SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Prima Sezione)
26 settembre 2011
Causa F‑23/06
Roberto Abad-Villanueva e altri
contro
Commissione europea
«Funzione pubblica – Funzionari – Nomina – Art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto – Concorsi interni di passaggio di categoria pubblicati prima del 1° maggio 2004 – Candidati iscritti negli elenchi di riserva prima del 1° maggio 2006 – Inquadramento nel grado – Mantenimento del fattore di moltiplicazione – Perdita dei punti di promozione»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA, con il quale il sig. Abad-Villanueva e, inizialmente, altri diciannove funzionari della Commissione, vincitori di concorsi interni di passaggio di categoria i cui bandi sono stati pubblicati anteriormente al 1° maggio 2004, chiedono l’annullamento delle decisioni recanti la loro nomina in una categoria superiore, nella parte in cui in esse è fissato il loro inquadramento nel grado, mantenuto il fattore di moltiplicazione nei loro confronti e sono soppressi i loro punti di promozione.
Decisione: Il ricorso è respinto. Ciascuna parte sopporterà le proprie spese. Il Consiglio, interveniente, sopporterà le proprie spese.
Massime
1. Funzionari – Carriera – Istituzione di norme transitorie di accompagnamento del passaggio dal precedente al nuovo sistema di carriere dei funzionari – Regole di inquadramento nel grado
(Statuto dei funzionari, art. 35; allegato XIII, artt. 2, n. 1, e 8)
2. Funzionari – Reclutamento – Nomina nel grado – Nomina nel grado del gruppo di funzioni indicato nel bando di concorso – Introduzione di una nuova struttura delle carriere ad opera del regolamento n. 723/2004 – Disposizioni transitorie di inquadramento nel grado
(Statuto dei funzionari, art. 31; allegato XIII, art. 5, n. 2)
3. Funzionari – Carriera – Istituzione di norme transitorie di accompagnamento del passaggio dal precedente al nuovo sistema di carriere dei funzionari – Regole di inquadramento nel grado
(Statuto dei funzionari, art. 45, n. 2; allegato XIII, art. 5, n. 2)
4. Diritto dell’Unione – Principi – Tutela del legittimo affidamento – Presupposti
5. Funzionari – Reclutamento – Nomina nel grado – Introduzione di una nuova struttura delle carriere ad opera del regolamento n. 723/2004 – Disposizioni transitorie di inquadramento nel grado
(Statuto dei funzionari, art. 31; allegato XIII, art. 2, n. 1)
6. Funzionari – Reclutamento – Nomina nel grado – Introduzione di una nuova struttura delle carriere ad opera del regolamento n. 723/2004 – Disposizioni transitorie di inquadramento nel grado
(Statuto dei funzionari; regolamento del Consiglio n. 723/2004)
7. Funzionari – Retribuzione – Norme transitorie applicabili dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 723/2004 – Determinazione del grado e del fattore di moltiplicazione
(Statuto dei funzionari, art. 45 bis; allegato XIII, artt. 2, 5, n. 2, 7 e 8)
8. Funzionari – Promozione – Cambiamento di categoria a seguito di un concorso interno – Diritto alla conservazione dei punti di promozione – Insussistenza
(Statuto dei funzionari, artt. 45, 45 bis e 110, n. 1; allegato XIII, art. 5)
1. L’art. 2, n. 1, dell’allegato XIII dello Statuto dei funzionari dispone che il 1° maggio 2004, fatto salvo l’art. 8 dell’allegato stesso, i gradi dei funzionari collocati in una delle posizioni amministrative di cui all’art. 35 dello Statuto sono ridenominati come indicato nella tabella riportata nella detta disposizione, la quale specifica per ciascun grado precedente il nuovo grado (intermedio) corrispondente.
Pertanto, risulta dalla formulazione stessa dell’art. 2, n. 1, dell’allegato XIII dello Statuto che tale disposizione riguarda solo le persone che, alla data del 1° maggio 2004, avevano già la qualifica di funzionario ed erano inquadrate in uno dei gradi figuranti nella colonna intitolata «grado precedente».
