Language of document :

Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. BOBEK

van 2 april 2020(1)

Gevoegde zaken C724/18 en C727/18

Cali Apartments SCI (C724/18),

HX (C727/18)

tegen

Procureur général près la cour d’appel de Paris,

Ville de Paris

[verzoek van de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging – Richtlijn 2006/123/EG – Werkingssfeer – Herhaaldelijke kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen – Nationale wettelijke regeling en gemeentelijke voorschriften op grond waarvan die verhuur aan een voorafgaande vergunning en compensatie is onderworpen – Rechtvaardiging – Doelstelling van het waarborgen van voldoende en betaalbare woningen voor langlopende huur – Evenredigheid”






I.      Inleiding

1.        Cali Apartments en HX (hierna: „verzoeksters”) zijn beboet voor het zonder vergunning verhuren van hun respectieve eenkamerflats in Parijs, Frankrijk. Naar Frans recht is de herhaaldelijke kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen aan een vergunning onderworpen. Verzoeksters zijn bij de nationale rechters tegen die vergunningsplicht opgekomen op grond dat zij onverenigbaar is met hun aan het Unierecht ontleende vrijheid van dienstverrichting.

2.        In deze zaak wordt het Hof opnieuw verzocht zich uit te spreken over de mate waarin de Uniewetgeving betreffende diensten moet worden toegepast op diverse activiteiten van de deeleconomie die via digitale platformen worden verricht. Anders dan de voorgaande zaken die met name gericht waren op de aard van de in een eerder stadium van de dienst door de platformen zelf aangeboden activiteiten(2), ziet de onderhavige zaak evenwel op de sociale en maatschappelijke gevolgen die dergelijke diensten in een later stadium teweegbrengen voor hun respectieve „markten”, zoals de woningmarkt in Parijs.

3.        In de onderhavige zaken worden drie algemene principiële vragen aan de orde gesteld. Het antwoord op de eerste twee van die vragen is mijns inziens niet overdreven moeilijk: valt een nationale wettelijke regeling waardoor de kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte aan een door de burgemeester verleende vergunning is onderworpen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt(3) (hierna: „dienstenrichtlijn”)? Zo ja, kan de invoering van een vergunningstelsel voor dit soort dienst worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van openbaar belang, met name het waarborgen van een aanbod aan betaalbare woningen voor langdurig verblijf en de bescherming van het stedelijk milieu?

4.        Het bevestigend antwoord op die beide vragen dat ik dit Hof in overweging geef, doet evenwel de echt netelige derde vraag van de verwijzende rechter rijzen: welke criteria of maatregelen zijn evenredig met de doelstellingen van algemeen belang die worden nagestreefd? In welke mate kan, wat de gemeentelijke voorschriften van de stad Parijs betreft, het verlenen van een dergelijke vergunning afhankelijk worden gesteld van compensatie in de vorm van de gelijktijdige verbouwing van onroerend goed zonder woonbestemming tot woonruimte?

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

5.        Overweging 9 van de dienstenrichtlijn luidt als volgt:

„Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, [bouwnormen] en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.”

6.        In overweging 27 staat het volgende te lezen:

„Deze richtlijn dient niet van toepassing te zijn op sociale diensten op het gebied van huisvesting [...]. Deze diensten zijn van wezenlijk belang voor de waarborging van het grondrecht op menselijke waardigheid en integriteit en een uiting van de beginselen van sociale samenhang en solidariteit en dienen door deze richtlijn onverlet te worden gelaten.”

7.        Artikel 2 definieert de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn. Het bepaalt het volgende:

„1. Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.

2. Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:

a)      niet-economische diensten van algemeen belang;

[...]

j)      sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend;

[...]”

8.        Artikel 4 definieert een aantal in de dienstenrichtlijn gebruikte begrippen:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

1)      ‚dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;

2)      ‚dienstverrichter’: iedere natuurlijke person die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht;

[...]

6)      ‚vergunningstelsel’: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;

7)      ‚eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;

8)      ‚dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;

[...]”

9.        In artikel 9, dat het eerste artikel is van hoofdstuk III van de dienstenrichtlijn – gewijd aan de vrijheid van vestiging van dienstverrichters – zijn voorschriften inzake vergunningstelsels opgenomen:

„1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:

a)      het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;

b)      de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c)      het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.

[...]”

10.      In artikel 10 van de dienstenrichtlijn worden de vergunningsvoorwaarden bepaald:

„1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.

2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:

a)      niet-discriminatoir;

b)      gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c)      evenredig met die reden van algemeen belang;

d)      duidelijk en ondubbelzinnig;

e)      objectief;

f)      vooraf openbaar bekendgemaakt;

g)      transparant en toegankelijk.

[...]

7. Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.”

11.      Artikel 11 van de dienstenrichtlijn heeft betrekking op de vergunningsduur.

„1.      Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:

a)      de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;

b)      het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang;

of

c)      een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.

[...]”

12.      Artikel 12 van de dienstenrichtlijn, met het opschrift „Selectie uit diverse gegadigden”, betreft situaties waarin het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is. In artikel 13 zijn voorschriften inzake vergunningsprocedures opgenomen. In de artikelen 14 en 15 van de dienstenrichtlijn zijn respectievelijk de verboden eisen en de aan evaluatie onderworpen eisen vastgesteld.

B.      Frans recht

1.      Wetboek toerisme

13.      Artikel L. 324‑1-1 van de code du tourisme (wetboek toerisme) bepaalt het volgende:

„Eenieder die gemeubileerde toeristische accommodatie te huur aanbiedt, ongeacht of deze al dan niet in de zin van dit wetboek is ingedeeld, dient dit vooraf te melden bij de burgemeester van de gemeente waar de accommodatie zich bevindt.”

2.      WBW

14.      Artikel L. 631‑7 van de code de la construction et de l’habitation (wetboek bouw en woningen, hierna: „WBW”) bepaalt dat in gemeenten met meer dan 200 000 inwoners wijzigingen van het gebruik van woonruimte onderworpen zijn aan een voorafgaande vergunning, onder de door artikel L. 631‑7‑1 WBW vastgestelde voorwaarden.

15.      Door de loi n° 2014‑366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (wet nr. 2014‑366 van 24 maart 2014 voor de toegang tot huisvesting en een hernieuwde stadsplanning) is aan artikel L. 631‑7 WBW een laatste, zesde alinea toegevoegd. Daarin wordt bepaald dat „de herhaaldelijke kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen, een wijziging van gebruik [...] in de zin van die bepaling [is]”.

16.      In artikel L. 631-7-1 WBW worden de voorwaarden vastgesteld ter verkrijgen van de in artikel L. 631‑7 bedoelde vergunning:

„De voorafgaande vergunning tot wijziging van gebruik wordt verleend door de burgemeester van de gemeente waar het pand is gelegen [...]. Zij kan afhankelijk worden gesteld van een compensatie in de vorm van de gelijktijdige verbouwing van onroerend goed zonder woonbestemming tot woonruimte.

De vergunning tot wijziging van gebruik wordt op persoonlijke titel verleend. Zij vervalt wanneer om welke reden dan ook definitief een einde komt aan de beroepsactiviteit van de vergunninghouder. Wanneer de vergunning echter afhankelijk is gesteld van een compensatie, is zij verbonden aan de ruimte en niet aan de persoon. De ter compensatie aangeboden ruimten worden vermeld in de vergunning, die wordt bekendgemaakt in het vastgoedregister of ingeschreven in het kadaster.

[...]

Voor de toepassing van artikel L. 631‑7 worden, na beraadslaging in de gemeenteraad, bij besluit de vergunningsvoorwaarden en de compensatievoorwaarden per wijk en, in voorkomend geval, per arrondissement vastgesteld, in het licht van de doelstelling van sociale diversiteit, waarbij met name rekening wordt gehouden met de kenmerken van de woningmarkten en de noodzaak te voorkomen dat de woningnood nog groter wordt. [...]”

17.      De gemeenteraad kan ook een regeling voor tijdelijke vergunning vaststellen, en wel krachtens artikel L. 631-7-1 A WBW, waarin wordt bepaald dat, na beraadslaging in de gemeenteraad, bij besluit een regeling voor tijdelijke vergunning tot wijziging van gebruik kan worden vastgesteld, waardoor een natuurlijke persoon woonruimte kortstondig kan verhuren aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen. Bij dat besluit worden de voorwaarden voor het verlenen van die tijdelijke vergunning vastgesteld door de burgemeester van de gemeente waar het betrokken onroerend goed is gelegen. Daarnaast worden de criteria voor die tijdelijke vergunning vastgesteld, die betrekking kunnen hebben op de duur van de huurovereenkomsten, de fysieke kenmerken van de betrokken ruimte en de locatie ervan, waarbij met name rekening wordt gehouden met de kenmerken van de woningmarkt en de noodzaak te voorkomen dat de woningnood nog groter wordt. Die criteria kunnen variëren naargelang van het aantal vergunningen dat aan een en dezelfde eigenaar wordt toegekend.

18.      Volgens artikel L. 631-7-1 A WBW is geen vergunning tot wijziging van gebruik nodig wanneer de woning de hoofdverblijfplaats van de verhuurder is in de zin van artikel 2 van de wet van 6 juli 1989, dat wil zeggen wanneer de woning minstens acht maanden per jaar wordt bewoond door de verhuurder of zijn echtgenoot of door een persoon ten laste, behalve wegens beroepsverplichtingen, gezondheidsredenen of overmacht.

19.      In artikel L. 651‑2 WBW worden de sancties en maatregelen vastgesteld die van toepassing zijn bij niet-inachtneming van die bepalingen:

„Eenieder die inbreuk pleegt op het bepaalde in artikel L. 631‑7 of die niet voldoet aan de voorwaarden of verplichtingen van dat artikel, wordt veroordeeld tot een geldboete van 25 000 EUR.”

3.      Gemeentelijk reglement van de stad Parijs tot vaststelling van de vergunningsvoorwaarden en compensatie

20.      In artikel 2 van de Règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre VI du Code de la construction et de l’habitation (gemeentelijk reglement van de stad Parijs tot uitvoering van boek VI, titel III, hoofdstuk I, afdeling 2, WBW, waarbij de voorwaarden waaronder vergunningen tot wijziging van het gebruik van woonruimten worden verleend en de compensatie worden vastgesteld) wordt het volgende bepaald:

„I – Compensatie bestaat in de verbouwing tot woonruimte van ruimten met een ander gebruik dan bewoning op 1 januari 1970 of waarvoor na 1 januari 1970 een omgevingsvergunning tot wijziging van het beoogde gebruik is verleend en die nog niet als compensatie zijn aangewend.

De ter compensatie aangeboden ruimten moeten cumulatief:

a) overeenkomen met de creatie van wooneenheden en beantwoorden aan dezelfde normen en een vergelijkbare oppervlakte hebben als de ruimten waarvan het gebruik wordt gewijzigd, waarbij dossiers worden beoordeeld op basis van de geschiktheid van de ruimten voor bewoning. De ter compensatie aangeboden ruimten moeten voldoen aan de normen van de décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent [(decreet van 30 januari 2002 betreffende de kenmerken van fatsoenlijke huisvesting)];

b) in hetzelfde arrondissement zijn gelegen als de woning waarvan het gebruik wordt gewijzigd.

Oppervlakten worden berekend overeenkomstig artikel R111‑2 [WBW].

II – In de in bijlage nr. 1 aangeduide gebieden waarvoor ruimere compensaties gelden, moeten de ter compensatie aangeboden ruimten in afwijking van punt I, onder a), een oppervlakte hebben die twee keer zo groot is als die van de ruimten waarvoor een wijziging van gebruik wordt aangevraagd, tenzij die ruimten worden verbouwd tot sociale huurwoningen waarvoor overeenkomstig artikel 351‑2 [WBW] een overeenkomst is afgesloten voor een duur van minimaal 20 jaar.

In afwijking van punt I, onder b), mogen sociale huurwoningen ter compensatie van ruimten waarvan het gebruik wordt gewijzigd zijn gelegen in het gehele gebied waarvoor ruimere compensaties gelden. Wanneer de ruimten waarvan het gebruik wordt gewijzigd zijn gelegen in het 1e, 2e, 4ee 5e, 6e, 7e, 8e of 9e arrondissement, waar de woningnood ten opzichte van de activiteitsgraad bijzonder nijpend is, mag evenwel maximaal 50 % van de betrokken oppervlakte worden gecompenseerd buiten het arrondissement van de wijziging van gebruik.

