ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
4 février 2014 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds – Adaptation des conclusions – Délai – Erreur manifeste d’appréciation – Obligation de motivation – Droit à une protection juridictionnelle effective – Droits de la défense »
Dans les affaires jointes T‑174/12 et T‑80/13,
Syrian Lebanese Commercial Bank SAL, établie à Beyrouth (Liban), représentée par Mes P. Vanderveeren, L. Defalque et T. Bontinck, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. G. Étienne et Mme S. Cook, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle, premièrement, du règlement d’exécution (UE) nº 55/2012 du Conseil, du 23 janvier 2012, mettant en œuvre l’article [32], paragraphe 1, du règlement (UE) nº 36/2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L 19, p. 6), deuxièmement, de la décision d’exécution 2012/37/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, mettant en œuvre la décision 2011/782/PESC, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO L 19, p. 33), troisièmement, de la décision 2012/739/PESC du Conseil, du 29 novembre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie et abrogeant la décision 2011/782 (JO L 330, p. 21), quatrièmement, du règlement d’exécution (UE) nº 1117/2012 du Conseil, du 29 novembre 2012, mettant en œuvre l’article 32, paragraphe 1, du règlement nº 36/2012 (JO L 330, p. 9), cinquièmement, des « lettres décisions » du Conseil du 24 janvier 2012 et du 30 novembre 2012, notifiant à la requérante les mesures restrictives la concernant, sixièmement, de la décision 2013/109/PESC du Conseil, du 28 février 2013, modifiant la décision 2012/739 (JO L 58, p. 8), septièmement, du règlement d’exécution (UE) nº 363/2013 du Conseil, du 22 avril 2013, mettant en œuvre le règlement nº 36/2012 (JO L 111, p. 1), huitièmement, de la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO L 147, p. 14), dans la mesure où ces actes affectent la situation de la requérante,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. H. Kanninen, président, G. Berardis (rapporteur) et C. Wetter, juges,
greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 septembre 2013,
rend le présent
Arrêt
Faits à l’origine des litiges
1 La requérante, la Syrian Lebanese Commercial Bank SAL, est une banque libanaise, dont le capital est détenu à 84,2 % par la Commercial Bank of Syria (ci-après la « CBS »), laquelle appartient à l’État syrien.
2 Le 9 mai 2011, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO L 121, p. 11). Son article 4, paragraphe 1, dispose que tous les fonds et ressources économiques qui appartiennent à des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie, et aux personnes, physiques ou morales, et entités qui leur sont liées de même que tous les fonds et ressources qu’elles possèdent, détiennent ou contrôlent, sont gelés. Les modalités de ce gel sont définies aux autres paragraphes du même article. Aux termes de l’article 5, paragraphe 1, de la décision 2011/273, le Conseil établit la liste de ces personnes.
3 De même, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2011/273, le règlement (UE) nº 442/2011, du 9 mai 2011, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L 121, p. 1). L’article 4, paragraphe 1, de celui-ci prévoit le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités et organismes énumérés à l’annexe II, ou possédés, détenus ou contrôlés par ceux-ci.
4 Par la décision 2011/684/PESC du Conseil, du 13 octobre 2011, modifiant la décision 2011/273 (JO L 269, p. 33), la CBS a été inscrite à l’annexe II de la décision 2011/273, avec la motivation suivante :
« Banque d’État apportant un soutien financier au régime. »
5 Par la décision 2011/782/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie et abrogeant la décision 2011/273 (JO L 319, p. 56), les mesures restrictives relatives à la CBS ont été maintenues, cette dernière figurant à l’annexe II de la décision 2011/782.
6 Par la décision d’exécution 2012/37/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, mettant en œuvre la décision 2011/782 (JO L 19, p. 33), le nom de la requérante a été ajouté à l’annexe I de la décision 2011/782, avec la motivation suivante :
« Filiale de la [CBS] déjà inscrite. Participe au financement du régime. »
7 Par le règlement (UE) nº 1011/2011 du Conseil, du 13 octobre 2011, modifiant le règlement nº 442/2011 (JO L 269, p. 18), la CBS a été ajoutée à l’annexe IIa du règlement nº 442/2011, avec la même motivation que celle de la décision 2011/684.
8 Par le règlement (UE) nº 36/2012 du Conseil, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement nº 442/2011 (JO L 16, p. 1), les mesures restrictives relatives à la CBS ont été maintenues, son nom figurant à l’annexe II du règlement nº 36/2012.
9 Par le règlement d’exécution (UE) nº 55/2012 du Conseil, du 23 janvier 2012, mettant en œuvre l’article [32], paragraphe 1, du règlement nº 36/2012 (JO L 19, p. 6), le nom de la requérante a été ajouté à l’annexe II du règlement nº 36/2012, avec la même motivation que celle de la décision d’exécution 2012/37.
10 Le 24 janvier 2012, le Conseil a envoyé à la requérante une lettre (ci-après la « lettre du 24 janvier 2012 ») qui se lit comme suit :
« Nous vous informons par la présente que le Conseil […] a décidé que votre société doit être inscrite sur la liste des personnes et entités figurant à l’annexe I de la décision [2011/782], mise en œuvre par la décision d’exécution [2012/37], et à l’annexe II du règlement [nº 36/2012], mis en œuvre par le règlement d’exécution [nº 55/2012]. Les motifs justifiant votre inscription sur cette liste sont mentionnés [aux] entrées correspondantes dans les annexes en question.
Vous trouverez ci-joint une copie de la décision d’exécution et du règlement d’exécution portant inscription de votre société sur la liste susmentionnée […] »
11 La requérante a accusé réception de cette lettre le 8 février 2012.
12 Le 24 janvier 2012, le Conseil a également publié au Journal officiel de l’Union européenne l’avis à l’attention des personnes et entités auxquelles s’appliquent les mesures restrictives prévues dans la décision 2011/782, mise en œuvre par la décision d’exécution 2012/37, et dans le règlement nº 36/2012, mis en œuvre par le règlement d’exécution nº 55/2012 (JO C 19, p. 5).
13 Selon l’avis en cause, les personnes et entités concernées peuvent adresser au Conseil une demande de réexamen de la décision par laquelle elles ont été inscrites sur les listes annexées aux actes mentionnés au point 12 ci-dessus, en y joignant des pièces justificatives.
14 Par lettre du 15 février 2012, la requérante a adressé au Conseil une demande de réexamen, par laquelle, d’une part, elle contestait participer au financement du régime syrien et, d’autre part, elle sollicitait l’accès aux éléments de preuve dont disposait le Conseil à son égard ainsi qu’une audition. En l’absence d’une réponse par le Conseil, le 4 avril 2012, la requérante a réitéré cette demande.
15 Par lettre du 3 juillet 2012, le Conseil a, premièrement, communiqué à la requérante l’extrait de la note du secrétariat général du Conseil aux délégations des États membres à laquelle était annexé le document ayant servi de base pour son inscription dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’égard de la Syrie (ci-après les « documents communiqués le 3 juillet 2012 ») et, deuxièmement, refusé de lui accorder une audition formelle, dès lors que la possibilité de soumettre des observations par écrit devait être considérée comme étant suffisante.
16 Par lettre du 7 novembre 2012, la requérante a demandé un nouveau réexamen de sa situation.
17 Par la décision 2012/739/PESC du Conseil, du 29 novembre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie et abrogeant la décision 2011/782 (JO L 330, p. 21), les mesures restrictives appliquées à la requérante et à la CBS ont été maintenues, ces deux sociétés figurant respectivement aux annexes I.B et II de la décision 2012/739.
18 Aux termes de l’article 31 de la décision 2012/739, celle-ci s’appliquait jusqu’au 1er mars 2013.
19 Par le règlement d’exécution (UE) nº 1117/2012 du Conseil, du 29 novembre 2012, mettant en œuvre l’article 32, paragraphe 1, du règlement nº 36/2012 (JO L 330, p. 9), les noms d’autres personnes ont été ajoutés à l’annexe II du règlement nº 36/2012 alors que le nom d’une personne a été retiré de celle-ci.
