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SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PEDRO CRUZ VILLALÓN

vom 30. Mai 2013(1)

Rechtssache C‑85/12

Société Landsbanki Islands HF

gegen

Kepler Capital Markets SA,

Frédéric Giraux

(Vorabentscheidungsersuchen der Cour de cassation [Frankreich])

„Niederlassungsfreiheit – Kreditinstitute – Richtlinie 2001/24/EG – Voraussetzungen für den Erlass von Maßnahmen zur Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten – Behörden, die für den Erlass dieser Maßnahmen zuständig sind – Einzelfallgesetz – Gleichbehandlung – Gerichtlicher Rechtsschutz – Lex fori – Lex concursus“





1.        Das isländische Parlament ergriff im Rahmen des Zusammenbruchs des Finanzsystems, zu dem es in Island im Zuge der im Jahr 2008 ausgelösten internationalen Finanzkrise kam, eine Reihe von Maßnahmen zur Sanierung mehrerer Kreditinstitute des Landes; eine dieser Maßnahmen richtete sich, gestützt auf die Richtlinie 2001/24/EG, gegen zwei Pfändungen, die in Frankreich von den Gerichten dieses Mitgliedstaats verfügt worden waren. Die Cour de cassation möchte vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob diese Sanierungsmaßnahmen, obwohl sie von einem Gesetzgeber erlassen wurden, durch die Richtlinie gedeckt sind, die die gegenseitige Anerkennung der von den Behörden oder Gerichten verfügten Sanierungsmaßnahmen und Liquidationsverfahren zum Ziel hat(2).

2.        Die vorliegende Rechtssache ist ein typisches Beispiel für die Schwierigkeiten, die sich gelegentlich aus der Anwendung des Unionsrechts auf bestimmte Kernbereiche des nationalen Rechts ergeben können. Wie ich im Folgenden darlegen werde, ist in diesen Fällen abgesehen von den Formen und Bezeichnungen auf den Inhalt und insbesondere auf den Zweck abzustellen, der diesen Bereichen im Unionsrecht auf der einen und in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten auf der anderen Seite zukommt. Im Licht dieser Anpassung der nationalen Bereiche an den Kontext der Union sind auch die Schwierigkeiten des vorliegenden Falles in Bezug auf die Auslegung einer Richtlinie zu sehen, die – wie die Richtlinie 2001/24 – eine Finanzkrise mit den Merkmalen und dem Ausmaß wie die derzeitige nicht berücksichtigen konnte. Natürlich steht hinter all dem die Frage, ob ein Notstandsgesetz wie das vorliegende in Verbindung mit den in diesem Zusammenhang erlassenen Durchführungsbestimmungen unter die Richtlinie 2001/24 fällt. Das ist jedoch nicht Gegenstand der dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen.

3.        Um mich an den Wortlaut der Vorlagefragen zu halten, werde ich deshalb eine sozusagen „funktionelle“ Auslegung der Begriffe „Behörde“ und „Gericht“ im Sinne der Richtlinie 2001/24 vorschlagen, so dass die Bezugnahme auf diese Behörden unter bestimmten Umständen auch den „Gesetzgeber“ umfasst. Anders gesagt, die Wahrnehmung der nationalen Gesetzgebungsbefugnis zum Erlass von Maßnahmen im Sinne der Richtlinie darf nicht zur Folge haben, dass diese Maßnahmen vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgeschlossen sind.

I –    Normativer Rahmen

A –    Unionsrecht

4.        Die Richtlinie 2001/24 regelt die gegenseitige Anerkennung von Maßnahmen zur Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten. Einige ihrer Erwägungsgründe sind für die vorliegende Rechtssache von Bedeutung:

„(6)      Den Behörden oder Gerichten des Herkunftsmitgliedstaats muss die alleinige Befugnis zur Anordnung und Durchführung von Sanierungsmaßnahmen gemäß den geltenden Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten dieses Mitgliedstaats übertragen werden. Da die Harmonisierung der Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten der Mitgliedstaaten schwierig ist, empfiehlt sich die Einführung der gegenseitigen Anerkennung durch die Mitgliedstaaten im Falle von Maßnahmen, die ein einzelner Mitgliedstaat trifft, um die Lebensfähigkeit der von ihm zugelassenen Kreditinstitute wiederherzustellen.

(7)      Es ist unbedingt sicherzustellen, dass die von den Behörden oder Gerichten des Herkunftsmitgliedstaats angeordneten Maßnahmen zur Sanierung von Kreditinstituten und die Maßnahmen, die von den durch diese Behörden oder Gerichten mit der Durchführung der Sanierungsmaßnahmen beauftragten Personen oder Organen ergriffen werden, in allen Mitgliedstaaten wirksam werden; dazu gehören auch Maßnahmen, die eine Aussetzung der Zahlungen, die Aussetzung von Vollstreckungsmaßnahmen oder eine Kürzung der Forderungen erlauben, sowie alle anderen Maßnahmen, die die bestehenden Rechte Dritter beeinträchtigen könnten.

(12)      Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gläubiger in Bezug auf ihre Möglichkeit, Rechtsbehelfe einzulegen, macht es erforderlich, dass die Behörden oder Gerichte des Herkunftsmitgliedstaats die notwendigen Maßnahmen ergreifen, damit die Gläubiger des Aufnahmemitgliedstaats ihr Recht auf Einlegung von Rechtsbehelfen innerhalb der hierfür vorgesehenen Frist wahrnehmen können.

(16)      Die Gleichbehandlung der Gläubiger erfordert, dass das Kreditinstitut nach den Grundsätzen der Einheit und Universalität liquidiert wird, was die ausschließliche Zuständigkeit der Behörden oder Gerichte des Herkunftsmitgliedstaats sowie die Anerkennung ihrer Entscheidungen voraussetzt, die in den übrigen Mitgliedstaaten ohne weitere Formalität die gleichen Wirkungen wie im Herkunftsmitgliedstaat entfalten können müssen, sofern die Richtlinie nichts anderes vorsieht.

(20)      Die individuelle Unterrichtung der bekannten Gläubiger ist ebenso wichtig wie die öffentliche Bekanntmachung, damit diese erforderlichenfalls die Anmeldung ihrer Forderungen oder deren Erläuterung innerhalb der gesetzten Fristen vornehmen können. Unzulässig ist dabei jede Benachteiligung der in einem anderen Mitgliedstaat als dem Herkunftsmitgliedstaat ansässigen Gläubiger aufgrund ihres Wohnsitzes oder der Art der Forderung. Die Gläubiger müssen während des Liquidationsverfahrens regelmäßig in geeigneter Form unterrichtet werden.

(23)      Zwar ist es wichtig, grundsätzlich festzulegen, dass für die verfahrens‑ und materiellrechtlichen Wirkungen von Sanierungsmaßnahmen oder Liquidationsverfahren das Recht des Herkunftsmitgliedstaats maßgeblich ist; es ist jedoch auch in Betracht zu ziehen, dass diese Wirkungen im Widerspruch zu den üblicherweise für die wirtschaftlichen und finanziellen Tätigkeiten des Kreditinstituts und seiner Zweigstellen in den übrigen Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften stehen können. Die Bezugnahme auf das Recht eines anderen Mitgliedstaats ist in bestimmten Fällen eine unerlässliche Abschwächung des Prinzips, dass das Recht des Herkunftsmitgliedstaats maßgeblich ist.

(30)      Für die Wirkungen der Sanierungsmaßnahmen oder des Liquidationsverfahrens auf einen anhängigen Rechtsstreit ist abweichend von der ‚lex concursus‘ das Recht des Mitgliedstaats maßgeblich, in dem der Rechtsstreit anhängig ist. Für die Wirkungen der Maßnahmen oder des Verfahrens auf Einzelvollstreckungsmaßnahmen im Zusammenhang mit diesen Rechtsstreitigkeiten ist gemäß der allgemeinen Vorschrift dieser Richtlinie das Recht des Herkunftsmitgliedstaats maßgeblich.“

5.        Art. 2 der Richtlinie 2001/24 enthält, soweit es hier von Belang ist, folgende Begriffsbestimmungen:

„…

‚Behörden oder Gerichte‘ sind die Behörden oder Gerichte der Mitgliedstaaten, die für Sanierungsmaßnahmen oder Liquidationsverfahren zuständig sind.

‚Sanierungsmaßnahmen‘ sind Maßnahmen, mit denen die finanzielle Lage eines Kreditinstituts gesichert oder wiederhergestellt werden soll und die die bestehenden Rechte Dritter beeinträchtigen könnten, einschließlich der Maßnahmen, die eine Aussetzung der Zahlungen, eine Aussetzung der Vollstreckungsmaßnahmen oder eine Kürzung der Forderungen erlauben.

‚Liquidationsverfahren‘ ist ein von einer Behörde oder einem Gericht eines Mitgliedstaats eröffnetes und unter deren bzw. dessen Aufsicht durchgeführtes Gesamtverfahren mit dem Ziel, die Vermögenswerte unter Aufsicht der genannten Behörden oder Gerichte zu verwerten; dazu zählen auch Verfahren, die durch einen Vergleich oder eine ähnliche Maßnahme abgeschlossen werden.

