PRESUDA SUDA (peto vijeće)
14. studenoga 2013.(*)
„Žalba – Pristup dokumentima institucija – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Članak 4. stavak 2. treća alineja – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija – Informacije o okolišu – Uredba (EZ) br. 1367/2006 – Članak 6. stavak 1. – Dokumenti povezani s postupkom zbog povrede obveze u predsudskoj fazi – Uskraćivanje pristupa – Obveza konkretnog i pojedinačnog ispitivanja sadržaja dokumenata na koje se poziva zahtjev za pristup – Prevladavajući javni interes”
U spojenim predmetima C‑514/11 P i C‑605/11 P
povodom dviju žalbi na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesenih 25. studenoga 2011.,
Liga para a Protecção da Natureza (LPN), sa sjedištem u Lisabonu (Portugal), koju zastupaju P. Vinagre e Silva i L. Rossi, advogadas,
Republika Finska, koju zastupaju J. Heliskoski, M. Pere i J. Leppo, u svojstvu agenata,
žalitelji,
koje podupire:
Republika Estonija, koju zastupa M. Linntam, u svojstvu agenta,
intervenijent u žalbi,
a druge stranke postupka su:
Europska komisija, koju zastupaju P. Costa de Oliveira i D. Recchia, u svojstvu agenata,
tuženik u prvom stupnju,
koju podupire:
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju T. Henze i A. Wiedmann, u svojstvu agenata,
intervenijent u žalbi,
Kraljevina Danska, koju zastupaju V. Pasternak Jørgensen i C. Thorning, u svojstvu agenata,
Kraljevina Švedska, koju zastupaju A. Falk i C. Meyer‑Seitz, u svojstvu agenata,
intervenijenti u prvom stupnju,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz (izvjestitelj), predsjednik vijeća, A. Rosas, E. Juhász, D. Šváby i C. Vajda, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 29. svibnja 2013.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 5. rujna 2013.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Liga para a Protecção da Natureza (u daljnjem tekstu: LPN) (C‑514/11 P) i Republika Finska (C‑605/11 P) svojim žalbama traže ukidanje presude Općeg suda od 9. rujna 2011., LPN/Komisija (T‑29/08, Zb., str. II‑6021., u daljnjem tekstu: pobijana presuda), jer je tom presudom Opći sud odbio tužbu LPN‑a za poništenje Odluke Komisije od 22. studenoga 2007. kojom je potvrđeno uskraćivanje pristupa dokumentima iz spisa postupka zbog povrede obveze pokrenutog protiv Portugalske Republike (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
2 Uredbom (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 43.) određuju se načela, uvjeti i ograničenja prava na pristup dokumentima tih institucija, predviđenog u članku 255. UEZ‑a.
3 Člankom 4. te uredbe, naslovljenim „Izuzeća” određuje se:
„1. Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
(a) javnog interesa koji se odnosi na:
– javnu sigurnost,
– obranu i vojna pitanja,
– međunarodne odnose,
– financijsku, monetarnu ili ekonomsku politiku Zajednice ili koje države članice;
(b) privatnost i integritet pojedinca, posebno u skladu s propisima Zajednice o zaštiti osobnih podataka.
2. Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
– komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo,
– sudskog postupka i pravnog savjetovanja,
– svrhe inspekcija, istraga i revizija,
osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.
3. Pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
Pristup dokumentu koji sadrži mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji odbija se čak i nakon što je odluka donesena ako njegovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
[...]
5. Država članica može od institucije zatražiti da bez njezine prethodne suglasnosti ne objavi dokument koji potječe iz te države članice.
6. Ako su izuzećima obuhvaćeni samo dijelovi traženog dokumenta, preostali se dijelovi dokumenta objavljuju.
7. Izuzeća utvrđena stavcima 1., 2. i 3. primjenjuju se samo za razdoblje tijekom kojega je zaštita opravdana na temelju sadržaja dokumenta. [...]”
4 Uvodna izjava 15. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.) glasi:
„Izuzetke predviđene Uredbom [br. 1049/2001] trebalo bi primjenjivati podložno posebnim odredbama ove Uredbe u vezi sa zahtjevima za pružanje informacija o okolišu. Razloge za odbijanje pristupa informacijama o okolišu trebalo bi tumačiti restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš [...]”
5 Člankom 3. prvim stavkom Uredbe br. 1367/2006, u glavi II te uredbe, pod naslovom „Pristup informacijama o okolišu”, određuje se:
„Uredba [br.°1049/2001] primjenjuje se na sve zahtjeve za pristup informacijama o okolišu koje se nalaze u posjedu institucija i tijela Zajednice, bez obzira na državljanstvo, nacionalnost ili domicil podnositelja zahtjeva, a u slučaju pravnih osoba, bez obzira na registrirano sjedište ili stvarno središte njihovih aktivnosti.”
6 Člankom 6. Uredbe br. 1367/2006 naslovljenim „Primjena izuzetaka u vezi sa zahtjevima za pristup informacijama o okolišu”, stavkom 1. predviđa se:
„Što se tiče odredaba prve i treće alineje članka 4. stavka 2. Uredbe [br. 1049/2001], uz izuzetak istraga, posebno onih koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice, smatra se da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Što se tiče ostalih izuzetaka iz članka 4. Uredbe [br. 1049/2001], razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.”
Okolnosti spora i sporni akti
7 LPN je nevladina organizacija čiji je cilj zaštita okoliša. Tijekom travnja 2003. LPN je podnio pritužbu Europskoj komisiji u kojoj je tvrdio da se projektom izgradnje brane na rijeci Sabor u Portugalu povrjeđuje Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.). Povodom te pritužbe Komisija je pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv Portugalske Republike te je stupila u kontakt s portugalskim tijelima kako bi provjerila u kojoj se mjeri tim projektom može povrijediti Direktiva Vijeća 79/409/EEZ od 2. travnja 1979. o očuvanju divljih ptica (SL L 103, str. 1.), kao i Direktiva 92/43.