20 Le 30 novembre 2012, le Conseil a envoyé aux représentants de la requérante une lettre qui se lit comme suit :
« Nous vous informons par la présente que le Conseil […] a décidé que votre client continuera d’être inscrit sur la liste des personnes et entités figurant aux annexes I et II de la décision [2012/739] ainsi qu’aux annexes II et II bis du règlement [nº 36/2012], mis en œuvre par le règlement d’exécution [nº 1117/2012]. Les motifs justifiant l’inscription de votre client sur cette liste sont mentionnés [aux] entrées correspondantes dans les annexes en question.
Vous trouverez ci-joint une copie de la décision du Conseil concernant l’inscription de votre client sur la liste susmentionnée.
[…]
Enfin, nous attirons votre attention sur la possibilité de contester la décision du Conseil devant le [Tribunal]. »
21 La requérante a accusé réception de cette lettre le 3 décembre 2012.
22 Le 30 novembre 2012, le Conseil a également publié au Journal officiel de l’Union européenne l’avis à l’attention des personnes et entités auxquelles s’appliquent les mesures restrictives prévues dans la décision 2012/739 et dans le règlement nº 36/2012 , mis en œuvre par le règlement d’exécution nº 1117/2012 (JO C 370, p. 6), dont le contenu correspond en substance à celui de l’avis mentionné aux points 12 et 13 ci-dessus.
23 Par lettre du 14 décembre 2012, adressée au Conseil, la requérante a contesté son maintien dans la liste des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, tel qu’il résultait des actes mentionnés aux points 17 et 19 ci-dessus, et demandé l’accès aux éléments de preuve la concernant dont le Conseil disposait ainsi qu’une audition.
24 Par lettre du 28 janvier 2013, le Conseil a réagi à la demande de la requérante du 7 novembre 2012, en rejetant ses arguments relatifs à sa prétendue indépendance à l’égard de la CBS et en confirmant l’existence d’un lien entre la requérante et le financement du régime syrien.
25 Par lettre du 6 mars 2013, le Conseil a répondu à la demande de la requérante du 14 décembre 2012. À cette occasion, il a fait savoir à la requérante, d’une part, que son maintien dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie se fondait sur les documents dont elle avait déjà reçu copie et, d’autre part, qu’il n’existait aucune obligation de la convoquer pour une audition.
Procédure et conclusions des parties
26 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 avril 2012, la requérante a introduit un recours, qui a été enregistré sous la référence T‑174/12, par lequel elle a demandé notamment l’annulation du règlement d’exécution nº 55/2012 et de la décision d’exécution 2012/37, en ce que ces actes la concernent.
27 La procédure écrite a été clôturée le 20 novembre 2012.
28 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 13 février 2013, la requérante a introduit un second recours, qui a été enregistré sous la référence T‑80/13, par lequel elle a demandé notamment l’annulation de la décision 2012/739 et du règlement d’exécution nº 1117/2012, en ce que ces actes la concernent.
29 Le recours dans l’affaire T‑80/13 était accompagné d’une demande de procédure accélérée, sur le fondement de l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal (ci-après la « demande de procédure accélérée »).
30 Le 18 février 2013, le Conseil, donnant suite aux demandes de la requérante, a déposé au greffe du Tribunal, en tant que nouvelle offre de preuve dans l’affaire T‑174/12, une lettre datée du 2 octobre 2012 que le gouverneur de la Banque du Liban lui avait adressée à propos des mesures prises par cette banque à l’égard de la requérante (ci-après la « lettre du gouverneur »).
31 Par décision du président de la sixième chambre du Tribunal du 22 février 2013, la lettre du gouverneur a été versée au dossier de l’affaire T‑174/12 et un délai a été fixé pour que la requérante puisse s’exprimer à ce sujet.
32 La requérante n’a pas déposé au greffe du Tribunal ses observations sur la lettre du gouverneur dans le délai imparti.
33 Le 7 mars 2013, le Conseil a déposé ses observations sur la demande de procédure accélérée, dans lesquelles il a conclu au rejet de celle-ci.
34 Par décision du 13 mars 2013, le Tribunal (sixième chambre) a rejeté la demande de procédure accélérée.
35 La procédure écrite dans l’affaire T‑80/13 a été clôturée le 18 juin 2013, après le dépôt du mémoire en défense, le Tribunal ayant décidé qu’un second échange de mémoires n’était pas nécessaire, sur le fondement de l’article 47, paragraphe 1, du règlement de procédure.
36 Dans ledit mémoire en défense, le Conseil a soulevé des doutes sur la recevabilité du recours en ce qu’il vise le règlement d’exécution nº 1117/2012.
37 Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 14 mai 2013, la requérante a demandé à pouvoir adapter ses conclusions dans l’affaire T‑80/13 afin que sa demande d’annulation vise également la décision 2013/109/PESC du Conseil, du 28 février 2013, modifiant la décision 2012/739 (JO L 58, p. 8), en ce qu’elle proroge l’application de la décision 2012/739 jusqu’au 1er juin 2013 (ci-après la « première demande d’adaptation des conclusions »).
38 Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 18 juin 2013, le Conseil a fait savoir qu’il n’avait pas d’observations sur la première demande d’adaptation des conclusions.
39 Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 5 juillet 2013, la requérante a de nouveau demandé à pouvoir adapter ses conclusions dans l’affaire T‑80/13, afin que sa demande d’annulation vise également le règlement d’exécution (UE) nº 363/2013 du Conseil, du 22 avril 2013, mettant en œuvre le règlement nº 36/2012 (JO L 111, p. 1), et la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO L 147, p. 14), dans la mesure où ces actes, auxquels sont annexées des listes contenant son nom, affectent sa situation (ci-après la « seconde demande d’adaptation des conclusions »).
40 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale dans les affaires T‑174/12 et T‑80/13.
41 Par ordonnance du président de la sixième chambre du Tribunal du 15 juillet 2013, à la demande du Conseil et après avoir entendu la requérante, les affaires T‑174/12 et T‑80/13 ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt, conformément à l’article 50 du règlement de procédure.
42 Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 30 juillet 2013, le Conseil a fait observer que la seconde demande d’adaptation des conclusions, dans sa partie concernant le règlement d’exécution nº 363/2013, devait être considérée comme étant tardive et, par conséquent, irrecevable.
43 Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 22 août 2013, la requérante a formulé ses observations sur la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil à l’égard de la seconde demande d’adaptation des conclusions. Ces observations ont été versées au dossier par décision du président de la sixième chambre du Tribunal du 5 septembre 2013.
44 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 12 septembre 2013.
45 Dans l’affaire T‑174/12, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’article 1er du règlement d’exécution nº 55/2012 et le point 27 de l’annexe de ce règlement, dans la mesure où son nom a été ajouté à l’annexe II du règlement nº 36/2012 ;
– annuler l’article 1er de la décision d’exécution 2012/37 et le point 27 de l’annexe de cette décision, dans la mesure où son nom a été ajouté à l’annexe II de la décision 2011/273 ;
– annuler, pour autant que de besoin, la « lettre décision du Conseil du 24 janvier 2012 » ;
– condamner le Conseil aux dépens.
46 Dans l’affaire T‑80/13, la requérante, compte tenu des première et seconde demandes d’adaptation des conclusions, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’article 25 de la décision 2012/739 et son annexe I.B, dans la mesure où son nom figure au nº 34 de cette annexe ;
– annuler l’article 1er du règlement d’exécution nº 1117/2012, dans la mesure où celui-ci a pour conséquence le maintien de son nom à l’annexe II du règlement nº 36/2012 par application de l’article 1er du règlement d’exécution nº 55/2012 et du point 27 de l’annexe de ce dernier règlement ;
– annuler, pour autant que de besoin, la « lettre décision du Conseil du 30 novembre 2012 » ;
– annuler la décision 2013/109, en ce qu’elle prévoit que la décision 2012/739 s’applique jusqu’au 1er juin 2013 ;
– annuler le règlement d’exécution nº 363/2013 et la décision 2013/255, dans la mesure où ces actes affectent sa situation ;
– condamner le Conseil aux dépens.
