Language of document : ECLI:EU:C:2013:505

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

YVES BOT

apresentadas em 18 de julho de 2013 (1)

Processo C‑356/12

Wolfgang Glatzel

contra

Freistaat Bayern

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Alemanha)]

«Diretiva 2006/126/CE — Normas mínimas relativas à aptidão física e mental para a condução de um veículo a motor — Candidato à emissão de uma carta de condução para as categorias C1 e C1E deve ter uma acuidade visual de, pelo menos, 0,1 para o pior olho — Inexistência de qualquer tipo de exceção mesmo para pessoas que vejam corretamente com os dois olhos e que disponham de um campo visual normal — Artigos 20.°, 21.° e 26.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Princípio da igualdade de tratamento — Princípio da não discriminação em razão da deficiência — Validade do anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126/CE»





1.        Com o presente pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre a validade do anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativa à carta de condução (2), na redação que lhe foi dada pela Diretiva 2009/113 da Comissão, de 25 de agosto de 2009 (3) (a seguir a «Diretiva 2006/126»), à luz dos artigos 20.°, 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (4).

2.        O anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126 exige que os candidatos que solicitam uma carta de condução para as categorias C1 e C1E tenham uma acuidade visual, com correção ótica, de pelo menos 0,8 para o melhor olho e de, pelo menos, 0,1 para o pior. Ora, ao recorrente no processo principal foi recusada a carta de condução para as referidas categorias, por sofrer de ambliopia unilateral (5), cuja consequência é uma acuidade visual, com correção ótica, inferior a 0,1, no pior dos dois olhos.

3.        O Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Alemanha) tem dúvidas quanto à conformidade destas exigências físicas com o princípio da igualdade de tratamento e, em especial, com o princípio da não discriminação em razão da deficiência, bem como com o princípio da integração das pessoas deficientes.

4.        Nas presentes conclusões, explicarei as razões pelas quais entendo que, apesar da situação do recorrente no processo principal se enquadrar no conceito de deficiência, o anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126 é compatível com os artigos 20.°, 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta.

I —    Quadro jurídico

A —    Direito da União

5.        A Diretiva 2006/126 define, designadamente, as diferentes categorias de cartas de condução. O artigo 4.°, n.° 4, desta diretiva tem a seguinte redação:

«[…]

d)      Categoria C1:

veículos a motor diferentes dos das categorias D1 ou D, com massa máxima autorizada superior a 3 500 kg e inferior a 7 500 kg e concebidos e construídos para transportar um número de passageiros não superior a oito, sem contar com o condutor; aos veículos a motor desta categoria pode ser acoplado um reboque cuja massa máxima autorizada não exceda 750 kg;

e)      categoria C1E:

—      sem prejuízo das disposições relativas à homologação dos veículos em causa, conjuntos de veículos acoplados, compostos por um veículo trator pertencente à categoria C1 e um reboque ou semirreboque com massa máxima autorizada superior a 750 kg, desde que a massa máxima autorizada do conjunto assim formado não exceda 12 000 kg;

—      sem prejuízo das disposições relativas à homologação dos veículos em causa, conjuntos de veículos acoplados, compostos por um veículo trator pertencente à categoria B e um reboque ou semirreboque com massa máxima autorizada superior a 3 500 kg, desde que a massa máxima autorizada do conjunto assim formado não exceda 12 000 kg;

—      a idade mínima para as categorias C1 e C1E é fixada em 18 anos, sem prejuízo das disposições relativas à condução desses veículos constantes da Diretiva 2003//59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2003, relativa à qualificação inicial e à formação contínua dos motoristas de determinados veículos afetos ao transporte de mercadorias e de passageiros [que altera o Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, bem como a Diretiva 91/439/CEE do Conselho e que revoga a Diretiva 76/914/CEE do Conselho] [(6)];

[…]»

6.        A Diretiva 2006/126 também tem por objetivo responder a imperativos de segurança rodoviária, através da fixação das condições mínimas para a concessão ou renovação da carta de condução, que variam em função da categoria de carta de condução.

7.        O artigo 7.°, n.° 1, alínea a), desta diretiva prevê que a carta de condução só será emitida aos candidatos aprovados num exame de controlo de aptidão e de comportamento e num exame teórico de avaliação dos conhecimentos, e que satisfaçam as normas médicas, nos termos dos anexos II e III da referida diretiva. O artigo 7.°, n.° 3, alínea a), da Diretiva 2006/126 estabelece que a renovação da carta de condução por motivo de caducidade fica subordinada à observância contínua das normas mínimas de aptidão física e mental para a condução, conforme previstas no anexo III desta diretiva para as cartas de condução das categorias C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 e D1E.

8.        O anexo III da Diretiva 2006/126 estabelece as normas mínimas relativas à aptidão física e mental para a condução de um veículo a motor. Define as condições em que deve ser emitida a carta de condução. Para o efeito, divide as categorias de carta de condução em dois grupos, e as condições aplicáveis ao candidato à carta de condução são diferentes em função do grupo a que pertence.