In deze arrondissementen ligt de verhouding van het aantal arbeidsplaatsen tot de actieve bevolking overeenkomstig de metingen van INSEE [Frans nationaal instituut voor de statistiek en economische studies] boven het Parijse gemiddelde.

Wanneer alle ter compensatie aangeboden wooneenheden buiten het arrondissement van de wijziging van gebruik mogen gelegen zijn, moet dat aantal minstens gelijk zijn aan het aantal opgeheven wooneenheden.

Indien het gebruik van ruimten wordt gewijzigd en wordt gecompenseerd door dezelfde eigenaar binnen dezelfde eigendomseenheid in het kader van de rationalisering van de woonoppervlakte van die eenheid, is de minimale oppervlakte ter compensatie gelijk aan de oppervlakte van de ruimten waarvan het gebruik wordt gewijzigd.”

III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen

21.      Elk van beide verzoeksters is eigenaar van een eenkamerflat in Parijs.

22.      In 2015 hebben de gemeentelijke diensten van de stad Parijs een onderzoek verricht om te achterhalen of verzoeksters hun eenkamerflats als gemeubileerde woonruimte voor kortstondig verblijf verhuurden op het platform van Airbnb zonder daartoe over een vergunning te beschikken. Na dat onderzoek heeft de Procureur de la République (Franse openbaar aanklager) verzoeksters in kort geding gedagvaard. De tribunal de grande instance de Paris (rechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) heeft verzoeksters veroordeeld tot betaling van een geldboete en hen gelast het onroerend goed weer te bestemmen voor gebruik als bewoning. De stad Parijs heeft in de zaak geïntervenieerd.

23.      In hoger beroep heeft de cour d’appel de Paris (rechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) bij twee arresten van 19 mei 2017 en 15 juni 2017, die elk op een van verzoeksters betrekking hebben, bevestigd dat de betrokken eenkamerflats, die te huur werden aangeboden via het platform van Airbnb, zonder voorafgaande vergunning van de burgemeester van Parijs kortstondig waren verhuurd aan incidentele klanten, wat in strijd is met artikel L. 631‑7 WBW. De cour d’appel de Paris heeft verzoeksters, Cali Apartments en HX, veroordeeld tot betaling van boeten van respectievelijk 15 000 EUR en 25 000 EUR. De boetebedragen dienden te worden betaald aan de stad Parijs.

24.      Verzoeksters hebben cassatieberoep ingesteld bij de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk), de verwijzende rechter. Volgens verzoeksters zijn de in hoger beroep gewezen arresten in strijd met het beginsel van de voorrang van het Unierecht, doordat de cour d’appel de Paris niet heeft vastgesteld dat de beperking op de vrijheid van dienstverrichting waarop de betrokken wettelijke regeling neerkomt, kon worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Evenmin heeft de cour d’appel de Paris vastgesteld dat het door die wettelijke regeling nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kon worden bereikt, zoals wordt voorgeschreven door artikel 9, onder b) en c), van de dienstenrichtlijn.

25.      Het is tegen deze feitelijke en juridische achtergrond dat de verwijzende rechter het Hof verzoekt om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)       Is [de dienstenrichtlijn], gelet op de omschrijving van het onderwerp en de werkingssfeer ervan in de artikelen 1 en 2, van toepassing op het herhaaldelijk kortstondig, ook niet-beroepsmatig, onder bezwarende titel verhuren van gemeubileerde woonruimte – die niet het hoofdverblijf is van de verhuurder – aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen, met name met betrekking tot de begrippen ‚dienstverrichters’ en ‚diensten’?

2)      Bij een bevestigend antwoord op de vorige vraag, vormt een nationale regeling zoals vastgesteld in artikel L. 631‑7 [WBW] een vergunningstelsel voor bovenvermelde activiteit in de zin van de artikelen 9 tot en met 13 van [de dienstenrichtlijn] of enkel een vereiste dat onder de artikelen 14 en 15 valt?

Indien de artikelen 9 tot en met 13 van [de dienstenrichtlijn] van toepassing zijn:

3)      Dient artikel 9, onder b), van die richtlijn in die zin te worden uitgelegd dat de doelstelling inzake de bestrijding van het tekort aan huurwoningen een dwingende reden van algemeen belang vormt die een nationale maatregel kan rechtvaardigen waardoor in bepaalde geografische gebieden de herhaaldelijke kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen aan een vergunning wordt onderworpen?

4)      Zo ja, is die maatregel evenredig met het nagestreefde doel?

5)       Verzet artikel 10, lid 2, onder d) en e), van de richtlijn zich tegen een nationale maatregel die de ‚herhaaldelijke’ ‚kortstondige’ verhuur van gemeubileerde woonruimte aan ‚incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen’ aan een vergunning onderwerpt?

6)      Verzet artikel 10, lid 2, onder d) tot en met g), van de richtlijn zich tegen een vergunningstelsel waarbij de vergunningsvoorwaarden na beraadslaging in de gemeenteraad bij besluit worden vastgesteld, in het licht van de doelstelling van sociale diversiteit, waarbij met name rekening wordt gehouden met de kenmerken van de woningmarkten en de noodzaak te voorkomen dat de woningnood nog groter wordt?”

26.      Bij beschikking van de president van het Hof van 18 december 2018 zijn de zaken C‑724/18 (betreffende Cali Apartments) en C‑727/18 (betreffende HX) gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.

27.      Verzoeksters, de stad Parijs, de Tsjechische en de Duitse regering, Ierland, de Griekse, de Spaanse, de Franse, de Nederlandse en de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Behalve de Poolse regering hebben zij alle deelgenomen aan de terechtzitting op 19 november 2019.

IV.    Beoordeling

28.      Met de eerste en de tweede vraag wordt de kwestie van de toepasselijkheid van de dienstenrichtlijn op de onderhavige zaken aan de orde gesteld. Terwijl de eerste vraag betrekking heeft op de werkingssfeer van die richtlijn, beoogt de tweede vraag te achterhalen welke van de bepalingen van hoofdstuk III betreffende „vergunningstelsels” en „eisen” specifiek op de onderhavige zaken van toepassing zijn.

29.      In de overweging dat de vergunningsplicht voor de kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten neerkomt op een „vergunningstelsel”, wenst de verwijzende rechter vervolgens met de derde tot en met de zesde vraag te vernemen of dat stelsel in overeenstemming is met de aan die stelsels gewijde bepalingen die in de artikelen 9 en 10 van de dienstenrichtlijn zijn opgenomen. De derde en de vierde vraag betreffen met name de rechtvaardiging en de evenredigheid van de betrokken voorschriften. Met de vijfde en de zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of die voorschriften aan de andere in artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn opgenomen vergunningsvoorwaarden voldoen.

30.      Deze conclusie is opgebouwd volgens de logica van de door de verwijzende rechter geïdentificeerde juridische kwesties. Ik zal allereerst onderzoeken of de dienstenrichtlijn van toepassing is op de onderhavige zaken (A) en bepalen welke bepalingen toepasselijk zijn (B). Ik zal vervolgens ingaan op de vraag of het bestreden vergunningstelsel, wat zowel de invoering ervan als de erin opgenomen specifieke voorwaarden betreft, voldoet aan de verschillende uit artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn voortvloeiende voorwaarden (C).

31.      Alvorens met die analyse te beginnen, moet worden verduidelijkt wat het voorwerp van de gehele analyse is. Dient de analyse te worden verricht aan de hand van de nationale bepalingen (die hierboven in de punten 13 tot en met 19 van de onderhavige conclusie zijn weergegeven), de gemeentelijke bepalingen van de stad Parijs (hierboven in punt 20), of op grond van een gezamenlijke lezing van beide?

32.      De verwijzende rechter verwijst in zijn vragen inderdaad enkel naar de nationale bepalingen op grond waarvan de herhaaldelijke kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte is onderworpen aan een vergunning van de bevoegde instantie/burgemeester.(4) De nationale bepalingen schetsen evenwel enkel het algemene kader voor dergelijke vergunningen. Zij verlenen gemeenteraden de bevoegdheid om met het oog op de concrete uitwerking van dat kader voorschriften vast te stellen.(5)

33.      Bij de uitoefening van die bevoegdheden heeft de stad Parijs in de gemeentelijke regelgeving specifieke voorschriften met betrekking tot de vergunningsvoorwaarden en de compensatie vastgesteld. Tot op zekere hoogte zorgen de gemeentelijke voorschriften voor de concrete invulling van het algemene nationale kader. De gemeentelijke voorschriften zijn in de Franse context ook praktisch gezien van belang doordat de opbrengst van geldboeten voor het zonder vergunning kortstondig verhuren van gemeubileerde woonruimte klaarblijkelijk volledig ten goede komt aan de begroting van de gemeente waar de woning is gelegen.

34.      De Uniewetgever heeft via de dienstenrichtlijn op ten minste twee manieren het belang erkend van het in aanmerking nemen van de lokale regelingen voor het verlenen van vergunningen door de bevoegde instanties. Ten eerste vereist het uit artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn voorvloeiende analysekader dat specifieke vergunningstelsels, dus in voorkomend geval in lokale en nationale bepalingen nader uitgewerkte stelsels, worden beoordeeld.(6) Ten tweede komt uit artikel 10, lid 7, van de dienstenrichtlijn duidelijk naar voren dat de vergunningsvoorwaarden geen afbreuk mogen doen aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.

35.      Kortom, het betrokken vergunningstelsel in de onderhavige zaak bestaat uit een pakket van nationale en gemeentelijke voorschriften. Bij de beoordeling of een dergelijk pakket aan wetgeving in overeenstemming is met het Unierecht dient de gehele inhoud ervan te worden onderzocht en niet louter de afzonderlijke lagen ervan. Tenslotte zal elke potentiële dienstverrichter in Parijs dat pakket ook vanuit dat oogpunt bekijken, aangezien hij of zij logischerwijze aan beide lagen onderworpen zou zijn en niet louter aan de nationale regelgeving. Dit is tevens de benadering die in de onderhavige conclusie wordt gevolgd.

A.      Toepasselijkheid van de dienstenrichtlijn

36.      Is de dienstenrichtlijn van toepassing op het herhaaldelijk kortstondig, ook niet-beroepsmatig, onder bezwarende titel verhuren van gemeubileerde woonruimte – die niet het hoofdverblijf is van de verhuurder – aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen?

37.      Alle partijen bij het geding, behalve de Duitse regering en Ierland, hebben zich op het standpunt gesteld dat de dienstenrichtlijn op de onderhavige zaken van toepassing is.

38.      Volgens de Duitse regering regelt artikel L. 631‑7 WBW geen dienst, maar de wijziging van het gebruik van een woning. Die bepaling is niet alleen van toepassing op personen die hun woning kortstondig aan incidentele klanten te huur willen aanbieden, maar op elke persoon die het gebruik van een woning wil wijzigen. Van een dergelijke wijziging van gebruik kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer een woning wordt gebruikt als huisvesting voor daklozen of vluchtelingen. Die activiteiten worden in de overwegingen 9 en 27 en artikel 2, lid 2, onder j), uitdrukkelijk van de werkingssfeer van de richtlijn uitgesloten. Hetzelfde geldt ten aanzien van voorschriften inzake wijzigingen van gebruik die ervoor moeten zorgen dat er voldoende en betaalbare woningen beschikbaar zijn.

39.      Volgens Ierland bevat het WBW voorschriften inzake de ontwikkeling en het gebruik van land, met name woningen. In artikel L. 631‑7 WBW zijn nadere voorschriften met betrekking tot de wijziging van gebruik en gemengd gebruik van woningen opgenomen. Gelet op overweging 9 van de dienstenrichtlijn, die luidt dat de richtlijn niet van toepassing is op „regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw [of bouwnormen]”, is die richtlijn niet van toepassing op artikel L. 631‑7 WBW. De doelstelling van de Franse voorschriften is de bestrijding van het tekort aan huurwoningen, wat een belangrijke doelstelling van het sociaal beleid vormt, door middel van doeltreffende regelgeving ten aanzien van het gebruik van land en stadsplanning en niet om van invloed te zijn op de toegang tot of de uitoefening van een bepaalde activiteit.