8 Tijekom ožujka 2007., LPN je podnio zahtjev Komisiji za pristup informacijama o postupanju s njegovom pritužbom te za uvid u dokumente koje je izradila „radna skupina Komisije”, kao i u dokumente koje su razmijenili Komisija i portugalska tijela. Komisija je, dopisom od 22. svibnja 2007. odbila taj zahtjev na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
9 Nakon što je LPN ponovio svoj zahtjev dopisom od 14. lipnja 2007., Komisija je spornom odlukom potvrdila uskraćivanje pristupa predmetnim dokumentima, smatrajući da su svi traženi dokumenti obuhvaćeni izuzećem iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, koje se odnosi na zaštitu inspekcija, istraga i revizija. Sadržaj te odluke sažet je u pobijanoj presudi kako slijedi:
„20. Konkretno, Komisija je navela da bi u okviru postupka zbog povrede obveze trebalo vladati ozračje uzajamnog povjerenja između Komisije i dotične države članice kako bi im se omogućilo da započnu postupak pregovaranja i kompromisa radi sporazumnog rješenja spora umjesto pokretanja postupka pred Sudom. Također je napomenula da je, s jedne strane, postupak pregovaranja između Komisije i portugalskih tijela još uvijek u tijeku i, s druge strane, da je bilo više razmjena mišljenja i sastanaka radi ocjene učinka projekta brane ili ih je još trebalo biti. Na temelju toga zaključila je da bi otkrivanje traženih dokumenata ugrozilo sposobnost Komisije da ispita navodnu povredu, s obzirom na to da bi se njime moglo dovesti u pitanje sporazumno rješenje spora s portugalskim tijelima prije upućivanja predmeta Sudu. Osim toga, smatrala je da ‚djelomični pristup’ u smislu članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 nije moguć za navedene dokumente jer se izuzeće na koje se poziva primjenjuje na sve te dokumente.
21. Osim toga, što se tiče mogućeg ‚prevladavajućeg javnog interesa’ u smislu posljednje rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, Komisija je smatrala da on ne postoji. Prema njezinom mišljenju, članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006, na temelju kojeg se smatra da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš, ne primjenjuje se na istrage koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice, kao u ovom slučaju. Pojasnila je da ni opasnost od postojanja ozbiljne povrede Direktive [92/43] ne predstavlja takav interes s obzirom na to da je samo Sud nadležan za utvrđivanje je li dotična država članica povrijedila svoje obveze na temelju Ugovora o EZ‑u. Prema njezinom mišljenju, otkrivanje traženih dokumenata ne bi dovelo do razjašnjenja u tom pogledu dok Sud ne bi konačno odlučio o tom pitanju.”
10 Glavna uprava za okoliš Komisije 18. siječnja 2008., odnosno na dan podnošenja tužbe protiv sporne odluke, obavijestila je LPN da namjerava Komisiji predložiti zatvaranje postupka zbog povrede obveze povezane s predmetnim projektom izgradnje brane.
11 Tijekom veljače 2008. LPN je ponovno podnio zahtjev za pristup dokumentima iz spisa navedenog postupka zbog povrede obveze.
12 Dopisom od 3. travnja 2008. Komisija je obavijestila LPN da je na sastanku od 28. veljače 2008. odlučila zatvoriti postupak povodom pritužbe povezane s navedenim projektom izgradnje brane. Što se tiče zahtjeva za pristup dokumentima, izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 više se ne primjenjuje tako da mu se dokumenti mogu proslijediti pod uvjetom da nisu obuhvaćeni nekim drugim izuzećem u smislu te uredbe.
13 LPN‑u je potom omogućen uvid u spise Komisije i pristup sadržaju određenog broja dokumenata. Osim toga, dopisom od 24. listopada 2008. (u daljnjem tekstu: odluka od 24. listopada 2008.) Komisija je odobrila potpuni ili djelomični pristup sadržaju drugih relevantnih dokumenata, pri čemu je ustrajala u uskraćivanju pristupa određenim dokumentima, pozivajući se na izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001, koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja, i u članku 4. stavku 2. drugoj alineji te uredbe, koji se odnosi na zaštitu sudskog postupka.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
14 Tužbom podnesenom 18. siječnja 2008. LPN je od Općeg suda zatražio da poništi spornu odluku. Kraljevini Danskoj, Republici Finskoj i Kraljevini Švedskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevu LPN‑a.
15 Komisija je zatražila od Općeg suda da utvrdi da je tužba postala bespredmetna s obzirom na to da je odobren pristup dijelu predmetnih dokumenata i s obzirom na to da odbijanje otkrivanja drugih dokumenata više nije temeljila na istom razlogu.
16 Pobijanom presudom Opći sud je, s jedne strane, utvrdio u točki 57. te presude da je, s obzirom na to da je LPN‑u tijekom postupka odobren pristup predmetnim dokumentima, spor postao bespredmetan te da stoga postupak treba obustaviti. S druge strane, što se tiče dokumenata koji još nisu otkriveni ili su tek djelomično otkriveni, Opći sud odbio je tužbu zato što su dva tužbena razloga koja je istaknuo LPN, a koja se temelje na povredi Uredbe br. 1367/2006, osobito njezinog članka 6., i članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 neosnovana.
17 U okviru skupnog ispitivanja tih tužbenih razloga, Opći sud krenuo je u točkama 110. do 112. pobijane presude od načela prema kojem je, s jedne strane, Komisija dužna konkretno i pojedinačno ispitati svaki dokument koji se traži kako bi ocijenila može li njegovo otkrivanje stvarno ugroziti zaštićeni interes i, s druge strane, to ispitivanje treba proizlaziti iz obrazloženja odluke predmetne institucije.
18 Međutim, u točki 126. i sljedećim točkama pobijane presude, Opći sud priznao je, uzimajući u obzir presudu od 1. srpnja 2008. Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb., str. I‑4723., t. 50.), i po analogiji s postupkom nadzora državnih potpora (presuda od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Zb., str. I‑5885., t. 54. do 62.), postojanje opće pretpostavke prema kojoj otkrivanje dokumenata iz upravnog spisa povezanog s postupkom zbog povrede obveze, u načelu, ugrožava zaštitu svrhe istraga. Prema mišljenju Općeg suda, s obzirom na to da je predmetni postupak zbog povrede obveze bio u predsudskoj fazi u trenutku donošenja sporne odluke, Komisija je mogla poći od načela da se ta opća pretpostavka primjenjuje na sve predmetne dokumente.
