WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ
(druga izba)
z dnia 13 grudnia 2012 r.
Sprawa F‑63/09
Paola Donati
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)
Służba publiczna – Personel EBC – Skarga na mobbing – Dochodzenie administracyjne – Dostęp do akt dochodzenia – Przekazanie akt osobom wskazanym w skardze – Obowiązek poufności – Poszanowanie prawa do obrony
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 36.2 Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, stanowiącego załącznik do traktatu UE i do traktatu FUE, w której P. Donati żąda zasadniczo po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji zarządu Europejskiego Banku Centralnego (EBC) o niepodjęciu działań w sprawie jej skargi na mobbing, a po drugie, obciążenia EBC zapłatą odszkodowania.
Orzeczenie: Skarga zostaje oddalona. Skarżąca pokrywa własne koszty i zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez Europejski Bank Centralny.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Obowiązek staranności ciążący na administracji – Zasada dobrej administracji – Zakres
(regulamin pracowniczy, art. 24)
2. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Środki dyscyplinarne – Sprawozdanie z dochodzenia wewnętrznego dotyczącego rzekomego mobbingu zawierające wnioski o oddaleniu zarzutów – Decyzja zarządu o zakończeniu dochodzenia i nienadawaniu sprawie skargi dalszego biegu – Konsekwencje – Niewszczynanie postępowania dyscyplinarnego
(regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.3.2; Europejski Bank Centralny, okólnik nr 1/2006)
3. Europejski Bank Centralny – Uprawnienia zarządu – Przyjmowanie decyzji w sposób dorozumiany – Dopuszczalność
(Protokół w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, art. 11 ust. 5)
4. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Wewnętrzne dochodzenia administracyjne – Termin do przedstawienia uwag – Brak – Dochowanie rozsądnego terminu – Kryteria oceny
(Europejski Bank Centralny, okólnik nr 1/2006)
5. Skargi urzędników – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Akt niekorzystny – Pojęcie – Czynność przygotowawcza – Sprawozdanie sporządzone po zakończeniu wewnętrznego dochodzenia administracyjnego – Wyłączenie
(regulamin pracowniczy, art. 90 ust. 2; regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.3.2)
6. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do pomocy prawnej ze strony adwokata lub radcy prawnego – Zakres – Obowiązek umożliwienia osobie składającej skargę uzyskania pomocy prawnej w ramach dochodzenia wewnętrznego – Brak
7. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Prawa i obowiązki – Dochodzenie wewnętrzne dotyczące rzekomego mobbingu – Prawo dostępu osoby składającej skargę do akt dochodzenia – Granice – Obowiązek zachowania poufności przez administrację
(Europejski Bank Centralny, okólnik nr 1/2006)
8. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Wewnętrzne dochodzenia administracyjne – Spoczywający na panelu odpowiedzialnym za dochodzenie obowiązek przesłuchania wszystkich świadków zaproponowanych przez osobę składającą skargę – Brak
(Europejski Bank Centralny, okólnik nr 1/2006)
9. Urzędnicy – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Wewnętrzne dochodzenia administracyjne – Powołanie na członków panelu odpowiedzialnego za dochodzenie – Uznanie administracyjne – Zakres – Kontrola sądowa – Granice
(Europejski Bank Centralny, okólnik nr 1/2006)
10. Urzędnicy – Urzędnicy – Mobbing – Pojęcie – Stosowanie w czasie
(regulamin pracowniczy, art. 12a ust. 3)
1. Ustanowiony w art. 24 regulaminu pracowniczego ciążący na administracji obowiązek staranności wobec jej pracowników odzwierciedla równowagę wzajemnych praw i obowiązków, którą regulamin pracowniczy stworzył w zakresie stosunków między organem publicznym a pracownikami służby publicznej. Obowiązek ten, jak również zasada dobrej administracji wymagają w szczególności, by przy podejmowaniu decyzji w sprawie sytuacji urzędnika lub pracownika właściwy organ brał pod uwagę wszystkie okoliczności mogące wpłynąć na tę decyzję, przy czym powinien mieć na względzie nie tylko interes służby, ale również interes danego urzędnika lub pracownika. Ten obowiązek staranności, jak również poszanowanie zasady dobrej administracji spoczywają również na Europejskim Banku Centralnym względem jego personelu.