47 Le Conseil conclut, dans les deux affaires, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter les recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
48 Lors de l’audience, en réponse à des questions du Tribunal, premièrement, la requérante a reconnu avoir commis une erreur de plume dans son deuxième chef de conclusions dans l’affaire T‑174/12, en y mentionnant à tort la décision 2011/273 au lieu de la décision 2011/782, deuxièmement, elle a renoncé à ce même chef de conclusions, en raison de l’abrogation de cette dernière décision, troisièmement, le Conseil a précisé qu’il renonçait à soulever des doutes (voir point 36 ci-dessus) sur la recevabilité du deuxième chef de conclusions de la requérante dans l’affaire T‑80/13, notamment au vu du fait que le règlement d’exécution nº 1117/2012 avait été notifié à la requérante.
49 Il a été pris acte de ces déclarations des parties dans le procès-verbal de l’audience.
En droit
Sur la recevabilité
Sur la première demande d’adaptation des conclusions
50 Par sa première demande d’adaptation des conclusions, la requérante souhaite étendre la portée de son recours en annulation afin de viser également la décision 2013/109, par laquelle l’application de la décision 2012/739 a été prorogée du 1er mars 2013 au 1er juin 2013.
51 À cet égard, il convient de rappeler que, lorsque l’acte attaqué initialement est, en cours de procédure, remplacé par un autre acte ayant le même objet, ce dernier doit être considéré comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il ne saurait en effet être admis qu’une institution ou qu’un organe de l’Union puisse, pour faire face aux critiques contenues dans une requête dirigée contre un de ses actes, adapter cet acte ou lui en substituer un autre et se prévaloir, en cours d’instance, de cette modification ou de cette substitution pour priver l’autre partie de la possibilité d’étendre ses conclusions et ses moyens initiaux à l’acte ultérieur ou de présenter des conclusions et moyens supplémentaires contre celui-ci (arrêts de la Cour du 3 mars 1982, Alpha Steel/Commission, 14/81, Rec. p. 749, point 8, et du Tribunal du 28 mai 2013, Al Matri/Conseil, T‑200/11, point 80).
52 Par ailleurs, pour être recevable, une demande d’adaptation des conclusions doit être présentée dans le délai de recours de deux mois prévu par l’article 263, sixième alinéa, TFUE, augmenté du délai de distance de dix jours prévu à l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure. En effet, ce délai de recours est d’ordre public et doit être appliqué par le juge de l’Union de manière à assurer la sécurité juridique ainsi que l’égalité des justiciables devant la loi (arrêt de la Cour du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil, C‑229/05 P, Rec. p. I‑439, point 101). Il appartient ainsi au juge de vérifier, le cas échéant d’office, si ce délai a été respecté (ordonnance du Tribunal du 11 janvier 2012, Ben Ali/Conseil, T‑301/11, point 16).
53 En l’espèce, la décision 2013/109 a notamment remplacé le libellé de l’article 31 de la décision 2012/739 afin de prévoir que celle-ci s’applique jusqu’au 1er juin 2013, et non seulement jusqu’au 1er mars 2013, tel qu’initialement établi. Bien que la décision 2013/109 n’ait pas remplacé la décision 2012/739, il doit être constaté qu’il s’agit d’une « adaptation » de celle-ci, au sens de la jurisprudence mentionnée au point 51 ci-dessus, afin d’en modifier le champ d’application ratione temporis. Une telle adaptation d’un acte faisant l’objet du litige constitue une cause d’adaptation des conclusions présentées par la requérante (voir, en ce sens, arrêt Al Matri/Conseil, point 51 supra, point 81).
54 Dans ces conditions, il convient d’admettre la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision 2013/109, lesquelles ont été présentées au greffe du Tribunal le 14 mai 2013, soit dans le délai de recours en annulation. En effet, celle-ci, qui a été adoptée le 28 février 2013 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 1er mars 2013, n’avait pas été notifiée à la requérante à la date du dépôt de sa demande d’adaptation des conclusions, que ce soit individuellement ou par la publication d’un avis.
Sur la seconde demande d’adaptation des conclusions
55 Par sa seconde demande d’adaptation des conclusions, la requérante souhaite étendre la portée de son recours en annulation afin de viser également le règlement d’exécution nº 363/2013 et la décision 2013/255.
56 Le Conseil ne soulève pas d’objections sur la partie de la seconde demande d’adaptation des conclusions concernant la décision 2013/255, alors qu’il invoque l’irrecevabilité de la partie de cette demande visant le règlement d’exécution nº 363/2013, au motif qu’elle est tardive. À cet égard, le Conseil rappelle que, le 23 avril 2013, il a fait publier au Journal officiel de l’Union européenne non seulement ledit règlement d’exécution, mais également un avis à l’attention des personnes et entités auxquelles s’appliquent les mesures restrictives prévues par la décision 2012/739, mise en œuvre par la décision d’exécution 2013/185/PESC du Conseil, et par le règlement nº 36/2012, mis en œuvre par le règlement d’exécution nº 363/2013 (JO C 115, p. 5, ci-après l’« avis du 23 avril »). En se référant à l’arrêt de la Cour du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil (C‑478/11 P à C‑482/11 P), le Conseil soutient que le délai pour que la requérante adapte ses conclusions en y incluant ce règlement d’exécution avait commencé à courir dès la publication de l’avis du 23 avril et avait expiré le 3 juillet 2013. Selon le Conseil, n’est pas applicable en l’espèce l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure, aux termes duquel, lorsqu’un délai pour l’introduction d’un recours contre un acte d’une institution commence à courir à partir de la publication de l’acte, ce délai est à compter à partir de la fin du quatorzième jour suivant la date de la publication de l’acte au Journal officiel de l’Union européenne.
57 La requérante conteste la fin de non-recevoir invoquée par le Conseil.
58 En premier lieu, conformément à la jurisprudence rappelée au point 51 ci-dessus, il y a lieu d’admettre la recevabilité de la seconde demande d’adaptation des conclusions en ce qu’elle vise la décision 2013/255. En effet, cette décision, en vertu de laquelle la requérante continue à être visée par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, a été adoptée le 31 mai 2013 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 1er juin 2013. Dès lors, la seconde demande d’adaptation des conclusions, déposée au greffe du Tribunal le 5 juillet 2013, a été introduite dans le délai de recours concernant la décision en cause.
59 En second lieu, s’agissant de la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil à l’égard de la demande d’annulation du règlement d’exécution nº 363/2013 contenue dans la seconde demande d’adaptation des conclusions, il convient d’observer qu’il ressort des points 61 et 62 de l’arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 56 supra, que, conformément aux dispositions qui étaient applicables dans l’affaire ayant donné lieu audit arrêt, lorsqu’il est impossible de communiquer individuellement à l’intéressé l’acte par lequel des mesures restrictives sont adoptées ou maintenues à son égard, la publication d’un avis déclenche le délai de recours contre cet acte.
60 En ce qui concerne l’application de ces principes en l’espèce, premièrement, il doit être rappelé que le règlement nº 36/2012 contient, à l’article 32, paragraphe 2, une disposition qui correspond en substance à celle interprétée par la Cour dans l’arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 56 supra, dont il ressort que le Conseil doit communiquer aux intéressés sa décision de leur appliquer des mesures restrictives soit directement, si leur adresse est connue, soit par la publication d’un avis.
61 Deuxièmement, il convient d’observer, à l’instar de la requérante, que le Conseil n’a pas expliqué en quoi il lui aurait été impossible de communiquer individuellement à la requérante sa décision d’adopter le règlement d’exécution nº 363/2013, alors même qu’il connaissait forcément son adresse, puisqu’il lui avait communiqué d’autres actes précédemment et qu’il était informé de l’adresse des représentants de la requérante dans les présentes affaires, qui étaient pendantes.
62 Troisièmement, et en tout état de cause, il doit être relevé que, au point 64 de l’arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 56 supra, la Cour a pu se limiter à constater que, à la date de l’introduction du recours en première instance, le délai pour demander l’annulation des actes attaqués par ce recours avait expiré, sans besoin de statuer sur l’applicabilité de l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure, prévoyant quatorze jours supplémentaires pour le calcul du délai de recours. En effet, ledit recours était tardif en toute hypothèse.