…“

6.        Art. 3 („Entscheidung über Sanierungsmaßnahmen – Anwendbares Recht“) bestimmt:

„(1)      Allein die Behörden oder Gerichte des Herkunftsmitgliedstaats sind befugt, über die Durchführung einer oder mehrerer Sanierungsmaßnahmen in einem Kreditinstitut, einschließlich seiner Zweigstellen in anderen Mitgliedstaaten, zu entscheiden.

(2)      Die Sanierungsmaßnahmen werden gemäß den im Herkunftsmitgliedstaat geltenden Rechtsvorschriften und Verfahren durchgeführt, sofern diese Richtlinie nichts anderes bestimmt.

Sie sind nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats in der gesamten Gemeinschaft ohne weitere Formalität uneingeschränkt wirksam, und zwar auch gegenüber Dritten in anderen Mitgliedstaaten, selbst wenn nach den für diese geltenden Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats solche Maßnahmen nicht vorgesehen sind oder ihre Durchführung von Voraussetzungen abhängig gemacht wird, die nicht erfüllt sind.

Die Sanierungsmaßnahmen sind in der gesamten Gemeinschaft wirksam, sobald sie in dem Mitgliedstaat, in dem sie getroffen wurden, wirksam sind.“

7.        Art. 9 („Eröffnung eines Liquidationsverfahrens – Unterrichtung der anderen zuständigen Behörden“) Abs. 1 der Richtlinie 2001/24 lautet:

„Allein die für die Liquidation zuständigen Behörden oder Gerichte des Herkunftsmitgliedstaats sind befugt, über die Eröffnung eines Liquidationsverfahrens gegen ein Kreditinstitut, einschließlich seiner Zweigstellen in anderen Mitgliedstaaten, zu entscheiden.

Eine Entscheidung zur Eröffnung eines Liquidationsverfahrens durch die Behörde oder das Gericht des Herkunftsmitgliedstaats wird im Hoheitsgebiet aller anderen Mitgliedstaaten ohne weitere Formalität anerkannt und ist dort wirksam, sobald sie in dem Mitgliedstaat, in dem das Verfahren eröffnet wurde, wirksam wird.“

8.        Art. 10 („Anwendbares Recht“) der Richtlinie 2001/24 bestimmt:

„(1)      Das Kreditinstitut wird nach den gesetzlichen Vorschriften, Regelungen und Verfahren des Herkunftsmitgliedstaats liquidiert, soweit diese Richtlinie nichts anderes bestimmt.

(2)      Das Recht des Herkunftsmitgliedstaats regelt insbesondere,

e)      wie sich die Eröffnung eines Liquidationsverfahrens auf Rechtsverfolgungsmaßnahmen einzelner Gläubiger auswirkt; ausgenommen sind die Wirkungen auf anhängige Rechtsstreitigkeiten gemäß Artikel 32,

l)      welche Rechtshandlungen nichtig, anfechtbar oder relativ unwirksam sind, weil sie die Gesamtheit der Gläubiger benachteiligen.“

9.        Gemäß Art. 32 der Richtlinie gilt „[f]ür die Wirkungen einer Sanierungsmaßnahme oder eines Liquidationsverfahrens auf einen anhängigen Rechtsstreit über einen Vermögensgegenstand oder ein Recht der Masse ausschließlich das Recht des Mitgliedstaats, in dem der Rechtsstreit anhängig ist“.

10.      Entscheidungen über den Erlass einer Sanierungsmaßnahme oder die Eröffnung eines Liquidationsverfahrens sind gemäß Art. 6 Abs. 1 und den Art. 7, 13 und 14 der Richtlinie 2001/24 im Amtsblatt der Europäischen Union zu veröffentlichen und den bekannten Gläubigern des betroffenen Kreditinstituts, die in den übrigen Mitgliedstaaten wohnhaft oder ansässig sind, mitzuteilen.

B –    Isländisches Recht

11.      In Island ergibt sich die allgemeine Regelung für Insolvenzen aus dem Gesetz Nr. 21/91 vom 26. März 1991. Art. 138 dieses Gesetzes bestimmt, dass die Pfändung der Vermögenswerte des Schuldners im Fall einer gerichtlichen Feststellung der Insolvenz automatisch aufgehoben wird, sofern die betroffenen Vermögenswerte zur Insolvenzmasse gehören. Dieselbe Regelung gilt, wenn in den der Eröffnung des Insolvenzverfahrens vorausgegangenen sechs Monaten Sicherheiten geleistet wurden, sowie in dem Fall, dass 6 bis 24 Monate vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens auf Antrag eines Familienangehörigen des Schuldners Pfändungen oder Vollstreckungen durchgeführt wurden, es sei denn, dass der Familienangehörige vor Gericht glaubhaft macht, dass der Schuldner trotz der in Rede stehenden Maßnahme zum damaligen Zeitpunkt zahlungsfähig war.

12.      Die Richtlinie 2001/24 wurde durch das Gesetz Nr. 161/2002 vom 20. Dezember 2002 über Finanzinstitute umgesetzt.

13.      Die erste legislative Maßnahme nach Ausbruch der Banken‑ und Finanzkrise in Island war offenbar das Gesetz Nr. 125/2008 vom 6. Oktober 2008 über Zahlungen der öffentlichen Hand aufgrund außergewöhnlicher Umstände, mit dem die isländische Finanzaufsichtsbehörde (im Folgenden: FME) ermächtigt wurde, in die Tätigkeiten der Kreditinstitute einzugreifen, z. B. durch die Ausübung der Befugnisse der Hauptversammlung der Anteilseigner, die Abberufung des Verwaltungsrats und die Übernahme der Geschäftsführung oder die Ernennung eines vorläufigen Verwaltungsausschusses.

14.      Einen Monat später wurde durch das Gesetz Nr. 129/2008 vom 13. November 2008, mit dem Art. 98 des Gesetzes Nr. 161/2002 geändert wurde, die Erhebung gerichtlicher Klagen gegen einem „Moratorium“ unterliegende Kreditinstitute verboten und die Aussetzung der laufenden Verfahren verfügt, es sei denn, dass in dem Gesetz etwas anderes bestimmt war oder eine strafbare Handlung vorlag.

15.      Wenige Monate später wurde mit dem vom vorlegenden Gericht in seiner ersten Frage ausdrücklich erwähnten Gesetz Nr. 44/2009 vom 15. April eine Reihe von Übergangsvorschriften erlassen, nach denen das Gesetz Nr. 161/2002 über die Liquidation von Finanzinstituten auf Kreditinstitute Anwendung finden sollte, die zur Zeit des Inkrafttretens des Gesetzes Nr. 44/2009 einem „Moratorium“ unterlagen. Gemäß dem letztgenannten Gesetz sollte diese Anwendung „genauso erfolgen, wie wenn die Liquidation des Kreditinstituts von einem Gericht bei Inkrafttreten des Gesetzes verfügt worden wäre“.

16.      Gleichzeitig wurde das durch das Gesetz Nr. 129/2008 eingeführte Verbot durch das Gesetz Nr. 44/2009 aufgehoben.

17.      Gemäß Abschnitt II 2 der genannten Übergangsvorschriften wurden Kreditinstitute, die von einem Moratorium profitiert hatten, bei dessen Ablauf automatisch einem Liquidationsverfahren unterworfen, ohne dass es hierzu einer konkreten gerichtlichen Entscheidung bedurfte.

18.      Schließlich ist, was das vorliegende Verfahren angeht, festzustellen, dass das Gesetz Nr. 161/2002 durch das Gesetz Nr. 132/2010 vom 16. November erneut geändert wurde, und zwar dahin gehend, dass das Liquidationsverfahren nicht mehr automatisch nach Ablauf des „Moratoriums“ eingeleitet würde; eine Liquidation sollte lediglich dann erfolgen, wenn der vorläufige Verwaltungsausschuss und der Liquidationsrat dies gemeinsam vor Auslaufen des „Moratoriums“ beim Gericht beantragten.

II – Sachverhalt

19.      Die Gesellschaft Landsbanki Islands HF (im Folgenden: Landsbanki) ist ein isländisches Kreditinstitut, gegen das am 10. November 2008 in Frankreich auf Antrag eines dort ansässigen Gläubigers, Herrn Giraux, zwei Sicherungspfändungen durchgeführt wurden.

20.      Landsbanki focht diese Pfändungen bei den französischen Gerichten unter Hinweis auf die von den isländischen Behörden zuvor ergriffenen Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen an(3).

21.      So machte Landsbanki in erster Linie vor dem Tribunal de grande instance de Paris geltend, dass die in Island getroffenen Maßnahmen ihrem französischen Gläubiger gegenüber wirksam seien und dass sämtliche seit dem 15. Mai 2008 durchgeführten Vollstreckungsmaßnahmen gemäß den isländischen Rechtsvorschriften (Gesetz Nr. 44/2009 und Gesetz Nr. 21/1991) von Anfang an nichtig seien.