40.      Mijns inziens vormt het kortstondig onder bezwarende titel verhuren een dienst met een uitgesproken economisch karakter. Het verkrijgen van een wijziging van het gebruik van een woning is simpelweg een eis die van invloed is op de toegang tot die specifieke dienstverrichting.

41.      Gelet op de betrokken activiteit is het vrij duidelijk dat geen enkele van de in artikel 2, lid 2, en artikel 2, lid 3, van de dienstenrichtlijn genoemde uitzonderingen van toepassing is.

42.      Het door de Duitse regering genoemde artikel 2, lid 2, onder j), van de dienstenrichtlijn, dat sociale diensten betreffende sociale huisvesting uitsluit, is in casu duidelijk niet van toepassing. Het argument dat is ontleend aan het feit dat dezelfde voorschriften waaraan de eigenaar voor het gebruik van het onroerend goed voor economische doeleinden moet voldoen, potentieel van toepassing zijn op wijzigingen van het gebruik van onroerend goed voor andere, niet-economische doeleinden, zoals sociale huisvesting, is in het licht van de duidelijke feiten van de onderhavige zaken hoogst speculatief en het is niet nodig om daar uitvoerig bij stil te staan.

43.      De betrokken activiteit kan gelet op het winstgevende karakter van de tegenprestatie voor de dienst(7) duidelijk evenmin worden aangemerkt als een niet-economische dienst van algemeen belang in de zin van artikel 2, lid 2, onder a), van de dienstenrichtlijn. Die uitzondering is derhalve evenmin van toepassing.

44.      Het was blijkbaar veeleer de bedoeling dat de verhuur van woonruimte, zoals elke andere dienst op het gebied van toerisme, binnen de werkingssfeer van de richtlijn zou vallen. Ofschoon er geen uitdrukkelijke vermelding in die zin in de dienstenrichtlijn is opgenomen, luidt overweging 33 dat onder de richtlijn ook diensten in de vastgoedsector en consumentendiensten, bijvoorbeeld op het gebied van toerisme, vallen. Daarnaast wordt ook in het weliswaar duidelijk niet-bindende(8) handboek van de Europese Commissie over de uitvoering van de dienstenrichtlijn bevestigd dat verhuuractiviteiten vallen onder de activiteiten die als diensten kunnen worden beschouwd.(9)

45.      Bij het andere argument van de Duitse regering en vooral van Ierland waarvoor naar overweging 9 wordt verwezen, moet wat langer worden stilgestaan. Die overweging luidt dat „deze richtlijn [...] alleen van toepassing [is] op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, [bouwnormen] en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen”.

46.      Het lijkt mij zinvol om overweging 9 hier integraal weer te geven. Bij het lezen van de gehele tekst van de overweging, met inbegrip van de eerste zin en het tweede deel van de tweede zin, blijkt duidelijk waarom de argumenten van Ierland en de Duitse regering niet kunnen overtuigen.

47.      Ten eerste moet in herinnering worden gebracht dat overweging 9 niet meer is dan een overweging.(10) In de dienstenrichtlijn is er geen sprake van een corresponderende normatieve bepaling waarin een soortgelijke algemene uitzondering als die van artikel 2, leden 2 en 3, van de richtlijn is opgenomen. Mijns inziens kan een overweging niet op zichzelf en zonder corresponderende bepaling in de tekst een nieuwe algemene uitzondering tot stand brengen die nergens in het beschikkend gedeelte van de Unierechtelijke regeling is weerspiegeld.(11)

48.      Ten tweede kan, zelfs als de analyse hier niet zou eindigen – wat mijns inziens wel zou kunnen en zelfs zou moeten – er verder op worden gewezen dat overweging 9 hoe dan ook betrekking heeft op een ander onderwerp dan dat in verband met de toevoeging van een uitsluiting van een bepaald gebied van de werkingssfeer van de richtlijn.

49.      In de eerste zin van overweging 9 wordt om te beginnen de algemene regel bevestigd dat de richtlijn van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot een dienstenactiviteit. Derhalve vallen alle voorschriften die de toegang tot een dienst in een bepaald domein afhankelijk stellen van een voorwaarde, waaronder eisen met betrekking tot een wijziging van het gebruik van onroerend goed, binnen de werkingssfeer van de richtlijn. Toch is er een nuance: de richtlijn is „enkel” op dergelijke eisen van toepassing.

50.      Om die reden wordt in de tweede zin het woord „derhalve” gebruikt en een opsomming toegevoegd die aanvangt met het illustratieve „zoals”. In dat deel van de zin worden evenwel geenszins algemene uitzonderingen op bepaalde gebieden aan de richtlijn toegevoegd, maar wordt enkel bevestigd dat potentiële dienstverrichters niet tegen algemeen toepasselijke regelgeving kunnen opkomen op grond dat die hun onbeperkte vrijheid van dienstverrichting zou belemmeren. Die dienstverrichters kunnen derhalve geen specifieke regelgeving verlangen die verschilt van regelgeving die van toepassing is op „natuurlijke personen die als particulier handelen”, zoals de overweging eindigt.

51.      Kort gezegd wordt in overweging 9 louter herbevestigd dat de dienstenrichtlijn niet mag afdoen aan algemeen toepasselijke voorschriften die diensten niet specifiek reguleren en die gelden voor iedereen, zowel natuurlijke personen als dienstverrichters. Die herbevestiging geldt over de hele lijn voor elk soort regelgeving. Dat is eveneens de reden waarom de opsomming logischerwijze louter illustratief is en aanvangt met „zoals” waardoor zij ook andere gebieden zou kunnen omvatten(12), zoals bijvoorbeeld milieunormen of voorschriften inzake voedselveiligheid. Ten slotte is dat ook de reden waarom er geen sprake is van een corresponderende normatieve bepaling in de artikelen van de richtlijn die de inhoud van overweging 9 weerspiegelt: die overweging was nooit bedoeld om een specifieke gebied of specifieke gebieden van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten. De bedoeling ervan was eenvoudigweg te herbevestigen dat de bepalingen van de richtlijn niet dusdanig kunnen worden gebruikt dat in een lidstaat algemeen toepasselijke regelgeving zou worden ondermijnd of van haar werking zou worden ontdaan.

52.      Ter terechtzitting heeft de Europese Commissie ter illustratie van het doel van overweging 9 verwezen naar het hypothetische geval waarin een bestuurder die is vertrokken uit een land waar auto’s rechts van de weg rijden, tegen de nationale verkeersregel in een lidstaat waar auto’s links van de weg rijden zou kunnen opkomen op grond dat die verkeersregel zijn toegang tot het verrichten van diensten in een andere lidstaat beperkt. Zonder te willen ingaan op het ongetwijfeld gepassioneerde debat over de mate waarin artikel 56 VWEU of de dienstenrichtlijn feitelijk op vervoerdiensten van toepassing zou kunnen zijn, is het aangehaalde voorbeeld erg veelzeggend. Nog een aantal andere voorbeelden is denkbaar: een potentiële dienstverrichter die opkomt tegen stadsplannen en andere bestemmingsplannen, betwistingen met betrekking tot de manier waarop fiscale aangiften worden ingediend, strafregisters worden beheerd, of milieunormen inzake emissies en vervuiling worden vastgesteld, enzovoort. Tegen de nationale voorschriften van elk van die algemeen toepasselijke regelgevingen zou steeds met hetzelfde argument kunnen worden opgekomen, namelijk dat het bestaan van juist die voorschriften een beperking vormt van een ongebreidelde vrijheid van dienstverrichting.

53.      Luidens overweging 9 moest net dat worden uitgesloten. De gemene deler van al deze voorbeelden is distantie en de instrumentele aard ervan. Voorschriften die (de toegang tot) de dienst regelen, vallen binnen de werkingssfeer van de richtlijn, terwijl dat niet het geval is voor algemeen toepasselijke voorschriften die op geen enkele manier onderscheid maken tussen dienstverrichters en andere natuurlijke personen. Zoals in de eerste zin van overweging 9 wordt bevestigd, zijn eisen met betrekking tot voorwaarden voor de toegang tot het verrichten van een dienst duidelijk inbegrepen, ongeacht uit welk rechtsgebied zij voortvloeien.

54.      Deze redenering verschilt erg van die van Ierland en de Duitse regering, die in essentie stellen dat de zin „regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw” moet worden gelezen als nog een andere algemene uitzondering op de werkingssfeer van de richtlijn. Daarmee zouden nationale voorschriften die betrekking hebben op het gebruik van land of ruimtelijke ordening en stedenbouw nooit binnen de werkingssfeer van de richtlijn kunnen vallen. Daarvan is en kan geen sprake zijn.

55.      Ten derde is, in een soortgelijke geest, het aan overweging 9 ten grondslag liggende onderscheid tussen voorschriften inzake onroerend goed afhankelijk van de vraag of zij de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, door het Hof reeds behandeld in het arrest Visser(13).

56.      De zaak in het arrest Visser had betrekking op in een bestemmingsplan van een gemeente opgenomen voorschriften waardoor de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van een Nederlandse gemeente was verboden. In die context heeft het Hof bij de beoordeling van het bestemmingsplan eerder de nadruk gelegd op de betrokken economische activiteit dan op de aard van het plan zelf als een passende maatregel betreffende het gebruik van land of stedenbouw. Het Hof heeft er met name op gewezen dat „de voorschriften in het hoofdgeding, ook al zijn zij [...] gericht op het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van [die] gemeente [...] en op het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied in het kader van ruimtelijk beleid, niettemin als specifiek doel hebben om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde activiteiten in verband met detailhandel zich kunnen vestigen”.(14) Op grond daarvan is het Hof tot de slotsom gekomen dat die voorschriften enkel gericht zijn tot de personen die deze activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier.

57.      Uit dat arrest volgt dat het Hof ten overstaan van voorschriften inzake onroerend goed wanneer dat wordt aangewend voor winstgevende activiteiten, een onderscheid maakt tussen het specifieke onderwerp en de algemene doelstelling van de betrokken voorschriften. Het feit dat de (hoofd)doelstelling met name verband houdt met stedenbouw belet niet dat die voorschriften onder de dienstenrichtlijn vallen, mochten die voorschriften specifiek betrekking hebben op een economische activiteit. Overeenkomstig overweging 9 is de dienstenrichtlijn van toepassing op voorschriften die de toegang tot een dienstenactiviteit regelen of daarop specifiek van invloed zijn.(15)

58.      Uit het arrest Visser komt derhalve duidelijk naar voren dat voorschriften inzake het gebruik van onroerend goed, voor zover zij betrekking hebben op economische activiteiten, binnen de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn vallen en zodoende gevolgen hebben voor de toegang tot de dienstenmarkt of de uitoefening van een dienstenactiviteit.(16)

59.      In de onderhavige zaken hebben de betrokken voorschriften, zoals in het arrest Visser, eveneens een tweeledig karakter. Zij maken deel uit van een geheel van voorschriften op grond waarvan „wijzigingen van gebruik” van onroerend goed met woonbestemming aan een vergunning worden onderworpen, wat wijst op een nauwe band met het gebruik van land of stedenbouw. Die voorschriften zijn evenwel tevens cruciaal voor toegang tot en de uitoefening van een bepaalde dienstenactiviteit.

60.      Ten vierde en ten slotte is in de onderhavige zaak echter sprake van een bijzonderheid waardoor zij zich onderscheidt van de zaak in het arrest Visser en die misschien een weerspiegeling vormt, zij het op een andere manier, van de bedenkingen die de Duitse regering en Ierland hebben geformuleerd. Hoewel de voorschriften in het arrest Visser zonder onderscheid van toepassing waren, kan worden gezegd dat zij vanwege hun aard waren gericht tot een aparte groep dienstverrichters. De economische activiteit die in feite het doelwit van het betrokken bestemmingsplan was, kon redelijkerwijze enkel worden uitgevoerd door een specifieke groep dienstverrichters.

61.      Anders dan in het arrest Visser is in de onderhavige zaak geen sprake van een duidelijk te onderscheiden (beroeps)groep van dienstverrichters. Evenmin is er sprake van een duidelijk definieerbare groep afnemers van diensten. Geen van beide groepen zijn beroepsbeoefenaars.