19 U tom se pogledu Opći sud oslonio na činjenicu da nadzor koji Komisija treba provoditi u okviru postupka zbog povrede obveze, ulazi u područje upravne dužnosti, u okviru koje Komisija ima široku diskrecijsku ovlast i započinje dvostrani dijalog s predmetnom državom članicom. Smatrao je da osoba koja je podnijela pritužbu Komisiji nema mogućnost podnijeti tužbu sudu Unije protiv moguće odluke o zatvaranju postupka povodom te pritužbe i da nema postupovna prava koja bi joj omogućila da je Komisija obavijesti i sasluša.
20 Prema mišljenju Općeg suda, navedena pretpostavka ne isključuje pravo zainteresiranih stranki da dokazuju da određeni dokument nije obuhvaćen tom pretpostavkom ili da postoji prevladavajući javni interes u smislu posljednjeg dijela rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, koji bi opravdao otkrivanje dokumenta. Međutim, Opći sud istaknuo je da ni LPN ni države članice intervenijenti nisu iznijeli dokaze kojima se može dovesti u pitanje osnovanost ocjene da su svi predmetni dokumenti obuhvaćeni izuzećem predviđenim u tom članku 4. stavku 2. trećoj alineji.
21 U točkama 116., 117. i 122. pobijane presude Opći sud smatrao je i da Uredba br. 1367/2006 ne utječe na mogućnost Komisije da ne provede konkretno i pojedinačno ispitivanje traženih dokumenata.
22 U točkama 132. do 139. pobijane presude, Opći sud presudio je da Komisija nije počinila nikakvu pogrešku koja se tiče prava ili činjenica time što je smatrala da, u ovom slučaju, ne postoji prevladavajući javni interes u smislu posljednjeg dijela rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, koji bi opravdao otkrivanje predmetnih dokumenata.
23 U tom pogledu Opći sud istaknuo je da nije potrebno odlučivati o tome sadržavaju li ti dokumenti informacije koje se stvarno odnose na „emisije” u okoliš, s obzirom na to da se u ovom slučaju ne primjenjuje pretpostavka predviđena u prvoj rečenici članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006. Iz tog istog razloga smatrao je da iz te odredbe nije moguće zaključiti da postoji prevladavajući javni interes u smislu posljednjeg dijela rečenice članka 4. stavka 2.
24 Prema mišljenju Općeg suda, LPN ne može se pozvati ni na drugu rečenicu navedenog članka 6. stavka 1. Naime, Opći sud smatrao je da se ta rečenica odnosi samo na obvezu restriktivnog tumačenja ostalih izuzeća, osim onih predviđenih u članku 4. stavku 2. prvoj i trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Dodao je da se druga rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 ne odnosi na „prevladavajući” javni interes u smislu posljednjeg dijela rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001.
25 Konačno, Opći sud utvrdio je da LPN i države članice intervenijenti na raspravi, u odgovoru na njegova pitanja, nisu bili sposobni ni utvrditi mogući prevladavajući javni interes, osim onog koji bi proizlazio iz navodne veće transparentnosti u području okoliša, ni objasniti odnose li se i u kojoj mjeri, tražene informacije na emisije u okoliš, u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
26 Rješenjem predsjednika Suda od 27. veljače 2012. dvije su žalbe spojene za potrebe pisanog i usmenog postupka te donošenja presude.
27 Rješenjem predsjednika Suda od 27. travnja 2012. Saveznoj Republici Njemačkoj odobrena je intervencija u potporu zahtjeva Komisije. Rješenjem predsjednika Suda od 10. srpnja 2012. Republici Estoniji odobrena je intervencija u potporu zahtjeva Republike Finske te podnošenje očitovanja tijekom usmenog postupka.
28 Svojom žalbom LPN traži od Suda:
– da djelomično ukine pobijanu presudu u dijelu u kojem je Opći sud odbio njegove zahtjeve za poništenje sporne odluke te mu naložio snošenje vlastitih troškova i troškova Komisije;
– da poništi spornu odluku u dijelu u kojem se odnosi na dokumente i izvatke iz dokumenata u odnosu na koje je Komisija ustrajala u odbijanju pristupa u odluci od 24. listopada 2008. i
– da naloži Komisiji snošenje vlastitih troškova te troškova LPN‑a u prvostupanjskom postupku i u okviru žalbe.
29 Svojom žalbom Republika Finska traži od Suda:
– da ukine pobijanu presudu u dijelu u kojem je Opći sud odbio tužbu LPN‑a;
– da poništi spornu odluku i
– da naloži Komisiji da joj nadoknadi troškove nastale ispitivanjem ove žalbe.
30 Kraljevina Danska, Republika Estonija i Kraljevina Švedska podupiru zahtjeve žalitelja. Kraljevina Švedska usto traži da se Komisiji naloži da joj nadoknadi njezine troškove.
31 Komisija traži od Suda da odbije žalbe i da žaliteljima naloži snošenje troškova.
32 Savezna Republika Njemačka podupire zahtjeve Komisije.
Žalbe
33 U prilog svojim žalbama, LPN i Republika Finska ističu tri glavna žalbena razloga. Ti se razlozi temelje na povredi članka 4.stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, druge rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 i posljednjeg dijela rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001.
34 Osim toga, LPN navodi četvrti žalbeni razlog prema kojem je Opći sud počinio više pogrešaka koje se tiču prava time što je LPN‑u naložio snošenje troškova. Osim toga, LPN traži od Suda da ispravi izreku pobijane presude, u kojoj nije ispravno utvrđena sporna odluka.
Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001
Argumentacija stranaka
35 Prvi žalbeni razlog LPN‑a i Republike Finske temelji se na pogrešci koja se tiče prava, koju je počinio Opći sud time što je članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe br. 1049/2001 tumačio na način da je Komisija imala pravo uskratiti otkrivanje svih dokumenata koji se odnose na postupak zbog povrede obveze pokrenut na temelju članka 226. UEZ‑a, a da nije konkretno i pojedinačno ispitala te dokumente. Nije opravdano pretpostaviti da se nijedan dokument ili nijedan dio dokumenta povezan s tim postupkom ne može otkriti a da se ne ugrozi svrha tog postupka, koja se sastoji u tome da se predmetnu državu članicu navede da postupa u skladu s pravom Unije.