Infatti, i gradi che figurano nella tabella dell’art. 2, n. 1, dell’allegato XIII dello Statuto sono i gradi precedenti dei funzionari in servizio anteriormente al 1° maggio 2004, i quali sono convertiti in nuovi gradi intermedi. D’altro canto, l’art. 2, n. 1, dell’allegato XIII dello Statuto ha avuto il solo scopo di convertire, al 1° maggio 2004, i gradi di cui erano titolari coloro che avevano la qualifica di funzionario il 30 aprile 2004 nella prospettiva di rendere loro applicabile la nuova struttura delle carriere chiamata ad entrare pienamente in vigore il 1° maggio 2006 e non può vedersi riconoscere una portata che vada oltre la costituzione di tale rapporto intermedio. Tale disposizione non era dunque destinata ad applicarsi per fissare l’inquadramento nel grado dei funzionari le cui nomine nella categoria superiore sono intervenute solo nel 2005, alla luce della loro veste di vincitori di concorsi interni di passaggio di categoria le cui prove si sono svolte dopo il 1° maggio 2004.
(v. punti 50-52)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 11 luglio 2007, causa T‑58/05, Centeno Mediavilla e a./Commissione, punto 112
Tribunale della funzione pubblica: 30 settembre 2010, causa F‑20/06, De Luca/Commissione, punto 91, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑563/10 P
2. L’art. 31, n. 1, dello Statuto dei funzionari dispone che i vincitori di un concorso sono nominati nel grado del gruppo di funzioni precisato nel bando del concorso che hanno superato.
Se pure da tale disposizione si deduce necessariamente che i vincitori di concorsi interni devono essere nominati nel grado precisato nel bando di concorso a seguito del quale sono stati reclutati, sta di fatto che la determinazione del livello dei posti da coprire e delle condizioni di nomina dei vincitori di concorso a tali posti, cui l’istituzione aveva proceduto nel quadro delle disposizioni del precedente Statuto redigendo i bandi di concorso, non poteva estendere i propri effetti oltre la data del 1° maggio 2004 scelta dal legislatore dell’Unione per l’entrata in vigore della nuova struttura delle carriere dei funzionari.
La soppressione, a partire dal 1° maggio 2004, dei gradi di inquadramento nelle carriere indicate nei bandi di concorso, che deriva dall’introduzione del nuovo sistema delle carriere, ha indotto il legislatore ad adottare le disposizioni transitorie dell’allegato XIII dello Statuto e, in particolare, il suo art. 5, n. 2, al fine di determinare l’inquadramento nel grado dei vincitori di concorso di passaggio di categoria iscritti in elenchi di riserva prima del 1° maggio 2006, ma il cui passaggio nella nuova categoria avvenga dopo il 1° maggio 2004.
Vero è che gli inquadramenti nel grado determinati dall’art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto non corrispondono ai gradi annunciati nei bandi di concorso interno pubblicati anteriormente al 1° maggio 2004 e che tale disposizione deroga alla regola di cui all’art. 31 dello Statuto e ripresa dall’art. 31 del precedente Statuto. Tuttavia, alla luce del suo oggetto, l’art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto costituisce una disposizione transitoria di carattere speciale che, in quanto tale, può derogare, per una determinata categoria di funzionari, alla regola di carattere generale prevista dall’art. 31 dello Statuto. Infatti, si deve ricordare che i vincoli inerenti al passaggio da un modo di gestione ad un altro, per quanto riguarda la carriera dei funzionari, possono imporre all’amministrazione di scostarsi temporaneamente, ed entro certi limiti, dall’applicazione rigorosa delle norme e dei principi di valore permanente che si applicano normalmente alle situazioni controverse.
(v. punti 53-55 e 60)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: Centeno Mediavilla e a./Commissione, cit., punti 109 e 110
Tribunale della funzione pubblica: De Luca/Commissione, cit., punto 86, e giurisprudenza ivi citata
3. L’art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto riguarda i funzionari che erano iscritti, anteriormente al 1° maggio 2006, in un elenco di candidati idonei a passare in un’altra categoria e che siano effettivamente passati in un’altra categoria dopo il 1° maggio 2004. A questo proposito, ai sensi dell’art. 45, n. 2, del precedente Statuto, il passaggio di funzionari o di agenti ad un’altra categoria poteva avvenire solo a seguito di concorso. Per definizione, può trattarsi solo di un concorso interno. Pertanto, menzionando appunto i funzionari iscritti in un elenco di candidati idonei a passare ad un’altra categoria, il legislatore dell’Unione ha inteso prendere in considerazione i candidati che abbiano superato con successo questo tipo specifico di concorso. Se ne deve dedurre che l’art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto riguarda unicamente i funzionari che cambiano di categoria a seguito di un concorso interno.