22.      Das Tribunal de grande instance wies die Klage von Landsbanki mit Urteil vom 25. Juni 2009 ab. Das Gericht stellte fest, dass die sich aus dem isländischen Gesetz Nr. 44/2009 ergebenden Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/24 fielen, so dass sie in Frankreich keine Wirkung entfalteten, die geeignet sei, zur Aufhebung der auf Antrag von Herrn Giraux durchgeführten Sicherungspfändungen zu führen.

23.      Das Urteil des Tribunal de grande instance wurde am 4. November 2010 von der Cour d’appel de Paris bestätigt. Dieses Gericht stellte fest, dass die Anwendung der isländischen Vorschriften entgegen dem Vorbringen von Landsbanki nicht zur Folge habe, dass die fraglichen Vollstreckungsmaßnahmen von Anfang an nichtig seien, und dass, selbst wenn das der Fall wäre, es sich bei den zugrunde liegenden Rechtsvorschriften nicht um Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen handele, die von „Behörden oder Gerichten“ im Sinne der Richtlinie 2001/24 erlassen worden seien.

24.      Die Cour d’appel hob hervor, dass die isländische Regelung, die einer Klageerhebung gegen einem Moratorium unterliegende Kreditinstitute entgegenstehe (das Gesetz Nr. 161/2002), am 15. April 2009 durch das Gesetz Nr. 44/2009 aufgehoben worden sei.

25.      Nachdem ein Rechtsmittel zur Cour de cassation eingelegt wurde, hat diese dem Gerichtshof die nachstehenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.

III – Vorlagefragen

26.      Die Vorabentscheidungsfragen lauten:

1.      Sind die Art. 3 und 9 der Richtlinie 2001/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. April 2001 über die Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten dahin auszulegen, dass Maßnahmen zur Sanierung oder Liquidation eines Finanzinstituts wie die, die sich aus dem isländischen Gesetz Nr. 44/2009 vom 15. April 2009 ergeben, als Maßnahmen anzusehen sind, die im Sinne dieser Artikel von einer Behörde oder einem Gericht getroffen wurden?

2.      Ist Art. 32 der Richtlinie 2001/24 dahin auszulegen, dass er dem entgegensteht, dass eine nationale Bestimmung wie Art. 98 des isländischen Gesetzes Nr. 161/2002 vom 20. Dezember 2002, nach dem ab Inkrafttreten eines Moratoriums jedes Gerichtsverfahren gegenüber einem Finanzinstitut verboten oder ausgesetzt wurde, gegenüber Sicherungsmaßnahmen wirksam ist, die in einem anderen Mitgliedstaat vor der Verkündung des Moratoriums getroffen wurden?

27.      Die Cour de cassation weist darauf hin, dass nach der Richtlinie 2001/24 lediglich Behörden oder Gerichte des Herkunftsmitgliedstaats befugt seien, die Durchführung von Sanierungs‑ oder Liquidationsmaßnahmen gegenüber einem Kreditinstitut – einschließlich seiner Zweigstellen in anderen Mitgliedstaaten –anzuordnen.

IV – Verfahren vor dem Gerichtshof

28.      Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 20. Februar 2012 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.

29.      Schriftliche Erklärungen sind von den Parteien des Ausgangsverfahrens, der EFTA-Überwachungsbehörde, der französischen, der isländischen und der portugiesischen Regierung sowie von der Kommission eingereicht worden.

30.      In der mündlichen Verhandlung vom 7. März 2013 haben die Parteien des Ausgangsverfahrens, die EFTA-Überwachungsbehörde, die französische Regierung und die Kommission mündliche Ausführungen gemacht.

V –    Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

A –    Zur ersten Vorlagefrage

31.      Landsbanki macht geltend, das in den Übergangsbestimmungen des Gesetzes Nr. 44/2009 ausdrücklich vorgesehene Liquidationsverfahren sei eine mit einem gerichtlich verhängten Moratorium – hier die Entscheidung des Gerichts von Reykjavik vom 5. Dezember 2008 – verknüpfte Rechtsfolge. Deshalb sei davon auszugehen, dass die in Island vorgeschriebenen Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen von den zuständigen Behörden und Gerichten im Sinne der Richtlinie 2001/24 erlassen worden und in Frankreich anzuerkennen seien. Jede andere Auslegung würde dem Schutz und der Gleichbehandlung der Gläubiger zuwiderlaufen. Der entscheidende Umstand sei der, dass sich die vom isländischen Gesetzgeber erlassenen Maßnahmen in funktioneller Hinsicht nicht von einer behördlichen oder gerichtlichen Handlung unterschieden, denn sie bezögen sich auf Sachverhalte und Einzelinteressen und seien darüber hinaus genauso wie behördliche oder gerichtliche Handlungen anfechtbar. Die französische Regierung stimmt den beiden letztgenannten Bemerkungen zu.

32.      Herr Giraux trägt vor, die Sanierungs‑ und/oder Liquidationsmaßnahmen könnten allein von Behörden oder Gerichten verfügt werden, denn die Tatsache, dass eine Rechtsvorschrift nicht angefochten werden könne, bedeute, dass für die Gläubiger lediglich im Fall einer behördlichen oder gerichtlichen Entscheidung gewährleistet sei, dass die Maßnahmen unter Berücksichtigung der in jedem Einzelfall bestehenden besonderen finanziellen Lage ergriffen würden und dass gegen sie ein Rechtsbehelf möglich sei. Andererseits werde in der Richtlinie sehr deutlich zwischen Sanierungsmaßnahmen und Liquidationsverfahren unterschieden; beide unterlägen jeweils einer eigenen Regelung, entsprechend ihrer jeweiligen Zweckbestimmung und setzten insofern eine eigenständige behördliche oder gerichtliche Entscheidung voraus, wobei der Erlass einer Sanierungsmaßnahme, der Richtlinie 2001/24 zufolge, nicht die Einleitung eines Liquidationsverfahrens bewirken könne.

33.      Die französische, die isländische und die portugiesische Regierung machen geltend, die Art. 2, 3 und 9 der Richtlinie seien auf die sich aus dem Gesetz Nr. 44/2009 ergebenden Maßnahmen anwendbar. Nur dadurch könne das mit der Richtlinie angestrebte Ziel erreicht werden, d. h. die gegenseitige und automatische Anerkennung der von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassenen Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen.

34.      Die französische Regierung weist darauf hin, dass es widersprüchlich wäre, den sich aus dem Gesetz Nr. 44/2009 ergebenden Maßnahmen die Anerkennung zu verweigern, behördliche oder gerichtliche Entscheidungen jedoch, die eben diese Maßnahmen anwendeten, anzuerkennen. Art. 3 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie hätten weniger zum Zweck, vorzuschreiben, dass die Maßnahmen von einer Behörde oder einem Gericht erlassen würden, als sicherzustellen, dass diese Maßnahmen lediglich von den Behörden oder Gerichten des Herkunftsmitgliedstaats und nicht von denen anderer Mitgliedstaaten erlassen würden. Die portugiesische Regierung meint, die rechtliche Regelung sämtlicher Auswirkungen von Sanierungsmaßnahmen müsse behördliche und gerichtliche Maßnahmen erfassen.

35.      Die Kommission macht geltend, die Richtlinie 2001/24 sehe, da die nationalen Insolvenzvorschriften nicht harmonisiert seien, lediglich die gegenseitige Anerkennung von Maßnahmen vor, die erlassen worden seien, um die Lebensfähigkeit der Kreditinstitute zu ermöglichen. Insofern sei es unter Berücksichtigung der durch die Richtlinie vorgeschriebenen Mindestkriterien Sache des Herkunftsmitgliedstaats, die Behörden zu bestimmen, die zum Erlass dieser Maßnahmen befugt seien. Diese Freiheit dürfe nicht durch die rechtliche und verfassungsmäßige Kultur jedes Mitgliedstaats und den Sinn eingeschränkt werden, den die Begriffe „behördliche Maßnahme“ und „gesetzgeberische Maßnahme“ jeweils haben mögen.

36.      Maßgeblich sei nicht, ob die fragliche Maßnahme von einem Parlament oder von einem Gericht ergriffen worden sei, sondern vielmehr, gemäß der Richtlinie, ob die Maßnahmen aufgrund der finanziellen Situation eines bestimmten Kreditinstituts gerechtfertigt seien. Demzufolge fielen allgemeine Maßnahmen, die unterschiedslos und ohne auf einzelne Personen abzustellen auf den gesamten Finanzsektor angewandt würden, nicht unter die Richtlinie. Im vorliegenden Fall sei zu unterscheiden zwischen den Bestimmungen des Gesetzes Nr. 161/2002 in der im Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung, die aufgrund ihres allgemeinen und unpersönlichen Charakters nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/24 fallen könnten, auf der einen und den von der FME sowie vom Bezirksgericht Reykjavik in Ausübung der durch das Gesetz Nr. 161/2002 eingeräumten Befugnisse getroffenen Entscheidungen auf der anderen Seite. Die letztgenannten, in Anwendung des genannten Gesetzes erlassenen Entscheidungen seien eindeutig einer Behörde oder einem Gericht im Sinne der Richtlinie 2001/24 zuzuordnen.