62.      Dienaangaande ben ik het ermee eens dat de voorschriften inzake de wijziging van het gebruik van onroerend goed in zekere zin zonder onderscheid van toepassing zijn op gelijk welke wijziging van gebruik van onroerend goed en niet noodzakelijk enkel op de kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte. Dat is evenwel juist te wijten aan de aard van de deeleconomie, waarin de scheidslijn tussen beroepsmatige en niet-beroepsmatige dienstverrichters is verdwenen.(17) In dergelijke omstandigheden zullen dergelijke activiteiten vaak enkel door algemeen toepasselijke voorschriften daadwerkelijk kunnen worden geregeld. Wanneer met andere woorden iedereen dienstverrichter is, verliest een criterium volgens hetwelk enkel de voorschriften worden geraakt zijn die specifiek zijn gericht op een dienstenactiviteit (en niet de voorschriften die gelden voor alle andere natuurlijke personen die als particulier handelen), veel van zijn onderscheidingsvermogen.

63.      Kortom, het volstaat dat de algemeen toepasselijke voorschriften, ongeacht de aard ervan, de toegang tot een dienstverrichting regelen of daarop van invloed zijn, waarmee wordt teruggekeerd naar het basisbeginsel in de eerste zin van overweging 9. Dat is duidelijk het geval in de onderhavige zaak, waarin de nationale wetgever ervoor heeft gekozen om de goedkeuring tot wijziging van gebruik van de woning op te nemen als sleutelvoorwaarde voor toegang tot een bepaald soort dienst met een duidelijk economisch karakter, zijnde de kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte. Mijns inziens vallen dergelijke nationale voorschriften dan ook duidelijk binnen de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn.

B.      Relevante bepalingen van de dienstenrichtlijn

1.      Vergunningstelsel of eis

64.      Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen welke bepalingen van hoofdstuk III van de dienstenrichtlijn in het hoofdgeding moeten worden toegepast: afdeling 1, „Vergunningen” (artikelen 9 tot en met 13), waarin vergunningstelsels en de toepasselijke voorwaarden worden behandeld, of afdeling 2, „Verboden of aan een beoordeling onderworpen eisen” (artikelen 14 en 15)?

65.      Artikel 4, punt 6, van de dienstenrichtlijn omschrijft een vergunningstelsel als „elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit”.

66.      Artikel 4, punt 7, omschrijft een eis als „elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties”.

67.      Door de lidstaten opgelegde vergunningstelsels en eisen hebben met elkaar gemeen dat zij in beginsel allebei verboden zijn door de dienstenrichtlijn – of de Verdragen(18) – aangezien die stelsels of eisen worden geacht de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit te beperken. Zij verschillen evenwel van elkaar wat de aard van de betrokken beperking betreft.

68.      Een vergunningstelsel brengt mogelijk mee dat tot de aanvrager een ex ante individueel besluit wordt gericht in de vorm, zoals aangegeven door het Hof in het arrest Visser, van „een formeel besluit dat is verkregen in het kader van stappen die de dienstverrichters daartoe hadden moeten nemen” teneinde hun economische activiteiten te ontplooien.(19) Het kan bijvoorbeeld gaan om een door een persoon aangevraagde vergunning voor passagiersvervoer over water of voor raamprostitutie(20), een door overheidsinstanties verleende domeinconcessie voor recreatieve doeleinden(21), een vergunning tot opslag van pyrotechnische artikelen bestemd voor de kleinhandel(22), of een vergunning tot het verlenen van bepaalde universitaire diploma’s(23).

69.      Het bestaan van een eis veronderstelt daarentegen geen ex ante individueel besluit waarbij een subjectief recht wordt toegekend. Een eis is een algemeen en onpersoonlijk voorschrift dat reeds bestaat en van toepassing is op alle dienstverrichters, ongeacht de door hen genomen stappen of gevolgde procedure ter verkrijging van het verlangde soort individueel besluit waarbij hun voorgenomen activiteit wordt toegelaten. Zo kan het, zoals in het arrest Visser, gaan om een verbod op detailhandel in producten in een bepaald gebied dat in een door de gemeenteraad goedgekeurd bestemmingsplan is opgenomen(24), alsook om eender welke andere algemene regel of beperking die ex lege op een bepaald soort dienstenactiviteit van toepassing is.

70.      Wat de onderhavige zaken betreft, moet meteen worden benadrukt dat hoofdstuk III van de dienstenrichtlijn, dat de bepalingen met betrekking tot vergunningstelsels en relevante eisen bevat, op de betrokken feitelijke situaties in de hoofdgedingen van toepassing is ondanks het feit dat een grensoverschrijdend aspect ontbreekt. Volgens het Hof zijn de bepalingen van hoofdstuk III immers mede van toepassing in zuiver interne situaties.(25)

71.      Met betrekking tot de bepalingen van hoofdstuk III die specifiek op de onderhavige zaken van toepassing zijn, mag er geen twijfel over bestaat dat de betrokken voorschriften een vergunningstelsel inhouden en geen eis. Eigenaars die hun gemeubileerde woonruimte kortstondig willen verhuren, moeten een administratieve procedure volgen teneinde van de burgemeester, eens aan de voorwaarden is voldaan, een formele administratieve vergunning te verkrijgen. Op grond van die vergunning kunnen zij hun woning te huur aanbieden op de markt van gemeubileerde woonruimte voor kortstondig verblijf en met andere woorden dienstenactiviteiten verrichten.

72.      Derhalve houdt de nationale wettelijke regeling, samen met de betrokken gemeentelijke uitvoeringsregelgeving, een vergunningstelsel als bedoeld in artikel 4, punt 6, van de dienstenrichtlijn in. Hieruit volgt dat de onderhavige zaken moeten worden beoordeeld vanuit het oogpunt van hoofdstuk III, afdeling 1, betreffende vergunningen, met name de artikelen 9 en 10.

2.      Artikelen 9 en 10 als beoordelingskader

73.      De derde en de vierde vraag hebben betrekking op artikel 9, lid 1, terwijl de vijfde en de zesde vraag zich richten op artikel 10, lid 2. Voor het antwoord op die vragen dient de werkingssfeer van de artikelen 9 en 10 en het onderling verband ertussen te worden bepaald.

74.      Artikel 9, lid 1, van de dienstenrichtlijn verbiedt lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk te stellen van een vergunningstelsel tenzij a) het vergunningstelsel geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter heeft; b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen, en c) het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt.

75.      Artikel 10, lid 2, bepaalt op zijn beurt de criteria waaraan vergunningstelsels moeten beantwoorden zodat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid niet op willekeurige wijze kunnen uitoefenen. De criteria dienen a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt, en g) transparant en toegankelijk te zijn.

76.      Van de partijen bij het geding voor het Hof die uitdrukkelijk een standpunt hebben ingenomen over de werkingssfeer van artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn, betogen de Duitse, Spaanse en Franse regering in essentie dat artikel 10 van toepassing is op het gemeentelijke niveau (de beraadslaging van de gemeenteraad) en niet op de nationale bepalingen waarbij gemeenten de bevoegdheid wordt verleend om maatregelen vast te stellen. Derhalve dient uitsluitend het gemeentelijke niveau te worden onderzocht in het licht van de in artikel 10, lid 2, opgenomen criteria.

77.      Volgens Ierland en de Commissie betreft artikel 9 de rechtmatigheid van een vergunningstelsel, terwijl artikel 10 verwijst naar de voorwaarden waaraan ter verkrijging van een dergelijke vergunning moet worden voldaan binnen een vergunningstelsel dat op zichzelf gerechtvaardigd is (dus de individuele toepassing van het stelsel). Aangezien verzoeksters in het hoofdgeding geen vergunning hebben aangevraagd, is artikel 10 ter beslechting van de onderhavige geschillen niet van belang.

78.      De Nederlandse regering op haar beurt stelt dat artikel 9 van toepassing is op het vergunningstelsel zelf, terwijl artikel 10 de verschillende, doorgaans lokale vergunningsvoorwaarden betreft. Aangezien zij allebei vergunningsvoorwaarden vaststellen, dienen evenwel de nationale wettelijke regeling en de gemeentelijke regelgeving te worden getoetst aan artikel 10.

79.      Ik ga ervan uit dat een deel van de onzekerheid met betrekking tot die kwesties te wijten is aan het feit dat de voorschriften, zoals hierboven reeds is uiteengezet, van twee bestuursniveaus afkomstig zijn en de nationale rechter zijn vragen onder verwijzing naar een aantal bepalingen van de dienstenrichtlijn uitsluitend ten aanzien van de voorschriften op nationaal niveau heeft geformuleerd.(26)

80.      Voorts klopt het dat artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn elkaar inhoudelijk in zekere mate overlappen. Ofschoon tussen de twee artikelen een abstract, conceptueel verschil kan worden vastgesteld, geef ik toe dat als de nadruk komt te liggen op de details en vooral als de criteria afzonderlijk of de voorwaarden binnen een vergunningstelsel worden beoordeeld, de scheidslijn tussen de twee artikelen enigszins onduidelijk wordt.

81.      Na die nuanceringen zou ik willen suggereren dat artikel 9 een andere fase van het vergunningsproces beoogt dan artikel 10. Artikel 9 ziet op de vraag of voor een bepaald soort dienst daadwerkelijk van een vergunningstelsel sprake kan zijn.(27) Artikel 10 gaat een stap verder. Zodra de horde van artikel 9 is genomen en is vastgesteld dat een vergunningstelsel noodzakelijk is, zoemt artikel 10 in op de bijzondere criteria waaraan specifieke vergunningstelsels moeten voldoen in de praktijk. Artikel 10 geeft duidelijk aan dat het vergunningstelsel moet worden uitgewerkt op een manier die beantwoordt aan alle zeven in het tweede lid ervan opgenomen criteria.(28) Het feit dat „vergunningstelsels dienen te zijn gebaseerd op criteria” vormt een bevestiging van het feit dat artikel 10 met name ziet op de concrete uitwerking van vergunningstelsels. Die stelsels moeten in een eerder stadium worden geregeld op een manier die belet, zoals artikel 10, lid 1, vereist, dat de bevoegde instanties bij de beslissing over individuele vergunningaanvragen op een lager niveau hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze zouden uitoefenen.

82.      Kortom, de vraag onder artikel 9 luidt: „moet er voor dit soort dienstenactiviteit überhaupt een vergunningstelsel bestaan?”, terwijl de vraag onder artikel 10 luidt „welke criteria en voorwaarden brengt een dergelijk vergunningstelsel mee?”

83.      In het licht van die taakverdeling tussen de twee artikelen, is de vraag vanwaar de voorschriften afkomstig zijn (nationaal, regionaal of lokaal), irrelevant. Wat de voorschriften in de lidstaten betreft, zal naar verwachting het hogere bestuursniveau in de praktijk het algemene kader bepalen (waaronder in de eerste plaats het bepalen van de behoefte aan een vergunningstelsel) en het lagere of lokale bestuursniveau tot taak hebben de details (waaronder de in de vergunningstelsels opgenomen nadere of aanvullende voorwaarden) uit te werken of aan de lokale behoeften aan te passen.

84.      Die taakverdeling is zinvol. Zij is evenwel tevens volledig afhankelijk van de omstandigheden. Het kan niet helemaal uitgesloten worden dat artikel 9 van toepassing is op lokale voorschriften, terwijl artikel 10 mogelijk van toepassing is op nationale voorschriften.(29) De belangrijkste vraag is wat in de regelgeving is opgenomen, niet de oorsprong ervan.

85.      In het kader van de onderhavige zaak moet de kwestie of het vergunningstelsel in de eerste plaats wel noodzakelijk is, worden getoetst aan de drie voorwaarden van artikel 9, lid 1. De specifieke voorwaarden waaronder een dergelijke vergunning zal worden verleend, waaronder met name de compensaties zoals uitgewerkt door de stad Parijs, dienen evenwel te worden getoetst aan de voorwaarden van artikel 10, lid 2.

C.      Verenigbaarheid van het vergunningstelsel met de dienstenrichtlijn

86.      In dit deel van de conclusie zal ik mij buigen over de ter rechtvaardiging van het vergunningstelsel naar voren gebrachte dwingende redenen van algemeen belang (1), alvorens in te gaan op de belangrijke kwestie van de evenredigheid (2). Ten slotte zal ik een aantal opmerkingen formuleren betreffende de andere voorwaarden waaraan vergunningstelsels op grond van artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn moeten voldoen (3).

