ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
19 de dezembro de 2012 (*)
«Reenvio prejudicial — Conceito de ‘órgão jurisdicional de um dos Estados‑Membros’ na aceção do artigo 267.° TFUE — Processo que deve conduzir a uma decisão de caráter jurisdicional — Decisão do Tribunal de Contas nacional sobre a autorização prévia de uma despesa pública — Inadmissibilidade»
No processo C‑363/11,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE, apresentado pelo Elegktiko Synedrio (Grécia), por decisão de 1 de julho de 2011, entrado no Tribunal de Justiça em 7 de julho de 2011, no processo
Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou
contra
Ypourgeio Politismou kai Tourismou — Ypiresia Dimosionomikou Elenchou,
estando presente:
Konstantinos Antonopoulos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: K. Lenaerts, exercendo funções de presidente da Terceira Secção, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (relator) e T. von Danwitz, juízes,
advogado‑geral: E. Sharpston,
secretário: K. Sztranc‑Sławiczek, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 14 de junho de 2012,
vistas as observações apresentadas:
¾ em representação de K. Antonopoulos, por D. Perpataris e K. E. Proiskos, dikigoroi,
¾ em representação do Governo helénico, por E.‑M. Mamouna, A. Samoni‑Rantou e S. Vodina, na qualidade de agentes,
¾ em representação da Comissão Europeia, por M. Patakia e M. van Beek, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 20 de setembro de 2012,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação:
¾ dos artigos 12.°, 20.°, 21.° e 28.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;
¾ do artigo 153.°, n.os 1, alínea b), e 5, TFUE, bem como
¾ dos artigos 3.°, n.° 2, e 4.°, n.° 1, do Acordo‑Quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999 (a seguir «acordo‑quadro»), que figura em anexo à Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo (JO L 175, p. 43).
2 Este pedido foi apresentado pelo Elegktiko Synedrio (Tribunal de Contas, Grécia) no âmbito de um diferendo que opõe o Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (comissário do Elegktiko Synedrio junto do Ministério da Cultura e do Turismo, a seguir «comissário do Elegktiko Synedrio») ao Ypourgeio Politismou kai Tourismou — Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (Serviço de Auditoria do Ministério da Cultura e do Turismo, a seguir «Serviço de Auditoria»), a propósito da recusa do referido comissário de ratificar a ordem de pagamento emitida por esse serviço, respeitante à remuneração de um agente do referido ministério, Konstantinos Antonopoulos.
Quadro jurídico
Regulamentação helénica
3 O artigo 98.° da Constituição dispõe:
«1. O Elegktiko Synedrio tem competência para, designadamente:
a) controlar as despesas do Estado, das autoridades locais ou de outras pessoas de direito público sujeitas à sua fiscalização por força de lei especial;
b) controlar os contratos de elevado valor económico em que são parte o Estado ou qualquer outra pessoa coletiva equiparada para o efeito ao Estado, nos termos da lei;
c) controlar as contas dos oficiais de contas e das autoridades locais ou de outras pessoas coletivas sujeitas ao controlo especificado na alínea a);
d) dar parecer sobre projetos de lei relativos a pensões ou ao reconhecimento de um serviço para efeitos da concessão do direito a uma pensão, nos termos do artigo 73.°, n.° 2, e sobre qualquer outra matéria determinada por lei;
e) elaborar e apresentar ao parlamento um relatório sobre as contas e o orçamento do Estado, nos termos do artigo 79.°, n.° 7;
f) resolver litígios relativos à concessão de pensões e ao controlo das contas especificadas na alínea c);
g) decidir dos processos relativos à responsabilidade dos funcionários do Estado, civis ou militares, e dos funcionários de autoridades locais ou de outras pessoas de direito público, por danos causados, com dolo ou negligência, ao Estado, às autoridades locais ou a outras pessoas de direito público.
[...]»
4 O estatuto do Elegktiko Synedrio encontra‑se codificado no Decreto Presidencial 774/1980 (a seguir «decreto presidencial»).