37.      Die EFTA-Überwachungsbehörde macht geltend, dass das Maßnahmenbündel im vorliegenden Fall von der FME oder vom zuständigen Gericht erlassen worden sei. Die nach dem Gesetz Nr. 44/2009 vorgesehene „automatische Regelung“, ein Liquidationsverfahren einzuleiten, die später durch das Gesetz Nr. 132/2010 aufgehoben worden sei, sei nicht zur Anwendung gekommen.

B –    Zur zweiten Vorlagefrage

38.      Landsbanki trägt vor, Art. 32 der Richtlinie 2001/24 stehe der Anwendung von Art. 98 des Gesetzes Nr. 161/2002, auf den der Erlass des Moratoriums gestützt worden sei, nicht entgegen. Dieses Moratorium verhindere, dass die in Frankreich verfügten Pfändungen ihre Wirksamkeit entfalteten. Der in Art. 32 verwendete Ausdruck „[anhängiger] Rechtsstreit“ beziehe sich lediglich auf materielle Rechtsstreitigkeiten. Außerdem werde im 30. Erwägungsgrund der Richtlinie anerkannt, dass für die Wirkungen von Maßnahmen wie ein Moratorium „auf Einzelvollstreckungsmaßnahmen“ im Zusammenhang mit anhängigen Rechtsstreitigkeiten das Recht des Herkunftsmitgliedstaats maßgeblich sei, und bei einer Pfändung handele es sich ohne Zweifel um eine derartige Maßnahme.

39.      Herr Giraux hält die Vorlagefrage für unzulässig, weil Art. 98 des Gesetzes Nr. 161/2002 im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei. Da diese Vorschrift lediglich verhindere, dass gegen ein Unternehmen, über das ein Moratorium verhängt worden sei, gerichtliche Schritte eingeleitet würden, greife sie nicht bei einer Pfändung vor Verhängung des Moratoriums. Außerdem sei die Vorschrift für verfassungswidrig erklärt und durch das Gesetz Nr. 44/2009 ersetzt wurden.

40.      Die französische und die isländische Regierung, die Kommission sowie die EFTA-Überwachungsbehörde vertreten die Auffassung, dass zwischen „anhängigen Rechtsstreitigkeiten“, die sich nach dem Recht des Staates des angerufenen Gerichts richteten (lex fori), und „Einzel[vollstreckungs]maßnahmen“ unterschieden werden müsse, die sich nach dem Recht des Herkunftsmitgliedstaats richteten (lex concursus). Dies ergebe sich aus der Auslegung von Art. 32 der Richtlinie 2001/24 im Licht ihres 30. Erwägungsgrundes und ihres Art. 10 Abs. 2 Buchst. e. Art. 32 gelte lediglich für materielle Rechtsstreitigkeiten und nicht für die Vollstreckung begleitende Maßnahmen. Bei den Pfändungen handele es sich unter Berücksichtigung der Ziele der Richtlinie (insbesondere der Universalität und der Gleichheit der Gläubiger) um Einzel[vollstreckungs]maßnahmen, die dem Recht des Herkunftsmitgliedstaats unterlägen.

41.      Die Kommission macht insbesondere geltend, dass die Vollstreckungsmaßnahmen einschließlich Pfändungen, deren zeitliche Wirkung anhalte, vom Zeitpunkt des Erlasses der Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen an dem Recht des Herkunftsmitgliedstaats unterliegen müssten, und zwar auch dann, wenn die Vollstreckungsmaßnahmen vor diesem Zeitpunkt ergriffen worden seien. Die Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen hätten Rückwirkung auf Vollstreckungsmaßnahmen, wenn dies nach dem einschlägigen Recht des Herkunftsmitgliedstaats vorgesehen sei.

42.      Die Richtlinie 2001/24 bewirke kein Verbot oder eine automatische Aussetzung aller Maßnahmen, die in Bezug auf ein Kreditinstitut erlassen worden seien, sobald dieses in einem anderen Mitgliedstaat Sanierungs‑ oder Liquidationsmaßnahmen unterworfen werde. Nur dieser Mitgliedstaat könne im Hinblick auf ein Kreditinstitut in seinem Hoheitsgebiet Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen ergreifen (Maßnahmen, die nur dann wirksam sein könnten, wenn sie ihre Wirkung in allen Mitgliedstaaten entfalteten), doch schließe die Richtlinie nicht aus, dass die übrigen Mitgliedstaaten andere Maßnahmen ergriffen oder andere Verfahren einleiteten, z. B. Klagen aus vertraglicher Haftung oder strafrechtlicher Art.

VI – Rechtliche Würdigung

43.      Die Cour de cassation wirft zwei Fragen von sehr unterschiedlicher Komplexität auf. Das zeigt sich daran, dass sich die Verfahrensbeteiligten auf die Erörterung der ersten Frage konzentriert haben, hinsichtlich der Antwort auf die zweite Frage jedoch nahezu alle übereinstimmen.

44.      Zwar werde ich dem Gerichtshof auch die Antwort vorschlagen, die meines Erachtens auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts zu geben ist, doch werde ich mich in erster Linie auf die erste Frage konzentrieren und mich dabei im Übrigen streng an den Gegenstand der Frage halten.

A –    Zur ersten Frage

1.      Abgrenzung des Gegenstands der Frage

45.      Die erste Frage lässt sich einfach wie folgt formulieren: Kann ein Parlament, insbesondere im Wege der Gesetzgebung, Maßnahmen ergreifen, die die Richtlinie 2001/24 eindeutig den „Behörden oder Gerichten“ des Herkunftsmitgliedstaats zugewiesen hat? Die Cour de cassation gibt keine abschließende Begriffsbestimmung der gesetzgeberischen Maßnahmen, auf die sich ihre Frage bezieht, sondern verweist allgemein auf „Sanierungs‑ und Liquidationsmaßnahmen eines Finanzinstituts wie die, die sich aus dem isländischen Gesetz Nr. 44/2009 vom 15. April 2009 ergeben“.

46.      Sowohl die Vorlageentscheidung als auch die Erörterung der Verfahrensbeteiligten zeigen jedoch, dass es sich bei den in Rede stehenden Maßnahmen des Gesetzes Nr. 44/2009 im Wesentlichen um Übergangsmaßnahmen handelt, nach denen Kreditinstitute, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes Nr. 44/2009 – wie es hier bei Landsbanki am 5. Dezember 2008 der Fall war – einem Moratorium unterlagen, automatisch einem Liquidationsverfahren unterliegen, ohne dass es einer entsprechenden gerichtlichen Entscheidung bedarf.

47.      Diese konkrete Rechtsvorschrift hat nach Ansicht von Landsbanki zur Folge, dass die isländische Regelung für die Liquidationsverfahren im Ausgangsverfahren zur Anwendung kommt und insbesondere die Pfändung ihrer Vermögenswerte aufgehoben wird. Die Frage, ob sich das aus jener Maßnahme ergibt oder nicht, braucht allerdings nicht in diesem Verfahren entschieden zu werden.

48.      Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich nämlich, dass die Auslegung des isländischen Rechts im Ausgangsverfahren zwischen den Parteien streitig ist, so dass die Cour de cassation im Ausgangsverfahren über die Feststellung der Cour d’appel entscheiden muss, dass nicht erwiesen sei, ob Art. 138 des Gesetzes Nr. 21/91 über die allgemeine Regelung von Insolvenzen auf Landsbanki anwendbar sei, was die Aufhebung der verfügten Pfändung ihrer Vermögenswerte zur Folge hätte.

49.      Das entscheidende Argument für die von der Cour d’appel erlassene Entscheidung war jedoch nicht der fehlende Nachweis der Anwendbarkeit der von Landsbanki geltend gemachten isländischen Regelung – diese Frage ist, wie gesagt, noch offen –, sondern der Umstand, dass diese Regelung jedenfalls nicht unter eine behördliche oder gerichtliche Entscheidung im Sinne der Richtlinie, sondern unter eine gesetzgeberische Maßnahme falle und insofern nicht von der Richtlinie 2001/24 erfasst werde, so dass sich die Frage nach der Anwendbarkeit des Gesetzes Nr. 21/91 im vorliegenden Fall nicht stelle.

