Language of document : ECLI:EU:C:2013:167

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NIILA JÄÄSKINENA

od 14. ožujka 2013.(1)

Predmet C‑509/11

ÖBB‑Personenverkehr AG

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Austrija))

„Uredba (EZ) br. 1371/2007 o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu – Članak 17. – Uvjeti naknade cijene karte u slučaju kašnjenja, propuštenih veza i otkazivanja putovanja – Isključivanje naknade u slučaju kašnjenja zbog više sile – Članak 30. – Ovlasti nacionalnog tijela odgovornog za provedbu Uredbe br. 1371/2007 – Pitanje ovlašćuje li članak 30. Uredbe br. 1371/2007 nacionalno tijelo da željezničkim prijevoznicima naloži izmjenu uvjeta za isplatu naknade koji nisu u skladu s Uredbom br. 1371/2007 – Pravni učinci uredbi Europske unije – Načelo korisnog učinka – Značenje pojma ‚sud’ u smislu članka 267. UFEU‑a – Opća načela prava Unije – Obveze i ovlasti upravnih tijela država članica da pruže pravnu zaštitu u usporedbi s ovlastima koje imaju sudovi država članica”





I –  Uvod

1.        Uredbom (EZ) br. 1371/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu(2) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1371/2007) predviđena su, među ostalim, jedinstvena pravila o odgovornosti željezničkih prijevoznika u slučaju kašnjenja, propuštene veze i otkazivanja putovanja. Konkretno, ovaj se predmet odnosi na tužbu željezničkog prijevoznika koji tvrdi da nije obvezan naknaditi cijenu karte kada kašnjenje, propuštenu vezu ili otkazivanje putovanja uzrokuje viša sila.

2.        U članku 17. Uredbe br. 1371/2007, koji je njezina središnja odredba u pogledu naknade cijene karte, ne spominje se viša sila. Međutim, Verwaltungsgerichtshof (Upravni sud, Austrija) pita može li se ograničenje okolnosti u kojima putnici mogu zahtijevati naknadu cijene karte odrediti na drukčiji način. Verwaltungsgerichtshof ističe da okolnosti izvan kontrole prijevoznika ograničavaju njihovu odgovornost za plaćanje naknade na temelju (i.) članka 32. stavka 2. Jedinstvenih pravila Ugovora o međunarodnom željezničkom prijevozu putnika i prtljage (u daljnjem tekstu: CIV) i (ii.) odredbi iz triju drugih uredbi o pravima putnika u drugim prometnim sektorima, koje bi se mogle primjenjivati po analogiji, to jest članka 5. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 261/2004(3), članka 20. stavka 4. Uredbe (EU) br. 1177/2010(4) i članka 23. stavka 2. Uredbe (EU) br. 181/2011(5).

3.        Ako se viša sila odbije kao opravdanje, spor će se odnositi na mnogo složenije pitanje, koje je relevantno za širi kontekst upravnog prava Europske unije (u daljnjem tekstu: Unija); odnosno na nadležnost upravnih tijela država članica da donose odredbe s obvezujućim učinkom kako bi osigurale djelotvornu provedbu uredbe.

4.        Ovlasti nacionalnog tijela koje je određeno za provedbu Uredbe br. 1371/2007 moraju se razmotriti zato što, na temelju relevantnih odredbi austrijskog prava, to tijelo može uvjete iz tarife željezničkog prijevoznika proglasiti ništavima samo ako nisu u skladu s Uredbom br. 1371/2007. Nacionalno tijelo nije ovlašteno učiniti više od toga, primjerice, donijeti odluku kojom se od željezničkog prijevoznika zahtijeva da izmijeni svoje ugovore kako bi se osiguralo plaćanje naknade cijene karte u skladu s člankom 17. Uredbe br. 1371/2007. Međutim, Verwaltungsgerichtshof se pita može li ta ovlast proizlaziti iz članka 30. Uredbe br. 1371/2007, koji se odnosi na provedbu. Stoga, za odgovor na to pitanje moraju se razmotriti opća načela prava koja je Sud razvio u pogledu korisnog učinka, nacionalnih pravnih lijekova i vrsta tijela država članica koja su njima vezana.

5.        Naposljetku, potrebno je iznijeti neka dodatna zapažanja o obvezi željezničkog prijevoznika na temelju Uredbe br. 1371/2007 i položaju nacionalnog upravnog suda koji je uputio zahtjev u pogledu načela djelotvorne sudske zaštite iz prava Unije.

II –  Pravni okvir

A –    Pravo Unije

6.        U uvodnim izjavama 6., 13. i 14. Uredbe br. 1371/2007 navedeno je sljedeće:

„(6)      Osnaživanje prava putnika u željezničkom prometu mora se temeljiti na postojećem sustavu međunarodnog prava u ovom području, sadržanog u Dodatku A – Jedinstvena pravila Ugovora o međunarodnom željezničkom prijevozu putnika i prtljage (CIV) Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom o izmjenama Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu od 3. lipnja 1999. (Protokol iz 1999.). Međutim, poželjno je da se područje primjene ove Uredbe proširi tako da se štite ne samo putnici u međunarodnom prijevozu, nego i putnici u domaćem prijevozu.

[…]

(13)      Povećavanje prava na naknadu i pomoć u slučaju kašnjenja, propuštene veze ili otkazivanja usluge, trebali bi rezultirati većim poticajima na tržištu željezničkog prijevoza putnika, u korist putnika.

(14)      Poželjno je da se ovom Uredbom uvede sustav naknade za putnike u slučaju kašnjenja povezan s odgovornošću željezničkog prijevoznika, i da se temelji na istoj osnovi kao međunarodni sustav predviđen COTIF‑om, a posebno njegovim dodatkom CIV koji se odnosi na prava putnika.”

7.        U članku 6. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1371/2007 predviđeno je:

„Zabrana oslobođenja od odgovornosti i odredaba o ograničenju obveza

1.      Obveze prema putnicima koje proizlaze iz ove Uredbe ne mogu se ograničiti niti se od njih može osloboditi, posebno ne odstupanjem ili ograničavajućim odredbama u ugovoru o prijevozu.

2.      Željeznički prijevoznici mogu ponuditi ugovorne uvjete koji su za putnike povoljniji od uvjeta utvrđenih u ovoj Uredbi.”

8.        U članku 15. Uredbe br. 1371/2007 predviđeno je:

„Odgovornost za kašnjenja, propuštene veze i otkazivanja putovanja

U skladu s odredbama ovog poglavlja, odgovornost željezničkih prijevoznika u pogledu kašnjenja, propuštenih veza i otkazivanja putovanja uređena je poglavljem II. glavom IV. Priloga I.”

9.        U članku 17. Uredbe br. 1371/2007 predviđeno je:

„Naknada cijene karte

1.      Bez gubitka prava na prijevoz, putnik može od željezničkog prijevoznika zatražiti naknadu za kašnjenja, ako dođe do kašnjenja između mjesta polaska i odredišta koji su navedeni na karti, za koje putnik nije dobio povrat cijene karte u skladu s člankom 16. Najmanje naknade za kašnjenja su sljedeće:

(a)      25 % cijene karte za kašnjenja od 60 do 119 minuta;

(b)      50 % cijene karte za kašnjenja od 120 minuta ili više.

Putnici koji imaju pokaz ili sezonsku kartu i koji nailaze na učestala kašnjenja i otkazivanja putovanja tijekom razdoblja valjanosti pokaza ili sezonske karte, mogu zatražiti odgovarajuću naknadu u skladu s uvjetima željezničkog prijevoznika o naknadama. U tim uvjetima se navode mjerila za utvrđivanje kašnjenja i za izračunavanje naknade.

Naknada za kašnjenje izračunava se u odnosu na cijenu koju je putnik stvarno platio za zakašnjelu uslugu.

Ako se ugovor o prijevozu odnosi na povratno putovanje, naknada za kašnjenje, bilo u polasku ili u povratku, izračunava se u odnosu na polovinu cijene koja je plaćena za kartu. Na isti se način cijena za zakašnjelu uslugu u okviru bilo kakvog drugog oblika ugovora o prijevozu koji omogućava putovanje u nekoliko uzastopnih etapa, izračunava razmjerno punoj cijeni.

Pri izračunavanju vremena kašnjenja, ne uzima se u obzir svako kašnjenje za koje željeznički prijevoznik može dokazati da se dogodilo izvan područja na kojima se primjenjuje Ugovor o osnivanju Europske zajednice.