63 En revanche, dans les présentes affaires, la question de savoir si l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure doit être interprété en ce sens qu’il s’applique lorsque l’adoption d’un acte contenant des mesures restrictives a été communiquée à l’intéressé par la publication d’un avis est déterminante pour établir si la seconde demande d’adaptation des conclusions a été déposée avant l’expiration du délai de recours contre le règlement d’exécution nº 363/2013, calculé à compter de la publication de l’avis du 23 avril. En effet, ladite demande, introduite le 5 juillet 2013, ne serait pas tardive si, par l’application de l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure, le délai de recours prenait fin le 17 juillet 2013, et non le 3 juillet 2013, comme le prétend le Conseil.
64 À cet égard, il convient de relever que, lorsque le Conseil, ne pouvant pas procéder à une communication individuelle, remplace celle-ci par la publication d’un avis, cet avis demeure un acte dont les intéressés ne peuvent prendre connaissance qu’à la lecture du Journal officiel de l’Union européenne. L’objectif du délai de quatorze jours prévu à l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure consiste à garantir aux intéressés un laps de temps suffisant pour former un recours à l’encontre des actes publiés et, partant, le respect du droit à une protection juridictionnelle effective, tel que consacré désormais à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
65 Dès lors que le règlement de procédure prévoit, à l’article 102, paragraphe 1, un délai supplémentaire de quatorze jours pour former un recours contre les actes publiés au Journal officiel, il y a lieu de conclure que cette disposition doit être également appliquée, par analogie, lorsque l’évènement qui déclenche le délai de recours est un avis portant sur lesdits actes, lequel est lui aussi publié au Journal officiel de l’Union européenne. En effet, les mêmes raisons qui ont justifié l’octroi d’un délai supplémentaire de quatorze jours à l’égard des actes publiés sont valables en ce qui concerne les avis publiés, contrairement aux communications individuelles.
66 En outre, s’il était considéré que ledit article du règlement de procédure n’était pas applicable dans les circonstances de l’espèce, les justiciables se trouveraient dans une situation moins favorable que celle qui se serait produite en l’absence de l’obligation de communication individuelle. En effet, dans cette dernière hypothèse, la simple publication des actes contenant les mesures restrictives aurait suffi pour déclencher le délai de recours, qui aurait inclus les quatorze jours supplémentaires visés à l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure.
67 À ce propos, il convient également d’observer que la Cour, au point 58 de l’arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 56 supra, a mis en exergue le fait que l’obligation de communication individuelle servait à protéger davantage les justiciables. Dès lors, ledit arrêt ne saurait être invoqué pour soumettre ceux-ci à un traitement qui leur serait moins favorable que celui découlant de la seule publication des actes contenant les mesures restrictives à leur égard.
68 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil et de conclure ainsi que la seconde demande d’adaptation des conclusions est recevable dans son intégralité, y compris en ce qu’elle vise le règlement d’exécution nº 363/2013.
Sur le fond
69 À l’appui de son recours dans l’affaire T‑174/12, la requérante invoque, en substance, quatre moyens, tirés, respectivement :
– de l’erreur manifeste d’appréciation s’agissant de son implication dans le financement du régime syrien ;
– de la violation de ses droits de la défense et du droit au procès équitable ainsi qu’à une protection juridictionnelle effective ;
– d’un défaut de motivation suffisante et précise ;
– des insuffisances entourant l’adoption notamment du règlement nº 36/2012 et du règlement d’exécution nº 55/2012.
70 Au soutien de son recours dans l’affaire T‑80/13, la requérante se prévaut, en substance, des trois premiers moyens mentionnés au point 69 ci-dessus ainsi que d’un moyen tiré d’un examen insuffisant des circonstances de l’espèce.
71 Au vu des symétries évidentes entre les deux recours, il convient de regrouper les moyens de chacune des deux affaires jointes ayant trait aux mêmes questions et de les examiner ensemble.
Sur les moyens tirés d’un défaut de motivation précise et suffisante
72 La requérante fait valoir que, en décidant de l’inscrire et de la maintenir sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, le Conseil a violé l’obligation de motivation qui lui incombe. Si la requérante ne conteste pas que le Conseil a suffisamment expliqué les raisons pour lesquelles il convenait d’adopter des mesures restrictives relatives à la Syrie, elle souligne que la motivation spécifique la concernant est formulée dans des termes ambigus et se limite à la constatation du fait qu’elle est une filiale de la CBS, sans préciser en quoi cette circonstance permettrait de considérer qu’elle participe au financement du régime syrien. Il s’agirait là d’une présomption inacceptable, compte tenu du caractère quasi pénal des mesures en cause et de l’arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil (C‑376/10 P). En outre, l’application de cette présomption ne tiendrait pas compte de la prétendue absence de tout lien de dépendance de la requérante à l’égard de la CBS.
73 Ensuite, selon la requérante, le défaut de motivation entourant son inscription dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives en cause n’a pas été pallié par les documents communiqués le 3 juillet 2012 (voir point 15 ci-dessus), en réponse à sa demande de réexamen, d’autant qu’elle avait entre-temps transmis au Conseil une série d’éléments établissant son indépendance par rapport à la CBS.
74 Le Conseil réfute les arguments de la requérante.
75 En premier lieu, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motiver un acte faisant grief, telle que prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte. L’obligation de motivation ainsi édictée constitue un principe essentiel du droit de l’Union auquel il ne saurait être dérogé qu’en raison de considérations impérieuses. Partant, la motivation doit, en principe, être communiquée à l’intéressé en même temps que l’acte lui faisant grief, son absence ne pouvant être régularisée par le fait que l’intéressé prend connaissance des motifs de l’acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, point 49, et du Tribunal du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, Rec. p. II‑3967, ci-après l’« arrêt Bank Melli du Tribunal », point 80).
76 Dès lors, à moins que des considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union ou de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales ne s’opposent à la communication de certains éléments, le Conseil est tenu de porter à la connaissance d’une personne ou d’une entité visée par des mesures restrictives les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles il considère qu’elles devaient être adoptées. Il doit ainsi mentionner les éléments de fait et de droit dont dépend la justification légale des mesures concernées et les considérations qui l’ont amené à les prendre (voir, en ce sens, arrêt Bank Melli du Tribunal, point 75 supra, point 81).
77 Par ailleurs, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (arrêt Conseil/Bamba, point 75 supra, points 53 et 54, et arrêt Bank Melli du Tribunal, point 75 supra, point 82).
78 En l’espèce, la motivation fournie par le Conseil depuis l’inscription de la requérante dans la liste des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie a, en substance, toujours été la suivante :
« Filiale de la [CBS] déjà inscrite. Participe au financement du régime. »
79 Les documents communiqués le 3 juillet 2012 reprennent pour l’essentiel la motivation reproduite au point 78 ci-dessus et ajoutent la précision selon laquelle la requérante « permet [à la CBS] la mise en œuvre de stratégies de contournement de sanctions européennes ».
80 En ce qui concerne la précision contenue dans cet ajout, il doit être relevé, en premier lieu, qu’il s’agit d’une information qui n’a été transmise à la requérante qu’après l’introduction du recours dans l’affaire T‑174/12 et, en second lieu, qu’il manque toute indication concernant les modalités concrètes selon lesquelles la requérante permettrait à la CBS de « contourne[r] [les] sanctions européennes ».
81 Dans ces circonstances, il doit être considéré que la seule motivation valablement fournie par le Conseil pour justifier l’inscription et le maintien de la requérante dans les listes des personnes auxquelles s’appliquent les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie est celle reprise au point 78 ci-dessus.
82 À cet égard, il convient d’observer que la lecture de la première phrase de la motivation des actes par lesquels la requérante a été inscrite et maintenue dans la liste des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie était suffisante pour permettre à la requérante de comprendre qu’elle était visée par les mesures restrictives en cause en raison de son statut de filiale de la CBS.