9.        Assim, o Grupo 1 integra os condutores de veículos das categorias A, A1, A2, AM, B, B1 e BE. O Grupo 2 é composto pelos condutores de veículos das categorias C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 e D1E.

10.      Quanto aos exames médicos relativos à visão, o anexo III da Diretiva 2006/126 prevê o seguinte:

«6.      Os candidatos à emissão da carta de condução devem ser sujeitos às indagações adequadas para assegurar que têm uma acuidade visual compatível com a condução de veículos a motor. Se houver alguma razão para duvidar de que tenham uma visão adequada, os candidatos devem ser examinados por uma autoridade médica competente. Aquando desse exame, a atenção deve incidir, nomeadamente, sobre a acuidade visual, o campo visual, a visão crepuscular, o encandeamento e a sensibilidade aos contrastes, a diplopia e as outras funções visuais que possam comprometer a condução em segurança.

Para os condutores do grupo 1 que não satisfaçam as normas relativas ao campo visual ou à acuidade visual, pode ser ponderada a emissão de uma carta de condução em «casos excecionais»; nestes casos, os condutores devem ser sujeitos a um exame por uma autoridade médica competente, de modo a comprovar que não existe qualquer outra deficiência visual, designadamente no que respeita ao encandeamento, à sensibilidade aos contrastes e à visão crepuscular. Os condutores ou candidatos devem igualmente ser submetidos a um teste prático positivo efetuado por uma autoridade competente.

Grupo 1:

6.1.      Os candidatos à emissão ou renovação de uma carta de condução devem ter uma acuidade visual binocular, com correção ótica se for caso disso, de pelo menos 0,5 utilizando os dois olhos em conjunto.

Além disso, o campo visual deve ser no mínimo de 120° no plano horizontal, ter uma extensão mínima de 50° à esquerda e à direita e de 20° para cima e para baixo. Não deve existir qualquer defeito num raio de 20° em relação ao eixo central.

Se for detetada ou declarada uma doença oftalmológica progressiva, a carta de condução só pode ser emitida ou renovada sob reserva de um exame periódico por uma autoridade médica competente.

6.2.      Os candidatos à emissão ou renovação de uma carta de condução que tenham uma perda funcional total da visão de um olho ou que utilizem apenas um olho, nomeadamente em caso de diplopia, devem ter uma acuidade visual, com correção ótica se for caso disso, de pelo menos 0,5. A autoridade médica competente deve certificar que esse estado de visão monocular existe já há tempo suficiente para que o interessado a ela se tenha adaptado e que o campo de visão desse olho satisfaz o requisito estabelecido no subponto 6.1.

6.3.      Após uma diplopia recentemente declarada ou a perda de visão num dos olhos, deve existir um período de adaptação adequado (por exemplo, seis meses), durante o qual será proibida a condução de veículos. Findo este período, só será autorizada a condução uma vez obtido o parecer favorável de especialistas da visão e da condução.

Grupo 2:

6.4.      Os candidatos à emissão ou renovação da carta de condução devem ter uma acuidade visual, com correção ótica se for caso disso, de pelo menos 0,8 para o melhor olho e de pelo menos 0,1 para o pior. Se os valores 0,8 e 0,1 forem alcançados por meio de correção ótica, é necessário que a acuidade mínima (0,8 e 0,1) seja obtida com o auxílio de lentes com um poder de correção máximo de + 8 dioptrias ou com o auxílio de lentes de contacto. A correção deve ser bem tolerada.

Além disso, o campo visual no plano horizontal utilizando os dois olhos deve ser no mínimo de 160°, com uma extensão mínima de 70° à esquerda e à direita e de 30° para cima e para baixo. Não deve existir qualquer defeito num raio de 30° em relação ao eixo central.

No caso dos candidatos ou condutores que sofram de anomalia na sensibilidade aos contrastes ou de diplopia, a carta de condução não será emitida nem renovada.

Após uma perda de visão substancial num dos olhos, deve existir um período de adaptação adequado (por exemplo, seis meses), durante o qual será proibida a condução de veículos. Findo este período, só será autorizada a prática da condução uma vez obtido o parecer favorável de especialistas da visão e da condução.»

B —    Direito alemão

11.      O § 2, n.° 2, primeira frase, da Lei relativa à circulação rodoviária (Straβenverkehrsgesetz), de 5 de março de 2003 (7), conforme alterada pela última vez pelo § 2, n.° 118, da Lei de 22 de dezembro de 2011 (8), prevê que a carta de condução deve ser emitida para a categoria em causa, quando o candidato, designadamente, estiver apto para conduzir veículos a motor.

12.      Nos termos do § 2, n.° 4, primeira frase, desta mesma lei, considera‑se apto para a condução de veículos a motor quem preencher as condições físicas e mentais necessárias para o efeito, e não tenha cometido infrações graves, ou reiteradas, às disposições relativas à segurança rodoviária ou das disposições penais.