2.      Naknada cijene karte isplaćuje se u roku od mjesec dana nakon podnošenja zahtjeva za naknadu. Naknada se može isplatiti u obliku vaučera i/ili drugih usluga, ako su uvjeti fleksibilni (posebno u pogledu razdoblja valjanosti i odredišta). Na zahtjev putnika, naknada se isplaćuje u novcu.

3.      Naknada cijene karte ne umanjuje se za troškove financijske transakcije kao što su pristojbe, troškovi telefoniranja ili poštarina. Željeznički prijevoznici mogu uvesti najniži prag ispod kojeg se naknade ne isplaćuju. Taj prag ne smije biti veći od 4 EUR.

4.      Putnik nema nikakvo pravo na naknadu ako je o kašnjenju bio obaviješten prije nego što je kupio kartu, ili ako je kašnjenje, čiji je uzrok nastavak puta upotrebom druge usluge ili preusmjeravanje, manje od 60 minuta.”

10.      U članku 30. Uredbe br. 1371/2007 predviđeno je:

„Provedba

1.      Svaka država članica imenuje tijelo ili tijela koja su odgovorna za provedbu ove Uredbe. Svako tijelo poduzima mjere koje su potrebne kako bi se osiguralo poštovanje prava putnika.

Svako je tijelo, glede svoje organizacije, odluka o financiranju, pravne strukture i donošenja odluka, neovisno o bilo kojem upravitelju infrastrukture, tijelu za ubiranje pristojbi, tijelu za dodjelu kapaciteta ili željezničkom prijevozniku.

Države članice obavješćuju Komisiju o tijelu ili tijelima imenovanima u skladu s ovim stavkom i o njihovim odgovornostima.

2.      Svaki putnik može odgovarajućem tijelu imenovanom u skladu sa stavkom 1. ili bilo kojem drugom odgovarajućem tijelu koje je imenovala država članica podnijeti pritužbu o navodnom kršenju ove Uredbe.”

11.      U članku 32. Uredbe br. 1371/2007 predviđeno je:

„Sankcije

Države članice utvrđuju pravila o sankcijama za kršenje odredaba ove Uredbe i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi se osigurala njihova provedba. Predviđene sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće. Države članice do 3. lipnja 2010. o ovim pravilima i mjerama izvješćuju Komisiju, te ju bez odlaganja izvješćuju o svim kasnijim izmjenama koje na njih utječu.”

12.      Prilog I. Uredbi uključuje izvod iz CIV‑a sadržan u Dodatku A COTIF‑u od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjen Protokolom o izmjenama Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu od 3. lipnja 1999.

13.      Člankom 32. CIV‑a u Prilogu I. Uredbi br. 1371/2007 predviđeno je:

„Odgovornost u slučaju otkazivanja, kašnjenja ili izgubljene veze

1.      Prijevoznik je odgovoran putniku za gubitak ili štetu koja je rezultat činjenice što se zbog otkazivanja, kašnjenja ili izgubljene veze, njegovo putovanje ne može nastaviti istog dana ili što se nastavak putovanja istog dana ne može razložno tražiti zbog danih okolnosti. Štete obuhvaćaju razložne troškove smještaja kao i razložne troškove nastale zbog potrebe obavješćivanja osoba koje čekaju putnike.

2.      Prijevoznik se oslobađa te odgovornosti kad se otkazivanje, kašnjenje ili gubljenje veze pripisuje nekom od sljedećih uzroka:

(a)      okolnostima koje nisu povezane s prometovanjem željeznice koje prijevoznik, unatoč tome što se pobrinuo za posebne okolnosti slučaja, nije mogao izbjeći niti je mogao spriječiti posljedice;

(b)      putnikovoj krivnji ili

(c)      ponašanju treće osobe koje prijevoznik, unatoč tome što se pobrinuo koliko je u danim okolnostima potrebno, nije mogao izbjeći i čije posljedice nije mogao spriječiti; drugi poduzetnik koji koristi istu željezničku infrastrukturu ne smatra se trećom stranom; neće djelovati na pravo na kompenzaciju.

3.      Nacionalno pravo utvrđuje da li i u kojem stupnju prijevoznik mora platiti odštetu za povredu, osim one predviđene u st. 1. Ova odredba [ne dovodi u pitanje] članak 44.”

B –    Nacionalno pravo

14.      Članak 22.a, članak 78.a stavci 2. i 3., članak 78.b stavak 2. te članak 167. stavak 1. Eisenbahngesetza 1957 (Zakon o željeznicama; u daljnjem tekstu: EisbG), dodani Bundesgesetzom (Savezni zakon) BGB1. I br. 25/2010, u dijelovima koji su relevantni za ovaj predmet, predviđaju sljedeće:

„Uvjeti za isplatu naknade

Članak 22.a

(1)      Tarife za pružanje željezničkih prijevoznih usluga na glavnim prugama i sekundarnoj mreži pruga moraju sadržavati i uvjete za isplatu naknade koji su u skladu s pravilima o naknadi karata na temelju članka 2. Saveznog zakona o Uredbi (EZ) br. 1371/2007 o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu [Bundesgesetz zur Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr, BGBl. I, 25/2010] i u skladu s člankom 17. Uredbe [br. 1371/2007].

[…]

Arbitražno tijelo

Članak 78.a 

[...]

(2)      Ne dovodeći u pitanje nadležnost redovnih sudova ili tijela, lokalna ili regionalna tijela, interesne skupine i putnici mogu društvu Schienen‑Control GmbH, u skladu s člankom 22.a, podnositi pritužbe zbog navodnih povreda mjerodavnih odredbi Uredbe (EZ) br. 1371/2007 i u vezi s pravilima iz uvjeta kojima je uređena naknada koja su navodno netočna ili nepravedna za putnike.

(3)      U slučaju pritužbi koje se temelje i na stavku 1. i na stavku 2., društvo Schienen‑Control GmbH obvezno je pronaći mirno rješenje spora među uključenim strankama. Ako u tome ne uspije, mora uključene stranke obavijestiti o svojem stajalištu i donijeti neobvezujuću i neosporivu preporuku u pogledu rješavanja spora. Društvo Schienen‑Control GmbH obvezno je u smjernicama navesti metodu postupanja u skladu sa stavcima 1. i 2. i to objaviti na svojoj internetskoj stranici. Dotični prijevoznici obvezni su pritom surađivati te, na zahtjev društva Schienen‑Control GmbH, pružiti sve informacije i dokumentaciju koja je potrebna za ocjenu činjenica povezanih s pritužbom.

[…]

Ništavost uvjeta za isplatu naknade

Članak 78.b

[...]

(2)      Schienen‑Control Kommission (Komisija za nadzor željezničke mreže) mora po službenoj dužnosti:

1.      [...]

2.      uvjete za isplatu naknade na temelju Uredbe (EZ) br. 1371/2007 proglasiti u cijelosti ili djelomično ništavima ako ih željeznički prijevoznik ne utvrđuje u skladu s kriterijima navedenima u članku 17. Uredbe (EZ) br. 1371/2007.

[...]

Članak 167.

Upravni prekršaj počinio je te ga regionalna uprava mora sankcionirati novčanom kaznom koja može iznositi do 2180 eura,

1.      svatko tko ne objavi uvjete za isplatu naknade u skladu s člankom 22.a stavkom 1.,

[...]”

III –  Glavni postupak i prethodna pitanja

15.      Društvo ÖBB‑Personenverkehr AG, tužitelj pred Verwaltungsgerichtshofom, željeznički je prijevoznik u smislu članka 3. stavka 1. Uredbe br. 1371/2007.

16.      Društvo ÖBB‑Personenverkehr AG u svojim tarifama o pružanju željezničkih usluga predviđa opće uvjete ugovora o prijevozu koji uključuju odredbe o naknadi cijene karte u slučajevima navedenima u članku 17. Uredbe br. 1371/2007 (u daljnjem tekstu: uvjeti za isplatu naknade).

17.      Schienen‑Control Kommission odlukom od 6. prosinca 2010. naložio je društvu ÖBB‑Personenverkehr AG da izmijeni svoje uvjete za isplatu naknade. Točnije, obvezao je društvo ÖBB‑Personenverkehr AG da izbriše sljedeću odredbu, u skladu s kojom je pravo na naknadu ili povrat troškova nastalih zbog kašnjenja u njegovoj usluzi isključeno u sljedećim slučajevima:

–        ako se radi o putnikovoj krivnji,

–        ako se radi o ponašanju treće osobe koje prijevoznik, unatoč upotrijebljenoj pažnji koja se zahtijeva s obzirom na okolnosti, nije mogao izbjeći i čije posljedice nije mogao spriječiti,

–        u slučaju postojanja okolnosti koje nisu povezane s prometovanjem željeznice koje prijevoznik, unatoč upotrijebljenoj pažnji koja se zahtijeva s obzirom na okolnosti, nije mogao izbjeći i čije posljedice nije mogao spriječiti,

–        u slučaju ograničenja prometa nakon štrajka ako je putnik o tome bio prikladno obaviješten i

–        u slučaju kašnjenja zbog prijevoznih usluga koje nisu dio ugovora o prijevozu.