83 La preuve en est que la requérante, dans la requête par laquelle elle a introduit son recours dans l’affaire T‑174/12, a contesté la pertinence du critère capitalistique retenu par le Conseil et a soumis des éléments visant à démontrer sa prétendue indépendance à l’égard de la CBS.
84 S’il est vrai que, comme le soutient la requérante, la seconde phrase de la motivation en cause ne précise pas si c’est la CBS ou la requérante qui participe au financement du régime syrien, il convient de relever que ces deux hypothèses ne s’excluent pas mutuellement. En réalité, cette phrase signifie que la requérante, en tant que filiale d’une banque qui finance le régime syrien, participe elle aussi, à tout le moins de manière indirecte, à ce financement.
85 En tout état de cause, à supposer que la seconde phrase de la motivation fournie par le Conseil, en raison de son manque de précision, ne réponde pas aux conditions requises par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, tel qu’interprété par la jurisprudence, cette circonstance n’a pas de conséquences sur l’issue du présent moyen. En effet, la première phrase de ladite motivation suffit à elle seule pour pouvoir considérer que le Conseil s’est acquitté de l’obligation d’expliquer la raison pour laquelle la requérante a été inscrite et maintenue dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, à savoir qu’elle est une filiale de la CBS.
86 À cet égard, il convient de rappeler que l’obligation de motiver un acte constitue une forme substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé des motifs, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, la motivation d’un acte consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cet acte. Si ces motifs sont entachés d’erreurs, celles-ci entachent la légalité au fond dudit acte, mais non la motivation de celui-ci, qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 10 juillet 2008, Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rec. p. I‑4951, point 181, et Conseil/Bamba, point 75 supra, point 60).
87 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter les moyens tirés de la violation de l’obligation de motivation, le bien-fondé de la motivation fournie par le Conseil à l’égard de la requérante devant être apprécié dans le cadre des moyens tirés de la prétendue erreur manifeste d’appréciation commise par cette institution s’agissant de l’implication de la requérante dans le financement du régime syrien.
Sur les moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation s’agissant de l’implication de la requérante dans le financement du régime syrien
88 La requérante fait valoir que le Conseil a commis une erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il a conclu qu’elle participait au financement du régime syrien sans apporter la preuve de ses allégations sur ce point. À cet égard, elle précise que le Conseil ne saurait se fonder sur de simples allégations ou sur le seul lien capitalistique entre elle et la CBS, mais qu’il est obligé de fournir des preuves.
89 Selon la requérante, l’erreur d’appréciation du Conseil est d’autant plus manifeste que l’examen des pièces qu’elle a produites démontre qu’elle ne peut pas financer le régime syrien.
90 Ainsi, premièrement, les statuts de la requérante (ci-après les « statuts SLBC »), qui confient la direction de celle-ci au seul conseil d’administration, prouveraient son autonomie complète à l’égard de la CBS, qui ne donnerait pas de directives ou d’orientations concernant sa filiale.
91 À cet égard, la requérante souligne que son conseil d’administration a pris la décision, le 24 février 2012, de n’avoir aucune relation avec les personnes morales inscrites dans les listes des personnes physiques et morales visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie adoptées par l’Union et par les États-Unis d’Amérique, ainsi qu’avec les personnes liées à celles-ci.
92 Deuxièmement, la requérante fait valoir que, depuis 2005, elle ne prête pas de fonds à la CBS et que, en tout état de cause, toutes les transactions qu’elle effectue sont soumises à la réglementation bancaire libanaise et vérifiées par la Banque du Liban, qui a même nommé un contrôleur permanent auprès de la requérante.
93 Par ailleurs, la requérante fait observer que des auditeurs indépendants ont confirmé qu’elle n’effectuait pas d’opérations bancaires suspectes.
94 Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
95 Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 19, paragraphe 1, de la décision 2011/782, de l’article 25, paragraphe 1, de la décision 2012/739 et de l’article 28, paragraphe 1, de la décision 2013/255 :
« Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant à des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie, à des personnes et entités bénéficiant des politiques menées par le régime ou soutenant celui-ci et à des personnes et entités qui leur sont liées, dont les listes figurent aux annexes I et II, de même que tous les fonds et ressources économiques qu’elles possèdent, détiennent ou contrôlent. »
96 L’article 15, paragraphe 1, du règlement nº 36/2012 renvoie à la disposition rappelée au point 95 ci-dessus, pour la définition de la liste des personnes visées par les mesures restrictives contenues dans ce règlement.
97 En l’espèce, il y a lieu de constater que la requérante est visée par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie au motif qu’elle est une filiale de la CBS et, en tant que telle, susceptible de participer au financement du régime syrien.
98 Ainsi, il apparaît que le Conseil considère que la requérante relève des personnes qui « sont liées » à des personnes soutenant le régime syrien, en l’occurrence à la CBS, au sens de la disposition rappelée au point 95 ci-dessus.
99 Cette position du Conseil doit être retenue.
100 En effet, les circonstances, non contestées, que le capital de la requérante est détenu à 84,2 % par la CBS, d’une part, et que cette dernière, appartenant à l’État syrien, soutient le régime de ce pays, d’autre part, constituent à l’évidence un lien avec des personnes soutenant ledit régime, au sens de ladite disposition.
101 À cet égard, il doit être relevé que, lorsque les fonds d’une entité reconnue comme soutenant le régime syrien, telle que la CBS, sont gelés, il existe un risque non négligeable que celle-ci exerce une pression sur les entités qu’elle détient ou contrôle ou qui lui appartiennent, pour contourner l’effet des mesures qui la visent. Par conséquent, le gel des fonds de ces entités, auquel le Conseil est tenu conformément à la disposition rappelée au point 95 ci-dessus et au renvoi à celle-ci opéré par l’article 15, paragraphe 1, du règlement nº 36/2012, est nécessaire et approprié pour assurer l’efficacité des mesures adoptées et garantir que ces mesures ne seront pas contournées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Melli Bank/Conseil, C‑380/09 P, ci-après l’« arrêt Melli Bank de la Cour », points 39 et 58).
102 Il ressort de la jurisprudence que, lorsqu’une personne morale est détenue à 100 % par une autre personne dont il ne fait pas de doute qu’elle doit être visée par des mesures restrictives, ladite personne morale doit également l’être, en raison de ce seul lien capitalistique, pourvu que les actes par lesquels les mesures restrictives en cause ont été adoptées prévoient l’application de celles-ci aux personnes morales détenues ou contrôlées par celles déjà visées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Melli Bank de la Cour, point 101 supra, point 79, et arrêt du Tribunal du 20 février 2013, Melli Bank/Conseil, T‑492/10, ci-après l’« arrêt Melli Bank du Tribunal », point 56).
103 Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’arrêt Tay Za/Conseil, point 72 supra, invoqué par la requérante. En effet, si la Cour a considéré, au point 66 dudit arrêt, que des mesures restrictives ne pouvaient pas être appliquées à des personnes physiques du simple fait de leur lien familial avec des personnes associées aux dirigeants du pays tiers à l’encontre duquel ces mesures avaient été adoptées, rien dans cet arrêt ne peut être interprété en ce sens que le critère du lien capitalistique établi dans l’arrêt Melli Bank de la Cour, point 101 supra, ait été invalidé.
104 En l’espèce, il est certes vrai que la CBS détient 84,2 % du capital de la requérante, et non 100 %, comme c’était le cas dans les affaires mentionnées au point 102 ci-dessus.
105 Il est également vrai que, ainsi que la requérante l’a fait remarquer lors de l’audience, dans l’arrêt du Tribunal du 6 septembre 2013, Persia International Bank/Conseil (T‑493/10, point 119), il a été considéré que la détention de 60 % du capital de la Persia International Bank plc par la Bank Mellat, qui était déjà visée par des mesures restrictives, ne justifiait pas, à elle seule, l’adoption et le maintien de mesures restrictives à l’égard également de la Persia International Bank.