87.      Het is evenwel zinvol om eerst de algemene context van de onderhavige zaken in herinnering te brengen. In die context zijn met name twee in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde rechten van belang: artikel 16 (vrijheid van ondernemerschap) en artikel 17 (recht op eigendom).

88.      Volgens vaste rechtspraak omvat de bij artikel 16 van het Handvest verleende bescherming de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen.(30) De vrijheid van ondernemerschap heeft geen absolute gelding en moet worden beschouwd in haar relatie tot haar maatschappelijke functie.(31) De vrijheid van ondernemerschap kan derhalve onderhevig zijn aan een groot aantal ingrepen van overheidsinstanties waardoor de uitoefening van een economische activiteit kan worden beperkt in het algemeen belang. In de regel moet krachtens artikel 52, lid 1, van het Handvest elke beperking op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.(32)

89.      Artikel 17 van het Handvest is een regel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren.(33) Het door dat artikel gewaarborgde eigendomsrecht heeft evenwel evenmin absolute gelding en de uitoefening ervan kan worden onderworpen aan beperkingen die hun rechtvaardiging vinden in door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang.(34)

90.      Overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest moet de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) betreffende artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bij de uitlegging van artikel 17 in aanmerking worden genomen als minimumbeschermingsniveau.(35)

91.      Dienaangaande geeft artikel 1, tweede alinea, van Protocol nr. 1 bij het EVRM lidstaten het recht het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Dat is met name het geval op het gebied van huisvesting als belangrijke doelstelling van het sociaal en economisch beleid. Volgens het EHRM dient de wetgever ter uitvoering van een dergelijk beleid te beschikken over een ruime beoordelingsmarge zowel met betrekking tot het bestaan van een probleem van openbaar belang dat controlemaatregelen rechtvaardigt als met betrekking tot de keuze van de nadere voorschriften ter uitvoering van dergelijke maatregelen. Bij inmenging dient evenwel een juist evenwicht tot stand te worden gebracht tussen de eisen van algemeen belang van de gemeenschap en de eisen van bescherming van de grondrechten van de particulier. Het mogelijke bestaan van alternatieve oplossingen neemt op zichzelf de rechtvaardiging van de bestreden wettelijke regeling niet weg. Die wettelijke regeling mag eigenaars evenwel niet dusdanig onevenredig en buitensporig belasten dat zij buiten de beoordelingsmarge van de staat valt.(36)

92.      Ik wens drie punten te beklemtonen die mijns inziens cruciaal zijn voor de gehele onderstaande verenigbaarheidsanalyse, zowel wat betreft de vaststelling van de dwingende reden van algemeen belang als (met name) het onderzoek van de evenredigheid.

93.      Ten eerste hebben de vrijheid van ondernemerschap noch het recht op eigendom absolute gelding, ondanks dat zij gelet op de opzet van de bij dit Hof aanhangig gemaakte zaken worden beoordeeld vanuit het oogpunt van de dienstenrichtlijn en de vrijheid van vestiging. Integendeel: beide kunnen worden beperkt. In het bijzonder getuigt de reeds aangehaalde rechtspraak uit Straatsburg van veel wijsheid door met name de daarin gevolgde opvallend voorzichtige aanpak ten aanzien van nationale maatregelen die uitsluitend de controle op het gebruik van (onroerend) goed betreffen. Mits de controle op het gebruik geen dusdanig strenge beperking vormt dat zij de facto op een onteigening of een verborgen waardevermindering neerkomt, mogen die rechten met andere woorden aanzienlijk worden beperkt.

94.      Ten tweede vertaalt zich dat in de toetsingsintensiteit. Mijns inziens zijn in beide fasen – de vaststelling van een dwingende reden van algemeen belang en met name de evenredigheid – een aantal oplossingen denkbaar. De enige evenredige oplossing hoeft niet noodzakelijk de oplossing te zijn die het minst bezwarend is voor de individuele eigenaar; het betreft slechts een van de factoren waarmee in de vrij ingewikkelde evenwichtsoefening rekening moet worden gehouden. Zo is er niet slechts een enkele oplossing, maar een scala aan oplossingen denkbaar die de evenredigheidstoets zouden doorstaan: niet slechts een enkele onafwendbare uitkomst, maar veeleer een bandbreedte of een domein van denkbare oplossingen die een scala aan uitkomsten inhouden die allemaal kunnen worden geacht evenredig te zijn.

95.      Ten derde wordt de zaak nog ingewikkelder door het globale evenwicht dat moet worden gevonden in gevallen waarin de vrijheid van ondernemerschap in de naam van een sociaal of gemeenschapsbelang niet voor iedereen op dezelfde manier wordt beperkt.. In dat scenario mogen bepaalde particulieren de door hen beoogde bedrijfsactiviteiten vrijelijk ontplooien, terwijl anderen dat niet mogen. De rechten en belangen van potentiële aanbieders van bepaalde diensten worden niet alleen afgewogen tegen (en mogelijkerwijze beperkt door) de sociale belangen van de gemeenschap, maar ook horizontaal tegen precies dezelfde rechten van andere particulieren. De vrijheid van dienstverrichting van de ene persoon concurreert derhalve met het belang van anderen die precies dezelfde dienst wensen te verrichten. In een wereld met beperkte middelen, mogelijkheden en vergunningen kan het verlenen van toegang aan de ene persoon vaak inhouden dat zijn of haar buurman diezelfde toegang wordt geweigerd.

1.      Dwingende reden van algemeen belang

96.      Artikel 9, lid 1, onder b), van de dienstenrichtlijn vereist dat de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Artikel 10, lid 2, onder b), vereist dat de criteria waarop vergunningstelsels zijn gebaseerd, zelf gerechtvaardigd zijn om een dergelijke dwingende reden. Gelet op het feit dat voor dit specifieke aspect in beide bepalingen precies dezelfde bewoordingen worden gebruikt, kan volgens mij voor beide doeleinden gezamenlijk worden beoordeeld of er sprake is van een aanvaardbaar algemeen belang: de behoefte aan een vergunningstelsel in het licht artikel 9, en de in dat vergunningstelsel opgenomen criteria in het licht artikel 10.

97.      Verzoeksters zijn van mening dat geen sprake is van een dwingende reden van algemeen belang die de aan de orde zijnde bepalingen kan rechtvaardigen. De andere partijen bij het geding voor het Hof hebben gewezen op verschillende potentiële rechtvaardigingsgronden, namelijk woningnoodbestrijding, het aanbieden van betaalbare en voldoende beschikbare woningen, socialehuisvestingsbeleid, de bescherming van het stedelijk milieu, het nemen van maatregelen tegen de speculatie op de grondmarkt, consumentenbescherming, doeltreffende belastingcontroles, eerlijke handel en bescherming van afnemers van huisvestingsdiensten.

98.      Volgens de stad Parijs en de Franse regering hebben de betrokken bepalingen met name tot doel de in bepaalde gebieden (doorgaans toeristische trekpleisters) bestaande woningnood (en, daarmee verband houdend, stijgende prijzen) aan te pakken, die minstens ten dele het gevolg is van het feit dat eigenaars hun woning liever kortstondig dan langdurig verhuren.(37)

99.      Zonder de andere doelstellingen waarop in de loop van dit geding is gewezen op de een of andere manier te willen becommentariëren of daarop vooruit te willen lopen, heb ik totaal geen moeite om te aanvaarden dat de bestrijding van structurele woningnood en daarnaast de bescherming van het stedelijk milieu inderdaad naar voren kunnen worden geschoven, afzonderlijk of tezamen, ter rechtvaardiging van zowel de invoering van het vergunningstelsel – onder artikel 9, lid 1, onder b) – als de concrete uitwerking ervan en de erin opgenomen voorwaarden – onder artikel 10, lid 2, onder b).

100. Artikel 4, punt 8, van de dienstenrichtlijn erkent de bescherming van het stedelijk milieu en doelstellingen van het sociaal beleid uitdrukkelijk als dwingende redenen van algemeen belang. Die doelstellingen zijn reeds zo ruim geformuleerd dat zij zonder twijfel meer specifieke objectieven die daaronder vallen, kunnen omvatten.

101. Voorts wordt in overweging 40 van de dienstenrichtlijn duidelijk gemaakt dat het begrip „dwingende redenen van algemeen belang” gaandeweg door het Hof is ontwikkeld en „zich nog verder [kan] ontwikkelen”. Dienaangaande heeft het Hof, weliswaar in de context van het vrije verkeer van kapitaal, een aantal potentiële rechtvaardigingsgronden aanvaard die voor de onderhavige geschillen van belang zijn. Zo heeft het Hof met name uitdrukkelijk gronden aanvaard die verband houden met huisvestingsbeleid dat erop is gericht verschillende vormen van speculatie op de grondmarkt te voorkomen.(38) Het Hof heeft eveneens eisen ter verzekering dat bepaalde categorieën van de lokale bevolking of minder bedeelden voldoende woningaanbod zouden hebben(39) en nationale bepalingen tot behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van een gemeente aanvaard in het belang van goede ruimtelijke ordening en stedenbouw(40). Het Hof heeft eveneens reeds „een aantal specifieke kenmerken van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale marktsituatie, zoals een structureel woningtekort en een bijzonder hoge bevolkingsdichtheid”, in aanmerking genomen.(41)

102. Het feit dat ter aanvaarding van doelstellingen bestaande in de bestrijding van structurele woningnood en de bescherming van het stedelijk milieu reeds voldoende steun kan worden gevonden in de rechtspraak van het Hof, mag niet wegnemen dat beide ook los van het bestaan van die rechtspraak gerechtvaardigd zijn. Zoals reeds aangegeven, vormt de categorie „dwingende redenen van algemeen belang”, zoals elke andere categorie „legitieme doelstellingen”, geen statische uitputtende opsomming. Wat de dienstenrichtlijn betreft, bevat artikel 4, punt 8, duidelijk slechts voorbeelden voorafgegaan door het woord „waaronder”.

103. Kortom, woningnoodbestrijding en het streven naar garanties voor voldoende en betaalbare woningen (voor langdurig verblijf) (met name in grote steden), alsook de bescherming van het stedelijk milieu vormen geldige rechtvaardigingsgronden voor de invoering van vergunningstelsels die grotendeels berusten op sociaal beleid. Die redenen kunnen evengoed worden ingeroepen ter rechtvaardiging van de criteria van een vergunningstelsel.

104. Aangezien zowel de Franse regering als de stad Parijs met name de doelstelling van de bestrijding van (langdurige) woningnood in bepaalde gebieden heeft aangevoerd voor zowel de behoefte aan de invoering van een vergunningstelsel als zodanig als de afzonderlijke voorwaarden ervan, in het bijzonder de bestreden compensatie in de stad Parijs, zal ik mij nu evenwel richten op het evenredigheidsonderzoek van de in het licht van die specifieke doelstelling gekozen middelen.

2.      Evenredigheid

105. Volgens artikel 9, lid 1, onder c), van de dienstenrichtlijn is de invoering van een vergunningstelsel rechtmatig wanneer de nagestreefde doelstelling niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. Overeenkomstig artikel 10, lid 2, onder c), moeten de vergunningsvoorwaarden of ‑criteria evenredig zijn met de nagestreefde doelstelling van algemeen belang.

106. Verzoeksters betogen dat het betrokken vergunningstelsel niet geschikt is om de doelstelling van woningnoodbestrijding te bereiken, aangezien het eigenaars niet noodzakelijk ervan weerhoudt om hun woning in de vorm van gemeubileerde verhuur voor kortstondig verblijf aan te bieden. Verzoeksters zijn van mening dat de opgelegde compensaties in Parijs overdreven beperkend zijn en het moeilijk of zelf onmogelijk maken om een gemeubileerde woning te verhuren aan toeristen. Het was mogelijk om minder beperkende wettelijke instrumenten, zoals de invoering van een belasting, in overweging te nemen. De stad Parijs stelt zich op het standpunt dat het nagestreefde doel niet kon worden bereikt met een minder belastende maatregel, of het nu een meldingssysteem was, of een beperking van het aantal nachten dat gemeubileerde woonruimte kortstondig mag worden verhuurd.