18.      Društvo ÖBB‑Personenverkehr AG osporilo je odluku Schienen‑Control Kommissiona pred Verwaltungsgerichtshofom. Tvrdilo je, u biti, da Schienen‑Control Kommission, zbog ograničenja predviđenih člankom 78.b stavkom 2. EisbG‑a, nije bio ovlašten naložiti izmjene njegovih ugovornih uvjeta. U skladu s odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje, društvo ÖBB‑Personenverkehr AG dalje je tvrdilo da je isključivanje obveze plaćanja naknade u slučajevima više sile dopušteno na temelju Uredbe br. 1371/2007 te da je usto pravo pozivanja na višu silu priznato kao opće načelo prava Unije.

19.      Kako bi donio odluku u sporu, Verwaltungsgerichtshof je zaključio da prvo mora odrediti granice ovlasti tijela uspostavljenog u skladu s člankom 30. Uredbe br. 1371/2007 radi provedbe te uredbe te, kao drugo, pojasniti može li željeznički prijevoznik u slučaju više sile odbiti isplatu naknade cijene karte u smislu članka 17. Uredbe br. 1371/2007.

20.      S obzirom na navedeno, Sudu su, u skladu s člankom 267. UFEU‑a, upućena sljedeća prethodna pitanja.

„1.      Treba li članak 30. stavak 1. prvi podstavak [Uredbe br. 1371/2007] tumačiti na način da je nacionalno tijelo odgovorno za provedbu te uredbe ovlašteno željezničkom prijevozniku čiji uvjeti za naknadu cijene karte ne udovoljavaju kriterijima utvrđenima u članku 17. te uredbe propisati konkretan sadržaj uvjeta za isplatu naknade koje taj prijevoznik obvezno treba upotrijebiti, čak i ako mu nacionalno pravo omogućuje da takve uvjete samo proglasi ništavima?

2.      Treba li članak 17. [Uredbe br. 1371/2007] tumačiti na način da željeznički prijevoznik može isključiti obvezu naknade cijene karte u slučaju više sile, bilo analognom primjenom osnova za isključenje predviđenih uredbama (EZ) br. 261/2004, (EU) br. 1177/2010 i (EU) br. 181/2011, bilo primjenom oslobođenja od odgovornosti predviđenih člankom 32. stavkom 2. Jedinstvenih pravila o ugovoru o međunarodnom željezničkom prijevozu putnika i prtljage (CIV, Prilog I. Uredbi) i na slučajeve naknade cijene karata?”

21.      Pisana očitovanja podnijeli su društvo ÖBB‑Personenverkehr AG, Schienen‑Control Kommission, njemačka, austrijska i švedska vlada te Komisija. Zastupnici društva ÖBB‑Personenverkehr AG, Schienen‑Control Kommissiona, njemačke i talijanske vlade te Komisije sudjelovali su na raspravi održanoj 22. studenoga 2012.

22.      Najprije ću odgovoriti na drugo pitanje, s obzirom na to da odgovor na njega utječe na prvo pitanje i da je drugo pitanje od šireg značaja za prometno pravo Unije i za zaštitu potrošača. Drugo pitanje bavi se problemom više sile u smislu da se njime mora razmotriti treba li članak 17. Uredbe br. 1371/2007 tumačiti na način da društvo ÖBB‑Personenverkehr AG može u svojim općim uvjetima prodaje željezničkih karata ograničiti svoju odgovornost na temelju tog članka. Ako je odgovor na drugo pitanje potvrdan, prvo pitanje postalo bi hipotetsko, jer bi radnje Schienen‑Control Kommissiona kojima navodno izvršava ovlasti na temelju članka 30. Uredbe br. 1371/2007 nužno bile u suprotnosti s tumačenjem članka 17. Uredbe br. 1371/2007, kojim se željeznički prijevoznici oslobađaju obveze naknade cijene karte u slučaju više sile.

IV –  Analiza

A –    Odgovor na drugo pitanje

23.      Najprije ističem da se u tekstu Uredbe br. 1371/2007 odgovornost željezničkih prijevoznika za povrat cijene karte koja proizlazi iz članka 17. zbog više sile ničim ne ograničava. Međutim, kako to sud koji je uputio zahtjev ističe u drugom pitanju, takva mogućnost može se temeljiti na analognoj primjeni razloga za isključenje iz članka 5. stavka 3. Uredbe br. 261/2004, članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1177/2010 i članka 23. stavka 2. Uredbe br. 181/2011 ili na primjeni razloga za oslobađanje od odgovornosti predviđenih člankom 32. stavkom 2. CIV‑a, koji je sadržan u Prilogu Uredbi br. 1371/2007 te je kao takav njezin sastavni dio, a odnosi se i na naknade zbog neplaniranih prekida putovanja željeznicom. Osim toga, kako sam to već spomenuo, tvrdi se da viša sila predstavlja opće načelo priznato pravom Unije.

1.       O članku 32. stavku 2. CIV‑a

24.      U pogledu članka 32. stavka 2. CIV‑a, smatram da Uredba br. 1371/2007, suprotno tvrdnjama Komisije, društva ÖBB‑Personenverkehr AG i Njemačke, ne povezuje odgovornost željezničkih prijevoznika na temelju članka 17., koja se odnosi na naknadu cijene karte, s pravilima o naknadi iz članka 32. CIV‑a, kako je priložen Uredbi br. 1371/2007.

25.      Kako je to Švedska istaknula u svojim pisanim očitovanjima, iz članka 32. stavka 2. CIV‑a proizlazi da se željeznički prijevoznici oslobađaju od odgovornosti za naknadu vrste štete koja se navodi u stavku 1. tog članka, i to isključivo te štete, zbog okolnosti koje su izvan njihove kontrole. Ta naknada štete obuhvaća „razložne troškove smještaja kao i razložne troškove nastale zbog potrebe obavješćivanja osoba koje čekaju putnike” u slučajevima kada je gubitak ili šteta rezultat činjenice da putnik zbog otkazivanja, kašnjenja ili izgubljene veze ne može nastaviti svoje putovanje istog dana ili da se nastavak putovanja istog dana ne može razložno tražiti.

26.      Dakle, klauzula o višoj sili iz članka 32. stavka 2. CIV‑a primjenjuje se kao ograničenje obveze da se željezničkim putnicima naknadi šteta o kojoj govori stavak 1. tog članka, kojom nije obuhvaćena cijena karte plaćena za uslugu koja je kasnila ili je otkazana. Članak 32. stavak 1. odnosi se samo na troškove smještaja i obavješćivanja.

27.      Stoga se slažem s pristupom Švedske iz njezinih pisanih očitovanja u kojima tvrdi da je svako ograničenje naknade cijene karte u slučaju kašnjenja, kako je predviđeno člankom 17. Uredbe br. 1371/2007, iscrpno uređeno tom istom odredbom. U članku 17. stavku 1. odgovornost željezničkog prijevoznika ograničena je navodom da se „[p]ri izračunavanju vremena kašnjenja, ne uzima [...] u obzir svako kašnjenje za koje željeznički prijevoznik može dokazati da se dogodilo izvan područja na kojima se primjenjuje Ugovor o osnivanju Europske zajednice”. U članku 17. stavku 4. dalje se predviđa da putnik nema pravo na naknadu ako je o kašnjenju bio „obaviješten prije nego što je kupio kartu, ili ako je kašnjenje, čiji je uzrok nastavak puta upotrebom druge usluge ili preusmjeravanje, manje od 60 minuta”.