50.      Dies ist somit eine Vorfrage, von deren Beantwortung es abhängt, ob das vorlegende Gericht im Ausgangsverfahren das einschlägige isländische Recht und dessen Anwendbarkeit prüfen muss. Sollte der Gerichtshof nämlich feststellen, dass die unter das Gesetz Nr. 44/2009 fallenden Maßnahmen nicht Entscheidungen von Behörden oder Gerichten, auf die die Richtlinie 2001/24 abstellt, gleichzusetzen sind, so wäre für Landsbanki die notwendige Voraussetzung nicht erfüllt, um, wie sie es vor den französischen Gerichten getan hat, behaupten zu können, dass die Auswirkungen derartiger Maßnahmen in Frankreich anerkannt seien, denn dieser Mitgliedstaat wäre lediglich dann verpflichtet, diese Auswirkungen anzuerkennen, wenn die fraglichen Maßnahmen in den Anwendungsbereich der genannten Richtlinie fallen.

51.      Schließlich ist auf einen weiteren Umstand hinzuweisen, der für dieses Verfahren meines Erachtens auch keine Rolle spielt, und zwar darauf, dass das Bezirksgericht von Reykjavik mit Urteil vom 22. November 2010 entschieden hat, für Landsbanki das Liquidationsverfahren einzuleiten. Dieses Urteil würde als Entscheidung eines Gerichts selbstverständlich in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/24 fallen, so dass die Frage nach der gemäß dem Gesetz Nr. 44/2009 vorgesehenen automatischen Liquidation hypothetisch würde.

52.      Tatsache ist jedoch, dass für Landsbanki bereits ein Liquidationsverfahren eingeleitet worden war, als am 29. April 2009, d. h. wenige Tage nach Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 44/2009, ein Liquidationsrat von einem Gericht benannt wurde. Die nach dem Gesetz Nr. 44/2009 vorgesehene automatische Liquidation wirkte sich im Zusammenwirken mit dieser Benennung in gewisser Weise von Anfang an auf Landsbanki aus und ermöglichte es dieser, sich vor den französischen Gerichten auf das isländische Insolvenzrecht zu berufen, um die Aufhebung der verfügten Pfändung ihrer Vermögenswerte zu erwirken. Durch das Urteil des Bezirksgerichts von Reykjavik vom 22. November 2010 wurde das Liquidationsverfahren für Landsbanki in Wirklichkeit nicht im eigentlichen Sinne eingeleitet, sondern, wie sich aus dessen Randnr. 5 ergibt, beschlossen, das bereits im Rahmen des Gesetzes Nr. 44/2009 eingeleitete Verfahren fortzusetzen. Diese Entscheidung war insofern erforderlich, als die automatische Liquidation kurz vorher durch das fünf Tage vor dieser Entscheidung des Bezirksgerichts erlassene Gesetz Nr. 132/2010 aufgehoben worden war.

53.      Im Ergebnis möchte ich im Folgenden zusammenfassend auf die speziell zum Gesetz Nr. 44/2009 aufgeworfenen Fragen antworten.

2.      Inhaltliche Prüfung der Frage

54.      Ich werde mich nachstehend in drei Abschnitten zu der Prämisse und den beiden Voraussetzungen äußern, die meines Erachtens die Einbeziehung bestimmter legislativer Maßnahmen in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/24 rechtfertigen können.

a)       Die „Sanierungsmaßnahmen” fallen allein deshalb in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/24, weil sie vom nationalen Gesetzgeber erlassen wurden

55.      Um gleich auf die Beantwortung der ersten Vorlagefrage der Cour de cassation einzugehen, ist zunächst festzustellen, dass der Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2001/24 für den „Gesetzgeber“ ohne Zweifel keinen Raum lässt, denn es werden ausdrücklich nur „Behörden oder Gerichte“ genannt, und zwar als für den Erlass dieser Maßnahmen „allein zuständig“(4). Diese Auslegung würde jedoch meiner Ansicht nach nicht nur gegen Sinn und Zweck der Richtlinie 2001/24, sondern vor allem gegen deren Systematik selbst verstoßen(5).

56.      Betrachtet man diese Bestimmungen in ihrer Gesamtheit, wird deutlich, dass es weniger auf die Frage ankommt, welche Behörden im Einzelnen zum Erlass von Sanierungsmaßnahmen im Sinne der Richtlinie 2001/24 befugt sind, als vielmehr auf die Beurteilung, ob es sich um Behörden des Herkunftsmitgliedstaats im Sinne der Richtlinie handelt. Außerdem kommt bei diesen Bestimmungen meiner Ansicht nach der Art der fraglichen Maßnahmen und ihrer zentralen Stellung in der Systematik der Richtlinie maßgebliche Bedeutung zu.

57.      Die gesamte Richtlinie 2001/24 zielt nämlich ab auf „die Einführung der gegenseitigen Anerkennung durch die Mitgliedstaaten im Falle von Maßnahmen, die ein einzelner Mitgliedstaat trifft, um die Lebensfähigkeit der von ihm zugelassenen Kreditinstitute wiederherzustellen“(6), indem sichergestellt wird, dass diese Maßnahmen „in allen Mitgliedstaaten wirksam werden“(7).

58.      Andererseits sind „Sanierungsmaßnahmen“ gemäß Art. 2 der Richtlinie „Maßnahmen, mit denen die finanzielle Lage eines Kreditinstituts gesichert oder wieder hergestellt werden soll“(8). Es handelt sich somit um Einzelmaßnahmen in Bezug auf einzelne Kreditinstitute, und diese Maßnahmen betreffen daher nicht die Gesamtheit aller Kreditinstitute oder die rechtliche Regelung des Finanzsektors. Das bestätigt der Wortlaut der Art. 3 und 9 der Richtlinie, die sich jeweils auf Maßnahmen in Bezug auf „ein Kreditinstitut“ beziehen.

59.      Da die Sanierungsmaßnahmen hinsichtlich der Adressaten Einzelfallcharakter haben, führt dies automatisch zu der Annahme, dass für den Erlass dieser Maßnahmen die Behörden oder Gerichte zuständig sind. Trotz aller Unterschiede, die es zwischen den verfassungsrechtlichen Strukturen der Mitgliedstaaten geben mag, ist es ein gemeinsamer Grundsatz der nationalen Traditionen, dass ein Gesetz definitionsgemäß eine allgemeingültige und abstrakte Norm ist, im Gegensatz zum Einzelfallcharakter von Entscheidungen der Verwaltung und Gerichte, die in Anwendung der allgemeinen Rechtsvorschriften ergehen. Insofern bringt der bloße Wortlaut der gesamten Richtlinie die Bedeutung, die dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit beigemessen wird, klar zum Ausdruck.

60.      Abgesehen davon wird bei einer vergleichenden Untersuchung der verfassungsmäßigen Ordnung der einzelnen Mitgliedstaaten deutlich, dass es in einigen dieser Staaten gelegentlich sogenannte „Einzelfallgesetze“ gibt, entweder aufgrund ihres Inhalts oder aufgrund ihrer Adressaten(9). Soweit diese Art von Gesetzen in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zulässig sind(10), ist aus unionsrechtlicher Sicht grundsätzlich nichts dagegen einzuwenden, dass sie als Regelungsinstrumente zur Ausübung der nationalen Staatsgewalt benutzt werden. Allerdings sind, wie wir im konkreten Fall der Richtlinie 2001/24 sehen werden, bestimmte Voraussetzungen zu beachten.

61.      Ich bin jedenfalls der Ansicht, dass der mehrfache Hinweis in der Richtlinie auf Behörden und Gerichte im Wesentlichen auf die unbestreitbare Prämisse zurückzuführen ist, dass im Allgemeinen diese Behörden und Gerichte für den Erlass von Sanierungsmaßnahmen zuständig sind, deren Anerkennung durch die Mitgliedstaaten die Richtlinie anstrebt. Ich meine allerdings, dass diese Hinweise nicht dahin gehend aufzufassen sind, dass mit ihnen in jedem Fall der „Gesetzgeber“ (autoridad legislativa) des Mitgliedstaats ausdrücklich von den nationalen Behörden (autoridades nacionales) ausgenommen werden sollte, die zum Erlass der Maßnahmen, deren allgemeine Anerkennung die Richtlinie anstrebt, befugt sind.

62.      Als Zwischenergebnis bin ich der Auffassung, dass die vom isländischen Gesetzgeber im vorliegenden Kontext – insbesondere im Rahmen des Gesetzes Nr. 44/2009 und unter den nachstehenden Bedingungen – getroffenen Maßnahmen, nicht aufgrund der bloßen Tatsache, dass sie im Wege von Rechtsvorschriften erlassen wurden, außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2001/24 liegen.

b)      Um in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/24 zu fallen, müssen die vom Gesetzgeber ergriffenen Maßnahmen jedoch tatsächlich erlassen worden sein

63.      Zunächst bin ich der Ansicht, dass der Gesetzgeber nur insoweit von der Richtlinie 2001/24 nicht erfasst wird, als er allgemeine und abstrakte Maßnahmen erlässt, d. h. Bestimmungen, die dem Begriff „Sanierungsmaßnahmen“ im Sinne der Richtlinie 2001/24 nicht entsprechen. Soweit der Gesetzgeber jedoch im Rahmen des innerstaatlichen Rechts Maßnahmen ergreifen kann, die als Einzelmaßnahmen dem in der Richtlinie 2001/24 verwendeten Begriff entsprechen, halte ich es für zulässig, sie den von Behörden und Gerichten erlassenen Maßnahmen gleichzustellen und insofern von der Anerkennung auszugehen, die die Richtlinie in der gesamten Union für Sanierungsmaßnahmen vorsieht, die von einem Mitgliedstaat erlassen wurden.