(v. punti 57 e 58)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 28 ottobre 2010, causa F‑113/05, Kay/Commissione, punti 52 e 54
4. Il diritto di invocare la tutela del legittimo affidamento si estende a qualsiasi singolo che si trovi in una situazione dalla quale emerga che l’amministrazione dell’Unione abbia fatto sorgere in lui speranze fondate, fornendogli assicurazioni precise sotto forma di informazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate e affidabili.
Per contro, nessuno può invocare una violazione di tale principio in mancanza di assicurazioni precise che l’amministrazione gli abbia fornito.
(v. punti 78 e 79)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 19 marzo 2003, causa T‑273/01, Innova Privat-Akademie/Commissione, punto 26, e giurisprudenza ivi citata; Centeno Mediavilla e a./Commissione, cit., punto 96
5. In caso di modifica di disposizioni di applicazione generale e, in particolare, delle disposizioni dello Statuto dei funzionari, una nuova norma si applica immediatamente agli effetti futuri di situazioni giuridiche sorte, ma non interamente costituite, in vigenza della norma precedente.
Nell’ambito dei concorsi interni di passaggio di categoria, l’iscrizione di vincitori di tali concorsi negli elenchi di riserva redatti in esito alle operazioni di selezione comporta, a beneficio degli interessati, una mera aspettativa ad essere nominati nella categoria superiore. Tale aspettativa esclude necessariamente qualsiasi diritto quesito, dato che l’inquadramento nel grado di un vincitore iscritto nell’elenco di riserva di un concorso interno non può essere considerato acquisito fino a che l’interessato non sia stato oggetto di una decisione di nomina secondo le forme prescritte.
Pertanto, anche se un funzionario ha superato un concorso interno di passaggio di categoria anteriormente al 1° maggio 2004, data di entrata in vigore del regolamento n. 723/2004, che modifica lo Statuto dei funzionari e il Regime applicabile agli altri agenti, la sua iscrizione in un elenco degli idonei prima di tale data non gli conferisce un diritto ad essere nominato, in caso di reclutamento dopo la detta data, al grado menzionato nel bando di concorso, o al grado corrispondente ai sensi dell’art. 2, n. 1, dell’allegato XIII dello Statuto, e conformementeall’art. 31 del precedente Statuto.
Un funzionario può infatti far valere un diritto quesito solo se il fatto generatore di quest’ultimo si è verificato in vigenza di un regime determinato anteriore alla modifica delle disposizioni statutarie.
(v. punti 84-88)
Riferimento:
Corte: 5 dicembre 1973, causa 143/73, SOPAD, punto 8; 10 luglio 1986, causa 270/84, Licata/CES, punto 31
Tribunale di primo grado: Centeno Mediavilla e a./Commissione, cit., punti 52, 58 e 79‑81
6. Si configura una violazione del principio di parità di trattamento quando situazioni diverse sono trattate in maniera identica o, viceversa, quando due categorie di persone, le cui situazioni di fatto e di diritto non presentino differenze sostanziali, si vedono applicare un trattamento diverso.
Al riguardo, i vincitori di un concorso generale iscritti nell’elenco degli idonei anteriormente al 1° maggio 2004, data di entrata in vigore del regolamento n. 723/2004, che modifica lo Statuto dei funzionari e il Regime applicabile agli altri agenti, ma nominati funzionari solo dopo tale data, non possono essere considerati rientranti nella stessa categoria di persone dei vincitori dello stesso concorso assunti anteriormente al 1° maggio 2004.
Di conseguenza, i vincitori dei concorsi interni di passaggio di categoria pubblicati anteriormente al 1° maggio 2004 che siano stati iscritti in un elenco di riserva dopo il 1° maggio 2004 e che potevano pertanto essere nominati nella cetegoria superiore solo dopo tale data non rientrano nella stessa categoria di persone dei vincitori di altri concorsi di passaggio di categoria nominati nella categoria superiore prima del 1° maggio 2004.
