötelezettségszegések terén állandó ítélkezési gyakorlat szerint a belső, akár leküzdhetetlen nehézségektől való félelem nem igazolhatja azt, hogy valamely tagállam nem tartja tiszteletben az uniós jog alapján őt terhelő kötelezettségeket (a Bíróság C‑404/97. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2000. június 27‑én hozott ítéletének [EBHT 2000., I‑4897. o.] 52. pontja). Ezen ítélkezési gyakorlat azonban nem alkalmazandó, amennyiben valamely tagállam megfelelő jogi úton kifogásolja az ilyen kötelezettséget, és megteszi az ahhoz szükséges lépéseket, hogy elkerülje a jogsértést.
43 Így az ideiglenes intézkedés iránti eljárásban közelebbről annak értékeléséről van szó, hogy első ránézésre úgy tűnik‑e, hogy a felperesnek ténylegesen be kell‑e tartania az uniós jog alapján őt terhelő valamely kötelezettséget. Márpedig a jelen esetben az ideiglenes intézkedésről határozó bíró elismerte a megtámadott határozat végrehajtásának felfüggesztését indokoló fumus boni iuris meglétét, azaz e határozat Görög Köztársaság általi időleges nemteljesítését, amennyiben az elrendeli a vitatott kifizetéseknek a mezőgazdasági termelőkkel való visszatéríttetését. A Görög Köztársaság ezért hivatkozhat arra, hogy az ilyen azonnali visszatéríttetés számára súlyos és helyrehozhatatlan kárt okozó adminisztratív nehézségeket vonna magával.
44 Ebben az összefüggésben a Görög Köztársaság a tárgyaláson, anélkül hogy azt vitatták volna, kifejtette, hogy az adócsalás elleni küzdelem az egyik abszolút prioritása a jelenlegi gazdasági helyzetben. Ebből a célból a Görög Köztársaság az adóhatóság olyan alapvető reformjának végrehajtásán dolgozik, amely az adó beszedési mechanizmusának modernizálását és javítását, továbbá a közigazgatás e területét jellemző jelentős adminisztratív akadályok leküzdését célozza. A Görög Köztársaság ezzel forrásait rövid‑ és középtávon jogszerűen olyan hatékony adóhatóság kialakítására összpontosítja, amely képes többek között azonosítani és üldözni a „legnagyobb adóelkerülőket”, és leküzdeni az adócsalást, amelynek a nagyságrendjét elmaradt haszon formájában a tárgyaláson 20 milliárd euróra becsülték.
45 E körülmények között, amennyiben a görög hatóságoknak a megtámadott határozatot, amelynek a jogszerűségéről jogerősen csak az érdemi eljárásban, illetve adott esetben a Bíróság előtti fellebbezési eljárásban határoznak, végre kellene hajtaniuk, az minden valószínűség szerint legalábbis részben veszélyeztetné az adócsalás elleni küzdelmet.
46 Amint ugyanis a Görög Köztársaság kifejtette, anélkül hogy azt a Bizottság vitatta volna, a vitatott kifizetéseknek az érintett termelőkkel való visszatéríttetése több szervezet, többek között az ELGA és az adóhatóság közreműködését szükségelteti egy olyan időszakban, amikor az állam nem rendelkezik a szükséges személyzettel. Különösen, amennyiben a visszatérítendő támogatásokat nem fizetik vissza önként az ELGA‑nak, az adóhatóságnak kényszervégrehajtási eljárás keretében kell behajtania a szóban forgó összeget. Még ha abból indulunk is ki, hogy ilyen intézkedésekre nem lenne szükség mind a 800 000 görög mezőgazdasági termelővel szemben, hiszen azok számából le kell vonni azon kedvezményezettek számát, akik de minimis támogatásban részesültek, az e tekintetben rendelkezésre álló számokból – nevezetesen 92 millió euró összegű de minimis támogatás 2008‑ban és 2009‑ben (lásd a fenti 20. pontot), illetve a termelők által kapott átlagosan 500 euró összegű támogatás (lásd a fenti 14. és 28. pontot) – kitűnik, hogy az érintett görög termelők száma valószínűleg még így is több százezerre tehető.