36 Obrazloženje kojim se dopušta primjena opće pretpostavke u pogledu uskraćivanja pristupa dokumentima koji se odnose na postupke nadzora državnih potpora, iz gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (t. 56. do 59.), ne može se prenijeti na dokumente koji se odnose na postupak zbog povrede obveze. Konkretno, što se tiče potonjeg postupka, ne postoje posebni propisi o povjerljivosti i pristupu informacijama. LPN dodaje da on ne brani svoje osobne interese, nego javne interese. Osim toga, dokumenti povezani s postupkom zbog povrede obveze ne čine homogenu kategoriju dokumenata.
37 Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska podupiru tu argumentaciju te osobito ističu da razlozi zbog kojih je Sud u prethodnim predmetima (gore navedena presuda Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, kao i presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, Zb., str. I‑8533.) potvrdio postojanje opće pretpostavke, u ovom slučaju nisu primjenjivi po analogiji, osobito s obzirom na činjenicu da se postupci zbog povrede obveze razlikuju po materijalnom sadržaju, opsegu, osjetljivosti predmeta kao i pravnom interesu koji treba uzeti u obzir. Kraljevina Švedska podredno tvrdi da je Komisija u svakom slučaju trebala provjeriti primjenjuje li se stvarno navedena pretpostavka u ovom slučaju.
38 Suprotno tome, Komisija i Savezna Republika Njemačka smatraju da prvi žalbeni razlog nije osnovan. Konkretno, tvrde da je postupak nadzora državnih potpora samo inačica postupka zbog povrede obveze kojim se nastoji uspostaviti dijalog između Komisije i predmetne države članice i u kojem pojedinci nemaju postupovna prava. Nadalje, cilj postupka zbog povrede obveze jest brzo i učinkovito okončanje mogućih povreda prava Unije, osobito postizanjem sporazumnog rješenja spora tijekom upravnog postupka. Međutim, kad bi se otkrili dokumenti koje razmjenjuju Komisija i predmetna država članica, spremnost osobito država članica da surađuju u ozračju povjerenja bila bi ugrožena.
Ocjena Suda
39 Prvim žalbenim razlogom žalitelji prigovaraju Općem sudu da je, time što se oslonio na opću pretpostavku prema kojoj bi otkrivanje dokumenata o kojima se radi ugrozilo zaštitu svrhe istraga u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, priznao da Komisija ima ovlast odbiti općeniti zahtjev za pristup svim dokumentima iz upravnog spisa koji se odnosi na postupak zbog povrede obveze na temelju članka 226. UEZ‑a tijekom njegove predsudske faze, a da ne provede konkretno i pojedinačno ispitivanje svakog dokumenta.
40 Najprije treba podsjetiti na to da na temelju članka 255. stavaka 1. i 2. UEZ‑a svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija Unije podložno načelima i uvjetima koji su utvrđeni u skladu s postupkom iz članka 251. UEZ‑a. Svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što to je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija. Iz te uredbe, osobito iz njezine uvodne izjave 11. i članka 4. kojim se predviđa sustav izuzeća u tom pogledu, također proizlazi da je to pravo ipak podložno određenim ograničenjima utemeljenima na razlozima javnog ili privatnog interesa (vidjeti gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 51.; Švedska i dr./API i Komisija, t. 69. i 70., kao i presude od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, t. 111., i Komisija/Agrofert Holding, C‑477/10 P, t. 53.).
41 Na temelju izuzeća koje navodi Komisija, odnosno izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.
42 Iz toga slijedi da se sustav izuzeća predviđen u tom članku 4., a osobito u njegovom stavku 2., temelji na uspostavljanju ravnoteže između suprotstavljenih interesa u danoj situaciji, to jest, s jedne strane, interesa kojima koristi otkrivanje predmetnih dokumenata i, s druge strane, onih koji bi bili ugroženi tim otkrivanjem. Odluka koja se donosi povodom zahtjeva za pristup dokumentima ovisi o tome koji interes mora prevladati u konkretnom slučaju.
43 U ovom predmetu, nesporno je da se dokumenti na koje se odnosi zahtjev LPN‑a doista odnose na „istragu” u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
44 Međutim, kako bi se moglo opravdati odbijanje pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtjeva, prema ustaljenoj sudskoj praksi u načelu nije dovoljno da je taj dokument obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001. Predmetna institucija mora također pružiti objašnjenja o tome na koji bi način pristup spomenutom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u tom članku (vidjeti gore navedene presude Švedska i Turco/Vijeće, t. 49.; Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 53.; Švedska i dr./API i Komisija, t. 72., Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 116., kao i Komisija/Agrofert Holding, t. 57.).
45 Ipak, Sud je presudio da je predmetnoj instituciji dopušteno odluke u tom smislu temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se razmatranja slične vrste općenito mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi (vidjeti gore navedene presude Švedska i Turco/Vijeće, t. 50.; Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 54.; Švedska i dr./API i Komisija, t. 74.; Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 116., kao i Komisija/Agrofert Holding, t. 57.).
46 Kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 57. do 62. svojeg mišljenja, Sud je već potvrdio postojanje takvih općih pretpostavki u tri slučaja, odnosno što se tiče dokumenata upravnog spisa povezanog s postupkom nadzora državnih potpora (vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 61.), dokumenata razmijenjenih između Komisije i podnositelja prijave ili trećih u okviru postupka nadzora koncentracija između poduzetnika (vidjeti gore navedene presude Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 123. i Komisija/Agrofert Holding, t. 64.), kao i podnesaka koje je institucija podnijela u okviru sudskog postupka (vidjeti gore navedenu presudu Švedska i dr./API i Komisija, t. 94.).
47 Svi ti predmeti bili su obilježeni činjenicom da se zahtjev za pristup nije odnosio na samo jedan dokument, već na niz dokumenata (vidjeti gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 50.; Švedska i dr./API i Komisija, t. 9.; Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 10., u kojoj su preuzete točke 1. i 2. presude Općeg suda koja je pobijana žalbom povodom koje je donesena ta presuda Suda, kao i Komisija/Agrofert Holding, t. 7. u kojoj je preuzeta točka 2. presude Općeg suda koja je pobijana žalbom povodom koje je donesena potonja presuda Suda).
48 U takvoj situaciji priznavanje opće pretpostavke prema kojoj otkrivanje dokumenata određene vrste u načelu ugrožava zaštitu jednog od interesa navedenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 predmetnoj instituciji omogućuje da odluči o cjelovitom zahtjevu i da na njega odgovori na primjeren način.