13.      As exigências específicas que uma pessoa deve cumprir para ser considerada apta para a condução de veículos a motor são estabelecidas pelo Regulamento relativo ao acesso das pessoas à circulação rodoviária (Regulamento relativo à carta de condução) [Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr (Fahrerlaubnis‑Verordnung)], de 13 de dezembro de 2010 (9), na versão resultante do Regulamento de 26 de junho de 2012 (10). O § 12, n.° 1, do FeV prevê que, para efeitos da condução de veículos a motor, a visão do candidato deve cumprir as exigências referidas no anexo 6 do FeV.

14.      O ponto 2.2.1 deste anexo 6 prevê, a este respeito, que é necessário corrigir, desde que a referida correção ótica seja possível e bem tolerada, qualquer defeito de visão, respeitando os valores mínimos seguintes de acuidade visual, ou seja uma acuidade no melhor dos dois olhos ou uma acuidade visual binocular de 0,8 e uma acuidade no pior dos dois olhos de 0,5. Em determinados casos particulares, atendendo à experiência de condução e de utilização do veículo, a acuidade visual no pior olho pode ser inferior a 0,5 para as categorias C, CE, C1 e C1E, desde que não seja inferior a 0,1. Nesse caso, é necessário realizar um exame oftalmológico.

15.      O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o legislador alemão transpôs as exigências da Diretiva 2006/126 relativas à acuidade visual, impondo condições mais estritas no que se refere à acuidade visual no pior dos dois olhos, em conformidade com o previsto no anexo III, ponto 5, desta diretiva, ao considerar aceitável a acuidade visual mínima no pior dos dois olhos apenas em certos casos e sob reserva de condições restritivas de fundo e de procedimento.

16.      Nos termos do ponto 2.3 do anexo 6 do FeV, após a verificação de uma nova perda de visão, deve‑se respeitar um período de adaptação de duração adequada, durante o qual está proibida a condução de veículos a motor. Findo este período, a condução desses veículos só é autorizada depois do interessado ser submetido a um exame oftalmológico e a aconselhamento.

17.      Por último, o § 74, n.° 1, ponto 1, do FeV prevê que as autoridades superiores competentes do Land ou as autoridades que estas designem, ou que sejam competentes nos termos do direito do Land, podem estabelecer exceções para determinados casos especiais ou, a título geral, para certos tipos de interessados, desde que os seus efeitos se limitem ao território do Land e não seja necessária uma decisão uniforme. Em conformidade com o ponto 2 desta disposição, o Ministério Federal dos Transportes, Construção e Desenvolvimento Urbano pode também prever exceções relativamente a todas as disposições do FeV, quando as autoridades do Land não forem competentes, nos termos do ponto 1 da referida disposição. Este Ministério concede exceções gerais por via de regulamento, não sujeito a acordo do Bundesrat, após consulta das autoridades superiores competentes dos Länder.

II — Factos no litígio no processo principal e a questão prejudicial

18.      Por decisão de 28 de abril de 2010, foi retirada a carta de condução a W. Glatzel por conduzir em estado de embriaguez.

19.      Por decisão de 2 de novembro de 2010, o Landratsamt Schwandorf deferiu o pedido de W. Glatzel para lhe ser concedida uma nova carta de condução para as categorias compreendidas no Grupo 1, conforme definido no anexo III da Diretiva 2006/126, ou seja, para as categorias A, A1 e BE, bem como para as categorias nacionais M, L e S, que lhe conferem o direito a conduzir velocípedes com motor auxiliar, motociclos ligeiros e veículos ligeiros a motor com uma velocidade máxima de projeto que não exceda 45 km/h, bem como tratores para construção civil, ou agrícolas, com uma velocidade máxima de projeto que não exceda 25 km/h e 32 km/h, respetivamente.

20.      Em contrapartida, na mesma decisão, foi recusada a emissão a favor de W. Glatzel de uma nova carta de condução para as categorias C1 e C1E, uma vez que um exame oftalmológico tinha revelado que sofria de uma ambliopia unilateral. Embora a sua acuidade visual central atingisse 1,0 para o olho esquerdo — o que significa uma acuidade visual central plena — e a acuidade visual binocular atingisse também o mesmo valor, W. Glatzel, utilizando unicamente o seu olho direito só conseguia distinguir alguns movimentos de mão. Assim, não cumpria as condições previstas pelo direito alemão para a emissão de uma carta de condução para as categorias C1 e C1E.

21.      W. Glatzel apresentou, em vão, uma reclamação desta decisão. Por conseguinte, interpôs no Verwaltungsgericht Regensburg um recurso com vista à anulação parcial da decisão de 2 de novembro de 2010 e à emissão de uma carta de condução para as categorias C1 e C1E. Foi negado provimento a este recurso por sentença de 20 de junho de 2011, pelo facto de W. Glatzel não ter a acuidade visual mínima de 0,5, exigida à época pelo direito alemão.