(zob. pkt 94)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑35/07 Klug przeciwko EMEA, 27 listopada 2008 r., pkt 67; sprawa F‑85/10 AI przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 11 lipca 2012 r., pkt 166
2. Z art. 2 i art. 6 ust. 14 przyjętego przez Europejski Bank Centralny okólnika administracyjnego nr 1/2006 w sprawie wewnętrznych dochodzeń administracyjnych w związku z art. 8.3.2 regulaminu pracowniczego Banku wynika, że jeśli w sprawozdaniu z wewnętrznego dochodzenia administracyjnego dotyczącego rzekomego mobbingu stwierdzono, iż twierdzenia osoby, która złożyła skargę na temat rzekomego uchybienia przez członka personelu Banku obowiązkom zawodowym, nie są zasadne, organ właściwy może jedynie zakończyć wewnętrzne dochodzenie administracyjne i nie nadawać dalszego biegu złożonej skardze.
W rezultacie zarząd, poprzez wydanie decyzji formalnej, w drodze której przyjmuje do wiadomości końcowe sprawozdanie z dochodzenia i postanawia zwrócić się do właściwych służb o poinformowanie osób zainteresowanych o jego wyniku, aprobuje treść końcowego sprawozdania z dochodzenia, jak również skutki wynikające z tej treści, czyli zakończenie wewnętrznego dochodzenia administracyjnego i nienadawanie dalszego biegu skardze. Taka decyzja musi oznaczać, że zarząd nie wydał decyzji mającej na celu rozpoczęcie postępowania dyscyplinarnego. Tym samym osoba, która złożyła skargę, nie może zarzucać zarządowi, że ten wydał dorozumianą decyzję o niewszczynaniu postępowania dyscyplinarnego, ponieważ niewszczynanie takiego postępowania stanowi automatycznie konsekwencję jakiejkolwiek decyzji o nienadawaniu dalszego biegu skardze po zakończeniu dochodzenia administracyjnego.
W każdym razie w sytuacji, gdy w końcowym sprawozdaniu z dochodzenia stwierdzono, że twierdzenia osoby, która złożyła skargę, są bezzasadne, zatwierdzenie tego sprawozdania przez zarząd byłoby sprzeczne z rozpoczęciem postępowania dyscyplinarnego przeciwko osobie, wobec której toczyło się dochodzenie administracyjne. Podczas gdy art. 8.3.2 regulaminu pracowniczego Banku stanowi bowiem, że zarząd może postanowić o niewymierzaniu żadnej kary dyscyplinarnej osobie, wobec której toczyło się dochodzenie administracyjne, a więc o niewszczynaniu postępowania dyscyplinarnego przeciwko niej nawet w wypadku uchybienia obowiązkom zawodowym, to odwrotnie, jeśli stosownie do końcowego sprawozdania z dochodzenia osobie tej nie można postawić żadnego zarzutu, zarząd może jedynie ją o tym poinformować i nie nadawać sprawie dalszego biegu.
(zob. pkt 105, 106, 111, 112)
3. Artykuł 11 ust. 5 Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego nie ustanawia szczególnej procedury wydawania przez zarząd decyzji, lecz ogranicza się do określenia przysługującej każdemu członkowi zarządu liczby głosów oraz większości wymaganej do przyjęcia decyzji. Przepis ten nie powala więc na wyprowadzenie wniosku, że zarząd nie może przyjmować decyzji w sposób dorozumiany.
(zob. pkt 113)
4. Wobec tego, że przyjęty przez Bank okólnik administracyjny nr 1/2006 w sprawie wewnętrznych dochodzeń administracyjnych nie ustala żadnego przyznanego pracownikowi Europejskiego Banku Centralnego terminu do przedstawienia uwag w sprawie projektu sprawozdania z dochodzenia dotyczącego rzekomego mobbingu, który był wobec niego stosowany, znajduje tu zastosowanie zasada rozsądnego terminu.
W tym względzie ocena, czy czas trwania postępowania administracyjnego ma rozsądny charakter, powinna być dokonywana w oparciu o konkretne okoliczności danej sprawy, a zwłaszcza z uwzględnieniem kontekstu sprawy, różnych etapów postępowania, które były przeprowadzone, stopnia złożoności sprawy, jak również jej znaczenia dla poszczególnych zainteresowanych uczestników. Natomiast rozsądny charakter tego terminu do przedstawienia uwag nie może być określany w zależności od dyspozycyjności zawodowej osoby trzeciej.
(zob. pkt 129, 131)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑213/95 i T‑18/96 SCK i FNK przeciwko Komisji, 22 października 1997 r., pkt 57; sprawa T‑137/01 Stadtsportverband Neuss przeciwko Komisji, 17 września 2003 r., pkt 125
5. Aktem niekorzystnym dla urzędnika jest akt, który wywołuje wiążące skutki prawne mogące bezpośrednio i natychmiastowo wpłynąć na interesy skarżącego, zmieniając w istotny sposób jego sytuację prawną. Tym samym, jeśli chodzi o skargi urzędników, z aktami przygotowującymi decyzję nie wiążą się niekorzystne skutki w rozumieniu art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.