47 Márpedig tekintettel a fent leírt kirívóan nehéz általános gazdasági helyzetre, és a mezőgazdasági szövetkezetek görög szövetsége fent említett válaszára, igen nagy valószínűséggel megjósolható, hogy a több százezer kedvezményezett jelentős hányada meg fogja tagadni a visszakövetelt összegek megfizetését, ami az adóhatóság személyzetének nagymértékű beavatkozását fogja szükségessé tenni, akik száma viszont nem nőtt. Nyilvánvaló, hogy az ilyen tömeges kényszerbehajtás jelentős mértékben akadályozná az adóhatóságot abban, hogy a prioritást élvező, az adócsalás elleni küzdelemre, illetőleg az adó alól kivont, a vitatott kifizetések mintegy ötvenszeresét kitevő összegek beszedésére irányuló feladatait végrehajtsa.
48 A közrend megzavarásának a vitatott kifizetéseknek a görög termelőkkel való azonnali visszatéríttetése esetén valószínűsített veszélyét illetően nyilvánvaló, hogy a görögországi szociális helyzetet jelenleg a hatóságokkal szembeni bizalomvesztés, általános elégedetlenség és igazságtalanság‑érzet jellemzi. Amint a Görög Köztársaság kifejtette, anélkül hogy azt a Bizottság vitatta volna, a görög hatóságok által elfogadott, drákói szigorúságú megszorító intézkedések elleni heves tüntetések egyre gyakoribbak. A tárgyaláson a Görög Köztársaság emlékeztetett arra is, hogy egyes szélsőjobboldali és szélsőbaloldali pártok előretörtek a legutóbbi görög parlamenti választásokon.
49 E körülmények között a Görög Köztársaság által hivatkozott azon veszély, hogy a vitatott kifizetéseknek a görög termelőkkel való azonnali visszatéríttetése akár erőszakba fulladó tüntetéseket provokálhat, nem tűnik sem pusztán hipotetikusnak, sem elméletinek vagy bizonytalannak. Nem hagyható figyelmen kívül ugyanis az a lehetőség, hogy a vitatott kifizetések visszatéríttetését egyes körökben nyilvánosan a mezőgazdaságból élők elleni igazságtalanság példájaként használják fel, és hogy a jelenlegi, érzelmekkel túlfűtött légkörben az ilyen nyilvános beszéd erőszakos tüntetéseket gerjeszt, miközben nincs jelentősége annak, hogy a lakosság mely csoportja váltja ki azt az erőszakos magatartást, amely a rendőri szervek egyre jelentősebb beavatkozását teszi szükségessé. Márpedig nyilvánvaló, hogy az ilyen tüntetések, illetve a legutóbbi drámai események során bekövetkezetthez hasonló rendbontások által kiváltott zavargások súlyos és helyrehozhatatlan kárt okoznának, amelyre a Görög Köztársaság jogszerűen hivatkozhat.
50 A fenti 48. pontban kifejtett körülményekre figyelemmel a jelen ügyet meg kell különböztetni a Bíróság elnöke C‑278/00. R. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2000. október 12‑én hozott végzésének (EBHT 2000., I‑8787. o.; 8., 16. és 18. pont) alapját képező ügytől, amelyben a „súlyos szociális zavarokra” való hivatkozást a Bíróság elnöke elutasította azzal az indokkal, hogy az érintett tagállam konkrét körülményeket nélkülöző általános megfontolások előadására szorítkozott, és az állítólagos súlyos események eshetőségére vonatkozóan semmilyen konkrét információval nem szolgált. A C‑278/00. R. sz. ügy kontextusával ellentétben ugyanis ismeretes, hogy a jelen esetben a Görög Köztársaság által az előírt visszatéríttetés előre látható következményeként hivatkozott zavargások hasonló helyzetekben már korábban is előfordultak, nevezetesen a görög hatóságok által a gazdasági válság kezdete óta elfogadott megszorító intézkedések elleni tüntetések esetében.