22.      W. Glatzel interpôs recurso desta sentença para o Bayerischer Verwaltungsgerichtshof. Este órgão jurisdicional solicitou um relatório de peritagem a um serviço oftalmológico para avaliar o estado atual da visão de W. Glatzel e determinar se, e em que medida, este podia compensar as deficiências existentes, no caso, as relativas à visão espacial, e se as referidas capacidades de compensação atuam independentemente da sua vontade. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio pretendeu saber, através de um outro relatório de peritagem, se, de um ponto de vista científico, existiam motivos legítimos para recusar a emissão da carta de condução para as categorias C1 e C1E a pessoas com visão monocular devido a razões anatómicas ou funcionais, mesmo quando se comprove que essas pessoas são capazes de compensar as eventuais alterações da sua visão de forma suficiente. O Bayerischer Verwaltungsgerichtshof deseja também saber quais os requisitos que devem ser respeitados, se necessário, para que a condução, por essas pessoas, de veículos integrados naquelas categorias, não implique uma ameaça adicional para a segurança rodoviária, relativamente às pessoas com visão inalterada.

23.      Na sequência destes relatórios, e da audiência realizada perante o órgão jurisdicional de reenvio, este considerou que devia dar provimento ao pedido de W. Glatzel, ou seja, anular as decisões administrativas e a sentença do Verwaltungsgericht Regensburg, e emitir a seu favor uma carta de condução para as categorias C1 e C1E. Para o órgão jurisdicional de reenvio, a disposição do direito alemão que se opõe à emissão da referida carta de condução é nula, dado que é contrária ao princípio da não discriminação em razão da deficiência. Todavia, uma vez que esta disposição foi transposta para a ordem jurídica alemã em conformidade com o anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126, coloca‑se, preliminarmente, a questão da validade deste ponto.

24.      Assim, o Bayerischer Verwaltungsgerichtshof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Ao exigir dos candidatos à emissão de uma carta de condução para veículos das categorias C1 e C1E uma acuidade visual mínima de 0,1 no «pior olho» mesmo quando estas pessoas possuem uma acuidade visual binocular e dispõem em ambos os olhos de um campo visual normal — sem que se preveja a hipótese de alguma exceção —, o ponto 6.4 do anexo III da Diretiva 2006/126 […] é compatível com o artigo 20.°, o artigo 21.°, n.° 1, e o artigo 26.° da Carta […]?»

III — Análise

25.      Com o presente pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça é convidado a avaliar a conformidade do anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126 com os artigos 20.°, 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta. Mais precisamente, é chamado a decidir se o limite mínimo de acuidade visual que se exige ao candidato à emissão de uma carta de condução para a categoria C1 ou C1E é válido, à luz destas disposições.

26.      Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a imposição daquele limite a um candidato compreendido no Grupo 2, como definido nesta diretiva, não é contrário ao princípio da não discriminação em razão da deficiência, e, de uma forma mais geral, ao princípio da igualdade de tratamento, na medida em que a referida diretiva trata de forma diferente os candidatos do Grupo 2, relativamente aos do Grupo 1.

27.      Em primeiro lugar, examinarei a validade do anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126, à luz dos artigos 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta, e depois, em segundo lugar, à luz do artigo 20.° da mesma.

A —    Quanto à validade do anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126 à luz dos artigos 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta

28.      O exame da questão prejudicial submetida exige que menos debruce, em primeiro lugar, sobre a aplicação dos artigos 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta às circunstâncias do litígio no processo principal. Com efeito, se uma situação como a de W. Glatzel, que sofre de uma deficiência visual, não se enquadrar no conceito de «deficiência», a validade do anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126 não poderá ser analisada à luz destas disposições.

1.      Quanto ao conceito de «deficiência»

29.      O conceito de deficiência não está definido na Carta, nem tão pouco nos Tratados e no direito derivado. Foi no âmbito da aplicação do princípio da não‑discriminação em razão da deficiência e, especialmente, no âmbito da Diretiva 2000/78/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional (11), que o Tribunal de Justiça teve a oportunidade de apresentar uma definição deste conceito. Assim, ao clarificar a definição que tinha adotado no acórdão de 11 de julho de 2006, Chacón Navas (12), o Tribunal de Justiça declarou, recentemente, no acórdão de 11 de abril de 2013, HK Danmark (13), que se deve entender que o conceito de «deficiência» implica uma incapacidade, que resulta, designadamente, de lesões físicas, mentais ou psíquicas, cuja interação com diferentes barreiras pode impedir a participação plena e efetiva da pessoa em questão na vida profissional em condições de igualdade com os outros trabalhadores (14).

30.      Na minha opinião, para determinar se a situação de W. Glatzel se enquadra no conceito de «deficiência», não devemos afastar‑nos da definição dada pelo Tribunal de Justiça nos seus acórdãos.

31.      Com efeito, antes de mais, não se pode ignorar que, na grande maioria dos casos, um pedido de emissão de uma carta de condução de categoria C1 ou C1E permite à pessoa em causa aceder à profissão de motorista de veículos pesados. A detenção de uma carta de condução para estas categorias é uma condição prévia para exercer esta profissão. Neste sentido e sem qualquer dúvida, constitui uma condição de acesso à referida profissão, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2000/78. De resto, o mesmo sucede com as outras categorias de cartas de condução compreendidas no Grupo 2, que incluem as cartas de condução que permitem conduzir veículos que transportem mais de oito pessoas, como os autocarros, as carrinhas de transporte comum, com ou sem reboque.