64.      Grundsätzlich weist das Gesetz Nr. 44/2009 in formaler Hinsicht und im herkömmlichen Sinne alle Merkmale eines Gesetzes auf. Es ändert schließlich ein derartiges Gesetz, nämlich das Gesetz Nr. 161/2002 über Finanzinstitute. Es betrifft allerdings aufgrund seiner Übergangsbestimmungen speziell Finanzinstitute, die einem Moratorium unterworfen wurden. Als das Gesetz im April 2009 in Kraft trat, befand sich Landsbanki aufgrund der gerichtlichen Entscheidung vom 5. Dezember 2008 in einer solchen Situation. Den Angaben der isländischen Regierung zufolge(11) befanden sich vier weitere Finanzinstitute in der gleichen Situation.

65.      Die besondere Situation von Landsbanki konnte dem isländischen Gesetzgeber im Zusammenhang mit der in Island im Jahr 2008 ausgebrochenen Finanzkrise nicht unbekannt sein. Gerade die Situation dieses Finanzinstituts war – neben der anderer – Anlass für all die nach dem 6. Oktober 2008 im Eilverfahren ergriffenen legislativen Maßnahmen; dies war der Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes Nr. 125/2008, mit dem die FME zum Erlass bestimmter Maßnahmen ermächtigt wurde(12). Wir haben es also mit einer Reihe von legislativen Maßnahmen zu tun, die von ihrem Inhalt her prima facie an eine Reihe klar abgegrenzter und leicht bestimmbarer individueller Adressaten gerichtet sind.

66.      Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die für die Sanierung von Landsbanki erforderlichen Maßnahmen möglicherweise im Wege von Vorschriften mit Gesetzeskraft erlassen werden mussten, die als solche nicht von Behörden oder Gerichten erlassen werden können. In diesem Zusammenhang ist, wie ich zu Beginn dieser Schlussanträge ausgeführt habe, die Schwere der Krise zu berücksichtigen, der die isländischen Behörden entgegentreten wollten. Letztere waren aufgrund des Ausmaßes und der Tragweite der Finanzkrise der Auffassung, dass diese nur durch den Erlass von Maßnahmen bekämpft werden konnte, durch die die bestehenden Rechtsvorschriften geändert und einige Bestimmungen der allgemeinen Regelung für Finanzinstitute aufgehoben werden. Diese Maßnahmen sind, soweit es den vorliegenden Fall betrifft, offenbar als Einzelmaßnahmen und im Übrigen für begrenzte Zeit erlassen worden, und nicht in so allgemeiner und dauerhafter Art und Weise wie die späteren Reformen in dem in Rede stehenden Kontext.

67.      Wenn demzufolge Sanierungsmaßnahmen, die erforderlich sind, um der Situation eines Finanzinstituts zu begegnen, aufgrund des legislativen Rangs der Vorschriften, deren Anwendung sie betreffen, ebenfalls nur legislativer Art sein können, macht es keinen Sinn, von einem Parlament erlassene Maßnahmen vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/24 lediglich deshalb auszuschließen, weil es sich nicht um eine Behörde oder ein Gericht handelt oder, anders gesagt, weil sie nicht von einer Stelle erlassen wurden, die sie nicht erlassen konnte. In diesem Zusammenhang kommt es meiner Ansicht nach vielmehr darauf an, ob die fraglichen Maßnahmen geeignet sind, der besonderen und konkreten Situation eines bestimmten Kreditinstituts zu begegnen, denn das entscheidende Kriterium – wenngleich nicht das einzige, wie wir noch sehen werden –für die Anwendbarkeit der Richtlinie 2001/24 ist der Einzelfallcharakter der Maßnahmen(13).

68.      Bei dieser Gelegenheit möchte ich darauf hinweisen, dass die Vorlagefrage nicht durch das Vorbringen der Kommission hinfällig wird, wonach diese Entscheidungen, da die streitigen Rechtsvorschriften auf den konkreten Fall von Landsbanki im Wege bestimmter behördlicher oder gerichtlicher Entscheidungen angewandt worden seien, in Wirklichkeit die „Maßnahmen“ seien, auf die es nach der Richtlinie ankomme, und nicht das Gesetz Nr. 44/2009 selbst, das lediglich die Rechtsgrundlage für diese einzelnen Durchführungsmaßnahmen beinhalte.

69.      Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden, weil die streitigen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 44/2009 als solche eine „Maßnahme“ im Sinne der Richtlinie 2001/24 darstellen, die dem vom Gericht über Landsbanki verhängten Moratorium Wirkungen verliehen, die über die Zuständigkeit des Gerichts zum Zeitpunkt der Verhängung des Moratoriums hinausgingen. Es handelt sich daher nicht um eine Rechtsvorschrift, die später von einem Gericht ausgelegt wurde, sondern um eine legislative Maßnahme, die der Gesetzgeber selbst als zusätzliche und automatische Auswirkung einer vorherigen gerichtlichen Entscheidung ergreift.

70.      Schließlich halte ich auch das andere Extrem für unzulässig, nämlich die von Portugal vertretene Auffassung, dass die Richtlinie 2001/24 neben behördlichen und gerichtlichen Maßnahmen auch die für diese Maßnahmen geltenden Rechtsvorschriften umfasse. Wenn dem so wäre, gäbe es keinen Unterschied mehr zwischen behördlichen und gerichtlichen Maßnahmen auf der einen Seite, bei denen es sich definitionsgemäß um konkrete Einzelfallentscheidungen handelt, und der allgemeinen und abstrakten Rechtsetzung auf der anderen Seite, die die Voraussetzung für diese Maßnahmen bildet, so dass mit diesem Unterschied der Sinn und Zweck der Richtlinie 2001/24 entfallen würde.

71.      Auf jeden Fall muss das vorlegende Gericht feststellen, inwieweit die fraglichen isländischen Rechtsvorschriften, insbesondere das Gesetz Nr. 44/2009, die möglicherweise im Ausgangsverfahren anwendbar sind, als „Maßnahmen, mit denen die finanzielle Lage eines(14) Kreditinstituts [hier von Landsbanki] gesichert oder wiederhergestellt werden soll“, im Sinne von Art. 2 der Richtlinie 2001/24 aufzufassen sind. Dazu muss das Gericht die Entstehungsgeschichte und die Umstände des Erlasses dieser Maßnahmen, den Kreis seiner effektiven Adressaten sowie den möglichen Zusammenhang zwischen der Entwicklung der konkret betroffenen Kreditinstitute und den vom Gesetzgeber aufgrund dieser neuen Umstände erlassenen neuen Rechtsvorschriften prüfen. Es wird letztlich feststellen müssen, ob das Gesetz Nr. 44/2009, abgesehen von seiner Form und seinem Urheber, in funktioneller Hinsicht wie eine behördliche oder gerichtliche Entscheidung im Sinne der Richtlinie 2001/24 aufzufassen ist, d. h. wie eine Regelung, die weder Anspruch auf Allgemeinheit noch auf wiederholte Anwendung hat, sondern für einen konkreten Einzelfall bestimmt ist.

72.      Hierzu bedarf es einer Klarstellung, denn wenn die Cour de cassation den Sinn und die Tragweite des Gesetzes Nr. 44/2009 bestimmen soll, ist es offenkundig, dass sie damit nicht über eine Norm ihrer eigenen Rechtsordnung sondern über eine im Ausgangsverfahren in Rede stehende ausländische Vorschrift entscheiden muss, die von einer der Parteien geltend gemacht wurde. Deshalb kann der Sinn dieses isländischen Gesetzes von der Cour de cassation nicht wie im Fall einer französischen Bestimmung geprüft werden, deren authentische Auslegung nur von den französischen Gerichten abhängt, die sie nach dem Grundsatz iura novit curia kennen müssen.

73.      Die Frage nach der Tragweite des Gesetzes Nr. 44/2009 für die Cour de cassation ist daher eine Beweisfrage, die insofern von den Parteien abhängt. Es sind demzufolge in Wirklichkeit die Parteien des Ausgangsverfahrens, die die geltend gemachten isländischen Rechtsvorschriften vor den französischen Gerichten im Einzelnen dartun müssen, obwohl es natürlich diese Gerichte sind, die nach den im französischen Recht geltenden Beweisregeln darüber zu entscheiden haben, ob diese Rechtsvorschriften glaubhaft nachgewiesen worden sind oder nicht.