51 Meg kell tehát állapítani, hogy a jelen ügy a sürgősséget megalapozó sajátosságokkal bír.
52 Ez a megoldás koherens a jelen esetben felmerülő különböző érdekek mérlegelésével is, amely során az ideiglenes intézkedésről határozó bírónak meg kell vizsgálnia különösen, hogy a felperesnek a kért ideiglenes intézkedések elrendeléséhez fűződő érdeke megelőzi‑e, vagy sem, a megtámadott határozat azonnali végrehajtásához fűződő érdeket (lásd ebben az értelemben a Bíróság elnöke C‑182/03. R. és C‑217/03. R. sz., Belgium és Forum 187 kontra Bizottság ügyben 2003. június 26‑án hozott végzésének [EBHT 2003., I‑6887. o.] 142. pontját).
53 A Görög Köztársaság ugyanis bizonyította ideiglenes intézkedés iránti kérelmének sürgősségét és a fumus boni iuris meglétét. Ennélfogva el kell ismerni, hogy jogos érdeke fűződik a végrehajtás kért felfüggesztéséhez, annál is inkább, mivel a Bizottság azon állításra korlátozza érvelését, hogy a versenyszabályok tiszteletben tartása szükségességének elsőbbséget kell élveznie a közrend „homályos és bizonytalan” fenyegetettségével szemben. Márpedig, amint fentebb kifejtésre került, egyfelől nem egyértelmű, hogy a vitatott kifizetések teljesítik az EUMSZ 107. cikk feltételeit, másfelől a közrend zavarának kockázata miatt fennálló sürgősség nem tekinthető sem homályosnak, sem bizonytalannak. Emellett a görög hatóságok által az adócsalás elleni hatékony küzdelem érdekében kifejtett erőfeszítések veszélyeztetésének kockázatát illetően nem hanyagolható el, hogy ezen erőfeszítések sikere közvetetten az Európai Uniónak is érdeke, hiszen a görögországi adóbefizetésekből származó bevételek egy része, csakúgy, mint a megtámadott határozat végrehajtása, az Unió általános költségvetését táplálja.
54 A Görögország jelenlegi gazdasági és szociális helyzetét jellemző rendkívüli körülmények között ezért el kell ismerni a Görög Köztársaság által hivatkozott, egyfelől a szociális béke megőrzésére és a szociális zavarok elkerülésére, másfelől az adóhatóság kapacitásának az ország számára elsődleges fontosságú feladatokra való koncentrálására irányuló érdekek elsőbbségét. Ezzel szemben a végrehajtás felfüggesztésének elrendelése az Unió érdekei szempontjából csak azt a kockázatot hordozza magában, hogy a tagállam visszatéríttetési intézkedéseit későbbi időpontra halasztják, anélkül hogy bármi is utalna arra, hogy e halasztás önmagában ezen intézkedések sikerét veszélyeztetné.
55 A fentiekből következik, hogy a megtámadott határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelemnek helyt kell adni, amennyiben e határozat kötelezi a Görög Köztársaságot a kedvezményezetteknek kifizetett összegek visszatéríttetésére.
56 Végül az eljárási szabályzat 108. cikke lehetővé teszi az ideiglenes intézkedésről határozó bíró számára, hogy a körülmények megváltozása esetén a végzését bármikor módosítsa vagy visszavonja, amely vonatkozásban „a körülmények megváltozásán” különösen a tényállási elemek olyan változását kell érteni, amely alkalmas az adott esetben a sürgősség szempontja értékelésének módosítására (a bíróság C‑440/01. P. (R). sz., Bizottság kontra Artegodan ügyben 2002. február 14‑én hozott végzésének [EBHT 2002., I‑1489. o.] 62–64. pontja). Adott esetben tehát a Bizottságnak kell a Törvényszékhez fordulnia, amennyiben úgy ítéli meg, hogy a körülmények olyan módon változtak meg, hogy indokolják a jelen ideiglenes intézkedést elrendelő végzés módosítását.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK ELNÖKE
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék elnöke elrendeli a görög mezőgazdasági biztosító szervezet (ELGA) által a 2008. és a 2009. évben folyósított kártalanítási támogatásokról szóló, 2011. december 7‑i 2012/157/EU bizottsági határozat végrehajtásának felfüggesztését, amennyiben e határozat kötelezi a Görög Köztársaságot a kedvezményezetteknek kifizetett összegek visszatéríttetésére.
2) A költségekről jelenleg nem határoz.
Kelt Luxembourgban, 2012. szeptember 19‑én.