106 Cependant, il convient de rappeler que, dans l’arrêt Persia International Bank/Conseil, point 105 supra, le Tribunal a constaté que, si la Bank Mellat disposait de la majorité au sein de l’assemblée générale de la Persia International Bank, un accord entre les actionnaires de cette dernière empêchait la Bank Mellat de nommer la majorité des directeurs de la Persia International Bank exerçant des fonctions exécutives. Par conséquent, le Tribunal a pu conclure que le risque décrit au point 101 ci-dessus n’existait pas (voir, en ce sens, arrêt Persia International Bank/Conseil, point 105 supra, points 106 à 113).
107 En l’espèce, il y a lieu de constater que, à la différence de ce qui était le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Persia International Bank/Conseil, point 105 supra, la requérante n’a fourni aucun élément permettant de considérer que, au sein de son assemblée générale, la large majorité dont disposait la CBS ne suffisait pas pour lui permettre de nommer la majorité des membres du conseil d’administration.
108 À cet égard, premièrement, il convient de relever qu’une détention du capital à hauteur de 84,2 % permet à la CBS de contrôler l’assemblée générale de la requérante.
109 En effet, il doit être constaté que, aux termes de l’article 54 des statuts SLBC, au sein de l’assemblée générale, chaque actionnaire possède un nombre de voix égal au nombre des actions détenues. Avec 84,2 % du capital, la CBS dispose donc d’actions suffisantes pour atteindre le quorum et la majorité requis dans les trois formes d’assemblée générale, à savoir constitutive, ordinaire et extraordinaire, ainsi que cela ressort des articles 57, 58, 63, 64, 69 et 70 des statuts SLBC.
110 Deuxièmement, en ce qui concerne les pouvoirs de l’assemblée générale, il suffit de relever que l’assemblée générale ordinaire détermine les dividendes qui doivent être distribués, conformément à l’article 65, sous c), des statuts SLBC. Ainsi, le fait que la requérante n’a pas, depuis 2005, distribué de dividendes à la CBS n’empêche pas cette dernière, qui dispose d’une large majorité au sein de ladite assemblée générale, d’en décider autrement dans le futur, ainsi que le souligne le Conseil.
111 Troisièmement, il convient d’observer que si, selon l’article 30 des statuts SLBC, la gestion de la requérante relève du conseil d’administration, c’est l’assemblée générale qui élit les membres de celui-ci, conformément à ce même article. Le conseil d’administration jouit, certes, de larges pouvoirs, cependant ceux-ci sont exercés afin d’exécuter les décisions de l’assemblée générale, conformément à l’article 36 des statuts SLBC.
112 Quatrièmement, il y a lieu de rejeter l’argument de la requérante selon lequel le Conseil aurait dû tenir compte du fait que l’article 144, deuxième alinéa, du code de commerce du Liban prévoit que, en principe, la majorité des membres du conseil d’administration d’une société anonyme libanaise doit avoir la nationalité de ce pays.
113 En effet, il convient d’observer que la nationalité libanaise de la majorité des membres du conseil d’administration de la requérante n’est pas un élément permettant d’exclure que, suivant les décisions de l’assemblée générale, contrôlée par la CBS, ledit conseil décide de transférer des fonds au régime syrien.
114 Les observations qui précèdent permettent de considérer que la requérante est une personne morale liée à la CBS et que, par conséquent, le risque décrit au point 101 ci-dessus existe en l’espèce, à la différence de ce qui était le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Persia International Bank/Conseil, point 105 supra. Dès lors, le Conseil devait appliquer à la requérante les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, conformément à la disposition rappelée au point 95 ci-dessus.
115 La condition relative au fait que la requérante est une « personne liée » à une personne soutenant le régime syrien étant remplie, il n’est pas nécessaire de procéder à un contrôle complémentaire (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Melli Bank de la Cour, point 101 supra, points 78 et 79), pour autant que les éléments que la requérante fait valoir ne sont pas susceptibles de remettre en cause le lien capitalistique sur lequel le Conseil s’est fondé.
116 À cet égard, il y a lieu de constater que ce lien n’est pas remis en cause par le fait que les activités de la requérante sont soumises au contrôle de la Banque du Liban.
117 Certes, il convient d’observer, d’abord, que la Banque du Liban, ainsi qu’il ressort notamment de la lettre du gouverneur, veille, à l’égard de la requérante comme de toute autre banque opérant au Liban, au respect des lois et des réglementations en vigueur dans ce pays, notamment celles relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Dans sa lettre, le gouverneur a également précisé qu’un contrôleur permanent avait été nommé auprès de la requérante, afin de renforcer cette lutte, de manière à assurer le respect des restrictions émises par les autorités internationales compétentes.
118 Ensuite, la lettre du gouverneur précise que la Banque du Liban a émis une circulaire en vertu de laquelle les banques opérant dans ce pays se doivent de connaître les lois et les réglementations régissant leurs correspondants à l’étranger et de traiter avec ces derniers conformément, notamment, aux sanctions et aux restrictions adoptées par les autorités compétentes des pays respectifs de ces correspondants. De plus, la Banque du Liban a clos les comptes que la requérante détenait auprès d’elle en devises étrangères.
119 Il n’en reste pas moins que l’activité de contrôle et les mesures adoptées par la Banque du Liban concernent les fonds dont la requérante dispose dans ce pays. En revanche, les mesures adoptées par le Conseil ne visent que les fonds dont la requérante dispose ou pourrait disposer dans l’Union et les opérations qu’elle souhaiterait effectuer avec ces fonds.
120 Ainsi, il convient de relever que les objectifs des mesures prises par la Banque du Liban ne coïncident pas, ou en tout cas pas intégralement, avec ceux des mesures restrictives adoptées par le Conseil à l’encontre de la Syrie.
121 En outre, et surtout, la requérante ne saurait remettre en cause l’opportunité de son inscription et de son maintien dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie adoptées par le Conseil au motif que ses activités, y compris celles présentant un lien avec l’Union, sont surveillées par l’autorité nationale d’un État tiers. En effet, dans une telle situation, le Conseil n’aurait plus aucun contrôle sur l’efficacité de cette surveillance, ce qui pourrait mettre en échec les objectifs desdites mesures.
122 Il convient de souligner que cette circonstance constitue un élément qui permet de distinguer également la situation de la requérante de celle qui se présentait dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Persia International Bank/Conseil, point 105 supra. En effet, s’il est vrai que, au point 117 dudit arrêt, le Tribunal a mis en exergue le rôle de contrôle de la Financial Services Authority (autorité des services financiers au Royaume-Uni) limitant l’influence que l’actionnaire majoritaire de la banque concernée pouvait exercer, il s’agissait là d’une autorité d’un État membre, tenue au respect des actes du Conseil, et non d’un État tiers, comme en l’espèce.
123 Enfin, puisque le Conseil a agi conformément à la jurisprudence, c’est à tort que la requérante soutient que son inscription et son maintien dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie en raison de l’identité de son actionnaire majoritaire vont à l’encontre des principes généraux du droit selon lesquels ne peut être sanctionnée que l’entité responsable des faits répréhensibles. En effet, par lesdits inscription et maintien, le Conseil ne visait pas un comportement autonome de la part de la requérante contraire aux prescriptions des actes prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, mais la composition de son actionnariat et donc son lien étroit avec sa société mère (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Melli Bank de la Cour, point 101 supra, point 81), dont l’appartenance à l’État syrien n’a pas été contesté (voir points 1 et 100 ci-dessus).
124 Sur la base des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter les présents moyens.
Sur les moyens tirés de la violation des droits de la défense et du droit au procès équitable ainsi qu’à une protection juridictionnelle effective
125 La requérante fait valoir que, malgré ses nombreuses demandes, le Conseil ne lui a jamais communiqué les éléments précis et individualisés fondant son inscription et son maintien sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie. Par ailleurs, la requérante souligne que, au moment du dépôt du recours dans l’affaire T‑174/12, le Conseil n’avait pas encore répondu à ses demandes des 15 février et 4 avril 2012 (voir point 14 ci-dessus).
126 De même, le Conseil n’aurait jamais expliqué sur quels éléments il s’appuyait pour maintenir la requérante sur lesdites listes en dépit des prétendues preuves apportées par celle-ci afin de démontrer que l’appréciation du Conseil était erronée, au motif que le seul fait d’être une filiale de la CBS n’aurait pas signifié que la requérante finançât le régime syrien.