32.      Parece‑me, assim, que é no âmbito de uma eventual discriminação no que se refere às condições de acesso a uma atividade profissional que o Tribunal de Justiça é chamado pronunciar‑se sobre se a situação de W. Glatzel se enquadra, ou não, no conceito de «deficiência». É, de resto, o que decorre, na minha opinião, do pedido de decisão prejudicial, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio se refere expressamente à integração profissional das pessoas deficientes e o acesso à profissão de motorista de veículos pesados (15).

33.      Em seguida, é essencial que este conceito, que é um conceito de direito da União, seja interpretado de maneira uniforme na ordem jurídica da União, tanto mais que a Diretiva 2000/78 foi adotada com base no artigo 13.° CE, no qual se inspira diretamente o artigo 21.°, n.° 1, da Carta (16).

34.      No presente caso, considero que a situação de W. Glatzel se enquadra no conceito de «deficiência».

35.      Na minha opinião, decorre da definição dada pelo Tribunal de Justiça, e pela Organização das Nações Unidas (ONU) (17) que a deficiência não deve ser apreciada em função do seu grau, mas à luz da consequência que esta deficiência provoca quando confrontada com um contexto social, com um determinado meio ambiente. Assim, a minha atenção deve centrar‑se nessa consequência e não na própria deficiência. Quando a interação entre uma deficiência — ou uma incapacidade, para retomar a expressão utilizada pelo Tribunal de Justiça — e um meio ambiente particular tem como consequência restringir a atividade da pessoa em causa, de modo a que esta deixe de poder participar plena e efetivamente na vida profissional em igualdade de condições com os outros trabalhadores, estaremos, então, perante uma deficiência.

36.      Consequentemente, uma limitação ou uma incapacidade física, mental ou psíquica não constituem necessariamente uma deficiência. Tudo depende do meio ambiente em que a pessoa em causa se desenvolve e dos obstáculos que encontra quando a sua limitação entra em contacto com esse meio ambiente (18).

37.      Em contrapartida, confrontada com a situação de W. Glatzel, esta análise leva‑me a considerar que a limitação de que sofre se enquadra no conceito de «deficiência».

38.      Com efeito, W. Glatzel sofre de uma ambliopia unilateral, que afeta a visão do seu olho direito. Assim, após correção ótica, a visão do seu olho direito é inferior a 0,1 e só consegue aperceber‑se de movimentos da mão. A ambliopia não implica necessariamente uma limitação para a vida quotidiana. As pessoas que, como W. Glatzel, nasceram com esta deficiência aprenderam a compensar a visão do olho deficiente com a ajuda do outro olho e podem evoluir de uma forma praticamente normal na sociedade.

39.      Em qualquer caso, a ambliopia não permite, a quem se encontra numa situação como a de W. Glatzel, aceder à profissão de motorista de veículos pesados, uma vez que não cumpre as exigências requeridas para a emissão de uma carta de condução para as categorias C1 e C1E. Neste caso, a incapacidade, constitui realmente, uma «deficiência» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma vez que a interação entre esta deficiência e este meio ambiente específico o impede de participar de forma plena e efetiva numa atividade profissional, afinal de contas, corrente.

40.      Consequentemente, a situação no processo principal enquadra‑se, efetivamente, no conceito de «deficiência», conduzindo à aplicação dos artigos 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta. Deve‑se verificar agora, se a imposição, pelo legislador da União, de um limite mínimo de acuidade visual para efeitos de emissão da carta de condução para as categorias C1 e C1E constitui uma discriminação e se esta é contrária ao princípio da integração das pessoas deficientes.

2.      Quanto à violação dos artigos 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta

41.      Segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça, através do controlo da legalidade que é chamado a realizar, reconheceu sempre ao legislador da União um amplo poder de apreciação quanto à natureza e ao alcance das medidas a adotar nos domínios de ação da União Europeia. Assim, dado que as autoridades comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação, nomeadamente quanto à apreciação dos elementos factuais de ordem científica e técnica altamente complexos para determinar a natureza e o alcance das medidas que adotam, o controlo do juiz comunitário deve limitar‑se a examinar se o exercício de tal poder de apreciação não está viciado por erro manifesto ou desvio de poder, ou ainda se as instituições comunitárias não ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação. Em tal contexto, o juiz comunitário não pode substituir pela sua apreciação a apreciação dos elementos factuais de ordem científica e técnica realizada pelas instituições comunitárias, a quem o Tratado conferiu em exclusividade esta tarefa (19).

42.      Em qualquer caso, o legislador da União está obrigado a respeitar os direitos fundamentais e, no respeito do princípio da proporcionalidade, as limitações a estes direitos só são possíveis quando forem necessárias e respondam efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de outrem, em conformidade com o artigo 52.°, n.° 1, da Carta.