49 Upravo je o takvoj situaciji riječ u ovom slučaju. Naime, poput zahtjeva koji je podnijela zainteresirana stranka u gore navedenom predmetu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, koji se odnosio na cijeli upravni spis povezan s postupcima nadzora državnih potpora koje su joj bile dodijeljene, LPN podnio je općenit zahtjev za pristup nizu dokumenata iz spisa koji se odnosi na postupak pokrenut zbog povrede obveze protiv Portugalske Republike povezane s projektom izgradnje brane.
50 Osim toga, treba podsjetiti da je taj zahtjev podnesen dok je navedeni postupak zbog povrede obveze još bio u predsudskoj fazi te ga Komisija još nije bila zatvorila niti je predmet bio upućen Sudu u trenutku donošenja sporne odluke.
51 Stoga je potrebno ispitati treba li priznati postojanje opće pretpostavke prema kojoj bi, u tim okolnostima, otkrivanje dokumenata povezanih s postupkom zbog povrede obveze u predsudskoj fazi ugrozilo zaštitu svrhe istrage.
52 U tom pogledu, prije svega treba uzeti u obzir prvu rečenicu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
53 Iako se, u skladu s člankom 3. te uredbe, Uredba br. 1049/2001, a osobito članak 4. potonje uredbe, u načelu primjenjuje na sve zahtjeve za pristup informacijama o okolišu koje se nalaze u posjedu institucija i tijela Zajednice, u članku 6. Uredbe br. 1367/2006 dodana su posebna pravila o tim zahtjevima za pristup, kojima se dijelom dopušta, a dijelom ograničava pristup dokumentima.
54 Međutim, prvom rečenicom tog članka 6. stavka 1., kojim se utvrđuje pravilo za olakšavanje pristupa dokumentima koji sadržavaju informacije o okolišu, određuje se da se to pravilo ne primjenjuje na „istrage, posebno one koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice”.
55 Iz toga proizlazi da se tim zakonodavstvom Unije postupak zbog povrede obveze smatra vrstom postupka koji, kao takav, pokazuje obilježja koja se protive odobravanju potpune transparentnosti u tom području i koji stoga zauzima poseban položaj u sustavu pristupa dokumentima.
56 Osim toga, postupak zbog povrede obveze pokazuje obilježja koja su usporediva s obilježjima postupka nadzora državnih potpora, zbog koji je Sud, u gore navedenoj presudi Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, priznao postojanje opće pretpostavke u tom pogledu.
57 Naime, u oba se slučaja radi o postupku pokrenutom protiv države članice koja je odgovorna ili za dodjelu sporne potpore (vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 57.) ili za navodnu povredu prava Unije.
58 Sud se također oslonio na činjenicu da zainteresirane stranke, osim države članice odgovorne za dodjelu predmetne potpore, u okviru postupka nadzora državnih potpora nemaju pravo uvida u dokumente iz upravnog spisa Komisije te da, kad bi te osobe mogle steći pristup tim dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001, sustav nadzora državnih potpora bio bi doveden u pitanje (vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 58. i 61.).
59 Što se tiče postupaka zbog povrede obveze, pravom Unije, osobito člankom 226. UEZ‑a, ne predviđa se ni pravo pojedinca na uvid u spis, čak i ako je postupak pokrenut pritužbom tog pojedinca. Komisija je samo, u svojim internim pravilima postupka koja se odnose na upravne mjere u korist podnositelja pritužbe, pristala na to da se podnositelja pritužbe obavijesti o donesenim odlukama i prijedlogu za zatvaranje postupka bez poduzimanja daljnjih mjera (vidjeti komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i europskom ombudsmanu od 20. ožujka 2002. o odnosu prema podnositelju pritužbe u području povreda prava Zajednice (COM(2002) 141 final, SL C 244, str. 5., t. 7., 9. i 10.)).
60 Osim toga, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, podnositelj pritužbe u okviru postupka zbog povrede obveze nema pravo zahtijevati od Komisije da zauzme konačni stav ili pobijati odluku Komisije kojom je odbila pokrenuti postupak zbog povrede obveze protiv države članice (vidjeti u tom smislu osobito presude od 14. veljače 1989. Star Fruit/Komisija, 247/87, Zb., str. 291., t. 11. i od 17. svibnja 1990., Sonito i dr./Komisija, C‑87/89, Zb., str. I‑1981., t. 6., kao i rješenje od 14. srpnja 2011., Ruipérez Aguirre i ATC Petition/Komisija, C‑111/11 P, t. 11. i 12.). U tom pogledu, činjenica da podnositelj pritužbe djeluje kako bi obranio osobni ili javni interes nije relevantna.
61 Naime, na Komisiji je da, kad smatra da je država članica povrijedila svoje obveze, ocijeni oportunitet djelovanja protiv te države, utvrdi odredbe koje je povrijedila i da odabere trenutak kad će protiv nje pokrenuti postupak zbog povrede obveze (vidjeti osobito presude od 8. prosinca 2005., Komisija/Luksemburg, C‑33/04, Zb., str. I‑10629., t. 66. i navedenu sudsku praksu, kao i od 7. listopada 2010., Komisija/Portugal, C‑154/09, t. 51.). Predmet tužbe zbog povrede obveze je osim toga određen Komisijinim obrazloženim mišljenjem (vidjeti presudu od 8. srpnja 2010., Komisija/Portugal, C‑171/08, Zb., str. I‑6817., t. 25. i navedenu sudsku praksu).
62 Osim toga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je cilj predsudskog postupka dati predmetnoj državi članici mogućnost, s jedne strane, da se uskladi s obvezama koje za nju proizlaze iz prava Unije i, s druge strane, da korisno istakne svoju obranu protiv prigovora koje je iznijela Komisija (vidjeti osobito presude od 7. srpnja 2005., Komisija/Austrija, C‑147/03, Zb., str. I‑5969., t. 22. i od 14. travnja 2011., Komisija/Rumunjska, C‑522/09, Zb., str. I‑2963., t. 15.).
63 Otkrivanje dokumenata povezanih s postupkom zbog povrede obveze tijekom njegove predsudske faze, moglo bi usto promijeniti prirodu i tijek tog postupka s obzirom na to da bi u tim okolnostima moglo biti još teže započeti postupak pregovaranja i postići sporazum između Komisije i dotične države članice, kojim bi se okončala predmetna povreda obveze, kako bi se omogućilo poštovanje prava Unije i izbjeglo podnošenje pravnih lijekova.