28.      Ne slažem se s argumentima Njemačke, društva ÖBB Personenverkehr AG i Komisije u skladu s kojima je CIV, točnije, njegov članak 32. stavak 2., relevantan zbog uvodnih izjava 14. i 15. Uredbe br. 1371/2007. U članku 15., naslovljenom „Odgovornosti za kašnjenja, propuštene veze i otkazivanja putovanja”, navodi se da je, „[u] skladu s odredbama ovog poglavlja, odgovornost željezničkih prijevoznika u pogledu kašnjenja, propuštenih veza i otkazivanja putovanja uređena [...] poglavljem II. glavom IV. Priloga I.”, dok se u uvodnoj izjavi 14. navodi da je „poželjno” da se sustav naknade uspostavljen Uredbom br. 1371/2007 temelji na istoj osnovi kao, među ostalim, CIV. Međutim, riječi „[u] skladu s odredbama ovog poglavlja” podređuju članak 15. te stoga i CIV izričitim pravilima iz članka 17. Osim toga, ne mogu prihvatiti tumačenje uvodne izjave 14. koje bi, primjenom CIV‑a, umanjilo razinu zaštite koju Uredba br. 1371/2007 pruža u članku 17. ili drugdje.

29.      Osim toga, u članku 32. stavku 3. u pogledu uređenja pitanja naknade cijene karte upućuje se na nacionalno pravo, što se u predmetnom slučaju mora razumjeti kao upućivanje na članak 17. Uredbe br. 1371/2007. Člankom 32. stavkom 3. CIV‑a predviđeno je da nacionalno pravo „utvrđuje da li i u kojem stupnju prijevoznik mora platiti odštetu za povredu [naknadu za štetu], osim one predviđene u st. 1. Ova odredba [ne dovodi u pitanje] članak 44.”(6).

30.      Šteta, „osim one predviđene” člankom 32. stavkom 1., jasno uključuje svaku naknadu cijene karte. To je neizravno potvrđeno u izvješću s obrazloženjem priloženom CIV‑u(7). U točki 3. objašnjenja članka 32. CIV‑a navodi se da je rješenje iz (članka 32. stavka 1.) nezadovoljavajuće s putnikove točke gledišta, zato što kašnjenja u putničkom prijevozu predstavljaju tipičan primjer nepravilnog izvršenja ugovora o prijevozu. Spominje se i činjenica da nepravilno izvršenje ugovora u mnogim pravnim sustavima predstavlja razlog za smanjenje novčane protučinidbe, odnosno, u slučaju ugovora o željezničkom prijevozu putnika, za smanjenje cijene prijevoza. Drugim riječima, CIV uređenje pitanja povrata cijene karte prepušta nacionalnom pravu, što znači da se na njega ne primjenjuje iznimka u pogledu više sile iz članka 32. stavka 2. CIV‑a.

2.      Viša sila kao opće pravno načelo

31.      U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u nedostatku posebne zakonske definicije, kao što je slučaj u glavnom postupku, „uvjet za priznavanje slučaja više sile je taj da vanjska okolnost na koju se pozivaju pravni subjekti ima posljedice koje su toliko neumitne i neizbježne da je predmetnim osobama objektivno nemoguće ispuniti svoje obveze […] Pojam više sile mora se tumačiti kao neuobičajena i nepredvidljiva okolnost izvan kontrole dotičnog subjekta, čije se posljedice nisu mogle izbjeći unatoč svoj dužnoj pažnji, tako da postupanje javnih tijela može, ovisno o okolnostima, predstavljati slučaj više sile”(8).

32.      Međutim, prije ocjene gore navedenog općeg načela s obzirom na predmetno činjenično stanje, potrebno je podsjetiti na kontekst u kojem se u ovom predmetu poziva na višu silu. Viša sila nije relevantna u glavnom postupku ni u jednom „uobičajenom” smislu u kojem se pojavljivala u dosadašnjoj sudskoj praksi Suda, primjerice, kao argument za produljenje roka za pokretanje postupka predviđenog člankom 45. Statuta Suda Europske unije(9), kao zakonito opravdanje neispunjenja ugovorne obveze(10) ili prilikom tumačenja posebnih odredbi zakonodavstva Unije kojima se predviđaju slučajevi više sile ili njoj istovjetnih okolnosti. U potonjem kontekstu Sud je više puta presudio da, „s obzirom na to da pojam više sile nema istovjetan sadržaj u različitim područjima primjene prava Unije, njegovo značenje mora se odrediti s obzirom na pravni okvir u kojem treba proizvoditi učinke”(11).

33.      Umjesto toga, u ovom se predmetu na pojam više sile u smislu zakonodavstva Unije poziva na donekle nov način. Nacionalni sud želi znati proizlazi li iz općeg načela prava Unije koje se odnosi na višu silu da se Uredba br. 1371/2007, ili barem njezin članak 17., treba tumačiti tako da društvo ÖBB‑Personenverkehr AG može odbiti isplatiti naknadu cijene karte u takvom slučaju više sile. Taj je argument iznesen iako se ni viša sila ni njoj istovjetne okolnosti ne spominju u članku 17. niti, kako sam to već objasnio, u bilo kojim drugim dijelovima Uredbe br. 1371/2007 koji su relevantni za tumačenje članka 17.

34.      Smatram da je takvo tumačenje članka 17. Uredbe br. 1371/2007 nemoguće s obzirom na njezine ciljeve kao mjere za zaštitu potrošača.

35.      Primjerice, u uvodnoj izjavi 1. Uredbe br. 1371/2007 navodi se, među ostalim, da je važno štititi korisnička prava putnika u željezničkom prometu, dok se u uvodnoj izjavi 2. spominje činjenica da se u Komisijinu priopćenju pod nazivom „Strategija politike potrošača 2002.‑2006.” navodi cilj postizanja visoke razine zaštite potrošača u području prijevoza. U uvodnoj izjavi 3. ističe se da se, s obzirom na to da su putnici u željezničkom prijevozu slabija strana ugovora o prijevozu, u tom smislu moraju štititi njihova prava, dok se u uvodnoj izjavi 6. poziva, među ostalim, na osnaživanje prava putnika u željezničkom prijevozu. To pravno načelo temelj je i članka 6. Uredbe, u kojem se ističe da su njome predviđene obveze prema putnicima imperativne.

36.      S obzirom na to da je Uredba br. 1371/2007 mjera kojoj je cilj poboljšati zaštitu potrošača, njezine odredbe, ako su nejasne, moraju se tumačiti s obzirom na njezin cilj. To znači da se ograničenja odgovornosti željezničkih prijevoznika moraju strogo primjenjivati te se njihovo područje primjene ne može tumačenjem proširiti na štetu potrošača(12). Ta ista obveza isključuje mogućnost povlačenja ikakve analogije s ulogom više sile u članku 32. stavku 2. CIV‑a, o kojem sam govorio u gornjim točkama 24. do 30.

37.      Osim toga, smatram da opseg pojma više sile i njezine pravne učinke u kontekstu potrošačkog prava mora u prvom redu odrediti zakonodavac. Kako je to gore istaknuto, značenje pojma više sile u pravu Unije mora se odrediti s obzirom na pravni okvir u kojem treba proizvoditi svoje učinke. Stoga razlika koja u zakonodavstvu Unije postoji u pogledu posljedica više sile nije neobična, što objašnjava razliku u načinu na koji je Uredbom br. 1371/2007, u članku 17., uređeno pitanje naknade cijene karte odnosno, u odredbama CIV‑a u njezinu prilogu, pitanje posljedičnih gubitaka i štete koje uzrokuje nepravilno izvršenje ugovora o prijevozu putnika. Drugim riječima, da je zakonodavac Unije htio primjenu članka 17. Uredbe br. 1371/2007 ograničiti u pogledu više sile, to bi bilo jasno navedeno u njezinu tekstu.

38.      Nasuprot tvrdnjama koje je Njemačka iznijela na raspravi, smatram da nema ničeg nedosljednog u tome da putnici nemaju pravo na naknadu troškova smještaja u slučaju više sile koja je uzrokovala dugo kašnjenje, ali imaju pravo na povrat cijene karte u slučaju kraćih kašnjenja. Zakonodavac je možda smatrao prikladnim zaštititi željezničke prijevoznike od odgovornosti za nepredvidljive zahtjeve za naknadu štete u slučaju više sile, a pritom im onemogućiti da zadrže čitav iznos naknade za bilo koju uslugu koju nisu bili u stanju pravilno pružiti. To je pitanje politike, ne pravne logike.

3.      Analogna primjena pravila o višoj sili iz uredbi br. 261/2004, 1177/2010 i 181/2011

39.      Ne mogu prihvatiti ni argumente Komisije i društva ÖBB‑Personenverkehr AG u skladu s kojima željeznički prijevoznici mogu isključiti svoju obvezu plaćanja naknade cijene karte u slučajevima više sile na temelju analogne primjene razloga za oslobađanje od odgovornosti iz članka 5. stavka 3. Uredbe br. 261/2004, članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1177/2010 i članka 23. stavka 2. Uredbe br. 181/2011, koje se odnose, redom, na zračni, brodski i autobusni prijevoz.