Jest tak w wypadku sprawozdania Europejskiego Banku Centralnego sporządzonego po zakończeniu wewnętrznego dochodzenia administracyjnego, które opisuje okoliczności uchybienia obowiązkom zawodowym pracownika Banku i stanowi jedynie co najwyżej akt przygotowujący decyzję końcową w sprawie wszczęcia lub niewszczynania postępowania dyscyplinarnego.
(zob. pkt 137, 138)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑71/08 N przeciwko Parlamentowi, 10 listopada 2009 r., pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo; sprawa F‑6/10 Munch przeciwko OHIM, 15 września 2011 r., pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo
6. Skoro procedura dochodzeniowa, stosowana podczas wewnętrznego dochodzenia administracyjnego Europejskiego Banku Centralnego, ma charakter administracyjny, a nie sądowy z uwagi na to, że jedynym celem tego dochodzenia jest weryfikacja faktów, pracownik Banku, który ma w ramach tego dochodzenia status osoby składającej skargę, nie może skutecznie podnosić, że przysługuje mu wchodzące w skład prawa do obrony prawo do pomocy prawnej ze strony adwokata lub radcy prawnego w trakcie procedury dochodzeniowej. Okoliczność, że zainteresowany nie mógł uzyskać w trakcie dochodzenia pomocy prawnej ze strony adwokata lub radcy prawnego, nie pociąga zatem za sobą jego nieprawidłowości ani, w konsekwencji, wady decyzji zarządu Banku w sprawie zakończenia dochodzenia.
(zob. pkt 137, 139)
7. W procedurze dochodzenia administracyjnego wszczętego w związku ze skargą na mobbing administracja jest zobowiązana do wyważenia dwóch mogących pozostawać w sprzeczności ze sobą praw, czyli prawa wskazanej w skardze osoby do skorzystania z prawa do obrony oraz prawa osoby składającej skargę do tego, by jej skarga została właściwie rozpatrzona. Wspomniane prawo osoby składającej skargę przekłada się na spoczywający na administracji obowiązek zachowania poufności, na którego podstawie jest ona zobowiązana do powstrzymania się od jakiegokolwiek działania mogącego naruszać wyniki dochodzenia administracyjnego.
W tym względzie z brzmienia art. 7 ust. 3 przyjętego przez Europejski Bank Centralny okólnika administracyjnego nr 1/2006 w sprawie wewnętrznych dochodzeń administracyjnych wynika, że osoby, w odniesieniu do których toczy się dochodzenie administracyjne, mają ograniczone prawo dostępu do przedłożonych przez osobę składającą skargę dokumentów na poparcie skargi, ponieważ to prawo dostępu jest ograniczone do dokumentów przedstawiających istotne fakty. Poprzez ograniczenie prawa dostępu do dokumentów po stronie osób, w odniesieniu do których toczy się dochodzenie administracyjne, przepis ten ma na celu ochronę prawa do obrony tych osób przy jednoczesnym poszanowaniu przez administrację obowiązku zachowania poufności.
(zob. pkt 171, 174)
8. Panel odpowiedzialny za prowadzenie wewnętrznego dochodzenia administracyjnego Europejskiego Banku Centralnego nie jest w żaden sposób zobowiązany do przesłuchania w ramach dochodzenia wszystkich świadków zaproponowanych przez osobę składającą skargę.
(zob. pkt 187)
9. W ramach procedury wewnętrznego dochodzenia administracyjnego Europejskiego Banku Centralnego osobie odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzenia oraz panelowi przysługuje szeroki zakres uznania w ramach oceny konieczności zwrócenia się do osób spoza Banku w celu, odpowiednio, powołania ich na członków panelu oraz zasięgnięcia ich opinii. Kontrola sądu Unii powinna ograniczać się do kwestii tego, czy osoba odpowiedzialna za prowadzenie dochodzenia i panel utrzymali się w rozsądnych granicach i nie skorzystali ze swego uznania w sposób oczywiście błędny.
(zob. pkt 194)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑23/05 Giraudy przeciwko Komisji, 2 maja 2007 r., pkt 136
10. Wykładnia zawartego w art. 12a ust. 3 regulaminu pracowniczego pojęcia mobbingu obowiązuje wobec zachowań, do jakich dochodziło od momentu wejścia w życie tego przepisu, czyli od dnia 1 maja 2004 r.
(zob. pkt 212)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑52/05 Q przeciwko Komisji, 9 grudnia 2008 r., pkt 132, 133, 135