127 En outre, la requérante se plaint du fait que le Conseil n’a pas fait droit à ses demandes d’être entendue lors d’une audition. La jurisprudence invoquée par le Conseil pour soutenir que l’audition n’est pas un droit dont disposent les personnes visées par des mesures restrictives ne serait pas pertinente.
128 Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
129 Il convient de rappeler que le droit fondamental au respect des droits de la défense au cours d’une procédure précédant l’adoption d’une mesure restrictive est expressément consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux, à laquelle l’article 6, paragraphe 1, TUE reconnaît la même valeur juridique que les traités (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rec. p. I‑13427, point 66).
130 Il y a lieu également de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe de protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par les articles 6 et 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ce principe ayant d’ailleurs été réaffirmé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux (arrêts de la Cour du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, Rec. p. I‑2271, point 37, et du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, ci-après l’« arrêt Kadi », point 335).
131 En outre, selon une jurisprudence constante, l’efficacité du contrôle juridictionnel, qui doit pouvoir porter notamment sur la légalité des motifs sur lesquels s’est fondée une autorité de l’Union pour inscrire le nom d’une personne ou d’une entité sur les listes des destinataires des mesures restrictives adoptées par ladite autorité, implique que cette dernière est tenue de communiquer ces motifs à la personne ou à l’entité concernée, dans toute la mesure du possible, soit au moment où son inscription est décidée, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après qu’elle l’a été afin de permettre à ladite personne ou entité l’exercice, dans les délais, de son droit de recours (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 130 supra, point 336).
132 Le respect de cette obligation de communiquer lesdits motifs est en effet nécessaire tant pour permettre aux destinataires des mesures restrictives de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 octobre 1987, Heylens e.a., 222/86, Rec. p. 4097, point 15) que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de l’acte de l’Union en cause qui lui incombe en vertu du traité (arrêt Kadi, point 130 supra, point 337).
133 Or, conformément aux exigences posées par cette jurisprudence, l’article 21, paragraphes 2 et 3, de la décision 2011/782, l’article 27, paragraphes 2 et 3, de la décision 2012/739, l’article 30, paragraphes 2 et 3, de la décision 2013/255 et l’article 32, paragraphes 2 et 3, du règlement nº 36/2012 prévoient que le Conseil communique sa décision à la personne concernée, y compris les motifs de son inscription sur la liste, soit directement, si son adresse est connue, soit par la publication d’un avis, en lui donnant la possibilité de présenter des observations. Si des observations sont formulées, ou si de nouveaux éléments de preuve substantiels sont présentés, le Conseil revoit sa décision et en informe la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme concerné.
134 L’article 32, paragraphe 4, du règlement nº 36/2012 précise que les listes annexées à cet acte sont examinées à intervalles réguliers et au moins tous les douze mois.
135 En l’espèce, la requérante s’est vu communiquer, par la lettre du 24 janvier 2012, les actes par lesquels le Conseil a décidé de l’inscrire dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie. Cette lettre faisait référence à la décision d’exécution 2012/37 et au règlement d’exécution nº 55/2012, qui se trouvaient en pièces jointes et contenaient les motifs de l’inscription de la requérante dans lesdites listes.
136 Le fait que cette communication soit intervenue après la première inscription de la requérante sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives en cause ne saurait être considéré en soi comme une violation des droits de la défense.
137 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, le respect des droits de la défense, et, en particulier, du droit d’être entendu s’agissant de mesures restrictives, ne requiert pas que les autorités de l’Union, préalablement à l’inscription initiale d’une personne ou d’une entité sur la liste imposant des mesures restrictives, communiquent les motifs de cette inscription à la personne ou à l’entité concernée (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 130 supra, point 338).
138 En effet, une telle communication préalable serait de nature à compromettre l’efficacité des mesures de gel de fonds et de ressources économiques imposées par lesdites autorités (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 130 supra, point 339).
139 Afin d’atteindre leurs objectifs, de telles mesures doivent, par leur nature même, bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer avec effet immédiat (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 130 supra, point 340).
140 Ainsi, le Conseil n’était pas tenu d’entendre la requérante préalablement à sa première inscription dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, la possibilité que la requérante s’adresse au Conseil après avoir reçu la lettre du 24 janvier 2012 étant suffisante pour assurer le respect de ses droits de la défense.
141 En effet, à la lecture de la motivation de son inscription, telle qu’énoncée dans les actes annexés à la lettre du 24 janvier 2012, la requérante a décidé de saisir le Conseil d’une demande d’accès aux preuves démontrant son soutien au régime syrien. Dans l’attente de la réponse du Conseil, la requérante a introduit le recours à l’origine de l’affaire T‑174/12.
142 Le Conseil n’a répondu à cette demande que bien après l’introduction dudit recours, soit le 3 juillet 2012.
143 À cet égard, il convient cependant de constater que le contenu des documents communiqués le 3 juillet 2012 coïncide en substance avec la motivation dont la requérante avait déjà pris connaissance à la lecture de la lettre du 24 janvier 2012 et des actes joints à celle-ci, à savoir la décision d’exécution 2012/37 et le règlement d’exécution nº 55/2012. En effet, à l’instar de ces derniers, le document en cause constate que la requérante est une filiale de la CBS.
144 Puisque, premièrement, la requérante connaissait, à l’évidence, l’identité de son principal actionnaire, deuxièmement, ainsi qu’il ressort de l’examen des moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation s’agissant de l’implication de la requérante dans le financement du régime syrien, la simple circonstance que la requérante soit une filiale à 84,2 % de la CBS permet de justifier l’adoption de mesures restrictives à son égard et, troisièmement, la requérante a été immédiatement informée du fait que ces mesures restrictives étaient précisément dues à sa condition de filiale de la CBS, il importe peu que le document en cause contienne une motivation complémentaire.
145 En revanche, ce qui compte est que la requérante ait pu, dès le moment de son inscription dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, exercer ses droits de la défense et son droit à une protection juridictionnelle effective en exposant au Conseil et au Tribunal les raisons pour lesquelles elle considérait que sa condition de filiale de la CBS ne justifiait pas son inscription.
146 En tout état de cause, à supposer même que le Conseil ait dû fournir à la requérante les documents communiqués le 3 juillet 2012 avant l’introduction du recours contre les actes attaqués dans l’affaire T‑174/12, il convient de relever qu’il s’agirait d’une irrégularité sans conséquences, dès lors que, en l’absence de celle-ci, la requérante n’aurait pas pu mieux assurer sa défense (voir, par analogie, arrêts de la Cour du 16 février 2012, Conseil/Interpipe Niko Tube et Interpipe NTRP, C‑191/09 P et C‑200/09 P, point 78, et du Tribunal du 9 septembre 2011, Alliance One International/Commission, T‑25/06, Rec. p. II‑5741, point 183).
147 S’agissant du grief tiré du fait que le Conseil n’a pas accordé à la requérante une audition, il y a lieu de constater que ni la réglementation en cause ni le principe général du respect des droits de la défense ne confèrent aux intéressés le droit à une telle audition (voir, par analogie, arrêts du Tribunal du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, Rec. p. II‑3019, point 93, et du 6 septembre 2013, Europäisch-Iranische Handelsbank/Conseil, T‑434/11, point 64).
148 En ce qui concerne le respect des droits de la défense de la requérante dans le cadre de l’adoption de la décision 2012/739, du règlement d’exécution nº 1117/2012, du règlement d’exécution nº 363/2013, de la décision 2013/109 et de la décision 2013/255, qui sont des actes subséquents ayant maintenu son nom dans les listes comportant les noms des personnes faisant l’objet des mesures restrictives, il y a lieu de constater que l’argument de l’effet de surprise desdites mesures ne peut en principe pas être valablement invoqué (voir, en ce sens et par analogie, arrêt France/People’s Mojahedin Organization of Iran, point 129 supra, point 62).