107. De regeringen van de lidstaten die over de evenredigheid een standpunt hebben ingenomen, zijn van mening dat de betrokken bepalingen geschikt en evenredig zijn.

108. De Commissie meent dat de verwijzende rechter onvoldoende informatie heeft verstrekt om te kunnen bepalen of de betrokken (nationale) voorschriften evenredig zijn. Evenwel wijzen bepaalde elementen erop dat die bepalingen daadwerkelijk evenredig kunnen zijn, zoals het feit dat de het hoofdverblijf van de eigenaars van de werkingssfeer van die bepalingen wordt uitgesloten, het compensatiemechanisme, de gemeentelijke uitvoering en de mogelijkheid om tijdelijke vergunningen in te voeren.

109. Evenredigheid houdt in dat de betrokken maatregelen geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaan dan nodig om dit doel te bereiken en dat dit doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.(42)

110. Mijns inziens is de invoering van het vergunningstelsel onder artikel 9, lid 1, van de dienstenrichtlijn evenredig, maar kan over de evenredigheid van de compensaties, zijnde de belangrijkste vergunningsvoorwaarde, in het licht van artikel 10, lid 2, wat meer twijfel bestaan.

a)      Evenredigheid van de behoefte aan een vergunning onder artikel 9, lid 1, onder c)

111. Ten eerste zal een vergunningstelsel, zoals uitdrukkelijk bepaald in artikel 9, lid 1, onder c), van de dienstenrichtlijn, doorgaans evenredig zijn wanneer een controle achteraf niet volstaat om het nagestreefde doel te bereiken.

112. Ten tweede is de vaststelling of al dan niet behoefte bestaat aan een vergunningstelsel pas evenredig wanneer zij is gebaseerd op concrete gegevens met betrekking tot de woningmarkt in de steden waar wordt overwogen om een vergunningstelsel in te voeren. De Commissie heeft ter terechtzitting aangegeven dat nationale stelsels dienen te berusten op concreet bewijs van de situatie op de woningmarkt. Ik ben het daarmee eens. Zonder het belang ervan voor de nationale regelingen te willen bagatelliseren, is dergelijk bewijs op lokaal niveau evenwel essentieel, juist met het oog op het vinden van een evenredige oplossing in het licht van de specifieke lokale omstandigheden.

113. Ten derde dienen vergunningstelsels, wat de woningmarkt voor kortstondig verblijf betreft, eerlijk en voor iedereen toegankelijk te zijn. Zoals vereist krachtens artikel 9, lid 1, onder a), mogen vergunningstelsels geen discriminerende werking hebben. Discriminatie op grond van nationaliteit(43) is niet de enige vorm van discriminatie die is uitgesloten. Het feit dat de richtlijn van toepassing is op zuiver interne situaties (binnen hoofdstuk III) wijst erop dat non-discriminatiecriteria meer algemeen gelden voor andere gronden, zoals die van artikel 21, lid 1, van het Handvest.

114. Tegen die achtergrond zie ik gelet op het aangegeven doel van woningnoodbestrijding en bewaking van de woningmarkt voor langdurig verblijf niet in wat de behoefte aan een vergunningstelsel als zodanig in twijfel kan trekken.

115. Ten eerste, als het de bedoeling is ervoor te zorgen dat bepaalde goederen of diensten op een specifieke markt (woningmarkt voor langdurig verblijf) beschikbaar blijven, zouden controles achteraf op een moment dat noodzakelijkerwijze wordt vastgesteld dat die goederen of diensten zich van die markt hebben verplaatst naar een andere, kennelijk winstgevendere markt (kortstondige verhuur), uiteraard allesbehalve doeltreffend zijn. Als het dus de bedoeling is te voorkomen dat die goederen of diensten de markt verlaten dan wel dit proces te reguleren, zijn voorafgaande vergunningen hiervoor onvermijdelijk.

116. Ten tweede kan niet worden ontkend dat zich een probleem voordoet, ook al kan een verschil van mening bestaan over de conclusies die uit de door de Franse regering en de stad Parijs verzamelde informatie moeten worden getrokken. De Franse Republiek heeft voor dat probleem een oplossing bedacht waarin, wat betreft de noodzaak om eigenaars aan een vergunningstelsel te onderwerpen, evenredigheid is meegenomen in de uitwerking ervan. Die oplossing bevat heel wat flexibiliteit. Met name is de territoriale werkingssfeer ervan beperkt tot gemeenten met meer dan 200 000 inwoners(44) en is geen vergunning vereist voor de verhuur van een hoofdverblijf(45). Voorts lijkt het erop dat gemeenten ook een tijdelijk vergunningstelsel mogen invoeren, dat niet van een compensatie afhankelijk mag worden gesteld, waarbij natuurlijke personen woningen kortstondig kunnen verhuren aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen.

117. Ten derde wordt op geen enkele manier gesuggereerd dat alleen bepaalde eigenaars van onroerend goed aan het vergunningstelsel zijn onderworpen waardoor het vergunningstelsel op zich discriminerend zou zijn. Het vergunningstelsel is van toepassing op eenieder die kortstondig wenst te verhuren in Parijs.

118. Ik moet toegeven dat naast de invoering van een vergunningstelsel een aantal andere maatregelen zeker ook zouden helpen om het met de nationale wettelijke regeling nagestreefde doel te bereiken. Gemeenten die te maken krijgen met een tekort aan woningen voor langdurig verblijf als gevolg van de kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte zouden kunnen overgaan tot het opleggen van een belasting aan eigenaars of huurders voor woningen die voor enkele dagen of weken worden verhuurd, een plafond voor het aantal overnachtingen per jaar of een maximum deel van een woning dat kortstondig kan worden verhuurd, enzovoort.

119. Ik betwijfel evenwel of een van die oplossingen per definitie doeltreffender is dan de pure eenvoud van een stelsel van voorafgaande vergunning. Is het inderdaad de bedoeling om door het weigeren van vergunningen voor kortstondige verhuur het aanbod te beperken (of te verschuiven) teneinde een kritisch aantal woningen te behouden voor de markt voor de huur voor lange termijn, wat kan er dan doeltreffender zijn dan een vergunningstelsel? Het (vermoedelijk zwaar) belasten van de ongewenste dienst? Een dergelijke belasting zal waarschijnlijk onmiddellijk worden betwist op grond dat zij een (onevenredige) beperking op zich vormt. Bovendien zal zij waarschijnlijk andere markten nog meer verstoren en tegelijkertijd totaal geen oplossing bieden voor het oorspronkelijke probleem: een onmiddellijk tekort aan woningen voor langdurig verblijf.

120. Kortom, vergunningstelsels zijn klaarblijkelijk een door de dienstenrichtlijn toegelaten middel.(46) In de specifieke context van de onderhavige zaken is er volgens mij niets dat een vergunningstelsel als zodanig onevenredig maakt. Uiteindelijk zullen vergunningstelsels algemeen gesproken, met name op het specifieke terrein van maatschappelijke keuzes inzake huisvestingsbeleid, waarschijnlijk ruim binnen de aanvaardbare bandbreedte van evenredige uitkomsten vallen, tenzij het simpelweg niet mogelijk is om rationeel te verklaren waarom een vergunningstelsel is ingevoerd of wanneer het duidelijk discriminerend is.(47)

b)      Evenredigheid van de compensatie in het licht van  artikel 10, lid 2

121. Vooraf moet worden opgemerkt dat de nationale bepalingen inzake vergunningstelsels de invoering van evenredige vergunningstelsels door grote Franse gemeenten structureel mogelijk maken. Het feit dat „vergunningsvoorwaarden, na beraadslaging in de gemeenteraad, bij besluit worden vastgesteld, in het licht van de doelstelling van sociale diversiteit, waarbij met name rekening wordt gehouden met de kenmerken van de woningmarkten en de noodzaak te voorkomen dat de woningnood nog groter wordt”(48), onderstreept dat de verantwoordelijkheid op lokaal niveau ligt. De eis dat rekening wordt gehouden met de bijzonderheden van de lokale woningmarkt zal er waarschijnlijk voor zorgen dat elk vergunningstelsel is afgestemd op de lokale omstandigheden, zodat het in theorie niet verder gaat dan nodig om de woningnood te bestrijden.

122. Het is evenwel moeilijk om te beoordelen of het betrokken specifieke vergunningstelsel, en met name de criteria en voorwaarden waarop dat stelsel onder artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn is gebaseerd, daadwerkelijk evenredig is.

123. In zijn verwijzingsbeslissing richt de verwijzende rechter zich op de nationale bepalingen en laat hij het gemeentelijke niveau buiten beschouwing. Daarnaast is de verwijzingsbeslissing in haar geheel vrij zuinig met informatie, die dan nog niet erg gedetailleerd is. Het Hof beschikt over weinig gegevens met betrekking tot de werking van de specifieke voorschriften van de stad Parijs. Dientengevolge is het Hof slecht uitgerust om te bepalen of aan de criteria van artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn is voldaan.

124. Gelet op de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechters staat het dan ook met name aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de vergunningsvoorwaarden naar nationaal recht in overeenstemming zijn met artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn.(49) De algemene aanwijzingen die dit Hof op basis van het dossier van het hoofdgeding en de bij het Hof ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen kan geven om de verwijzende rechter bij te staan(50), zullen noodzakelijkerwijze in verhouding staan tot het niveau van informatieverstrekking door de verwijzende rechter.

125. Van de potentieel relevante voorwaarden en criteria binnen het vergunningstelsel, kwam er één relatief duidelijk uit de gemeentelijk voorschriften van Parijs naar voren: de compensatie. Het staat aan de verwijzende rechter om te oordelen over de vraag of die eis, zoals die specifiek door de stad Parijs is vastgesteld, in overeenstemming is met de dienstenrichtlijn. Op grond van de voor het Hof aangevoerde argumenten lijkt in het bijzonder aandacht te moeten worden besteed aan de vraag of compensaties voldoen aan artikel 10, lid 2, onder c) (evenredigheid), maar ook aan artikel 10, lid 2, onder a) (discriminatieverbod).

126. Uit de schriftelijke opmerkingen van verzoeksters en de stad Parijs, alsook uit het debat ter terechtzitting blijkt dat compensatie in Parijs verplicht is ter verkrijging van de vergunning tot verhuring van gemeubileerde woonruimte voor kortstondig verblijf. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter dient een persoon die zijn of haar flat kortstondig wil verhuren aan bijvoorbeeld een Amerikaan in Parijs, in de praktijk een bedrijfspand (niet om het even waar in Parijs, maar in hetzelfde arrondissement of zelfs dezelfde wijk) van dezelfde grootte als de flat (of in bepaalde gebieden waar woningnood heerst zelfs van twee keer de grootte van die flat) aan te schaffen en te verbouwen tot een woning.

127. De manier waarop die verplichte compensatie is uitgewerkt is op het eerste gezicht erg doeltreffend om het beoogde doel te bereiken: ongeveer hetzelfde aantal woningen behouden voor de woningmarkt voor langdurig verblijf. Misschien is zij evenwel zo doeltreffend dat er in zekere zin sowieso niets meer overblijft van de reden om die vergunning aan te vragen. Wanneer een eigenaar de flat die hij of zij van de woningmarkt voor langdurig verblijf wenst te halen, dient te vervangen door hetzelfde aantal of blijkbaar zelfs een groter aantal vierkante meters en die ter beschikking van diezelfde markt te stellen, waarom zou iemand dan de eerstgenoemde flat van de markt halen? Kan een dergelijke voorwaarde als evenredig worden beschouwd?

128. Zoals de stad Parijs ter terechtzitting heeft aangegeven, zou een eigenaar van meerdere onroerende goederen of een projectontwikkelaar het niet al te moeilijk mogen vinden om aan de vereiste compensaties te voldoen. Wat hen betreft, zal een dergelijke eis het vergunningstelsel van de stad Parijs wellicht dan ook niet onevenredig maken.

129. Die opmerking doet evenwel een andere vraag rijzen: zijn de door de stad Parijs uitgewerkte compensaties ook evenredig wanneer het gaat om „niet-beroepsmatige eigenaars”, doorgaans natuurlijke personen die slechts één enkele extra flat hebben, en ten aanzien van de voorwaarden waaronder zij toegang tot de markt voor de kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte hebben?