64 Konačno, suprotno tvrdnjama žalitelja, dokumenti povezani s predsudskom fazom postupka zbog povrede obveze, za potrebe primjene prethodno navedene opće pretpostavke, predstavljaju jedinstvenu kategoriju dokumenata. Naime, s jedne strane, izuzeće koje se odnosi na istrage o mogućim povredama prava Zajednice, propisano u prvoj rečenici članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, ne predviđa nikakvo razlikovanje u pogledu vrste dokumenta iz spisa koji se odnosi na te istrage ili autora predmetnih dokumenata. S druge strane, što se tiče dokumenata koji se odnose na postupke nadzora državnih potpora, Sud je presudio da svi dokumenti iz upravnog spisa koji se odnosi na takav postupak, čine jedinstvenu kategoriju na koju se primjenjuje opća pretpostavka prema kojoj bi otkrivanje tih dokumenata ugrozilo zaštitu svrhe istraga (vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 61.).
65 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se može pretpostaviti da bi otkrivanje dokumenata povezanih s postupkom zbog povrede obveze, tijekom njegove predsudske faze, moglo izmijeniti prirodu i tijek tog postupka te da bi, stoga, takvo otkrivanje, u načelu, ugrozilo zaštitu svrhe istraga u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
66 Ta opća pretpostavka ne isključuje mogućnost dokazivanja da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije obuhvaćen tom pretpostavkom ili da, u skladu s člankom 4. stavkom 2. posljednjim dijelom rečenice Uredbe br. 1049/2001, postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tog dokumenta (vidjeti u tom smislu gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 62.; Švedska i dr./API i Komisija, t. 103.; Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 126., kao i Komisija/Agrofert Holding, t. 68.).
67 Osim toga, Komisija nije dužna utemeljiti svoju odluku na navedenoj općoj pretpostavci. Uvijek može provesti konkretno ispitivanje dokumenata na koje se odnosi zahtjev i ponuditi takvo obrazloženje. Nadalje, kad Komisija utvrdi da postupak zbog povrede obveze na koji se odnosi određeni zahtjev za pristup ima obilježja koja dopuštaju potpuno ili djelomično otkrivanje dokumenata iz spisa, obvezna ih je otkriti.
68 Suprotno tome, zahtjev da se provjeri primjenjuje li se stvarno predmetna opća pretpostavka ne može se tumačiti na način da Komisija treba pojedinačno ispitati svaki dokument koji se zahtijeva u predmetnom slučaju. Takav zahtjev lišio bi tu opću pretpostavku njezinog korisnog učinka, odnosno da se Komisiji omogući da na općenit zahtjev za pristup odgovori na jednako općenit način.
69 Osim toga, Opći sud je u točki 121. pobijane presude utvrdio da Komisija nije mogla odobriti pristup samo jednom od predmetnih dokumenata ili dijelu njihovog sadržaja, a da se time ne dovedu u pitanje pregovori s portugalskim tijelima, koji su bili u tijeku. To utvrđenje žalitelji, koji se osim toga nisu pozvali ni na kakvo iskrivljavanje činjenica Općeg suda, nisu doveli u pitanje.
70 S obzirom na prethodna razmatranja, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava, time što je Komisiji priznao mogućnost da se osloni na opću pretpostavku prema kojoj bi javni pristup, pa čak i djelomični, dokumentima povezanima s postupkom zbog povrede obveze, tijekom njegove predsudske faze, ugrozio ostvarivanje svrhe tog postupka, kako bi uskratila pristup tim dokumentima na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
71 U tim okolnostima prvi žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Drugi žalbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 6. stavka 1. druge rečenice Uredbe br. 1367/2006
Argumentacija stranaka
72 LPN i Republika Finska, koje podupire Kraljevina Švedska, tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio, osobito u točki 136. pobijane presude, da se članak 6. stavak 1. druga rečenica Uredbe br. 1367/2006 ne primjenjuje na izuzeće koje se odnosi na zaštitu istraga. Naime, ta odredba odnosi se na sva izuzeća iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 koja nisu obuhvaćena pravnom pretpostavkom iz prve rečenice navedenog članka 6. stavka 1., kao što proizlazi iz svrhe Uredbe br. 1367/2006, njezine uvodne izjave 15. i članka 4. stavka 4. Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice, potpisane u Aarhusu 25. srpnja 1998. i u ime Europske zajednice odobrene Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.), kojom se propisuje i obveza restriktivnog tumačenja razloga za odbijanje zahtjeva za informacije o okolišu.
73 Prema mišljenju LPN‑a, članak 6. stavak 1. druga rečenica Uredbe br. 1367/2006 neusklađen je s priznavanjem opće pretpostavke štete u slučaju otkrivanja dokumenata zbog zahtjeva strogog tumačenja utvrđenog navedenom odredbom i s obzirom na to da je u skladu s potonjom odredbom nužno provjeriti, in concreto, jesu li informacije iz dokumenata čije se otkrivanje traži povezane s emisijama u okoliš.
74 Konačno, LPN ističe da je tvrdnja u točki 138. pobijane presude, prema kojoj on nije bio sposoban objasniti odnose li se i u kojoj mjeri tražene informacije na emisije u okoliš u smislu članka 6. stavka 1., pogrešna. Naime, LPN nije mogao dati takvo objašnjenje, s obzirom na to da nije bio upoznat sa sadržajem dokumenata koji još nisu bili otkriveni.
75 Komisija tvrdi da je zakonodavac Unije, time što je iz pravne pretpostavke iz prve rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 isključio istrage mogućih povreda prava Zajednice, očito nastojao uzeti u obzir njihovu posebnu prirodu. Stoga moguće postojanje prevladavajućeg javnog interesa kojim se opravdava otkrivanje dokumenata treba ispitati s obzirom na Uredbu br. 1049/2001 jer se iz Uredbe br. 1367/2006 ne može zaključiti da se s postupcima zbog povrede obveze u području okoliša treba postupati drugačije od takvih postupaka u drugim područjima u pogledu pretpostavke prema kojoj bi otkrivanje dokumenata ugrozilo svrhu istraga.
