Language of document : ECLI:EU:F:2013:83

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Segunda)

de 19 de junio de 2013

Asunto F‑89/11

Charles Dieter Goetz

contra

Comité de las Regiones de la Unión Europea

«Función pública — Funcionarios — Responsabilidad extracontractual — Recurso de indemnización — Admisibilidad — Inicio del cómputo del plazo para ejercitar la acción — Investigación de la OLAF — Investigación administrativa — Procedimiento disciplinario ante el Consejo de disciplina — Deber de la administración de actuar con diligencia — Duración de un procedimiento disciplinario — Responsabilidad por incoar un procedimiento disciplinario que concluye sin sanción»

Objeto:      Recurso interpuesto conforme al artículo 270 TFUE, aplicable al Tratado CEEA en virtud de su artículo 106 bis, por el que el Sr. Goetz solicita, en esencia, que se condene al Comité de las Regiones de la Unión Europea a indemnizarle, en primer lugar, por el daño moral que alega haber sufrido por la excesiva prolongación de la situación de incertidumbre en que se halló desde que se formularon acusaciones contra él, en segundo lugar, por el daño moral que alega haber sufrido por los errores y negligencias en que incurrió el Comité de las Regiones en la tramitación de los procedimientos administrativos y disciplinario relativos a su persona y, en tercer lugar, por el daño material que alega haber sufrido al verse forzado a jubilarse anticipadamente.

Resultado:      Se desestima el recurso. El Sr. Goetz cargará con sus propias costas y se le condena a cargar con las costas en que incurrió el Comité de las Regiones de la Unión Europea.

Sumario

1.      Recursos de funcionarios — Plazos — Solicitud de indemnización dirigida a una institución — Observancia de un plazo razonable — Duración del plazo y dies a quo para su cómputo

(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 46; Estatuto de los Funcionarios, art. 90)

2.      Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Reparación de un perjuicio ocasionado a un funcionario o a un agente — Deber de asistencia y protección que incumbe a la administración — Alcance

(Arts. 268 TFUE, 270 TFUE y 340 TFUE, párr. 2; Estatuto de los Funcionarios, arts. 24, 90 y 91)

3.      Recursos de funcionarios — Recurso de indemnización — Pretensiones dirigidas a la reparación del perjuicio moral causado por la duración excesiva de un procedimiento disciplinario — Admisibilidad — Requisitos

(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)

4.      Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Plazos — Obligación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y de la administración de actuar con diligencia — Apreciación — Inobservancia — Circunstancias particulares — Carga de la prueba

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 1; Estatuto de los Funcionarios, anexo IX)

5.      Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Plazos — Obligación de la administración de actuar dentro de un plazo razonable — Investigación previa a la incoación de un procedimiento disciplinario — Facultad de apreciación de la administración — Alcance

(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX)

6.      Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento ante el Consejo de disciplina — Plazos establecidos en el anexo IX del Estatuto — Plazos no perentorios

(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX)

7.      Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Actuaciones disciplinarias y penales desarrolladas simultáneamente en relación con los mismos hechos — Suspensión del procedimiento disciplinario — Justificación — Petición del funcionario afectado de esperar a que las autoridades judiciales se pronuncien sobre él — Procedencia

(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, art. 25)

8.      Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Competencias de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos y de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Alcance

(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, art. 3; Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión)

9.      Recursos de funcionarios — Acto lesivo — Concepto — Informe de auditoría interna — Exclusión

(Estatuto de los Funcionarios, art. 90)

10.    Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Inicio de una investigación por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y a continuación de un procedimiento disciplinario por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos — Facultad de apreciación — Alcance — Necesidad de que existan indicios fundados — Respeto del principio de presunción de inocencia

(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX)

1.      Cuando la invocación de un perjuicio es meramente indemnizatoria, en el sentido de que pretende la reparación de un perjuicio supuestamente causado por una falta o una omisión que, al carecer de todo efecto jurídico, no puede calificarse de acto lesivo, la pretensión sólo es admisible si el demandante la ha formulado primero en una solicitud de indemnización presentada ante la administración en un plazo razonable, que debe considerarse iniciado cuando se produce efectivamente el daño alegado, y después en una reclamación contra la resolución desestimatoria de la solicitud de indemnización en los plazos establecidos en el artículo 90, apartado 2, del Estatuto.