130. Het voorbeeld dat als eerste bij mij opkomt, is een niet-beroepsmatige verhuurder die toevallig eigenaar is van een eenkamerflat van twintig vierkante meter in hartje Parijs die niet zijn of haar hoofdverblijf is, omdat hij of zij zelf aan de rand van de stad woont. Omdat het vergunningstelsel en de cruciale compensaties binnen dat stelsel gelden voor alle eigenaars, dienen ook dergelijke verhuurders een in dezelfde wijk gelegen bedrijfspand dat van dezelfde grootte of twee keer zo groot is aan te schaffen en te verbouwen tot een woning (voor langdurig verblijf) teneinde de kleine eenkamerflat op de markt van hun keuze te verhuren. Is die eis ook evenredig ten aanzien van dergelijke eigenaars?

131. Die laatste vraag zinspeelt op het werkelijke probleem dat uit de voorwaarden binnen het vergunningstelsel blijkt voort te vloeien. Dat probleem kan ofwel worden benaderd in het licht van de vraag of compensaties voor bepaalde bevolkingsgroepen evenredig zijn [onder artikel 10, lid 2, onder c)] ofwel als een kwestie van discriminatie [onder artikel 10, lid 2, onder a)]. Zoals hierboven reeds is aangegeven(51), is er geen reden om het discriminatieverbod van artikel 10, lid 2, onder a), te begrijpen als een verbod dat enkel discriminatie op grond van de nationaliteit van de dienstverrichter behelst. Dat verbod kan eveneens discriminatie inhouden op andere gronden, met name die welke in artikel 21, lid 1, van het Handvest reeds zijn opgesomd. Vermogen vormt een van de reeds opgesomde gronden.

132. Het staat aan de verwijzende rechter om al die aspecten, waaronder de eigenlijke werking van de compensaties, na te gaan. Mijns inziens zou het toch wat moeilijk te verklaren zijn waarom de toegang tot een voor een bepaald soort dienst klaarblijkelijk vrij winstgevende markt in werkelijkheid uitsluitend zou moeten worden voorbehouden aan een welgesteld publiek dat aan de vereiste compensaties kan voldoen en zoals aangegeven door de stad Parijs doorgaans bestaat uit rechtspersonen of projectontwikkelaars. Tenzij dat inderdaad de achterliggende bedoeling was om die voorschriften te formuleren(52), waarom zou een doeltreffende toegang tot dergelijke diensten(53) worden voorbehouden aan hen die, om maar een metafoor te gebruiken, reeds levensecht Monopoly spelen?

133. Uiteindelijk staat het aan de verwijzende rechter om al die aspecten te behandelen in het licht van artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn. Niettemin wil ik tot slot van dit gedeelte van mijn conclusie één algemene opmerking formuleren. Verzoeksters hebben ter terechtzitting aangevoerd dat compensaties gedateerd en in de digitale economie niet geschikt zijn, maar ik deel dat standpunt niet. Compensaties kunnen over het algemeen en als zodanig zeker een manier zijn om woningnood aan te pakken. Het snijdt geen hout te stellen dat compensaties op zich onverenigbaar zijn met artikel 10, lid 2, onder c), van de dienstenrichtlijn.

134. Het is mogelijk een aantal scenario’s te bedenken waarin dergelijke compensaties in een gemeentelijke context evenredig kunnen zijn, met name wanneer wordt voorzien in een aantal uitzonderingen, zoals het beperken van compensaties tot woningen vanaf een bepaalde grootte, tot eigenaars met meerdere woningen of het verlenen van tijdelijke vergunningen waarvoor geen compensaties gelden en die periodiek worden geëvalueerd en mogelijk herverdeeld.

135. Ten slotte moet de algemene logica van een bandbreedte van evenredige uitkomsten(54) ook in dit verband kunnen worden toegepast, met name bij de beoordeling van de evenredigheid van de afzonderlijke voorwaarden. Zonder voldoende speelruimte voor lokaal aangepaste keuzes kan uiteindelijk elke voorwaarde worden aangevochten omdat zij ongetwijfeld tot gevolg heeft dat iemand wordt geraakt. Uiteindelijk komt het neer op algemene sociale rechtvaardigheid en op de vaststelling van niet-discriminerende maatregelen na empirisch onderbouwde besluitvorming en een transparant wetgevend proces met overleg binnen de betrokken gemeenschap.

136. Binnen een dergelijk kader is lokale diversiteit met betrekking tot de specifieke vergunningsvoorwaarden niet alleen toegestaan, maar zelfs wenselijk. Als wordt aanvaard dat op het lokale niveau voorschriften kunnen worden vastgesteld en de voorwaarden voor vergunningstelsels kunnen worden uitgewerkt(55), zal de evenredigheid van die voorschriften wellicht afhangen van de vraag of lokale omstandigheden en bijzonderheden in aanmerking zijn genomen. Het is zeker zo dat dergelijke lokale divergenties binnen de lidstaten verschillen zullen tot stand brengen in termen van toegang en lokaal toepasselijke regelingen, een idee waar met name de Commissie zich ter terechtzitting niet helemaal in kon vinden.(56) Dat is evenwel het logische gevolg van een Unie die overeenkomstig artikel 4, lid 2, VEU regionaal en lokaal zelfbestuur in haar lidstaten eerbiedigt.

3.      Inachtneming van andere criteria onder artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn

137. Met de vijfde en de zesde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de twee nationale bepalingen inzake de betrokken vergunningstelsels voldoen aan de specifieke voorwaarden van artikel 10, lid 2, van de dienstenrichtlijn.

138. Met de vijfde vraag wenst de verwijzende rechter meer bepaald te vernemen of het concept van de herhaaldelijke kortstondige verhuur van een gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen(57) is gebaseerd op duidelijke, ondubbelzinnige en objectieve criteria [artikel 10, lid 2, onder d) en e), van de dienstenrichtlijn]. Afgezien van het evenredigheidsaspect dat zojuist is behandeld, leid ik uit de zesde vraag af dat de verwijzende rechter wenst te achterhalen of de nationale bepaling die gemeenteraden de bevoegdheid verleent om de specifieke vergunningsvoorwaarden vast te stellen(58), is gebaseerd op criteria die zelf duidelijk, ondubbelzinnig, objectief, vooraf bekendgemaakt, transparant en toegankelijk zijn [artikel 10, lid 2, onder d) tot en met g), van de dienstenrichtlijn].

139.  Verzoeksters betogen dat de in de betrokken wettelijke regeling gehanteerde begrippen als „kortstondig” en „incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen”, te onnauwkeurig zijn geformuleerd. Voorts zijn de vergunningsvoorwaarden niet voldoende duidelijk. Doordat de betrokken wettelijke regeling berust op de doelstelling van sociale diversiteit of de noodzaak te voorkomen dat de woningnood nog groter wordt, kunnen de betrokken gemeenten op discretionaire basis de vergunningsvoorwaarden vaststellen. Verzoeksters beweren tevens dat het in de praktijk moeilijk is om toegang te krijgen tot de beraadslagingen van de gemeenteraad, ondanks het feit dat zij in het gemeentehuis en online worden bekendgemaakt. Voor de eerste mogelijkheid dient men zich naar het gemeentehuis te begeven, terwijl de tweede mogelijkheid niet volstaat daar de website niet altijd is bijgewerkt en niet gebruiksvriendelijk is.

140. Volgens de stad Parijs en de Franse regering zijn de voorwaarden objectief, vooraf bekend, en op verschillende manieren volledig toegankelijk. De Franse regering zinspeelt met name op het gegeven dat het begrip „incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen” ten tijde van de feiten die tot het hoofdgeding hebben geleid, in artikel D. 324‑1 van het wetboek toerisme was omschreven als klanten die een woning huren voor een enkele dag, week of maand.

141. De Commissie is van mening dat de in de Franse wettelijke regeling gebruikte begrippen niet voldoende nauwkeurig en transparant zijn ten aanzien van de daarin vastgestelde omslachtige administratieve procedure.

142. Zijn de informatie en bijzonderheden die de verwijzende rechter met betrekking tot de eerder in de onderhavige conclusie behandelde kwesties heeft verstrekt al schaars, dan moet ik toegeven dat er in de verwijzingsbeslissing met betrekking tot deze specifieke vragen van de verwijzende rechter al vrijwel niets is te vinden om mee aan de slag te gaan. Uit de argumenten van de verschillende partijen bij het onderhavige geding die opmerkingen met betrekking tot deze kwesties hebben ingediend blijkt ook dat zij van mening verschillen over de voorschriften (nationale of gemeentelijke) die van belang zijn ter beoordeling van de vraag of voldaan is aan de in artikel 10, lid 2, onder d) tot en met g), van de dienstenrichtlijn opgenomen specifieke verplichtingen. Terwijl een aantal van hen hun aandacht richten op de vermeende vaagheid van de in de nationale wettelijke regeling opgenomen begrippen, bespreken anderen de manier waarop de plaatselijke verordeningen worden bekendgemaakt.

143. In die omstandigheden kan ik alleen maar enkele relatief vage en abstracte opmerkingen formuleren. Mijns inziens verwijst het in artikel 10, lid 2, opgenomen begrip „duidelijkheid” naar de noodzaak van criteria die door het vermijden van dubbelzinnig taalgebruik voor iedereen eenvoudig te begrijpen zijn. „Objectieve” criteria beogen ervoor te zorgen dat alle aanbieders eerlijk en onpartijdig worden behandeld en dat aanvragen op hun eigen merites worden beoordeeld. Met „transparantie”, „toegankelijkheid” en „bekendmaking” wordt gewaarborgd dat het vergunningstelsel begrijpelijk is voor alle potentiële aanvragers en dat de verschillende stappen in de procedure vooraf bekend zijn.(59)

144. Ik moet toegeven dat artikel L. 631‑7, zesde alinea, WBW (het „herhaaldelijk” „kortstondig” verhuren van een gemeubileerde woning aan „incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen”) vrij vage begrippen bevat. Dat is evenwel volstrekt logisch gelet op de bedoeling om de gemeenteraden wat speelruimte te geven teneinde de betekenis van die begrippen nader te specificeren.

145. Mijns inziens dient dit Hof zich niet bezig te houden met abstracte essays over wat redelijkerwijs onder het begrip „kortstondig”(60) dient te worden verstaan, wat voor gevallen met betrekking tot de kortstondige verhuur van een gemeubileerde woning essentieel is. Ik kan alleen aangegeven dat enkele dagen of weken uiteraard onder de normale betekenis van „kortstondig” vallen, maar dat dit wellicht niet het geval is voor perioden van meer dan enkele maanden en al zeker niet van een volledig jaar. Ik neem aan dat hoe langer de periode duurt, des te minder geschikt een vergunningstelsel is. Na een bepaalde periode wordt het twijfelachtig of een dergelijk stelsel nog langer geschikt is om het doel van de bestrijding van het tekort aan woningen voor langdurig verblijf te bereiken. Niettemin is vanzelfsprekend een aantal (andere) oplossingen volkomen geoorloofd binnen de grenzen van de redelijkheid en dus van de evenredigheid.

146. Wat ten slotte de toegankelijkheid en bekendmaking betreft, begrijp ik niet waarom verzoeksters menen dat de bekendmaking van de gemeentelijke voorschriften in het gemeentehuis en online op de website van de stad Parijs niet volstaat. Buiten deze algemene opmerking is het niet de taak van dit Hof om een alternatieve webmaster (of arbiter web-elegantiae) voor de website van de stad Parijs te worden door een discussie aan te gaan over de vraag of die interface al dan niet voldoende wordt bijgewerkt en voor iedereen, met name potentiële aanvragers van een vergunning, toegankelijk is.

V.      Conclusie

147. Ik geef het Hof in overweging de vragen van de Cour de cassation als volgt te beantwoorden:

„–      Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt is van toepassing op nationale en gemeentelijke bepalingen die de toegang regelen tot de dienst bestaande in het herhaaldelijk kortstondig, ook niet beroepsmatig, onder bezwarende titel verhuren van woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen.

–        Wanneer dergelijke nationale en gemeentelijke bepalingen een procedure vaststellen ter verkrijging van een besluit waarbij toegang tot het verrichten van dergelijke diensten wordt verleend, vormen die bepalingen overeenkomstig de artikelen 9 tot en met 13 van richtlijn 2006/123 een vergunningstelsel.