43.      Considero que é o que sucede no caso do processo principal.

44.      As normas estabelecidas pela Diretiva 2006/126 contribuem, designadamente, para a melhoria da segurança rodoviária (20). Mais precisamente, para responder a imperativos de segurança rodoviária, o legislador da União fixou as condições mínimas para a emissão de uma carta de condução (21), condições que figuram, designadamente, no anexo III, ponto 6.4, desta diretiva.

45.      A melhoria da segurança rodoviária constitui, sem qualquer dúvida, um objetivo de interesse geral (22). A este respeito, na sequência do seu Terceiro Programa de Ação para Segurança Rodoviária, a Comissão Europeia publicou em 2010 uma comunicação para salientar a necessidade de reforçar as medidas destinadas a melhorar a segurança rodoviária (23). Com efeito, segundo as últimas estatísticas, ainda morrem todos os dias 75 pessoas nas estradas e, por cada uma que morre na rede rodoviária europeia, outras dez pessoas são vítimas de ferimentos graves, como lesões cerebrais ou medulares (24).

46.      Além disso, é inegável que a condução, em geral, e a condução de veículos com as dimensões dos veículos pesados, em particular, exige uma boa função visual, que implica, uma boa acuidade visual e um campo visual não alterado.

47.      Com efeito, a acuidade visual, consiste na capacidade de discernir pequenos detalhes a uma distância afastada, em geral a uma distância entre 3 e 6 metros. É considerada o elemento mais importante da função visual (25). Por sua vez, o campo visual, consiste na perceção do espaço vista por um olho imóvel. Um campo visual não alterado permite detetar objetos, luzes, cores ou movimentos afastados do ponto de fixação do olho.

48.      Consequentemente, é ainda mais importante dispor de uma boa função visual quando se exerce uma profissão como a de motorista de veículos pesados, que leva o condutor a passar a maior parte do seu tempo de trabalho na rede rodoviária. A função visual pode, assim, ser necessária em condições meteorológicas por vezes difíceis, como quando chove, de noite, ou em caso de nevoeiro cerrado. Uma função visual que permita ter os melhores reflexos possíveis face aos imprevistos que um condutor pode encontrar é primordial.

49.      Por conseguinte, a visão continua a ser a função mais importante para a condução de veículos (26) e a relação entre uma boa visão e a segurança rodoviária parece‑nos evidente.

50.      É à luz destas considerações que o legislador da União foi levado a estabelecer limites mínimos de acuidade visual abaixo dos quais as cartas de condução das categorias C1 e C1E não podem ser concedidas. Em primeiro lugar, no âmbito da Diretiva 91/439/CEE (27) a Comissão estabeleceu os limites mínimos que devem ser respeitados pelos candidatos à carta de condução. Em seguida, uma vez que o artigo 8.° da Diretiva 2006/126 permitia uma adaptação ao progresso científico e técnico do seu anexo III, o legislador da União recorreu a um colégio de peritos, o grupo de trabalho «Vision», para analisar a necessidade de alterar os referidos limites.

51.      Este grupo de trabalho tinha perfeita consciência do papel de integração que pode ter a carta de condução e, a este título, indicou logo no início do seu relatório que, por esta razão, as condições mínimas de aptidão não deviam ser restritivas ao ponto de excluir, sem razão válida, determinados condutores (28). Era, portanto, necessário, encontrar um equilíbrio satisfatório entre o objetivo de melhorar a segurança rodoviária e a mobilidade das pessoas.

52.      Na sequência do parecer proferido pelo referido grupo de trabalho, o legislador da União adotou a Diretiva 2009/113, que alterou a versão inicial da Diretiva 2006/126, e mais precisamente o seu anexo III. Assim, decidiu, nomeadamente, alterar os limites mínimos de acuidade visual que permitem a concessão de cartas de condução compreendidas no Grupo 2. Estes limites foram fixados, após correção ótica, em pelo menos 0,8 para o melhor dos dois olhos e em, pelo menos 0,1 para o pior olho, ao passo que inicialmente este limite era de 0,5.

53.      Atendendo à relação estreita entre a função visual e a segurança nas redes rodoviárias, não restam dúvidas de que a imposição destes limites é necessária para contribuir para a melhoraria da segurança rodoviária. No que se refere, especificamente ao caso de uma pessoa como W. Glatzel, que sofre de ambliopia unilateral, há que salientar que a deficiência em causa afeta diretamente a função visual da pessoa em causa. Neste caso, W. Glatzel, que com o seu olho amblíope só foi capaz de se aperceber do movimento de uma mão, dispõe de uma acuidade visual inferior a 0,1 neste olho. Segundo a classificação utilizada pela Organização Mundial da Saúde, considera‑se que este tipo de acuidade provoca uma deficiência visual grave, enquadrada na categoria 2, que precede a categoria em que se inclui a cegueira (29).