40.      Svjestan sam toga da, kako je to navedeno u gornjoj točki 31., pojam više sile u pravu Unije podrazumijeva „neuobičajene i nepredvidljive okolnosti”. Međutim, u kontekstu ugovora o željezničkom prijevozu putnika, najčešći uzroci više sile – odnosno nepovoljni vremenski uvjeti, oštećenja na željezničkoj infrastrukturi te sukobi između poslodavaca i zaposlenika – zapravo imaju predvidljivu statističku učestalost, iako se njihova pojedinačna pojava ne može sa sigurnošću predvidjeti. To znači da željeznički prijevoznici unaprijed znaju za mogućnost njihove pojave(13). To također znači da se mogu uzeti u obzir prilikom određivanja cijene karata.

41.      Osim toga, Sud je ranije ove godine presudio da zakonodavac Unije može utvrditi pravila o zaštiti potrošača čija razina varira ovisno o dotičnom prijevozničkom sektoru. U gore navedenoj presudi McDonagh, u kojoj je prihvatio tužbu protiv zračnog prijevoznika zbog njegova odbijanja da nakon otkazivanja leta zbog erupcije islandskog vulkana Eyjafjallajökull osigura pomoć koja se zahtijeva na temelju članka 5. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 261/2004, Sud je odbio argumente o tome da obveza zračnih prijevoznika da osiguraju pomoć predstavlja povredu načela jednakog postupanja, jer takva obveza ne postoji u drugim oblicima prijevoza, odnosno u željezničkom prijevozu, koji je uređen Uredbom br. 1371/2007, prijevozu morem i unutarnjim plovnim putovima, koji je uređen Uredbom br. 1177/2010, i autobusnom prijevozu, koji je uređen Uredbom br. 181/2011(14). Opravdavajući razliku u postupanju, Sud je zaključio da „se ne mogu usporediti situacije poduzetnika koji posluju u sektoru djelatnosti različitih načina prijevoza jer – s obzirom na njihove načine funkcioniranja, uvjete dostupnosti i raspodjelu mreža – ti različiti načini prijevoza u pogledu uvjeta upotrebe nisu zamjenjivi”(15).

42.      S obzirom na to, moguće je da pravedna podjela rizika(16) ne dopušta ugovorne odredbe kojima se zahtijeva plaćanje pune cijene željezničke usluge koja nije pravilno pružena zbog više sile.

43.      Zbog tih razloga, predlažem da se na drugo pitanje odgovori na način da članak 17. Uredbe br. 1371/2007 treba tumačiti tako da se željeznički prijevoznik ne može osloboditi obveze plaćanja naknade cijene karte propisane tim člankom u slučaju više sile.

B –    Odgovor na prvo pitanje

44.      Verwaltungsgerichtshof prvim pitanjem pita treba li članak 30. stavak 1. Uredbe br. 1371/2007 tumačiti na način da je nacionalno tijelo odgovorno za provedbu te uredbe ovlašteno željezničkom prijevozniku čiji uvjeti za naknadu cijene karte ne udovoljavaju kriterijima utvrđenima u članku 17. te uredbe propisati konkretan sadržaj uvjeta za isplatu naknade koje taj prijevoznik obvezno treba upotrijebiti, čak i ako mu nacionalno pravo omogućuje da takve uvjete samo proglasi ništavima.

45.      Podsjećam da je člankom 30. stavkom 1. Uredbe br. 1371/2007 predviđeno da svako nacionalno tijelo odgovorno za provedbu te uredbe mora osigurati poštovanje prava putnika.

46.      Nesporno je da je, iako su uredbe Unije izravno primjenjive i općenito imaju neposredan učinak u nacionalnim pravnim sustavima, Sud ograničio njihove učinke kada tijela država članica zadržavaju određeno diskrecijsko pravo u pogledu donošenja provedbenih mjera.

47.      U presudi SGS Belgium i dr.(17) presuđeno je da članci 5. i 7. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica(18) ne mogu biti isključivi temelj za izricanje upravnih kazni u skladu s nacionalnim pravom, jer se njima „samo utvrđuju opća pravila o nadzoru i kaznama s ciljem zaštite financijskih interesa Unije”(19). Sud je također podsjetio na opće načelo prava Unije, sada sadržano u članku 49. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, prema kojem se, „u skladu s načelom zakonitosti kaznenih djela i kazni, [...] upravna kazna […] ne može izreći ako tako nije određeno aktom [EU‑a] prije nastanka nepravilnosti”(20) te se „kazna, čak i ona koja nema kaznenopravnu narav, ne može izreći ako se ne temelji na jasnoj i nedvosmislenoj pravnoj osnovi”(21). Stoga bi Sud trebao biti oprezan sa zaključkom da članak 30. Uredbe br. 1371/2007 pruža Schienen‑Control Kommissionu dostatnu pravnu osnovu za donošenje odluke koja se pobija pred nacionalnim sudom ako nacionalno pravo ne pruža takvu ovlast. 

48.      Točno je da je Sud, na temelju sudske prakse Costanzo, više puta presudio da, kada nacionalno pravo nije moguće tumačiti i primijeniti u skladu sa zahtjevima prava Unije, „nacionalni sudovi i upravna tijela moraju u potpunosti primijeniti pravo Unije i zaštititi prava koja se njime dodjeljuju pojedincima te pritom, ako je potrebno, izuzeti iz primjene eventualne protivne odredbe nacionalnog prava”(22).

49.            Iz spisa predmeta proizlazi da je ovaj slučaj do Verwaltungsgerichtshofa došao tijekom upravnog postupka u kojem je Schienen‑Control Kommission želio izmijeniti uvjete za isplatu naknade cijene karata koje društvo ÖBB‑Personenverkehr AG prodaje za putovanja željeznicom. Kako je to pojašnjeno u pitanjima postavljenima na raspravi, Schienen‑Control Kommission ima dvije vrste funkcija.

50.      Kao prvo, u slučajevima poput onih iz predmeta Westbahn(23) djelovao je kao kvazisudski upravni sud u okviru kontradiktornog postupka u kojem sudjeluju dvije stranke. Kako je Sud potvrdio u tom predmetu, to tijelo posjeduje potrebne značajke u smislu neovisnosti i sastava kako bi ispunilo kriterije sudske prakse Suda u tom pogledu.

51.      Međutim, u ovom upravnom postupku Schienen‑Control Kommission ima ulogu upravnog tijela koje je određeno kao nadležno nacionalno tijelo za provedbu Uredbe br. 1371/2007.

52.      Točnije, u skladu s člankom 78.a EisbG‑a, austrijsko tijelo za nadzor željezničkih djelatnosti – odnosno društvo Schienen‑Control GmbH, koje ima oblik privatnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću – djeluje kao posrednik između putnika i željezničkih prijevoznika u pogledu provedbe Uredbe br. 1371/2007.

53.      U skladu s člankom 78.a stavkom 2. EisbG‑a, pritužbe putnika o kojima govori članak 30. stavak 2. Uredbe br. 1371/2007 podnose se društvu Schienen‑Control GmbH. Pritužbe mogu podnositi i udruge i neka javna tijela. Društvo Schienen‑Control GmbH u vezi s time može donositi neobvezujuće preporuke. Nadležnost društva Schienen‑Control GmbH ne dovodi u pitanje nadležnost redovnih sudova i tijela. To znači da putnik može pokrenuti građanski postupak protiv željezničkog prijevoznika i tražiti zaštitu zbog primjene uvjeta naknade koje smatra protivnima pravu Unije.

54.      U skladu s člankom 78.b stavkom 1. EisbG‑a, ako posredovanje ne rezultira mirnim rješenjem spora, društvo Schienen‑Control GmbH obavještava Schienen‑Control Kommission.

55.      Schienen‑Control Kommission može po službenoj dužnosti, u skladu s člankom 78.b stavkom 2. EisbG‑a, u cijelosti ili djelomično proglasiti ništavima uvjete za isplatu naknade ugovora koje je željeznički prijevoznik donio za potrebe primjene članka 17. Uredbe br. 1371/2007.

56.      Željeznički prijevoznik može takvu odluku pobijati pred Verwaltungsgerichtshofom. U tom slučaju Schienen‑Control Kommission preuzima ulogu tuženika u sudskom postupku. Stoga se Schienen‑Control Kommission u takvom kontekstu ne može smatrati sudom zato što je protivna stranka u sporu s društvom ÖBB‑Personenverkehr AG(24).