–        Artikel 9, lid 1, onder b), van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat de doelstelling inzake de bestrijding van het tekort aan huurwoningen voor langdurig verblijf een dwingende reden van algemeen belang vormt die een nationale maatregel kan rechtvaardigen waardoor in bepaalde geografische gebieden de herhaaldelijke kortstondige verhuur van woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen aan een vergunning wordt onderworpen.

–        Richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat nationale en gemeentelijke bepalingen de herhaaldelijke kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen aan een vergunning mogen onderwerpen, mits die bepalingen voldoen aan de in artikel 10, lid 2, van richtlijn 2006/123 opgenomen eisen, met name de voorwaarden van evenredigheid en non-discriminatie, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.”


1      Oorspronkelijke taal: Engels.


2      Zie met name arrest van 19 december 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112), betreffende Airbnb, en arresten van 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981), en 10 april 2018, Uber France (C‑320/16, EU:C:2018:221), betreffende Uber.


3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 (PB 2006, L 376, blz. 36).


4      Artikelen L. 631‑7 en L. 631‑7‑1 WBW.


5      Terwijl in de nationale wettelijke regeling de algemene voorwaarde van een voorafgaande vergunning tot verhuur van gemeubileerde woonruimte voor kortstondig verblijf is opgenomen, moeten de gemeentelijke voorschriften zorgen voor de concrete invulling van de nationale bepalingen in overeenstemming met artikel L. 631‑7‑1, vierde alinea, WBW. Dat artikel verleent de gemeenteraad de bevoegdheid de voorwaarden voor het verlenen van de vergunningen en het vaststellen van de compensaties per wijk en, in voorkomend geval, per arrondissement te bepalen.


6      Zie hieronder punten 81‑85 van de onderhavige conclusie.


7      De Franse regering heeft ter terechtzitting opgemerkt, zonder op dit punt door enige andere partij te zijn weersproken, dat de kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte gemiddeld 1,8 keer winstgevender is dan de langdurige verhuur ervan.


8      Het heeft evenwel een interpretatieve waarde. Zie in die zin arrest van 23 december 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 32).


9      „De lidstaten zullen ervoor moeten zorgen dat de regels van de dienstenrichtlijn van toepassing zijn op een breed scala aan activiteiten, of zij nu aan bedrijven of aan particulieren worden aangeboden, [waaronder] verhuur en lease [...], enz.” Europese Commissie (directoraat-generaal Interne Markt en Diensten), Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2007, blz. 10.


10      Zie conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de gevoegde zaken X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2017:397, punten 130‑139).


11      Zie in die zin arresten van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 en C‑155/04, EU:C:2005:449, punten 59), en 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja (C‑424/10 en C‑425/10, EU:C:2011:866, punten 42 en 43). Zie evenwel voor een ruimere opvatting ten aanzien van de normatieve waarde van een overweging arrest van 25 juli 2018, Confédération paysanne e.a. (C‑528/16, EU:C:2018:583, punten 44‑46 en 51).


12      Anders zou dat immers op zijn zachtst gezegd een nogal eigenaardige manier van formuleren zijn wanneer die opsomming dient te worden opgevat als een opsomming van (algemene) uitzonderingen op de werkingssfeer van de richtlijn die naar believen en zonder algemene richtcriteria met betrekking tot de aard ervan kunnen worden toegevoegd.


13      Arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44) (hierna: „arrest Visser”).


14      Ibidem, punt 124.


15      Ibidem, punten 123 en 124.


16      Niet alleen in overweging 9, eerste zin, wordt de nadruk gelegd op toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, zie artikel 4, punt 6, en artikel 9, lid 1, van de dienstenrichtlijn.


17      Zie inzake de uitdagingen van de deeleconomie voor wettelijke regelgeving in het algemeen, bijvoorbeeld Conseil d’État, Puissance publique et plateformes numériques: accompagner l’ubérisation, Étude annuelle 2017, La Documentation Française, 2017.


18      Betreffende met name vergunningstelsels in het kader van de Verdragsbepalingen, zie bijvoorbeeld arresten van 24 maart 2011, Commissie/Spanje (C‑400/08, EU:C:2011:172, punten 65‑70), en 22 juni 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


19      Zie arrest Visser, punt 115.


20      Arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen  (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641), waarin het vanzelfsprekend werd geacht dat de twee betrokken regelingen vergunningstelsels vormden.


21      Zie arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 41).


22      Zie arrest van 26 september 2018, Van Gennip e.a. (C‑137/17, EU:C:2018:771).


23      Zie arrest van 4 juli 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, punt 64).


24      Zie arrest Visser, punten 119 en 120.


25      Zie arrest Visser, punt 110.


26      Punten 31‑35 hierboven.


27      Wat dus eveneens het algemeen beginsel weerspiegelt dat behalve in geval van absolute noodzaak de toegang tot het verrichten van diensten niet afhankelijk mag worden gesteld van een vergunningstelsel (zie hierboven punt 67).


28      Een aantal van die criteria zijn door het Hof ook genoemd in de context van primairrechtelijke bepalingen betreffende de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging. Zie in die zin bijvoorbeeld arresten van 3 juni 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 13 februari 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, punt 27), waarin het Hof als eis heeft gesteld dat stelsels van voorafgaande vergunning zouden worden gebaseerd op objectieve, niet-discriminerende en bij de betrokken ondernemingen vooraf bekende criteria.


29      Zoals tevens bevestigd in het handboek van de Europese Commissie over de uitvoering van de dienstenrichtlijn, op blz. 26: „de in artikel 10, lid 2, vastgestelde criteria moeten van toepassing zijn op vergunningstelsels die de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten regelen op alle niveaus”. Eigen cursivering.


30      Zie bijvoorbeeld arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 42); 17 oktober 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, punt 25), en 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 155).


31      Zie arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 17 oktober 2013, Schaible  (C‑101/12, EU:C:2013:661, punt 28), en 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 85).


32      Zie bijvoorbeeld arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punten 46‑48), en 20 december 2017, Polkomtel  (C‑277/16, EU:C:2017:989, punt 51).


33      Zie bijvoorbeeld arrest van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) (C‑235/17, EU:C:2019:432, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


34      Zie bijvoorbeeld arrest van 13 juni 2017, Florescu e.a. (C‑258/14, EU:C:2017:448, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


35      Zie bijvoorbeeld arresten van 15 maart 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 37); 13 juni 2017, Florescu e.a.  (C‑258/14, EU:C:2017:448, punt 49), en 12 februari 2019, TC (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, punt 57).


36      Zie bijvoorbeeld EHRM, 19 december 1989, Mellacher e.a. tegen Oostenrijk (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, §§ 45, 48, 53 en 55), met betrekking tot huurkortingen die de overheid voor sociale doeleinden aan eigenaars van onroerend goed oplegt waardoor zij een deel van hun inkomen uit dat onroerend goed verliezen; EHRM, 19 juni 2006, Hutten-Czapska tegen Polen (CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, §§ 167, 224 en 225), waarbij een restrictieve huurregeling van de overheid die met name beoogt het tekort aan betaalbare huurflats in Polen te bestrijden geacht wordt verhuurders onevenredig te belasten; EHRM, 26 September 2006, Fleri Soler en Camilleri tegen. Malta (CE:ECHR:2006:0926JUD003534905, §§ 60, 68 en 75), betreffende een maatregel van de overheid waardoor verzoekers’ onroerend goed aan een eeuwigdurende erfpacht werd onderworpen; EHRM, 12 juni 2012, Lindheim e.a. tegen Noorwegen (CE:ECHR:2012:0612JUD001322108, §§ 134 en 135), waarbij het feit dat erfpachtnemers in plaats van afkoop een onbeperkte verlenging van de erfpachtovereenkomst aan ongewijzigde voorwaarden mogen verlangen geacht wordt een onevenredige sociale en financiële last uit te maken voor de verhuurder.


37      In herinnering dient te worden gebracht dat de Franse regering er ter terechtzitting op gewezen heeft dat de kortstondige verhuur van gemeubileerde accommodatie aanzienlijk winstgevender is dan de langdurige verhuur (zie voetnoot 7 hierboven).


38      Zie bijvoorbeeld arresten van 23 september 2003, Ospelt en Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, punt 39), waarbij het Hof met name heeft geoordeeld dat de bevordering van een rationeel gebruik van de beschikbare grond door maatregelen te nemen ter voorkoming van speculatie op de grondmarkt een legitieme sociale doelstelling vormt, en 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, punten 29 en 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarbij het Hof in herinnering heeft gebracht dat nationale voorschriften het vrije verkeer kunnen beperken ter realisatie van doelstellingen zoals de bestrijding van speculatie op de grondmarkt of de handhaving van een permanente bewoning van het platteland met het oog op ruimtelijke ordening en stedenbouw.


39      Zie bijvoorbeeld arrest van 8 mei 2013, Libert e.a.  (C‑197/11 en C‑203/11, EU:C:2013:288, punten 49‑52).


40      Zie arrest Visser, punten 134 en 135.


41      Zie arrest van 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, punt 30), met betrekking tot de eis van een voorafgaande toestemming om te kunnen investeren in een bouwproject. Zie in die zin ook arrest van 15 oktober 2009, Busley en Cibrian Fernandez (C‑35/08, EU:C:2009:625, punt 32).


42      Zie recentelijk bijvoorbeeld arrest van 7 november 2018, Commissie/Hongarije (C‑171/17, EU:C:2018:881, punt 80).


43      Tussen binnenlandse en buitenlandse dienstverrichters dus. Zie bijvoorbeeld arrest van 20 februari 2001, Analir e.a. (C‑205/99, EU:C:2001:107, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


44      Artikel L. 631‑7, eerste alinea, WBW. Ofschoon een vergunning in die gemeenten verplicht is, sluit de wettelijke regeling kennelijk niet uit dat kleinere gemeenten een vergunningstelsel zouden invoeren, mocht de eigenheid van hun woningmarkt dat vereisen.


45      Artikel L. 631‑7-1-A, vijfde alinea, WBW. Om als hoofdverblijf van de verhuurder te worden aangemerkt, moet de woning minstens acht maanden per jaar worden bewoond door de verhuurder of zijn echtgenoot of door een persoon ten laste, behalve wegens beroepsverplichtingen, gezondheidsredenen of overmacht.


46      Zie de in punt 68 van de onderhavige conclusie opgenomen voorbeelden.


47      Punten 92‑95 hierboven.


48      Artikel L. 631‑7-1, vierde alinea, WBW.


49      Zie bijvoorbeeld arrest van 4 juli 2019, Kirschstein  (C‑393/17, EU:C:2019:563, punten 66‑82).


50      Zie bijvoorbeeld arrest van 26 september 2018, Van Gennip e.a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punten 79‑81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


51      Punt 113 hierboven.


52      Ook al zou, enigszins cynisch, inderdaad kunnen worden gesuggereerd dat een dergelijke voorwaarde daadwerkelijk evenredig is met die specifieke doelstelling, zou in een dergelijk onwaarschijnlijk scenario die bewering wellicht aanleiding geven tot een lawine aan verdere vragen.


53      Wanneer er geen sprake is van redelijke, aan de aard van de vergunningsplichtige diensten inherente kapitaals- of eigendomsvereisten wel te verstaan. Vanzelfsprekend bestaan er andere soorten dienstenactiviteiten waarvoor kapitaals-, status- of eigendomsvereisten volstrekt passend zouden zijn.


54      Punten 92‑95 hierboven.


55      Zie artikel 10, lid 2, juncto artikel 10, lid 7.


56      Ofschoon het niet helemaal duidelijk was of het nu onder het mom van de evenredigheid of veeleer van de duidelijkheid en ondubbelzinnigheid van dergelijke lokale wettelijke regeling was.


57      Artikel L. 631‑7-1, zesde alinea, WBW.


58      Artikel L. 631‑7-1, vierde alinea, WBW.


59      Zie ook in die zin handboek van de Europese Commissie over de uitvoering van de dienstenrichtlijn, blz. 25.


60      Ter terechtzitting hebben verzoeksters erop gewezen dat „kortstondig” door Franse gemeenten op uiteenlopende manieren wordt omschreven, blijkbaar gaande van drie of acht achtereenvolgende maanden tot bijna een jaar.