(v. punti 94, 96 e 97)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 25 ottobre 2005, causa T‑368/03, De Bustamante Tello/Consiglio, punto 69, e giurisprudenza ivi citata; Centeno Mediavilla e a./Commissione, cit., punto 80
7. L’art. 7, n. 1, dell’allegato XIII dello Statuto dei funzionari prevede che la ridenominazione dei gradi a tale data ai sensi dell’art. 2, n. 1, del detto allegato non comporta alcun cambiamento dello stipendio base mensile dei funzionari assunti anteriormente al 1° maggio 2004. A tal fine, il n. 2 del menzionato art. 7 dispone che, al 1° maggio 2004, per ciascun funzionario viene calcolato un fattore di moltiplicazione pari al rapporto tra lo stipendio base mensile corrisposto a ciascuno di tali funzionari anteriormente al 1° maggio 2004 e l’importo applicabile ai sensi dell’art. 2, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto. Il n. 3 di tale art. 2 dispone che gli stipendi relativi ai nuovi gradi intermedi sono considerati gli importi applicabili a norma dell’art. 7 dell’allegato XIII dello Statuto. Pertanto il detto art. 7 mira ad evitare che il fatto di ridenominare i gradi conduca ad una qualsiasi modifica degli stipendi base mensili dei funzionari assunti in vigenza del precedente Statuto e, in particolare, ad un arricchimento senza causa da parte loro.
D’altro canto, l’art. 2, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto determina lo stipendio base mensile per ciascun grado e ciascuno scatto dei nuovi gradi intermedi. Ai sensi di tale disposizione, in combinato disposto con l’art. 8 dell’allegato XIII dello Statuto che disciplina la ridenominazione dei gradi intermedi in nuovi gradi dei due gruppi di funzioni creati dal nuovo Statuto, gli stipendi relativi ai vari gradi e scatti del gruppo di funzioni AST sono pari a quelli del gruppo di funzioni AD ai quali essi corrispondono.
Inoltre, l’art. 45 bis dello Statuto prevede un sistema secondo il quale, a partire dal 1° maggio 2006, il passaggio dal gruppo di funzioni AST (che sostituisce le precedenti categorie B, C e D) al gruppo di funzioni AD (che sostituisce la precedente categoria A) non avviene più per concorso interno, ma tramite una procedura detta di certificazione, che è basata sulla partecipazione, con successo, ad un programma di formazione. All’art. 45 bis, n. 3, dello Statuto è espressamente stabilito che la nomina a un posto del gruppo di funzioni AD non ha effetti sul grado e sullo scatto in cui si trova il funzionario al momento della nomina.
Alla luce di tali disposizioni, risulta chiaramente che il legislatore dell’Unione ha voluto che il passaggio nel gruppo di funzioni superiore comporti l’espletamento di funzioni di amministratore e una prospettiva di carriera più vantaggiosa, ma non un miglioramento retributivo immediato.
Di conseguenza, il nuovo Statuto non prevede per il funzionario alcun mutamento dello stipendio di base, né a seguito della sua entrata in vigore né a seguito del passaggio del detto funzionamento nel gruppo di funzioni superiore.
Anche se, adottando l’art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto, il legislatore ha inteso concedere un vantaggio ai funzionari che, a seguito di un concorso interno di passaggio di categoria, hanno dimostrato la loro idoneità a coprire posti della categoria superiore, non per questo ha voluto che tale vantaggio ecceda quello dei funzionari che, a partire dal 1° maggio 2006, superano una procedura di certificazione.
Pertanto, conformemente all’art. 7 dell’allegato XIII dello Statuto e in assenza di disposizioni esplicite in senso contrario contenute nel detto allegato, lo stipendio dei funzionari nominati ai sensi dell’art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto dev’essere calcolato, analogamente a quello dei funzionari assunti anteriormente al 1° maggio 2004, con applicazione di un fattore di moltiplicazione.