5 O artigo 17.°, n.° 1, do decreto presidencial diz respeito à competência do Elegktiko Synedrio para verificar se as despesas públicas estão corretamente autorizadas e se são conformes com todas as disposições legais pertinentes.
6 O artigo 19.°, n.° 1, do decreto presidencial dispõe que a auditoria prévia das ordens de pagamento das despesas dos ministérios é efetuada, consoante o caso, por assessores ou comissários do Elegktiko Synedrio, com assento nos locais do Ministério em questão.
7 De acordo com o artigo 21.°, n.° 1, do decreto presidencial, o assessor ou o comissário competente deve recusar a autorização de qualquer despesa que não cumpra os requisitos do artigo 17.°, n.° 1, do referido decreto. Se a despesa lhe for de novo submetida e considerar que a mesma continua a não cumprir os referidos requisitos, deve submeter a questão à secção competente do Elegktiko Synedrio, a qual adotará a decisão final.
Processo principal e questões prejudiciais
8 O Serviço de Auditoria submeteu, para ratificação, ao comissário do Elegktiko Synedrio junto desse ministério uma ordem de pagamento relativa à remuneração de K. Antonopoulos, trabalhador de direito privado, a termo, do referido Ministério, afeto à Direção das Antiguidades Pré‑Históricas e Clássicas, e membro do comité executivo de uma organização sindical, no período compreendido entre os meses de novembro de 2008 e maio de 2009.
9 O comissário do Elegktiko Synedrio recusou ratificar esta ordem de pagamento, visto que, no decurso do período acima mencionado, o interessado esteve ausente do seu posto de trabalho durante 34 dias, devido a uma licença sindical, sem que a sua remuneração tivesse sido reduzida proporcionalmente à duração dessa licença.
10 A este respeito, o comissário do Elegktiko Synedrio considerou que resultava das disposições do direito helénico aplicáveis que os trabalhadores empregados pelo Estado no âmbito de uma relação laboral de direito privado a termo têm direito a licenças sindicais não remuneradas, diferentemente dos trabalhadores empregados pelo Estado no âmbito de uma relação laboral de direito privado sem termo e que ocupem lugares do quadro, os quais beneficiam de licenças sindicais remuneradas.
11 Todavia, o Serviço de Auditoria submeteu de novo a ordem de pagamento em causa ao referido comissário, para ratificação, alegando, mais concretamente, que o beneficiário presumido, enquanto trabalhador de direito privado a termo, tinha direito à sua remuneração nos dias em que esteve ausente por motivo de licença sindical, isto em virtude do artigo 4.° do Decreto 164/2004 do Presidente da República que transpôs a Diretiva 1999/70, que consagrou o princípio que proíbe as discriminações entre os trabalhadores com um contrato de trabalho a termo e os trabalhadores comparáveis com um contrato de trabalho sem termo.
12 Contudo, a recusa persistente do comissário do Elegktiko Synedrio de ratificar a ordem de pagamento em causa deu origem a um diferendo para cuja solução a Primeira Secção do Elegktiko Synedrio foi chamada a pronunciar‑se, em conformidade com a lei, mediante o «relatório negativo» deste comissário, datado de 3 de novembro de 2009.
13 Por ocasião do exame, em 1 de julho de 2010, do referido «relatório negativo», foram suscitadas questões respeitantes à interpretação do direito da União. Nestas condições, a Primeira Secção do Elegktiko Synedrio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A concessão ou não [de] remuneração ao trabalhador [relativamente] ao período da sua ausência do trabalho por [motivo de] licenças sindicais constitui uma condição de trabalho ou uma condição de emprego nos termos do direito da União; em particular, as disposições legais que preveem a concessão de licenças sindicais não remuneradas aos trabalhadores do setor público com contrato de trabalho a termo que não ocupam um lugar do quadro e são membros do [c]omité de uma organização sindical constituem uma ‘condição de trabalho’, na aceção do artigo 137.°, n.° 1, alínea b), CE, e uma ‘condição de emprego’, na aceção do artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro [...], ou esta questão diz respeito aos domínios [da remuneração] e do direito sindical, aos quais não se aplica o direito da União?
2) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, […] um trabalhador com contrato de trabalho de direito privado sem termo num serviço público, que ocupa um lugar [do] quadro e desempenha o mesmo trabalho que um trabalhador com contrato de direito privado a termo que não ocupa um lugar do quadro está […] numa ‘situação comparável’ à [deste] trabalhador nos termos dos artigos 3.°, n.° 2, e 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro, ou o facto de a Constituição [nacional] (artigo 103.°) e as respetivas leis de execução preverem para [aquele trabalhador] um regime de [trabalho] especial ([condições de emprego] e garantias especiais em conformidade com o artigo 103.°, n.° 3, da Constituição) é suficiente para o considerar numa ‘situação não comparável’ e, por conseguinte, não equiparável à de um trabalhador com contrato de direito privado a termo que não ocupa um lugar do quadro?
3) Em caso de resposta afirmativa às questões precedentes:
a) [se] das disposições nacionais [resultar] que [as] licenças sindicais [(até 9 dias por mês) concedidas] aos trabalhadores de um serviço público com contrato de trabalho sem termo que ocupam um lugar do quadro e são membros do [c]omité de uma organização sindical de segundo nível [são remuneradas], enquanto [aos] trabalhadores […] que trabalham [no mesmo serviço público com contrato a termo sem ocuparem um lugar no quadro mas que desempenham o mesmo cargo sindical são atribuídas] licenças sindicais não remuneradas de igual duração, esta diferenciação configura um tratamento menos favorável da segunda categoria de trabalhadores, na aceção do artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro? e
b) a própria duração […] limitada do contrato de trabalho da segunda categoria de trabalhadores bem como a distinção quanto ao seu regime de [emprego] em geral (a nível de admissão, de promoção [e] de cessação da relação de trabalho) podem constituir razões objetivas para tal desigualdade?
4) A diferenciação controvertida, entre os sindicalistas que são trabalhadores com contrato sem termo [e que ocupam um] lugar [do] quadro num serviço público e [os trabalhadores com contrato a termo que desempenham] o mesmo cargo sindical que [não ocupam um lugar do quadro no] mesmo serviço público configura uma violação do princípio da não discriminação no exercício dos direitos sindicais, na aceção dos artigos 12.°, 20.°, 21.° e 28.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ou essa diferenciação pode ser justificada [pelo facto de as duas categorias de trabalhadores terem regimes de emprego diferentes]?»
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
14 Segundo o artigo 267.° TFUE, o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação dos Tratados bem como sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos e organismos da União Europeia.
15 Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante um órgão jurisdicional de um dos Estados‑Membros, se o mesmo considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pode pedir ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre ela. Resulta igualmente do artigo 267.° TFUE que, sempre que uma questão desta natureza seja suscitada num processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal.
16 Resulta daí que, para poder recorrer ao Tribunal de Justiça no âmbito de um processo prejudicial, o organismo de reenvio em causa deve poder ser qualificado de «órgão jurisdicional» na aceção desta disposição.
17 Assim, importa verificar se, no contexto que deu lugar ao presente pedido de decisão prejudicial, o Elegktiko Synedrio constitui um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.° TFUE e se, por conseguinte, pode submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
18 Segundo jurisprudência constante, para apreciar se o organismo de reenvio possui a natureza de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE, questão que é matéria exclusiva do direito da União, o Tribunal de Justiça tem em conta um conjunto de elementos, como a origem legal do organismo, a sua permanência, o caráter obrigatório da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação, pelo organismo, das normas de direito, bem como a sua independência (v., nomeadamente, acórdãos de 17 de setembro de 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, Colet., p. I‑4961, n.° 23; de 31 de maio de 2005, Syfait e o., C‑53/03, Colet., p. I‑4609, n.° 29; e de 14 de junho de 2007, Häupl, C‑246/05, Colet., p. I‑4673, n.° 16; e despacho de 14 de maio de 2008, Pilato, C‑109/07, Colet., p. I‑3503, n.° 22).