74.      Als zweites Zwischenergebnis stelle ich demnach fest, dass, wenn unter diesen Umständen nachgewiesen ist, dass das Gesetz Nr. 44/2009 funktionell als eine behördliche oder gerichtliche Entscheidung im Sinne der Richtlinie 2001/24 anzusehen ist, die in dieser Entscheidung enthaltenen Maßnahmen grundsätzlich Entscheidungen gleichzusetzen sind, die von „Behörden oder Gerichten“ im Sinne der genannten Richtlinie erlassen wurden. Das ist jedoch erst dann definitiv der Fall, wenn eine zweite Voraussetzung erfüllt ist.

c)      Die Behörden und Gerichte müssen eine Gleichbehandlung der Gläubiger gewährleisten, insbesondere im Hinblick auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz

75.      Die Bedeutung nämlich, die meiner Ansicht nach dem mit der Richtlinie 2001/24 angestrebten Ziel beizumessen ist, wonach sicherzustellen ist, dass die von einem Mitgliedstaat erlassenen Sanierungsmaßnahmen in der gesamten Union anerkannt werden, gebietet, wie ich soeben dargelegt habe, dass mehr auf den Inhalt der Maßnahmen als darauf abgestellt wird, wer diese Maßnahmen erlässt. In diesem Zusammenhang meine ich, dass insbesondere auf die Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Zuweisung der öffentlichen Aufgaben abzustellen ist.

76.      Dies ist allerdings nicht das einzige Ziel der Richtlinie 2001/24. Sie bezweckt auch die Verteidigung bestimmter Rechte der Gläubiger der zu sanierenden Finanzinstitute. Insbesondere heißt es in der Richtlinie: „Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gläubiger in Bezug auf ihre Möglichkeit, Rechtsbehelfe einzulegen(15), macht es erforderlich, dass die Behörden oder Gerichte des Herkunftsmitgliedstaats die notwendigen Maßnahmen ergreifen, damit die Gläubiger des Aufnahmemitgliedstaats ihr Recht auf Einlegung von Rechtsbehelfen innerhalb der hierfür vorgesehenen Frist wahrnehmen können“(16). Die Richtlinie sieht also auch das Recht der Gläubiger vor, gegen Sanierungsmaßnahmen einen Rechtsbehelf einzulegen, was dem Anspruch auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz entspricht, der nunmehr in Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert ist(17).

77.      Insofern kommt der Frage, wer eine Sanierungsmaßnahme erlässt, zwangsläufig besondere Bedeutung zu. Das gilt jedoch auch hier nur insoweit, als es in vielen Mitgliedstaaten für den Einzelnen keinen direkten gerichtlichen Rechtsschutz gegen Rechtsetzungsakte gibt(18).

78.      Die Richtlinie 2001/24 würde, wie ich ausgeführt habe, eines ihrer Ziele (die Anerkennung von Sanierungsmaßnahmen in allen Mitgliedstaaten) nicht erreichen, wenn bestimmte Maßnahmen allein deshalb von ihrem Anwendungsbereich ausgenommen wären, weil sie vom Gesetzgeber erlassen wurden, unabhängig davon, ob sie in materieller Hinsicht unter den in der Richtlinie festgelegten Begriff „Sanierungsmaßnahmen“ fallen. Die Richtlinie würde aber noch ein weiteres ihrer Ziele verfehlen (die Gleichbehandlung der Gläubiger im Hinblick auf ihre Möglichkeit, gegen Maßnahmen, die sie beeinträchtigen, einen Rechtsbehelf einzulegen), wenn von einem Gesetzgeber erlassene Maßnahmen, gegen die kein individueller Rechtsbehelf möglich ist, von ihrem Anwendungsbereich nicht ausgeschlossen wären.

79.      Die Gleichbehandlung der Gläubiger in Bezug auf die Ausübung des Rechts auf Einlegung eines Rechtsbehelfs gebietet insofern, dass die Sanierungsmaßnahmen im Wege von Entscheidungen erlassen werden, gegen die der Einzelne tatsächlich ein Rechtsmittel einlegen kann. Die Tatsache, dass es sich um eine legislative Maßnahme handelt, könnte wiederum problematisch sein. Das gilt jedoch nicht immer, denn neben den Mitgliedstaaten, in denen der Einzelne gegen Normen mit Gesetzesrang keinen Rechtsbehelf einlegen kann, gibt es andere Mitgliedstaaten, in denen dies möglich ist.

80.      Demzufolge setzt als drittes Zwischenergebnis die Möglichkeit, dass die mit dem Gesetz Nr. 44/2009 erlassenen Maßnahmen als „Sanierungsmaßnahmen” im Sinne der genannten Richtlinie einzustufen sind (d. h. als ein bestimmtes Finanzinstitut betreffende Maßnahmen, bei denen die Gleichbehandlung aller Gläubiger im Hinblick auf ihren Anspruch auf Zugang zu den Gerichten gewährleistet ist), voraus, dass die Rechtsform dieser Maßnahmen einer wirksamen Anfechtung derselben durch die Betroffenen vor den isländischen Gerichten nicht entgegensteht, was vom vorlegenden Gericht gemäß den Nrn. 72 und 73 dieser Schlussanträge zu prüfen ist.

B –     Zur zweiten Frage

81.      Die zweite Vorlagefrage ist, wie gesagt, weniger schwierig.

82.      Die Cour de cassation möchte wissen, ob Art. 32 der Richtlinie 2001/24 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Bestimmung nicht entgegensteht, die ab Inkrafttreten eines Moratoriums jedes Gerichtsverfahren gegenüber einem Finanzinstitut verbietet oder aussetzt, rückwirkend gegenüber Sicherungsmaßnahmen wirksam ist, die in einem anderen Mitgliedstaat vor der Verkündung des Moratoriums getroffen wurden.

83.      Herr Giraux macht geltend, diese zweite Frage sei unzulässig, weil die isländische Norm, auf die (in Art. 98 des Gesetzes Nr. 161/2002) Bezug genommen werde, auf den im Ausgangsverfahren streitigen Sachverhalt nicht anwendbar sei. Da diese Vorschrift es lediglich verbiete, Gerichtsverfahren gegen ein Kreditinstitut einzuleiten, das einem Moratorium unterliege, gelte sie nicht für eine vor diesem Moratorium liegende Pfändung. Außerdem macht er geltend, dass die fragliche Vorschrift für verfassungswidrig erklärt und durch das Gesetz Nr. 44/2009 ersetzt worden sei.

84.      Meiner Ansicht nach ist die Frage nicht unzulässig, denn sie steht eindeutig vor dem Hintergrund der von der Cour de cassation aufgeworfenen Frage, ob eine Norm, nach der es grundsätzlich lediglich verboten ist, Sicherungsmaßnahmen gegen Kreditinstitute zu erlassen, die bereits einem Moratorium unterliegen, Pfändungen einschließen kann, die vor dem Moratorium vorgenommen wurden. Die Tatsache, dass die geltend gemachte nationale Norm für verfassungswidrig erklärt und durch ein späteres Gesetz ersetzt wurde, ist ein Umstand, dessen Bedeutung das vorlegende Gericht im Hinblick auf die Bestimmung des im Ausgangsverfahren anwendbaren Rechts zu beurteilen hat. Die Aufgabe des Gerichtshofs besteht lediglich darin, die Zweifel des nationalen Gerichts in Bezug auf die Vereinbarkeit von Art. 98 des Gesetzes Nr. 161/2002 mit dem Unionsrecht zu beseitigen, d. h. die Zweifel hinsichtlich eines der Aspekte, die in seine Beurteilung der Konkurrenz aller Normen einfließen, die für die Entscheidung des Rechtsstreits, mit dem es befasst ist, grundsätzlich von Bedeutung sein können.

85.      Hinsichtlich der Frage selbst bin ich der Ansicht, dass die Antwort aus dem Wortlaut des 30. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2001/24 abzuleiten ist, wo es heißt: „Für die Wirkungen der Sanierungsmaßnahmen oder des Liquidationsverfahrens auf einen anhängigen Rechtsstreit ist abweichend von der ‚lex concursus‘ das Recht des Mitgliedstaats maßgeblich, in dem der Rechtsstreit anhängig ist. Für die Wirkungen der Maßnahmen oder des Verfahrens auf Einzelvollstreckungsmaßnahmen im Zusammenhang mit diesen Rechtsstreitigkeiten ist gemäß der allgemeinen Vorschrift dieser Richtlinie das Recht des Herkunftsmitgliedstaats maßgeblich.“

86.      Gemäß dieser Regelung und im Einklang mit Art. 32 der Richtlinie 2001/24 hat das von Island verhängte Moratorium auf in Frankreich eingeleitete Verfahren die vom französischen Recht vorgesehenen Auswirkungen. Was nun die speziellen Auswirkungen des Moratoriums auf Vollstreckungsmaßnahmen angeht, die aus diesen Verfahren resultieren, sobald Letztere abgeschlossen sind, kommt gemäß Art. 10 Abs. 2 Buchst. e der Richtlinie 2001/24 die isländische Norm zur Anwendung. Wie die Kommission ausgeführt hat, schließt das die Möglichkeit nicht aus, dass die französischen Gerichte Vollstreckungsmaßnahmen erlassen, sondern gebietet lediglich, dass bei Erlass dieser Maßnahmen die für Sanierungs‑ oder Liquidationsmaßnahmen geltenden Normen des Herkunftsstaats beachtet werden.