A este respecto, aunque el carácter razonable del plazo debe apreciarse en función de las circunstancias específicas de cada caso y, en particular, de la importancia del litigio para el interesado, de la complejidad del asunto y del comportamiento de las partes implicadas, un punto de comparación puede ser el plazo de prescripción de cinco años en el ámbito de la acción de responsabilidad extracontractual previsto por el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia, aun cuando este último plazo no resulta aplicable a los litigios entre la Unión y sus agentes.

(véanse los apartados 95 y 96)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comisión, C‑282/05 P, apartado 33; 17 de julio de 2008, Comisión/Cantina sociale di Dolianova y otros, C‑51/05 P, apartado 63

Tribunal de Primera Instancia: 5 de octubre de 2004, Eagle y otros/Comisión, T‑144/02, apartado 71

Tribunal de la Función Pública: 2 de mayo de 2007, Giraudy/Comisión, F‑23/05, apartado 69

2.      Los recursos que tienen por objeto la reparación de un perjuicio causado por una institución a un funcionario o a un agente, interpuestos con arreglo al artículo 270 TFUE y a los artículos 90 y 91 del Estatuto, se rigen por normas particulares y especiales respecto de las emanadas de los principios generales que regulan la responsabilidad extracontractual de la Unión en el marco del artículo 268 TFUE y del artículo 340 TFUE, párrafo segundo. En efecto, del Estatuto se desprende que, a diferencia de cualquier otro particular, el funcionario o el agente de la Unión está vinculado a la institución de la que depende por una relación jurídica de servicio caracterizada por un equilibrio de derechos y obligaciones recíprocos específicos que se refleja en el deber de asistencia y protección que tiene la institución respecto del interesado. De ello se deduce que, cuando actúa como empleador, la Unión está sujeta a una mayor responsabilidad que se manifiesta en la obligación de reparar los daños causados a su personal por cualquier ilegalidad cometida en cuanto empleador, sin que sea necesario, para que en los recursos de la función pública europea se declare la responsabilidad extracontractual de una institución, demostrar la existencia de una infracción de suficiente entidad o de un desconocimiento manifiesto y grave por la institución de los límites de su facultad de apreciación.

(véase el apartado 98)

Referencia:

Tribunal General: 16 de diciembre de 2010, Comisión/Petrilli, T‑143/09 P, apartado 46, y la jurisprudencia citada; 12 de julio de 2012, Comisión/Nanopoulos, T‑308/10 P, apartados 103 y 104

3.      El hecho de que el perjuicio moral alegado por un funcionario por la duración excesiva de un procedimiento disciplinario no estuviera íntegramente constituido en la fecha en que éste presentó su solicitud de indemnización no constituye un requisito de admisibilidad de la pretensión de indemnización relativa a la duración excesiva de un procedimiento. En efecto, de otro modo la administración podría posponer sine die la conclusión de un procedimiento para impedir incurrir en responsabilidad por la duración excesiva de éste.

(véase el apartado 122)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 11 de abril de 2006, Angeletti/Comisión, T‑394/03

4.      La administración tiene el deber de actuar con diligencia cuando aborda la situación de una persona. Dicho deber constituye un principio general del Derecho de la Unión cuyo respeto garantiza el juez de la Unión y se recoge, como un elemento del derecho a una buena administración, en el artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuya violación puede dar lugar a la responsabilidad de la Unión. Cuando la administración resulta no haber sido suficientemente diligente, es ella quien debe demostrar la concurrencia de circunstancias particulares que pueden justificar su comportamiento.