54.      Apesar de a ambliopia unilateral não constituir forçosamente uma limitação para a vida quotidiana, pode ser considerada, no contexto particular da condução, um perigo potencial para a pessoa que dela sofre e para os outros utilizadores da estrada. Com efeito, no seu relatório, o grupo de trabalho «Vision» indicou que, embora seja verdade que se pode considerar a condução uma atividade que requer visão binocular, não é menos verdade que, atendendo às responsabilidades dos condutores enquadrados no Grupo 2 — recorde‑se que estes condutores utilizam veículos de grandes dimensões, com mais de 3,5 toneladas que transportam mercadorias ou ainda veículos que transportam mais de oito passageiros —, estes devem poder dispor de um «olho de reserva», ou seja de um olho que seja capaz de ver sozinho o ambiente, no caso de estes condutores perderem subitamente a visão do outro olho. Por conseguinte, o grupo de trabalho «Vision» considerou que a acuidade visual mínima de 0,1 devia ser suficiente para um condutor de veículos pesados ou de autocarros reagir e imobilizar o seu veículo com toda a segurança (30).

55.      O legislador da União seguiu o parecer dos peritos e exige, portanto, que os condutores compreendidos no Grupo 2 disponham de uma acuidade visual mínima, com correção ótica, de 0,8 no melhor dos dois olhos e de, pelo menos 0,1 no pior olho.

56.      Na minha opinião, a imposição destes limites não ultrapassa o que é necessário para atingir o objetivo de melhorar a segurança rodoviária. Desde logo, no domínio da segurança rodoviária a prevenção desempenha um papel decisivo e abrange, também um exame atento das aptidões físicas e mentais dos condutores de veículos como os compreendidos nas categorias C1 e C1E. Os limites mínimos de acuidade visual contribuem sem qualquer dúvida para prevenir riscos relacionados com a condução. Quanto à fixação destes limites, os peritos são, na minha opinião, quem melhor pode decidir se uma pessoa possui uma acuidade visual suficiente para conduzir aqueles veículos com toda a segurança. Por outro lado, recordo que o artigo 8.° da Diretiva 2006/126 prevê expressamente que os referidos limites podem evoluir à luz do progresso científico, como recentemente foi o caso (31).

57.      Assim, atendendo ao objetivo de melhorar a segurança rodoviária que a Diretiva 2006/126 prossegue, aos elementos à disposição do legislador da União, e à ampla margem de apreciação de que dispõe neste domínio, considero que este pode validamente impor estas exigências e que estas justificam uma limitação aos artigos 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta.

58.      Consequentemente, atendendo ao conjunto dos elementos precedentes, considero que o anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126, que fixa as condições de aptidão visual para efeitos da emissão de uma carta de condução das categorias C1 e C1E, é conforme aos artigos 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta.

B —    Quanto à validade do anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126 à luz do artigo 20.° da Carta

59.      O órgão jurisdicional de reenvio pretende, igualmente, saber se o anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126 é contrário ao princípio da igualdade de tratamento, expresso no artigo 20.° da Carta, uma vez que os condutores compreendidos no Grupo 2 são tratados de forma diferente dos condutores compreendidos no Grupo 1. Com efeito, para estes últimos, o limite mínimo de acuidade visual só é exigido para a visão binocular. Assim, só os candidatos a uma carta de condução compreendida no Grupo 2 devem dispor de um «olho de reserva», sem possibilidade de exceção.

60.      Não creio que esta diferença de tratamento constitua uma violação do princípio da igualdade de tratamento.

61.      Com efeito, este princípio exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado (32). Ora, entendo que a situação dos condutores compreendidos no Grupo 1 e a dos condutores compreendidos no Grupo 2 não é comparável.

62.      O legislador da União teve o cuidado de criar duas categorias de condutores em função do tipo de veículo, do número de passageiros transportados e das responsabilidades que decorrem, deste modo, da condução destes veículos. Assim, recordamos que os condutores compreendidos no Grupo 2 podem conduzir veículos de dimensões imponentes, como veículos pesados ou autocarros. Como já salientei no processo que deu origem ao acórdão Apelt, já referido, esta distinção e as exigências físicas e mentais daí decorrentes, explicam‑se facilmente uma vez que um autocarro ou um veículo pesado não se comportam da mesma forma que um automóvel ou um motociclo. As manobras são mais difíceis, o comportamento na estrada é muito diferente. Do mesmo modo, a responsabilidade do condutor de autocarros é acrescida devido ao número de passageiros transportados (33).

63.      Além disso, a diferença entre a situação dos condutores de veículos compreendidos no Grupo 1 e a dos compreendidos no Grupo 2 reside igualmente no facto de as consequências serem, regra geral, mais graves quando um veículo pesado ou um autocarro estão envolvidos num acidente de circulação, daí a necessidade de aplicar condições de emissão da carta de condução mais severas.

64.      Por outro lado, os condutores compreendidos no Grupo 2 são, na maioria dos casos, condutores profissionais que passam grande parte do seu tempo de trabalho na rede rodoviária. A vigilância quanto às aptidões físicas e mentais destes condutores deve, portanto, ser particularmente apertada, sobretudo no que respeita à função visual, elemento eminentemente importante na condução prolongada, dado que os trajetos longos têm forçosamente consequências não negligenciáveis no cansaço e, portanto, na visão. De resto, como salientou o Conselho da União Europeia no ponto 29 das suas observações, em conformidade com o anexo III, ponto 1.3, da Diretiva 2006/126, os Estados‑Membros podem aplicar os mesmos controlos em sede de aptidões físicas e mentais aos condutores de veículos enquadrados na categoria B que utilizem o seu veículo para fins profissionais, como os taxistas ou os condutores de ambulâncias.