76 Savezna Republika Njemačka smatra da članak 6. stavak 1. druga rečenica Uredbe br. 1367/2006 ne utječe na ocjenu uskraćivanja pristupa dokumentima o okolišu koji se odnose na postupak zbog povrede obveze tijekom njegove predsudske faze, koja je ocjena uređena Uredbom br. 1049/2001. Naime, tom se odredbom samo ponavlja zahtjev, koji je postavio Sud, za strogim tumačenjem razloga uskraćivanja i samo se navodi zahtjev da se prilikom odvagivanja suprotnih interesa uzmu u obzir okolišni interesi.
Ocjena Suda
77 Drugim žalbenim razlogom žalitelji i tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 ne isključuje mogućnost da Komisija primijeni opću pretpostavku prema kojoj bi otkrivanje dokumenata povezanih s postupkom zbog povrede obveze, tijekom njegove predsudske faze, ugrozilo zaštitu svrhe istrage u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
78 Kako bi se donijela odluka o osnovanosti tog žalbenog razloga, treba ispitati mijenja li se i, prema potrebi, u kojoj mjeri tim člankom 6. stavkom 1., u pogledu postupaka koji se odnose na okoliš, ispitivanje koje treba provesti Komisija na temelju članka 4. Uredbe br. 1049/2001.
79 Člankom 6. Uredbe br. 1367/2006 u Uredbi br. 1049/2001 dodana su posebna pravila o zahtjevima za pristup informacijama o okolišu.
80 Prvom rečenicom stavka 1. tog članka 6. upućuje se na članak 4. stavak 2. prvu i treću alineju Uredbe br. 1049/2001 te se predviđa da se otkrivanje informacija smatra pitanjem od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Ta se pravna pretpostavka odnosi na zadnji dio rečenice tog članka 4. stavka 2., kojim se isključuje uskraćivanje pristupa dokumentu ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes. Međutim, navedena pravna pretpostavka ne primjenjuje se na „istrage, posebno ne one koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice.
81 Drugom rečenicom članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 podređuje se da „[š]to se tiče ostalih izuzetaka iz članka 4. Uredbe [br. 1049/2001], razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.”
82 Međutim, iz teksta i strukture tog članka 6. stavka 1. proizlazi da „ostali izuzeci” u smislu druge rečenice tog stavka ne obuhvaćaju zaštitu postupaka zbog povrede obveze.
83 Naime, prvom rečenicom navedenog stavka 1. uspostavlja se pravilo o izuzećima iz članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001. U drugoj rečenici istog stavka 1. ne navode se samo „ostali izuzeci”, nego „ostali izuzeci iz članka 4. Uredbe [br. 1049/2001]”. Stoga se ta odredba odnosi na izuzeća iz tog članka 4. stavaka 1., 2. druga alineja, 3. i 5. S obzirom na to da postupci zbog povrede obveze obuhvaćaju istragu u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, na koju se odnosi prva rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, takva istraga nije obuhvaćena pojmom „ostalih izuzetaka” iz druge rečenice tog članka 6. stavka 1.
84 Takav tekst i struktura obiju rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 pokazuju namjeru zakonodavca da u potpunosti isključi postupke zbog povrede obveze iz područja primjene te odredbe.
85 Stoga, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 ne utječe na ispitivanje koje treba provesti Komisija na temelju Uredbe br. 1049/2001 kad su predmet zahtjeva za pristup dokumenti povezani s postupkom zbog povrede obveze koji je još uvijek u predsudskoj fazi.
86 Iz toga slijedi da drugi žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Treći žalbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. posljednjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001
Argumentacija stranaka
87 Republika Finska, čiju argumentaciju podupiru Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska, tvrdi da je, neovisno o primjenjivosti članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, Opći sud pogrešno protumačio članak 4. stavak 2. posljednji dio rečenice Uredbe br. 1049/2001 jer nije ocijenio je li Komisija provjerila postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje predmetnih dokumenata. U skladu s gore navedenom presudom Švedska i Turco/Vijeće (t. 44., 45. i 49.), Opći sud trebao je zahtijevati da Komisija usporedi interes povezan sa zaštitom istraga s javnim interesom za stjecanje uvida u predmetne dokumente, s obzirom na interese veće transparentnosti. Kad se zahtjev za pristup odnosi na dokument obuhvaćen područjem primjene Uredbe br. 1367/2006, dobivanje informacija o okolišu i važnost koju dostupnost takvih informacija ima za zaštitu okoliša i ljudskog zdravlja, mogu predstavljati prevladavajući javni interes u smislu članka 4. stavka 2. posljednjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001.
88 Kraljevina Švedska dodaje da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u točkama 138. i 139. pobijane presude, time što je osobi koja zahtijeva pristup dokumentima naložio da navede i dokaže postojanje prevladavajućeg javnog interesa, osobito s obzirom na činjenicu da samo predmetna institucija poznaje sadržaj dokumenata čije se otkrivanje zahtijeva.
89 Komisija tvrdi da je u točki 139. pobijane presude Opći sud pravilno odbio argument koji se temelji na nedostatku pravilnog odvagivanja različitih interesa u smislu članka 4. stavka 2. posljednjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001.
Ocjena Suda
90 Trećim žalbenim razlogom Republika Finska u biti prigovara Općem sudu da je propustio ocijeniti je li Komisija na temelju članka 4. stavka 2. posljednjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001 provjerila postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje predmetnih dokumenata.
91 Opći sud je u točkama 132. i 133. pobijane presude utvrdio da, u skladu sa spornom odlukom, u ovom slučaju ne postoji prevladavajući javni interes u smislu te odredbe i da ta ocjena nepostojanja prevladavajućeg javnog interesa nije zahvaćena nikakvom pogreškom koja se tiče prava ili činjenica. Međutim, LPN i Republika Finska ne navode konkretni interes koji u ovom slučaju opravdava otkrivanje predmetnih dokumenata, nego samo važnost koju dostupnost informacija o okolišu općenito ima za zaštitu okoliša i ljudskog zdravlja.
92 Uistinu, prevladavajući javni interes, koji može opravdati otkrivanje dokumenta, ne mora nužno biti različit od načela na kojima počiva Uredba br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Švedska i Turco/Vijeće, t. 74. i 75.).
93 Međutim, općenita razmatranja, poput onih koja se navode u ovom slučaju, nisu takve naravi da upućuju na to da je u ovom slučaju načelo transparentnosti imalo posebnu oštrinu kojom se mogu prevladati razlozi koji opravdavaju odbijanje otkrivanja dokumenata o kojima je riječ (vidjeti po analogiji gore navedenu presudu Švedska i dr./API i Komisija, t. 158.).