57.      Stoga, koji god bio opseg obveze iz sudske prakse Costanzo koja upravnim tijelima nalaže da „u potpunosti primijen[e] pravo Unije i zaštit[e] prava koja se njime dodjeljuju pojedincima te pritom, ako je potrebno, izuz[mu] iz primjene eventualne protivne odredbe nacionalnog prava”(25), ona ne može obvezivati takva tijela da poštuju sudsku praksu Suda u pogledu osiguravanja djelotvornih pravnih lijekova koji trebaju omogućiti ostvarenje prava koja dodjeljuje pravo Unije.

58.      Osim toga, u predmetnom slučaju Schienen‑Control Kommission nije obvezan „izuzeti iz primjene” odredbe prava države članice, nego izvršiti nadležnost koja nije predviđena austrijskim pravom. Drugim riječima, odluka koju Schienen‑Control Kommission želi donijeti ne bi bila zamjena za proglas iz članka 78.b EisbG‑a, nego bi ga dopunjavala dodatnom obvezom za željezničkog prijevoznika.

59.      S obzirom na gore navedena načela i tekst članka 30. stavka 1. Uredbe br. 1371/2007, smatram da je nemoguće tu odredbu protumačiti na način da Schienen‑Control Kommissionu daje ovlast donošenja posebnih odluka kojima željezničkim prijevoznicima, poput društva ÖBB‑Personenverkehr AG, nalaže izmjenu uvjeta za isplatu naknade. Za takvu ovlast potrebno je tom tijelu dodijeliti posebne upravne nadležnosti, što je slično pravilu koje zahtijeva da se upravne kazne temelje na jasnim i posebnim pravnim osnovama. Doista, članak 30. Uredbe br. 1371/2007 još je neodređeniji od članaka 5. i 7. Uredbe br. 2988/95, koje je Sud razmatrao u gore navedenom predmetu SGS Belgium i dr. te koje je, kako sam to već spomenuo, Sud smatrao nedostatnim temeljem za izricanje upravne kazne.

60.      Stoga predlažem da odgovor na prvo pitanje bude taj da članak 30. stavak 1. Uredbe br. 1371/2007 treba tumačiti na način da nacionalno tijelo odgovorno za provedbu te uredbe nije ovlašteno željezničkom prijevozniku čiji uvjeti za naknadu cijene karte ne udovoljavaju kriterijima utvrđenima u članku 17. te uredbe propisati konkretan sadržaj uvjeta za isplatu naknade koje taj prijevoznik obvezno treba upotrijebiti, čak i ako mu nacionalno pravo omogućuje da takve uvjete samo proglasi ništavima.

C –    Dodatna zapažanja

61.      Međutim, smatram da se odgovor na prvo pitanje mora dopuniti kako bi se pružila cjelovita ocjena predmetnih pravnih načela. Za to je potrebno provesti detaljniju analizu obveza društva ÖBB‑Personenverkehr AG predviđenih Uredbom br. 1371/2007 i uloge Verwaltungsgerichtshofa.

62.      Ukratko, stvarni problem ovdje leži u očitom nedostatku dovoljno „strogih” nacionalnih propisa koji bi osigurali učinkovitu provedbu članka 17. Uredbe br. 1371/2007. U skladu s odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje i očitovanjima Schienen‑Control Kommissiona, nakon što potonji ništavima proglasi uvjete za isplatu naknade društva ÖBB Personenverkehr AG, to društvo može jednostavno ponovno donijeti slične uvjete. To dovodi do „natezanja” između regulatornog tijela i željezničkog prijevoznika.

63.      Međutim, iako ta situacija može navesti na sumnju da u Austriji nije osigurana kvalitetna provedba Uredbe br. 1371/2007 zbog nedostataka u ovlastima koje austrijsko pravo pruža Schienen‑Control Kommissionu kao i zbog nedostatka odgovarajućih sankcija, mogućnost da se to ispravi u predmetnom postupku ograničena je. Budući da ovaj predmet nije postupak zbog povrede obveze koji je protiv Austrije pokrenula Komisija te uzimajući u obzir očite probleme u pogledu dokazivanja, nisam u stanju dalje analizirati ovo pitanje. Unatoč tomu, postoje načela prava Unije koja se trebaju razmotriti te koja obvezuju društvo ÖBB Personenverkehr AG i Verwaltungsgerichtshof. Ona su relevantna i za provedbu članka 17. Uredbe br. 1371/2007.

1.      Obveze društva ÖBB Personenverkehr AG

64.      Kao prvo, u skladu s propisima Unije o pravnim učincima uredbi u pravu država članica, društvo ÖBB Personenverkehr AG mora poštovati obveze koje su propisane člankom 17. Uredbe br. 1371/2007, s obzirom na to da taj propis, za razliku od članka 30. iste uredbe, državama članicama ne daje nikakvu diskrecijsku ovlast te stoga ne dopušta nikakve nacionalne provedbene mjere(26). Drugim riječima, postojanje pravnih obveza društva ÖBB Personenverkehr AG prema putnicima u željezničkom prijevozu na temelju članka 17. Uredbe br. 1371/2007 ni na koji način ne ovisi o postojanju sankcija ili pravnih lijekova na nacionalnoj razini.

65.      Jednako je nesporno da se izravno primjenjive odredbe uredbi, kao što je članak 17. Uredbe br. 1371/2007, mogu horizontalno provoditi u okviru sudskih postupaka između subjekata u privatnom sektoru(27).

66.       To znači da je društvo ÖBB‑Personenverkehr AG pravno vezano člankom 17. Uredbe br. 1371/2007 te da se putnici mogu na njega pozivati u svim građanskim postupcima protiv društva ÖBB‑Personenverkehr AG u pogledu naknade cijene karte. Ističem da, u skladu s člankom 78.a stavkom 2. EisbG‑a, poseban postupak koji uključuje društvo Schienen Control GmbH te, u konačnici, Schienen Control Kommission ne utječe na nadležnost redovnih sudova.

67.      Svjestan sam činjenice da pokretanje građanskog postupka možda nije praktična alternativa potrošačima koji žele naknadu cijene karte za putovanja koja su prekinuta zbog više sile. Razlog tomu je, među ostalim, taj što se radi o malim iznosima, a građanski spor zahtijeva relativno velike troškove. Međutim, smatram da je bilo kakva prilagodba građanskih postupaka koji su dostupni za provedbu Uredbe br. 1371/2007 pitanje o kojem odlučuje austrijski zakonodavac. Stoga se čini da se ne može tvrditi da austrijsko pravo ne pruža pristup sudovima radi zaštite prava predviđenih pravom Unije koja putnici izvode iz članka 17. Uredbe br. 1371/2007(28).

2.       Položaj Verwaltungsgerichtshofa

68.      Sud je dosljedno presuđivao da je, u nedostatku propisa Unije u tom pogledu, na unutarnjim pravnim porecima svake države članice da odrede nadležne sudove i detaljno urede postupke povodom pravnih lijekova kojima je cilj osigurati zaštitu prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije(29). Nesporno je da Verwaltungsgerichtshof predstavlja „sud” u smislu prava Unije te zato mora poštovati sve obveze koje iz toga proizlaze za sudove država članica. To znači da, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a (nekadašnji članak 10. UEZ‑a), „poduz[ima] sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigura[o] ispunjavanje” svojih obveza na temelju Ugovora, uključujući one koje se odnose na zaštitu pojedinačnih prava koja proizlaze iz uredbi. Jednako je nesporno da je sud poput Verwaltungsgerichtshofa obvezan „osigura[ti] pravnu zaštitu koja za pojedince proizlazi iz odredaba prava [Zajednice] i […] osigura[ti] njihov puni učinak”(30).

69.      Komisija u svojim pisanim očitovanjima ističe da austrijski sudovi, ako „natezanje” između nacionalnog provedbenog tijela i željezničkog prijevoznika, kakvo je ono koje je opisano u gornjoj točki 62., ugrožava primjenu načela o naknadi predviđenih Uredbom br. 1371/2007, moraju odlučiti trebaju li se izuzeti iz primjene relevantne odredbe EisbG‑a.