65.      Consequentemente, uma vez que a situação dos condutores compreendidos no Grupo 1 não é comparável com a dos condutores compreendidos no Grupo 2, considero que o anexo III, ponto 6.4, desta diretiva também é conforme ao artigo 20.° da Carta.

IV — Conclusão

66.      Atendendo ao conjunto de considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Bayerischer Verwaltungsgerichtshof da seguinte forma:

O anexo III, ponto 6.4, da Diretiva 2006/126/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativa à carta de condução, como alterada pela Diretiva 2009/113/CE da Comissão, de 25 de agosto de 2009, é conforme aos artigos 20.°, 21.°, n.° 1, e 26.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.


1 —      Língua original: francês.


2 —      JO L 403, p. 18, e retificação no JO 2009, L 19, p. 67.


3 —      JO L 223, p. 31.


4 —      A seguir a «Carta».


5 —      A ambliopia unilateral é uma perda funcional importante da visão de um olho que afeta principalmente a visão central, apesar de a visão periférica se manter quase sempre normal.


6 —      JO L 226, p. 4.


7 —      BGBl. 2003 I, p. 310.


8 —      BGBl. 2011 I, p. 3044.


9 —      BGBl. 1998 I, p. 2214


10 —      BGBl. 2012 I, p. 1394, a seguir «FeV».


11 —      JO L 303, p. 16.


12 —      C‑13/05, Colet., p. I‑6467, n.° 43.


13 —      C‑335/11 e C‑337/11.


14 —      N.° 38.


15 —      V. n.os 37 e 38 da decisão de reenvio.


16 —      V. Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais (JO 2007, C 303, p. 17).


17 —      V. Convenção das Nações Unidas relativa aos Direitos das Pessoas com deficiência, aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão do Conselho, de 26 de novembro de 2009 (JO 2010, L 23, p. 35), que define, no seu considerando e), a deficiência como «[resultante] da interação entre pessoas com incapacidades e barreiras comportamentais e ambientais que impedem a sua participação plena e efetiva na sociedade em condições de igualdade com as outras pessoas».


18 —      Prova disso é que, o Almirante Nelson, que ficou vesgo durante o cerco de Calvi em 1794, não ficou impedido de continuar a dirigir os seus homens e de ganhar a batalha de Trafalgar em 1805. Sofrendo objetivamente de uma deficiência visual, esta não constituiu, no entanto, uma incapacidade, naquelas circunstâncias.


19 —      V., designadamente, acórdão de 15 de outubro de 2009, Enviro Tech (Europe) (C‑425/08, Col. p. I‑10035, ponto 47 e jurisprudência referida).


20 —      V. considerando 2 desta diretiva.


21 —      V. considerando 8 da referida diretiva.


22 —      V. acórdão de 22 de outubro de 2009, Comissão/Portugal (C‑438/08, Col. p. I‑10219, n.°48 e jurisprudência referida). V., neste sentido, acórdãos de 19 de maio de 2011; Grasser (C‑184/10, Col. p. I‑4057, n.° 26); e de 13 de outubro de 2011, Apelt (C‑224/10, Colet., p. I‑9601, n.° 47).


23 —      V. comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 20 de julho de 2010, intitulada «Rumo a um espaço europeu de segurança rodoviária: orientações para a política de segurança rodoviária de 2011 a 2020» [COM(2010) 389 final].


24 —      V. Comunicado de Imprensa da Comissão de 19 de março de 2013, disponível no endereço Internet seguinte: http://europa.eu/rapid/press‑release_IP‑13‑236_fr.htm?locale=FR.


25 —      V. Relatório do Grupo de Trabalho «Vision» de maio de 2005, intitulado «New standards for the visual functions of drivers», disponível no endereço Internet seguinte: http://ec.europa.eu/transport/road_safety/behavior/doc/new_standards_final_version_en.pdf, p. 6.


26 —      Ibidem, p. 4.


27 —      Diretiva do Conselho de 29 de julho de 1991 relativa à carta de condução (JO L 237, p. 1).


28 —      V. Relatório do grupo de trabalho «Vision» acima referido, p. 4.


29 —      Ver endereços Internet seguintes: http://apps.who.int/classifications/icd10/browse/2008/fr#/H53‑H54 e http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs282/fr/.


30 —      V. Relatório do grupo de trabalho «Vision» acima referido, p. 23.


31 —      V. n.° 52 das presentes conclusões.


32 —      V. acórdão de 23 de outubro de 2012, Nelson e o. (C‑581/10 e C‑629/10, n.° 33 e jurisprudência referida).


33 —      V. n.° 39 das minhas conclusões apresentadas nesse processo.