94 Uvjet da podnositelj zahtjeva mora konkretno navesti okolnosti na kojima se temelji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata u pitanju u skladu je sa sudskom praksom Suda (vidjeti u tom smislu gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 62.; Švedska i dr./API i Komisija, t. 103.; Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 126., kao i Komisija/Agrofert Holding, t. 68.).
95 Unatoč tome što je LPN zahtijevao pristup dokumentima kako bi mogao dopuniti informacije koje ima Komisija o projektu izgradnje brane koji je predmet postupka zbog povrede dotične obveze te kako bi, prema tome, aktivno sudjelovao u tom postupku, ta okolnost ne dokazuje postojanje „prevladavajućeg javnog interesa” u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 70.; Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 145. i 146., kao i Komisija/Agrofert Holding, t. 85. i 86.), iako LPN, kao nevladina organizacija, djeluje u skladu sa svojim statutarnim ciljem, koji je zaštita okoliša.
96 Iako je ta uredba, u skladu s uvodnom izjavom 2. Uredbe br. 1367/2006, obuhvaćena programom djelovanja Zajednice o okolišu u kojem se naglašava važnost osiguravanja odgovarajućih informacija o okolišu i učinkovitih mogućnosti sudjelovanja javnosti u odlučivanju u pitanjima okoliša, ipak se LPN ne može pozvati na to sudjelovanje kako bi se opravdao pristup dokumentima povezanima s postupkom zbog povrede obveze. Naime, u skladu s člankom 9. te uredbe, njome se predviđa sudjelovanje javnosti samo kad institucije ili tijela Zajednice pripremaju, izmjenjuju ili preispituju planove i programe koji se odnose na okoliš. Međutim, taj se članak ne odnosi na postupke zbog povrede obveze.
97 S obzirom na prethodna razmatranja, Opći sud nije propustio ocijeniti je li Komisija na temelju članka 4. stavka 2. posljednjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001 provjerila postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje predmetnih dokumenata.
98 Stoga i treći žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Četvrti žalbeni razlog, koji se temelji na nalaganju snošenja troškova LPN‑u
99 LPN tvrdi da je odluka Općeg suda, obrazložena u točkama 141. do 143. pobijane presude, da LPN‑u naloži snošenje troškova, zahvaćena nekolicinom pogrešaka koje se tiču prava.
100 U tom je pogledu dovoljno podsjetiti da u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pod pretpostavkom da su svi ostali žalbeni razlozi odbijeni, zahtjeve koji se odnose na navodnu nepravilnost odluke Općeg suda o troškovima treba odbiti kao nedopuštene na temelju članka 58. stavka 2. Statuta Suda Europske unije, u skladu s kojim žalba samo protiv odluke o naknadi troškova ili o njihovoj visini nije dopuštena (vidjeti osobito presude od 30. rujna 2003., Freistaat Sachsen/Komisija, C‑57/00 P i C‑61/00 P, Zb., str. I‑9975., t. 124.; od 26. svibnja 2005., Tralli/BCE, C‑301/02 P, Zb., str. I‑4071., t. 88., kao i od 5. srpnja 2011., Edwin/OHMI, C‑263/09 P, Zb., str. I‑5853., t. 78.).
101 Budući da su svi ostali žalbeni razlozi LPN‑a odbijeni, posljednji žalbeni razlog koji se odnosi na podjelu troškova stoga treba proglasiti nedopuštenim.
Dodatni zahtjev LPN‑a da se ispravi točka 1. izreke pobijane presude
102 U svojoj žalbi LPN traži od Suda da ispravi točku 1. izreke pobijane presude. Prema njegovom mišljenju, Opći sud nije pravilno utvrdio spornu odluku, koja nije odluka od 24. listopada 2008., nego odluka od 22. studenoga 2007. LPN predlaže da se u navedenoj točki 1. izričito pojasni da je tužba bila podnesena „protiv odluke Komisije od 22. studenoga 2007.”, a da je odlukom od 24. listopada 2008. pristup predmetnim dokumentima „ponovno odbijen”.
103 Komisija smatra da je taj zahtjev nedopušten.
104 Na temelju članka 113. stavka 1. Poslovnika Suda, u verziji koja je bila na snazi na datum podnošenja ove žalbe, žalbeni zahtjev mora biti usmjeren na potpuno ili djelomično ukidanje odluke Općeg suda.
105 Međutim, dodatni zahtjev LPN‑a nije usmjeren ni na djelomično ukidanje pobijane presude, odnosno njezine izreke (vidjeti presudu od 15. studenog 2012., Al‑Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al‑Aqsa, C‑539/10 P i C‑550/10 P, t. 44. i navedenu sudsku praksu), nego samo na izmjenu teksta izreke koja ne utječe ni na njezin sadržaj ni na rješenje spora u prvostupanjskom postupku. Naime, iz pobijane presude, osobito iz njezinih točaka 18., 38. i 59., jasno proizlazi da se tužba koja je odbijena u točki 1. izreke te presude, odnosi na odluku od 22. studenoga 2007.
106 Osim toga, ako presuda Općeg suda sadržava pogreške u pisanju ili očite netočnosti, samo je na Općem sudu da ih ispravi, u skladu s člankom 84. Poslovnika Općeg Suda.
107 Iz toga slijedi da dodatni zahtjev LPN‑a treba odbiti kao nedopušten.
108 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da žalbe LPN‑a i Republike Finske treba u cijelosti odbiti.
Troškovi
109 Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
110 Na temelju članka 138. stavka 1. tog poslovnika, primjenjivim na žalbeni postupak na temelju njegovog članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U skladu s člankom 138. stavkom 2. navedenog poslovnika, Sud odlučuje o podjeli troškova ako više stranaka ne uspije u postupku. Člankom 140. stavkom 1. istog poslovnika predviđa se da države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
111 Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se LPN‑u i Republici Finskoj naloži snošenje troškova i da oni nisu uspjeli u svojem žalbenom zahtjevu, valja im naložiti snošenje troškova u jednakim dijelovima.
112 Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Republika Estonija i Kraljevina Švedska, kao intervenijenti, snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Žalbe se odbijaju.
2. Organizaciji Liga para a Protecção da Natureza i Republici Finskoj nalaže se snošenje troškova u jednakim dijelovima.
3. Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Republika Estonija i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.
Potpisi