70.      Svjestan sam činjenice da Verwaltungsgerichtshof nije Sudu postavio nijedno pitanje o vlastitim obvezama u pogledu sankcija. To znači, primjerice, da od Suda nije zatraženo da riješi problem o kakvom se radilo u predmetima Comet/Rewe, u kojima je nacionalno postupovno pravilo sprečavalo provedbu mjere Unije s izravnim učinkom(31). Također, od Suda se ne zahtijeva ni da razmotri pitanje slično onomu u predmetu Unibet, koje se, među ostalim, odnosilo na obvezu, ako uopće postoji, nacionalnih sudova da oblikuju novi pravni lijek za provedbu mjere Unije s izravnim učinkom kako bi se dopunile sankcije predviđene nacionalnim pravom(32). Umjesto toga, pitanje koje je upućeno u glavnom postupku ograničeno je na ovlasti Schienen‑Control Kommissiona, tijela za koje sam zaključio da, s obzirom na funkcije koje je obavljalo u predmetnom slučaju, predstavlja upravno tijelo. Međutim, s obzirom na to da Verwaltungsgerichtshof mora riješiti spor u okviru svoje nadležnosti upravnog suda, pitanje pravnih lijekova koje je, u skladu s pravom Unije, obvezan ponuditi neizbježno se čini relevantnim.

71.       Kako sam već spomenuo, prema mojem mišljenju, ako ne postoji austrijsko postupovno pravilo koje je u suprotnosti sa sudskom praksom proizišlom iz gore navedene sudske prakse Rewe Zentralfinanz i Rewe‑Zentral, niti ikakav problem povezan s dostupnosti privremene pravne zaštite(33), pravo Unije u predmetnom slučaju Verwaltungsgerichtshofu ne nameće nikakvu obvezu da ponudi pravne lijekove koji nadilaze ono što je ovlašten ponuditi na temelju austrijskog prava(34). To od njega ne zahtijevaju ni sudska praksa Suda o djelotvornoj sudskoj zaštiti ni obveze koje mu nameće članak 47. Povelje o temeljnim pravima(35). Dva su razloga za to.

72.      Kao prvo, među strankama u glavnom postupku nema putnika. Umjesto toga, provedbu prava koja pruža članak 17. Uredbe br. 1371/2007 traži upravno tijelo, Schienen‑Control Kommission, protiv gospodarskog subjekta, društva ÖBB Personenverkehr AG. Potonje traži sudsku zaštitu protiv upravne odluke za koju smatra da je donesena izvan ovlasti tog tijela te da je sadržajno netočna.

73.      Iako članak 30. stavak 2. Uredbe br. 1371/2007 daje putnicima pravo da podnesu pritužbu odgovarajućem tijelu, određenom u stavku 1. tog članka, a u Austriji je to društvo Schienen‑Control GmbH, u toj se uredbi ništa dalje ne navodi, osim u članku 32., kojim se državama članicama određuje obveza propisivanja učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija(36).

74.      Prema mojem mišljenju, to znači da upravna provedba Uredbe br. 1371/2007 samo neizravno štiti prava putnika, zbog čega je sporno je li sudska praksa Suda o pojedinačnim pravima i posljedicama koje to ima za djelotvornu sudsku zaštitu primjenjiva na postupak između upravnog tijela, kao što je Schienen‑Control Kommission, i subjekta koji je pod njezinim nadzorom, kao što je društvo ÖBB Personenverkehr AG.

75.      Kao drugo i u svakom slučaju, sudska praksa Suda o djelotvornim pravnim lijekovima ne uključuje obvezu upravnih sudova da djeluju suprotno načelu reformatio in pejus ili da donesu odluke koje nisu ovlašteni donijeti u skladu s nacionalnim pravom(37), uz iznimku privremenih mjera s ciljem zaštite provedbe mjera Unije do donošenja konačne presude(38). U tom pogledu, upućujem na zaključke Suda u točkama 40. i 41. presude Unibet. Oni su bili sljedeći:

„Iako je Ugovor o EZ‑u uspostavio određen broj izravnih tužbi koje, prema potrebi, privatni subjekti mogu podnositi pred sudom Zajednice, nije se namjeravalo pred nacionalnim sudovima, s ciljem da se osigura poštovanje prava Zajednice, stvoriti pravne lijekove osim onih koji su propisani nacionalnim pravom (presuda od 7. srpnja 1981., Rewe[‑Handelsgesellschaft Nord i Rewe‑Markt Steffen], 158/80, Zb., str. 1805., t. 44.).

Drukčije bi bilo jedino kad bi iz opće strukture odnosnog nacionalnog pravnog poretka proizlazilo da ne postoji nijedan pravni lijek koji osigurava, makar posredno, poštovanje prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Zajednice (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu [Rewe‑Zentralfinanz i Rewe Zentral], t. 5. i gore navedene presude Comet, t. 16. i Factortame i dr., t. 19. do 23.).”

76.      Prema mojem mišljenju, čini se da u austrijskom pravu postoje pravni lijekovi, i izravni i neizravni, koji putnicima u željezničkom prijevozu omogućuju osporavanje usklađenosti austrijskog uređenja s Uredbom br. 1371/2007(39). Osim toga, u ovom predmetu nije se pojavilo nikakvo pitanje o tome je li putnicima u željezničkom prijevozu ili Schienen‑Control Kommissionu uskraćeno pravo pristupa sudu, što predstavlja srž načela koje je Sud uspostavio u pogledu djelotvorne sudske zaštite.

77.      Osim toga, nesporno je da, kada država članica prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti u pogledu „odre[đivanja] nadležn[ih] sudov[a] i detaljno[g] ure[đenja] postup[aka] povodom pravnih lijekova kojima je cilj osigurati zaštitu prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije”(40) ostavi prostora za tvrdnju da načelo djelotvornosti nije poštovano, nacionalni sudovi sukladno pravu Unije imaju samo obvezu „tumačiti nacionalna pravila o nadležnosti na način da što je više moguće doprinesu ostvarenju cilja da se osigura djelotvorna sudska zaštita prava pojedinaca koja mogu proizlaziti iz prava Zajednice” (moje isticanje)(41).

78.      Treba dodati da se ovlast sudova da donose odluke, uz privremene mjere, koje su upućene upravnim tijelima ne može smatrati dijelom općeg načela prava Unije o djelotvornoj sudskoj zaštiti zbog još jednog važnog razloga. Sudovima Unije takva nadležnost nikad nije dodijeljena u odnosu na druge institucije Unije4(42)2. Stoga je teško tvrditi da se od sudova država članica treba zahtijevati više nego od sudova Unije4(43)3.

V –  Zaključak

79.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da se na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgerichtshof odgovori na sljedeći način:

Prvo pitanje

Članak 30. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1371/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu treba tumačiti na način da nacionalno tijelo odgovorno za provedbu te uredbe nije ovlašteno željezničkom prijevozniku čiji uvjeti za naknadu cijene karte ne udovoljavaju kriterijima utvrđenima u članku 17. te uredbe propisati konkretan sadržaj uvjeta za isplatu naknade koje taj prijevoznik obvezno treba upotrijebiti, čak i ako mu nacionalno pravo omogućuje da takve uvjete samo proglasi ništavima. Međutim, pravna obveza željezničkog prijevoznika da poštuje članak 17. te uredbe, kako ga tumače nadležni nacionalni sudovi i Sud, ne ovisi o ovlastima nacionalnog tijela ili sankcijama kojima raspolaže.

Drugo pitanje

Članak 17. Uredbe br. 1371/2007 treba tumačiti tako da se željeznički prijevoznik ne može osloboditi obveze plaćanja naknade cijene karte propisane tim člankom u slučaju više sile.


1 – Izvorni jezik: engleski


2 – SL L 315, str. 14. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 10., str. 143.)


3 – Uredba (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta u polasku te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91 (SL L 46, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 21.). (Neobično je da ta uredba, nakon odredbi, sadržava izjavu Komisije navedenu u njezinu naslovu.)


4 – Uredba (EU) br. 1177/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o pravima putnika kada putuju morem ili unutarnjim plovnim putovima i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 (SL L 334, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 142.)


5 – Uredba (EU) br. 181/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o pravima putnika u autobusnom prijevozu i izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 (SL L 55, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 12., str. 237.)


6 – Članak 44. Priloga odnosi se na odštetu za kašnjenje u isporuci vozila.


7 – Izvješće središnjeg ureda o reviziji Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980. i Izvješće s obrazloženjem tekstova donesenih na petom zasjedanju Opće skupštine


8 – Presuda od 7. prosinca 1993., Huygen i dr. (C‑12/92, Zb., str. I‑6381., t. 31.)


9 – Vidjeti, među ostalim, presudu od 15. prosinca 1994., Bayer/Komisija (C‑195/91 P, Zb., str. I‑5619.).


10 – Vidjeti, primjerice, presudu Parlament/SERS (C‑167/99, Zb., str. I‑3269.).