(v. punti 104-112)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 11 maggio 2011, causa F‑71/09, Caminiti/Commissione, punto 46
8. Né l’art. 45 bis dello Statuto dei funzionari, né l’art. 5 dell’allegato XIII dello Statuto, né alcun’altra disposizione dello Statuto fanno cenno, per i casi di passaggio di categoria, dei punti di promozione accumulati nella precedente categoria e a fortiori del trattamento che dev’essere loro applicato. Tuttavia, lo Statuto fissa le norme di base del regime giuridico che si applica ai funzionari e, conformemente al suo art. 110, n. 1, spetta a ciascuna istituzione adottare le disposizioni generali di esecuzione dello Statuto, le quali possono fissare criteri atti a guidare l’amministrazione nell’esercizio del suo potere discrezionale o a precisare la portata delle disposizioni statutarie che manchino di chiarezza. Così, in applicazione dell’art. 110, n. 1, dello Statuto, la Commissione ha adottato le disposizioni generali di esecuzione dell’art. 45 dello Statuto al fine di provvedere all’attuazione della procedura di promozione.
D’altro canto, la nomina ad un grado superiore, a seguito di un concorso interno, è equiparata ad una promozione e, pertanto, vengono ad applicarsi le norme dello Statuto riguardanti la promozione in senso proprio.
Di conseguenza, in quanto la nomina ad un grado superiore a seguito di concorso interno è equiparata ad una promozione, a maggior ragione lo stesso deve valere per una nomina nella categoria superiore a seguito di un concorso interno di passaggio di categoria: il passaggio alla categoria superiore, che implica l’espletamento di funzioni diverse, costituisce una promozione e vengono ad applicarsi le norme concernenti la promozione.
La mancata soppressione dei punti accumulati da un funzionario nominato in una categoria superiore sul fondamento dell’art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto avrebbe l’effetto di facilitare la promozione di quest’ultimo, principalmente sulla base di punti acquisiti nella sua precedente categoria, il che sarebbe in contrasto con l’art. 45 dello Statuto ai sensi del quale il raffronto dei meriti di un funzionario ai fini della sua promozione deve avvenire rispetto ai suoi colleghi dello stesso grado. Risulta effettivamente da tale articolo dello Statuto che l’amministrazione deve prendere in considerazione, nello scrutinio per merito comparativo dei funzionari promuovibili dello stesso grado, i punti di promozione che questi ultimi hanno accumulato nel grado interessato. Orbene, i punti accumulati da un funzionario prima del suo passaggio di categoria corrispondono a meriti dimostrati in un posto di categoria inferiore e nell’espletamento di un tipo di funzioni diverso. Tali punti servivano quindi per una promozione al grado successivo nella categoria inferiore e non possono servire per una promozione al grado successivo nella categoria superiore nella quale l’interessato non ha ancora dato prova dei suoi meriti.
In un caso del genere, la conservazione dei punti accumulati avrebbe la conseguenza di permettere al funzionario inquadrato in applicazione dell’art. 5, n. 2, dell’allegato XIII dello Statuto a seguito di un passaggio di categoria di beneficiare di maggiori possibilità di promozione rapida rispetto ai suoi colleghi dello stesso grado, che abbiano avuto accesso alla categoria superiore in base all’art. 45 dello Statuto, il che sarebbe in contrasto con il principio di parità di trattamento, il quale implica che tutti i funzionari dello stesso grado beneficino, a parità di merito, delle stesse possibilità di essere promossi al grado superiore.
D’altro canto, le disposizioni generali di esecuzione dell’art. 45 dello Statuto adottate dalla Commissione, che si applicano a partire dall’esercizio di promozione 2005, si riferiscono espressamente ai funzionari che, durante l’esercizio di promozione esaminato, hanno cambiato di categoria. Nei loro confronti, è previsto che i punti di merito sono calcolati a partire dal giudizio di merito tenendo conto del numero di giorni trascorsi dal cambiamento di categoria e che i punti accumulati nel corso degli esercizi di promozione precedenti sono annullati. Giustamente quindi la Commissione ha soppresso, ai sensi dell’art. 3, n. 4, delle dette disposizioni generali di esecuzione, i punti accumulati dai funzionari nel corso degli esercizi di promozione anteriori all’anno 2005.
(v. punti 128-130, 132, 133 e 135-137)
Riferimento:
Corte: 13 dicembre 1984, cause riunite 20/83 e 21/83, Vlachos/Corte di giustizia, punti 22‑24
Tribunale di primo grado: 20 novembre 2007, causa T‑308/04, Ianniello/Commissione, punto 38
Tribunale della funzione pubblica: 28 giugno 2007, causa F‑21/06, Da Silva/Commissione, punto 75