19 Além disso, os órgãos jurisdicionais nacionais só podem recorrer ao Tribunal de Justiça se neles se encontrar pendente um litígio e se forem chamados a pronunciar‑se no âmbito de um processo que deva conduzir a uma decisão de caráter jurisdicional (v., nomeadamente, acórdãos de 12 de novembro de 1998, Victoria Film, C‑134/97, Colet., p. I‑7023, n.° 14, e de 30 de novembro de 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C‑195/98, Colet., p. I‑10497, n.° 25; e acórdão Syfait e o., já referido, n.° 35).
20 Além disso, em conformidade com jurisprudência constante, o conceito de independência, que é inerente à missão de julgar, implica acima de tudo que a instância em causa tenha a qualidade de terceiro em relação à autoridade que adotou a decisão objeto de recurso (acórdãos de 30 de março de 1993, Corbiau, C‑24/92, Colet., p. I‑1277, n.° 15, e de 19 de setembro de 2006, Wilson, C‑506/04, Colet., p. I‑8613, n.° 49).
21 Por fim, importa determinar a habilitação de um organismo para recorrer ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 267.° TFUE, segundo critérios tanto estruturais como funcionais. A este respeito, um organismo nacional pode ser qualificado de «órgão jurisdicional», na aceção do referido artigo, quando exerce funções jurisdicionais, ao passo que, no exercício de outras funções, nomeadamente de natureza administrativa, esta qualificação não lhe pode ser reconhecida (v., no que se refere ao Tribunal de Contas italiano, despachos de 26 de novembro de 1999, ANAS, C‑192/98, Colet., p. I‑8583, n.° 22, e RAI, C‑440/98, Colet., p. I‑8597, n.° 13). A autoridade para a qual é interposto um recurso de uma decisão tomada pelos serviços de uma Administração não pode ser considerada terceiro em relação a estes serviços nem, por esta razão, órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.° TFUE, quando tem uma ligação orgânica com a referida Administração (v., neste sentido, acórdão Corbiau, já referido, n.° 16, e acórdão de 30 de maio de 2002, Schmid, C‑516/99, Colet., p. I‑4573, n.° 37).
22 No caso vertente, antes de mais, decorre da decisão de reenvio que o Elegktiko Synedrio foi chamado a pronunciar‑se para resolver um diferendo, nascido no âmbito do controlo prévio das despesas públicas, que opõe o comissário do Elegktiko Synedrio junto do Ministério da Cultura e do Turismo, por um lado, ao Serviço de Auditoria deste mesmo Ministério, por outro.
23 A este respeito, decorre dos autos que o comissário do Elegktiko Synedrio faz parte dos membros do Elegktiko Synedrio que são colocados em cada ministério, nos termos do artigo 19.°, n.° 1, do decreto presidencial, para exercerem um controlo prévio das ordens de despesas efetuadas pelo Ministério em causa. O diferendo em questão resulta da recusa do comissário do Elegktiko Synedrio junto do Ministério da Cultura e do Turismo de aprovar a despesa correspondente à remuneração de um trabalhador com contrato a termo, relativamente às horas despendidas no gozo de uma licença sindical. A referida recusa foi oposta à autoridade que tinha apresentado o pedido inicial de pagamento, que, no caso vertente, é o Serviço de Auditoria desse mesmo Ministério. Contudo, este serviço submeteu um novo pedido de pagamento, nos mesmos termos que o precedente. Foi nestas circunstâncias que, em aplicação do artigo 21.°, n.° 1, do decreto presidencial, o referido comissário, que manteve a sua recusa, transmitiu o seu «relatório negativo» ao Elegktiko Synedrio, dando assim lugar a que este tivesse de se pronunciar sobre este relatório.