A este respecto, en materia disciplinaria, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos o, en su caso, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) están obligadas a actuar con diligencia desde el momento en que tienen conocimiento de hechos y conductas susceptibles de constituir incumplimientos de las obligaciones estatutarias de un funcionario, con el fin de apreciar si procede iniciar una investigación, así como, en su caso, en el desarrollo de tal investigación y, por lo que respecta a dicha autoridad, en la tramitación del procedimiento disciplinario. En particular, en lo que atañe al procedimiento disciplinario, la citada autoridad debe velar por que todo acto se adopte en un plazo razonable en relación con el anterior.

Para apreciar si la falta de diligencia de la administración dificultó al funcionario de que se trata el ejercicio de su derecho de defensa, justificándose así, al igual que sucede con las reglas de prescripción, la anulación de la sanción adoptada al término de dicho procedimiento, procede tener en cuenta el plazo transcurrido entre la fecha en que se cometieron los hechos controvertidos y la fecha en que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos o la OLAF tuvieron conocimiento de ellos. En cambio, tal plazo carece de pertinencia para apreciar si dicha autoridad y la OLAF han causado a una persona un daño que deba repararse al mantenerla durante demasiado tiempo en una situación de angustia por ser sospechosa de haber incumplido sus obligaciones estatutarias, ya que, en tal caso, mientras no se haya puesto en conocimiento de dicha autoridad o de la OLAF la existencia de un incumplimiento por parte del funcionario de que se trata, no puede reprocharse a ninguna de estas dos haber mantenido a dicho funcionario demasiado tiempo en una situación de incertidumbre por una falta de diligencia.

(véanse los apartados 123 y 125 a 127)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 21 de septiembre de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisión, C‑105/04 P, apartado 35

Tribunal de Primera Instancia: Angeletti/Comisión, antes citada, apartado 162

Tribunal de la Función Pública: 13 de enero de 2010, A y G/Comisión, F‑124/05 y F‑96/06, apartado 395; 8 de marzo de 2012, Kerstens/Comisión, F‑12/10, apartados 124 a 126

5.      Si bien la decisión de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de proceder, al margen de la investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), a una investigación administrativa interna conduce necesariamente a prolongar la duración de la fase disciplinaria, no por ello debe considerarse, por definición, que la realización de esa investigación administrativa interna haga excesiva la duración de dicha fase. En efecto, cuando los hechos controvertidos presentan cierta complejidad o la administración carece de suficiente pericia para apreciar si determinadas prácticas, en particular en materia financiera, constituyen irregularidades, puede resultar necesario que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos recurra a los servicios de terceros para instruirse sobre el alcance de los actos señalados por la OLAF en su informe de investigación.

(véanse los apartados 135 y 136)

6.      El anexo IX del Estatuto no menciona ningún plazo en el que, una vez adoptada por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos la decisión de incoar el procedimiento disciplinario ante el Consejo de disciplina, deba transmitir a este último su informe. En todo caso, los plazos que figuran en el anexo IX del Estatuto no son perentorios y plazos más largos que los previstos en dicho anexo pueden ser necesarios para proceder a una apreciación suficientemente completa de los hechos y que presente para el interesado todas las garantías establecidas en el Estatuto.

(véase el apartado 141)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 18 de diciembre de 1997, Daffix/Comisión, T‑12/94, apartados 130 y 131; 10 de junio de 2004, François/Comisión, T‑307/01, apartado 47

7.      El deseo de acceder a la petición de un funcionario que es objeto de un procedimiento disciplinario y de un procedimiento judicial nacional de esperar a que las autoridades nacionales se pronuncien sobre él puede justificar válidamente la suspensión del procedimiento disciplinario y la consiguiente prolongación de la fase disciplinaria.