87.      Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass die Anwendbarkeit des isländischen Rechts auf die Regelung der Auswirkungen des Moratoriums auf die Maßnahmen, die aus den in einem anderen Mitgliedstaat abgeschlossenen Verfahren resultieren, die Bestimmung der zeitlichen Ausdehnung dieser Auswirkungen gemäß Art. 3 Abs. 2, Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 der Richtlinie 2001/24 umfasst.

88.      Als letztes Zwischenergebnis bin ich der Ansicht, dass Art. 32 der Richtlinie 2001/24 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Bestimmung wie Art. 98 des isländischen Gesetzes vom 20. Dezember 2002 nicht entgegensteht, die gegenüber Maßnahmen wie denen, die im vorliegenden Fall von einem anderen Mitgliedstaat erlassen wurden, bevor das in dem genannten Artikel vorgesehene Moratorium verhängt wurde, wirksam ist.

VII – Ergebnis

89.      Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen wie folgt zu antworten:

1.      Die Art. 3 und 9 der Richtlinie 2001/24/EG über die Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten sind dahin auszulegen, dass legislative Maßnahmen wie die, die sich aus dem isländischen Gesetz Nr. 44/2009 vom 15. April 2009 ergeben, nicht allein deshalb vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/24 ausgenommen sind, weil sie unmittelbar vom nationalen Gesetzgeber erlassen wurden.

2.       Die vom Gesetzgeber erlassenen Maßnahmen müssen auf jeden Fall tatsächlich „Maßnahmen“ im Sinne der Richtlinie 2001/24 sein und sich insofern speziell auf Finanzinstitute beziehen, die durch ihre individuelle Situation gekennzeichnet sind, ohne eine künftige Änderung der einschlägigen allgemeinen Rechtsvorschriften vorauszusetzen.

3.       Die Möglichkeit, die mit dem isländischen Gesetz Nr. 44/2009 erlassenen Maßnahmen als „Sanierungsmaßnahmen” im Sinne der Richtlinie 2001/24 einzustufen, setzt voraus, dass die Rechtsform dieser Maßnahmen dem nicht entgegensteht, dass diese vor Gericht von den Betroffenen wirksam angefochten werden können.

4.       Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, bei seiner Prüfung des isländischen Rechts im Rahmen der ihm obliegenden Sachverhaltsermittlung festzustellen, ob die beiden in den zwei vorstehenden Punkten genannten Voraussetzungen erfüllt sind.

5.       Art. 32 der Richtlinie 2001/24 ist dahin auszulegen, dass er dem nicht entgegensteht, dass eine nationale Bestimmung wie Art. 98 des isländischen Gesetzes Nr. 161 vom 20. Dezember 2002 gegenüber Maßnahmen wie denen wirksam ist, die im vorliegenden Fall von einem anderen Mitgliedstaat erlassen wurden, bevor das in dem genannten Artikel vorgesehene Moratorium verhängt wurde.


1 – Originalsprache: Spanisch.


2 – Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. April 2001 über die Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten (ABl. L 125, S. 15, im Folgenden: Richtlinie 2001/24 oder Richtlinie).


3 – Die FME hatte am 7. Oktober 2008 bei Landsbanki gemäß dem Gesetz Nr. 125/2008 eingegriffen. Am 5. Dezember 2008 hatte das Bezirksgericht von Reykjavik auf Antrag von Landsbanki für diese nach dem Gesetz Nr. 161/2002 ein Zahlungsmoratorium verhängt. Dieses (mehrfach verlängerte) Moratorium wurde am 9. Januar 2009 im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. C 4, S. 3) gemäß Art. 6 der Richtlinie 2001/24 als Sanierungsmaßnahme bekannt gemacht. In der Bekanntmachung wurde darauf hingewiesen, dass gegen Landsbanki während des Moratoriums keine Gerichtsverfahren eingeleitet werden können.


      Am 29. Dezember 2008 ernannte das Bezirksgericht einen Liquidationsrat. Am 22. April 2009 wurden die Gläubiger aufgefordert, dem Liquidationsrat ihre Forderungen bis zum 30. Oktober 2009 zu unterbreiten. Diese Aufforderung wurde am 5. Juni 2009 im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. C 125, S. 22) bekannt gemacht.


      Am 22. November 2010 entschied das Bezirksgericht, für Landsbanki gemäß den allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 161/2002 das Liquidationsverfahren einzuleiten. Diese Entscheidung wurde ebenfalls veröffentlicht, und zwar am 16. Dezember 2010 im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. C 341, S. 12).


4 – Die Situation ist daher völlig anders als die, die dem Urteil vom 6. Oktober 2010, Base NV u. a., C‑389/08, bezüglich der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (ABl. L 108, S. 33) und der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) (ABl. L 108, S. 51) zugrunde lag. In diesen beiden Richtlinien werden die Behörden der Mitgliedstaaten, denen Letztere bestimmte Regelungsaufgaben zuweisen müssen, nicht ausdrücklich bezeichnet. Die vom Gerichtshof in Randnr. 30 jenes Urteils im Hinblick auf die von den genannten Richtlinien verfolgten Ziele getroffene Entscheidung stimmt jedoch mit der, die ich in diesem Fall vorschlage und die ebenfalls auf dieser Erwägung beruht, überein.


5 – Hinsichtlich der Richtlinie 2001/24 ist generell auf folgende Veröffentlichungen hinzuweisen: Wessels, B., „Commentary on Directive 2001/24/EC on the reorganisation and winding-up of credit institutions“, in EU banking and insurance insolvency, 2006, S. 47 ff.; Deguée, J.‑P., „La directive 2001/24/CE sur l'assainissement et la liquidation des établissements de crédit: enfin un droit international privé uniforme des procédures d'insolvabilité en matière bancaire!“, in Sûretés bancaires et financières, 2004, S. 183 ff.


6 – Sechster Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/24.


7 – Siebter Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/24.


8 – Hervorhebung nur hier.


9 – Zu den theoretischen Grundlagen dieses Begriffs in der Verfassungsgeschichte vgl. Muñoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General I, Iustel, 3. Aufl., Madrid, 2011, S. 682 ff., und Santamaría Pastor, J. A., Fundamentos de Derecho Administrativo I, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, S. 513 ff.


10 – Im Rahmen dieser Rechtsordnungen stellt sich nämlich die Frage nach der Zulässigkeit von Einzelfallvorschriften, sowohl im Hinblick auf die innerstaatliche Zuständigkeitsregelung als auch auf die subjektiven Rechte und insbesondere auf den Grundsatz der Gleichbehandlung.


11 – Siehe Randnr. 10 ihrer schriftlichen Erklärungen.


12 – Zu den von den isländischen Behörden aufgrund der Finanzkrise ergriffenen Maßnahmen siehe Gunnarsson, E. G., „The Icelandic Regulatory Responses to the Financial Crisis“, in European Business Organization Law Review, 12, 2011, S. 1 ff.


13 – Insofern entspricht die vorgeschlagene Lösung sinngemäß derjenigen, die dem Urteil des Gerichtshofs vom 18. Oktober 2011, Boxus u. a. (C‑128/09 bis C‑131/09, C‑134/09 und C‑135/09, Slg. 2011, I-9711, Randnrn. 35 ff.), zugrunde lag, wo eher auf das konkrete Verfahren für den Erlass einer Rechtsvorschrift und auf die dem Gesetzgeber verfügbaren Angaben abgestellt wurde und weniger auf die Rechtsform der letztlich verabschiedeten Maßnahme.


14 –      Hervorhebung nur hier.


15 – Hervorhebung nur hier.


16 – Zwölfter Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/24. Im Übrigen ist auf den in der Richtlinie anerkannten Anspruch der Gläubiger auf Unterrichtung und öffentliche Bekanntmachung in Bezug auf die Anmeldung von Forderungen ohne jede Benachteiligung aus Gründen des Wohnsitzes (20. Erwägungsgrund) hinzuweisen.


17 – In diesem Punkt stimmt die Richtlinie 2001/24 mit der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175, S. 40) überein, bei der ebenfalls Entscheidungen nicht in ihren Anwendungsbereich fallen, die im Wege eines Rechtsetzungsakts erlassen wurden, gegen den der Einzelne kein Rechtsmittel einlegen kann. Vgl. Urteil vom 16. Februar 2012, Solvay u. a., C‑182/10, Randnrn. 44 ff.


18 – Zu den Unterschieden zwischen den europäischen Modellen der Verfassungsrechtsprechung vgl. u. a. Rubio Llorente, F., „Seis tesis sobre la jurisdicción constitucional en Europa“, Revista Española de Derecho Constitucional, Nr. 35, 1992, S. 9 ff.