24 Decorre do que precede que o Elegktiko Synedrio mantém com o seu comissário colocado no Ministério da Cultura e do Turismo, donde emana o relatório negativo impugnado perante ele, uma ligação orgânica e funcional evidente, que se opõe a que lhe seja reconhecida a qualidade de terceiro em relação ao referido comissário (v., por analogia, acórdãos, já referidos, Corbiau, n.° 16, e Schmid, n.° 38).
25 Assim, quando se pronuncia sobre o «relatório negativo» elaborado pelo seu comissário, o Elegktiko Synedrio não tem a qualidade de terceiro em relação aos interesses em causa e, por conseguinte, não possui a imparcialidade exigida face ao beneficiário da despesa em causa, no presente caso, K. Antonopoulos (v., por analogia, acórdão de 22 de dezembro de 2010, RTL Belgium, C‑517/09, Colet., p. I‑14093, n.° 47).
26 Em seguida, há que referir que, ao contrário do que sucede com as suas competências respeitantes à «resolução dos litígios» relativos à concessão das pensões, conforme descritas no artigo 98.°, n.° 1, alínea f), da Constituição, bem como à «resolução» dos casos relativos à responsabilidade dos funcionários públicos, civis ou militares, previstos no artigo 98.°, n.° 1, alínea g), desta Constituição, a competência do Elegktiko Synedrio no âmbito da qual se inscreve o presente pedido de decisão prejudicial diz respeito ao «controlo» prévio das despesas do Estado, com fundamento no artigo 98.°, n.° 1, alínea a), da referida Constituição, e, por conseguinte, não dá lugar a uma resolução dessa natureza.
27 Com efeito, a este respeito, decorre da decisão de reenvio que, com fundamento nesta última competência, o Elegktiko Synedrio é chamado a apreciar a legalidade orçamental das despesas públicas e a adotar uma decisão que não se reveste da autoridade de caso julgado.
28 Assim, essa decisão não se inscreve no âmbito de um processo que deva conduzir a uma decisão de caráter jurisdicional, ao contrário da exigência jurisprudencial enunciada no n.° 19 do presente acórdão.
29 Por fim, ficou provado na audiência que o interessado, enquanto beneficiário da despesa em causa no processo principal, não é parte no procedimento perante o Elegktiko Synedrio, o qual diz exclusivamente respeito a um diferendo entre o comissário do Elegktiko Synedrio e a autoridade administrativa que pretende efetuar a despesa, a propósito da legalidade da mesma despesa e dos trâmites seguidos.
30 No âmbito desse procedimento administrativo, o interessado, enquanto beneficiário da despesa em causa, ocupa uma posição de mero observador em apoio da posição do Serviço de Auditoria do Ministério que pretende pagar‑lhe a sua remuneração.
31 Só numa fase posterior, a partir do momento em que o juiz administrativo é chamado a pronunciar‑se, poderá ser proferida uma sentença sobre o litígio que opõe o interessado à Administração a propósito do pagamento da referida remuneração. Assim, incumbirá ao juiz administrativo decidir sobre o direito a remuneração do interessado e, neste âmbito, sendo caso disso, suspender a instância e submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça (v., por analogia, acórdão Victoria Film, já referido, n.° 18).
32 Nestas condições, não se pode considerar, no caso vertente, que o organismo de reenvio age no exercício de uma função jurisdicional (v., por analogia, despachos de 12 de janeiro de 2010, Amiraike Berlin, C‑497/08, Colet., p. I‑101, n.° 21, e de 24 de março de 2011, Bengtsson, C‑344/09, Colet., p. I‑1999, n.° 19 e jurisprudência referida).
33 Resulta das considerações que precedem, apreciadas na sua globalidade, que, no contexto que deu lugar ao presente pedido de decisão prejudicial, o Elegktiko Synedrio não constitui um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.° TFUE e, por conseguinte, não pode submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
34 Assim, o pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Elegktiko Synedrio deve ser declarado inadmissível.
Quanto às despesas
35 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante este, compete ao Elegktiko Synedrio decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Elegktiko Synedrio (Grécia), por decisão de 1 de julho de 2011, é inadmissível.
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