Es cierto, a este respecto, que el artículo 25 del anexo IX del Estatuto no obliga al Consejo de disciplina a suspender sus actuaciones. Por una parte, según dicho artículo, un procedimiento penal paralelo no impide que el procedimiento disciplinario siga su curso, sino únicamente que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos adopte su decisión. Por otra parte, la administración solo está obligada a suspender un procedimiento disciplinario si el funcionario demuestra que se halla incurso en un procedimiento penal, concepto que, dado que implica el ejercicio de la acción pública para la imposición de penas, no puede incluir la existencia de una investigación, de una información o de una instrucción, sino que presupone la incoación de un procedimiento penal.

Sin embargo, el hecho de que el Consejo de disciplina no esté obligado a suspender el procedimiento disciplinario no significa que la suspensión del procedimiento disciplinario que éste decida no esté justificada. En efecto, para determinar si tal suspensión es procedente sólo deben tenerse en cuenta los elementos de que la autoridad o el órgano disciplinario que la acordó disponía cuando adoptó su decisión.

Por el contrario, motivos relacionados con la complejidad del expediente, con el número de testimonios que deben recibirse y con otras diligencias de prueba contempladas por el Consejo de disciplina no permiten justificar la suspensión del procedimiento disciplinario ni la consiguiente prolongación de la fase disciplinaria sino que, a lo sumo, deben hacer que el Consejo de disciplina dedique más recursos al tratamiento del expediente del demandante. El calendario estival tampoco puede justificar la suspensión del procedimiento disciplinario.

(véanse los apartados 147 y 150 a 153)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: 17 de julio de 2012, BG/Defensor del Pueblo, F‑54/11, apartado 70

8.      Si bien es cierto que el artículo 3 del anexo IX del Estatuto establece que es la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, y no la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), quien, al término de la investigación de la OLAF, debe decidir sobre la incoación del procedimiento disciplinario y, en consecuencia, sobre la procedencia de adoptar una sanción, no lo es menos que de estas disposiciones no puede deducirse, so pena de cuestionar el principio de independencia de las investigaciones de la OLAF tal como se halla establecido en el artículo 3 de la Decisión 1999/352, por la que se crea la OLAF, que dicha autoridad pueda poner fin a una investigación de la OLAF.

(véase el apartado 159)

9.      No constituye un acto lesivo en el sentido del artículo 90, apartado 1, del Estatuto, un informe de auditoría interna de una institución que pretende analizar el funcionamiento de un servicio, y no la actuación de una persona, y que por ello no está vinculado a la ilegalidad de un acto lesivo para el funcionario, contra el cual, para poder admitirse, este último debe presentar una reclamación en el plazo de tres meses previsto en el artículo 90, apartado 2, del Estatuto.

(véase el apartado 170)

10.    La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y la autoridad facultada para proceder a los nombramientos disponen recíprocamente de una amplia facultad de apreciación para decidir, a la vista de los elementos de que disponen, si procede iniciar la fase de investigación y, a continuación, en su caso, alguno de los procedimientos disciplinarios previstos en las secciones 4 y 5 del anexo IX del Estatuto.

Sin embargo, dicha amplia facultad de apreciación no puede justificar que la OLAF o la citada autoridad, según los casos, tramiten un procedimiento sin disponer siquiera de algún indicio sobre las personas de que se trata. En consecuencia, en aras de la protección de los derechos del funcionario de que se trata, tanto la OLAF como la autoridad facultada para proceder a los nombramientos deben cerciorarse, antes de iniciar una investigación, de que disponen de indicios que permiten presagiar que la persona de que se trata ha incumplido sus obligaciones estatutarias y, antes de iniciar el procedimiento disciplinario, de elementos suficientemente precisos y pertinentes que confirmen sus sospechas. Además, tanto la OLAF como dicha autoridad deben tener en cuenta el principio de presunción de inocencia, que les exige, durante todo el procedimiento disciplinario, no excederse en sus intenciones.

(véanse los apartados 184 y 185)

Referencia:

Tribunal General: Comisión/Nanopoulos, antes citada, apartados 150 y 152

Tribunal de la Función Pública: Giraudy/Comisión, antes citada, apartado 99