149 Toutefois, il ressort de la jurisprudence que le droit d’être entendu préalablement à l’adoption d’actes maintenant des mesures restrictives à l’égard de personnes déjà visées par celles-ci présuppose que le Conseil ait retenu de nouveaux éléments à l’encontre de ces personnes (voir, en ce sens et par analogie, arrêt France/People’s Mojahedin Organization of Iran, point 129 supra, point 63, et arrêt Melli Bank du Tribunal, point 102 supra, point 72).
150 En l’espèce, il y a lieu de relever que le Conseil, lorsqu’il a maintenu le nom de la requérante dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, n’a retenu aucun élément nouveau, qui n’avait pas déjà été communiqué à la requérante à la suite de son inscription initiale.
151 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément aux dispositions rappelées au point 133 ci-dessus, la requérante avait la possibilité, sur sa propre initiative, d’être entendue par le Conseil sans qu’une nouvelle invitation explicite soit formulée préalablement à l’adoption de chaque acte subséquent, en l’absence d’éléments nouveaux retenus à son égard.
152 La requérante a fait usage de cette possibilité, notamment par la lettre qu’elle a envoyée au Conseil le 14 décembre 2012, à laquelle celui-ci a répondu le 6 mars 2013 (voir points 23 et 25 ci-dessus).
153 Bien que cette réponse soit intervenue après l’introduction du recours contre la décision 2012/739, il y a lieu de constater que cette dernière, comme par ailleurs le règlement d’exécution nº 1117/2012, le règlement d’exécution nº 363/2013 et la décision 2013/255, n’a pas modifié la motivation des mesures restrictives concernant la requérante et ne se fondait sur aucun nouvel élément, mais seulement sur le lien capitalistique entre la CBS et la requérante, sur lequel cette dernière avait déjà fait valoir son point de vue à plusieurs reprises, et ce devant le Conseil et devant le Tribunal.
154 Pour cette même raison, à supposer que le Conseil ait dû entendre la requérante avant l’adoption des actes mentionnés au point 153 ci-dessus, il y a lieu de constater qu’une telle irrégularité serait dépourvue de conséquences, conformément à la jurisprudence rappelée au point 146 ci-dessus.
155 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter les présents moyens.
Sur les moyens tirés des insuffisances entourant l’adoption du règlement nº 36/2012 et du règlement d’exécution nº 55/2012
156 La requérante reproche au Conseil le fait que le règlement nº 36/2012, à la différence du règlement nº 442/2011, que celui-ci a abrogé, ne contient pas de référence à l’exigence d’assurer le respect des droits fondamentaux des personnes visées par les mesures contenues dans ces règlements.
157 Ensuite, la requérante soutient que, s’il est vrai que le contenu et les objectifs du règlement nº 36/2012 justifient que le Conseil l’ait adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE, il aurait néanmoins dû être tenu compte du fait que ce règlement soulève des questions relevant des droits fondamentaux, ce qui aurait rendu nécessaire de l’adopter sur la base de l’article 75 TFUE. En effet, cet article prévoit l’adoption d’actes selon la procédure législative ordinaire visée à l’article 294 TFUE, laquelle confère au Parlement européen un rôle plus important que la simple information de l’adoption de mesures restrictives, prévue à l’article 215 TFUE.
158 Le Conseil réfute les arguments de la requérante.
159 Premièrement, s’agissant de l’omission de la mention des droits fondamentaux, il convient d’observer que cette circonstance n’a pas d’incidence sur la légalité des actes attaqués, à défaut de la démonstration par la requérante que ses droits fondamentaux aient été violés. Ainsi, cette branche du présent moyen est inopérante.
160 Deuxièmement, s’agissant de la question de la base juridique du règlement nº 36/2012, la requérante, en réponse à une question du Tribunal posée lors de l’audience, a reconnu que le Conseil pouvait valablement se fonder sur l’article 215 TFUE pour adopter ce règlement. Il a été pris acte de cette déclaration dans le procès-verbal de l’audience.
161 Quant à l’affirmation, faite par la requérante dans sa réplique, selon laquelle il est « contestable que la base juridique des actes lui faisant grief permet[te] au Conseil d’adopter des actes contenant des mesures particulièrement préjudiciables à l’égard des droits fondamentaux de leurs destinataires, et cela sans l’intervention du Parlement », il y a lieu de rappeler, en tout état de cause, que, si la participation du Parlement au processus législatif est le reflet, au niveau de l’Union, d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative, la différence entre les articles 75 TFUE et 215 TFUE quant à l’implication du Parlement résulte d’un choix opéré par les auteurs du traité de Lisbonne de conférer un rôle plus limité au Parlement à l’égard de l’action de l’Union dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (arrêt de la Cour du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil, C‑130/10, points 81 et 82).
162 À cet égard, à supposer même que la requérante soit recevable à soulever un moyen concernant, en substance, la violation des prérogatives du Parlement, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, il n’est pas contraire au droit de l’Union que puissent être adoptées des mesures ayant une incidence directe sur les droits fondamentaux des personnes physiques ou morales au moyen d’une procédure excluant la participation du Parlement, dès lors que l’obligation de respecter les droits fondamentaux s’adresse, conformément à l’article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, à toutes les institutions, à tous les organes et organismes de l’Union. En outre, aux termes de l’article 215, paragraphe 3, TFUE, les actes visés par cet article contiennent les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques. Par conséquent, un acte, tel que le règlement nº 36/2012, peut être adopté sur la base de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, pour autant qu’il comprenne des garanties quant au respect des droits fondamentaux des personnes concernées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Parlement/Conseil, point 161 supra, points 83 et 84 ; en ce qui concerne la possibilité pour une personne morale d’invoquer la violation des droits fondamentaux, voir arrêt Melli Bank du Tribunal, point 102 supra, point 41).
163 En l’espèce, le règlement nº 36/2012 contient les dispositions nécessaires pour assurer la protection des droits fondamentaux dès lors qu’il prévoit notamment, à l’article 32, paragraphes 2 à 4, les obligations, pour le Conseil, de motiver l’inscription de toute personne physique ou morale dans la liste des personnes visées par les mesures restrictives contenues dans ce règlement, de communiquer auxdites personnes, directement ou par la publication d’un avis, leur inscription, en leur donnant la possibilité de soumettre des observations, de revoir sa décision si de nouveaux éléments de preuves substantiels sont présentés ou si des observations sont formulées et de réexaminer à intervalles réguliers et au moins tous les douze mois les listes.
164 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter les présents moyens.
Sur le moyen tiré de l’examen insuffisant des circonstances de l’espèce
165 La requérante soutient que le Conseil n’a pas procédé à un véritable examen des circonstances de l’espèce, mais s’est borné à adopter les propositions présentées par les États membres, sans vérifier le bien-fondé et la pertinence des éléments d’informations et de preuve pouvant fonder l’adoption et le maintien de mesures restrictives à son égard.
166 Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
167 En l’espèce, le Conseil a inscrit et maintenu la requérante dans les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie du fait que son capital était détenu à 84,2 % par la CBS.
168 Ce fait est exact et la requérante ne l’a jamais contesté. En revanche, elle a cherché à démontrer que, en dépit de ce lien capitalistique, elle gardait son indépendance à l’égard de la CBS.
169 Or, ainsi que cela résulte de l’examen des moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation s’agissant de l’implication de la requérante dans le financement du régime syrien, en l’espèce le Conseil a pu à bon droit utiliser ledit lien capitalistique pour inscrire et maintenir la requérante dans les listes en cause.
170 Puisque le Conseil s’est fondé sur ledit lien, dont le bien-fondé doit être confirmé, il y a lieu de conclure qu’il a suffisamment examiné les circonstances de l’espèce.
171 Dès lors, le présent moyen doit être rejeté.
172 Il ressort de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’aucun des moyens de la requérante n’est fondé, si bien qu’il y a lieu de rejeter les recours dans leur intégralité, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la recevabilité, contestée par le Conseil, des conclusions de la requérante tendant à l’annulation, pour autant que de besoin, des « lettres décisions du Conseil » du 24 janvier 2012 et du 30 novembre 2012.
Sur les dépens
173 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1) Les recours sont rejetés.
2) La Syrian Lebanese Commercial Bank SAL est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 février 2014.
Signatures