11 – Vidjeti, primjerice, presudu CIVAD od 14. lipnja 2012. (C‑533/10, t. 26. i navedenu sudsku praksu).


12 – Vidjeti, među ostalim, po analogiji presude od 19. studenoga 2009., Sturgeon i dr., (C‑402/07 i C‑432/07, Zb., str. I‑10923., t. 43. do 45.); od 22. prosinca 2008., Wallentin‑Hermann (C‑549/07, str. I‑11061., t. 20.); od 4. listopada 2012., Finnair (C‑22/11, t. 38.) i od 31. siječnja 2013., McDonagh (C‑12/11, t. 31. i 32.).


13 – Vidjeti po analogiji presudu Suda od 4. ožujka 2010., Komisija/Italija (C‑297/08, Zb., str. I‑1749., t. 86.) i reakciju „pažljivog tijela” na mogućnost pojave okolnosti koje bi predstavljale višu silu te, u pogledu mogućnosti glavnog izvršitelja ugovora da prije početka radova predvidi moguća kašnjenja poduzetnika koji obavljaju radove, vidjeti presudu Parlament/SERS, navedenu u gornjoj bilješci 10., t. 118.


14 – Točka 54.


15 – Točka 56. i navedena sudska praksa


16 – Vidjeti točke 40. do 45. mišljenja nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu u kojem je donesena gore navedena presuda McDonagh. Taj se odlomak odnosi na podjelu rizika između prijevoznika i putnika u pogledu učinaka više sile. Kako je u presudi potvrđeno, obveza prijevoznika da osigura pomoć ocijenjena je različito od obveze naknade štete.


17 – Presuda od 28. listopada 2010. (C‑367/09, Zb., str. I‑10761.)


18 – SL L 312, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.)


19 – Točka 36. U pogledu pravnih učinaka uredbi koje zahtijevaju provedbene mjere, vidjeti točke 32. i 33. te presude i navedenu sudsku praksu.


20 – Točka 39.


21 – Točka 61. i navedena sudska praksa. Kako je istaknuto u točki 36. mišljenja nezavisne odvjetnice J. Kokott, taj je zahtjev „poseban izraz općeg načela pravne sigurnosti, koje predstavlja temeljno načelo prava Zajednice te zahtijeva, osobito, da propisi budu jasni i precizni kako bi se pojedinci mogli nedvojbeno upoznati sa svojim pravima i obvezama te djelovati u skladu s njima”.


22 – Vidjeti, primjerice, presudu od 22. prosinca 2010., Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres (C‑444/09 i C 456/09, Zb., str. I‑14031, t. 73. i navedenu sudsku praksu). Za sličnu i noviju odluku vidjeti presudu od 24. svibnja 2012., Amia, (C‑97/11, t. 38.). Prethodno navedenu sudsku praksu Costanzo kritiziralo se zato što ne poštuje diobu vlasti predviđenu pravom država članica jer se čini da od upravnih tijela zahtijeva da prekorače granice ovlasti koje im daje nacionalno pravo, uključujući mjerama primarnog prava. Vidjeti, primjerice, de Witte, B., „Direct Effect, Primacy, and the Nature of the EU Legal Order”, u Craig, P. i de Búrca, G., The Evolution of EU Law (Oxford, 2011.) 323 na str. 333. Za detaljnu studiju vidjeti Verhoeven, M., The Costanzo Obligation: the obligations of national administrative authorities in the case of incompatibility between national law and European law (Intersentian, 2011.).


23 – Presuda od 22. studenoga 2012. (C‑136/11)


24 – Ovdje bih želio napraviti usporedbu s presudom Suda u predmetu VEBIC (presuda od 7. prosinca 2010., C‑439/08, Zb., str. I‑12471.), u kojoj je presuđeno da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje, kako bi se osigurala učinkovita primjena članaka 101. i 102. UFEU‑a, mora imati pravo djelovati kao tuženik ili intervenijent u žalbenim sudskim postupcima protiv svoje vlastite odluke. Schienen‑Control Kommission svakako ima to pravo. Međutim, ako bi sam bio sud, to bi mu pravo bilo nužno isključeno.


25 – Presuda Gavieiro, navedena u gornjoj bilješci 22., t. 73.


26 – Presuda SGS Belgium i dr., gore navedena bilješci 17.


27 – Presuda od 17. rujna 2002., Muñoz i Superior Fruiticola (C‑253/00, Zb., str. I‑7289.)


28 – U tom smislu vidjeti presudu od 22. prosinca 2010., DEB (C‑279/09, Zb., str. I‑13849.). Također vidjeti mogućnosti alternativnog rješenja sporova koje potrošačima u pogledu prekograničnih sporova pruža Direktiva 2008/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o nekim aspektima mirenja u građanskim i trgovačkim stvarima (SL L 136, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 281.).


29 – Presuda od 15. travnja 2008., Impact (C‑268/06, Zb., str. I‑2483., t. 44. i navedena sudska praksa)


30 – Točka 42. presude Impact (navedena u bilješci 29.)


31 – Presude od 16. prosinca 1976., Rewe‑Zentralfinanz i Rewe‑Zentral (33/76, Zb., str. 1989.) i Comet (45/76, Zb., str. 2043.)


32 – Presuda od 13. ožujka 2007. (C‑432/05, Zb., str. I‑2271.)


33 – Presuda od 19. lipnja 1990., Factortame i dr. (C‑213/89, Zb., str. I‑2433.)


34 – Za raspravu o razlici između nacionalne postupovne autonomije i nacionalne autonomije u vezi s pravnim lijekovima, koja stvara sve složeniji odnos između načela djelotvornosti iz gore navedene sudske prakse Rewe‑Zentralfinanz i Rewe‑Zentral i temeljnog načela djelotvorne sudske zaštite, kako je razmatrano u presudama poput Unibet i Impact, vidjeti Prechal, S. i Widdershoven, R., „Redefining the Relationship between ‚Rewe‑effectiveness’ and Effective Judicial Protection”, Review of European Adminstrative Law; sv. 4., 2011., str. 31., osobito str. 33.


35 – Sud je pravo na djelotvoran pravni lijek, kako je zaštićeno člankom 47. Povelje, nedavno razmatrao u presudi od 28. srpnja 2011., Samba Diouf (C‑69/10, Zb., str. I‑7151.).


36 – S tim u vezi, člankom 167. EisbG‑a predviđeno je da subjektu koji ne objavi uvjete naknade u skladu s člankom 22.a stavkom 1. EisbG‑a sankciju može izreći okružno upravno tijelo, a ne Schienen Control Kommission, u obliku novčane kazne u iznosu do 2180 eura.


37 – Za detaljnu studiju o osjetljivosti ovlasti koje upravni sudovi imaju u vezi s pravnim lijekovima u odnosu na potrebu održavanja diobe vlasti vidjeti opće izvješće Međunarodnog udruženja vrhovnih upravnih sudova, VIII. kongres, Madrid, 2004.


38 – Vidjeti presudu Factortame i dr. (gore navedena u bilješci 33.).


39 – Točka 55. presude Unibet (gore navedena u bilješci 32.)


40 – Vidjeti t. 44. i navedenu sudsku praksu presude Impact (gore navedena u bilješci 29.).


41 – Točka 54. gore navedene presude Impact. Vidjeti također točke 95. i 96. presude Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres (gore navedena u bilješci 22.). Slično tomu, vidjeti presudu od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, Zb., str. I‑1255., t. 51.).


4242 –      Istaknuo bih da je Ugovor iz Lisabona zadržao tradicionalno ograničenje u pogledu pravnih lijekova kojima Sud i Opći sud raspolažu, a to su privremene i suspenzivne mjere (članci 278. i 279. UFEU‑a), ovlast da akt Unije proglase ništavim (članci 264. i 266. UFEU‑a), i ovlast da dodijele naknadu štete (članak 268. i članak 340. stavci 2. i 3. UFEU‑a). Drugim riječima, svaki zahtjev za posebnu odluku kojom se od relevantne institucije Unije traži da poduzme posebne radnje radi ispravljanja navodne povrede proglasit će se nedopuštenim. Vidjeti, primjerice, presudu Općeg suda od 15. rujna 1998., European Night Services i dr./Komisija (T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 i T‑388/94, Zb., str. II‑3141., t. 53.).


4343 –      Istaknuo bih, po analogiji, usporedivost s odgovornošću država s obzirom na pravila država članica i institucija Unije, o kojoj se govori u presudi od 4. srpnja 2000., Bergaderm i Goupil /Komisija (C‑352/98 P, Zb., str. I‑5291.).